3 GESTIÓN DE LAS SITUACIONES DE EMERGENCIA

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Texto completo

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GESTIÓN DE LAS SITUACIONES DE

EMERGENCIA

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ÍNDICE Párrafo

Introducción 1-10

Organización de esta Sección Capacidad y Recursos

Funciones clave en la Gestión

de Emergencia 11-22 Introducción Liderazgo Planificación Organización y Coordinación Control

Etapas de las Operaciones de Emergencia relacionadas

con Refugiados 23-38

Preparación para hacer frente a Situaciones de Emergencia Respuesta a Situaciones de Emergencia

Gráficos y Cuadros

Gráfico 1: Elementos de la gestión de situaciones de emergencia

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Introducción

1. No existe ningún precedente de gestión de situaciones de emergencia con refugiados; cada emergencia con refugiados es única. Sin embargo, la experiencia demuestra que las emergencias tienden a seguir ciertos modelos reconocibles y documentados.

La buena gestión de una situación de emergencia depende del conocimiento de estos modelos y de las medidas eficaces para tratarlos.

Las situaciones de emergencia no siempre acaban de forma trágica. Las posibilidades de que eso ocurra pueden reducirse en gran medida si la emergencia se gestiona bien a partir de la fase de preparación.

1. Si bien la gestión de emergencias comparte muchas de las características de una buena gestión en general, existe un número de singularidades que la distinguen:

i. Las vidas y el bienestar de las personas están en juego; ii. El tiempo de reacción es breve;

iii. Los factores de riesgo son altos y las consecuencias de los errores o los retrasos pueden ser desastrosos;

iv. Hay mucha incertidumbre;

v. La inversión en una planificación de contingencia y en otras actividades preparatorias es fundamental;

vi. El personal y los gestores pueden estar sometidos a un alto grado de estrés debido, por ejemplo, a problemas de seguridad y a unas condiciones de vida muy peligrosas;

vii. No existen respuestas correctas evidentes; Organización de esta Sección

3. Esta sección del manual (Capítulos 3 al 9) está diseñada para reflejar las fases de preparación y respuesta a situaciones de emergencia. En primer lugar, se abordan las actividades preparatorias de la planificación de contingencia y la alerta precoz (Capítulo 4), seguido de la evaluación inicial de las necesidades y los recursos y de la respuesta inmediata (Capítulo 5). En los Capítulos 6 y 7 se trata la planificación de las operaciones, coordinación y organización de los emplazamiento. A continuación se exponen las medidas de ejecución, incluidos los procedimientos para su realización y el control de las operaciones (Capítulo 8). Finalmente, en el Capítulo 9 sobre relaciones externas se abarcan las relaciones con el gobierno de acogida (entre ellas el establecimiento de una presencia formal en el país de las operaciones), las relaciones con los donantes y la comunidad diplomática y el control de los intereses de los medios de comunicación. Hay que tener en cuenta que algunas actividades coinciden en las

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fases de preparación y respuesta a situaciones de emergencia. Es el caso, en especial, de las relaciones externas, la coordinación y la planificación.

4. En el cuadro 1 se muestra, gráficamente, algunas de las cuestiones examinadas en esta sección, especialmente por lo que se refiere a la respuesta de emergencia. Las actividades de respuesta, como la evaluación de los problemas y necesidades, la planificación de operaciones, las medidas de ejecución y la formulación de programas, están estrechamente relacionadas. Algunos de los aspectos que se tratan por separado pueden ser indivisibles en la práctica y no existe ningún orden correcto o vía para formular una operación de emergencia (pero debe hacerse de conformidad con los procedimientos establecidos por el ACNUR sobre presentación y control del proyecto).

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Capacidad y Recursos

5. La gestión de emergencias puede definirse como:

la organización de las capacidades y de los recursos para hacer frente a las amenazas contra la vida y el bienestar de los refugiados.

6. Estar preparados y responder a las emergencias con refugiados son tareas que requieren la disponibilidad de los recursos adecuados en el momento preciso, así como la capacidad de utilizar dichos recursos de una manera eficaz.

7. La capacidad es la aptitud organizativa interna en la que se incluye la planificación, dotación de personal, estructura, sistemas, procedimientos, directrices, flujo de información, comunicación, toma de decisiones y apoyo administrativo. Los recursos son los medios económicos y humanos, el material de socorro, el equipo de apoyo, los instrumentos e instalaciones.

8. Si el nivel de capacidad es bajo, probablemente la respuesta de emergencia también lo sea, incluso si se dispone de los recursos adecuados.

A veces una buena capacidad de respuesta puede mitigar la escasez de recursos haciendo más eficaz su utilización.

9. La capacidad de acción es un aspecto de la gestión de emergencias a la que, a veces, no se da la importancia que merece. Se suele dar más prioridad a los recursos durante la fase de planificación y operativa por ser un elemento más tangible. Pero es la capacidad de acción la que determina la calidad de la respuesta a la emergencia. Una organización bien capacitada tiene más posibilidades de poner en marcha una operación creíble y efectiva y de atraer los recursos necesarios.

10.

Para que la gestión de emergencia sea eficaz, debe acordarse la debida prioridad a la utilización y al desarrollo de la capacidad a lo largo de las distintas fases de la operación.

Aunque gran parte de la capacidad necesaria debe haber sido prevista con antelación, también puede desarrollarse durante la operación.

Funciones Clave en la Gestión de Emergencia

Introducción

11. Algunas funciones de la gestión son esenciales a lo largo de una emergencia con refugiados. En concreto:

Liderazgo; Planificación;

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Control.

12. El ACNUR deberá asumir estas funciones a todos los niveles, tanto institucional como individual.

Si no se asumen debidamente estas funciones, probablemente se producirán importantes deficiencias en la gestión de la operación de emergencia.

Dichas funciones recaen siempre sobre el máximo responsable de la operación, aunque pueden ser delegadas en otros trabajadores.

Liderazgo

13. Puede definirse como:

el proceso de crear y comunicar la visión que se tiene de la operación de emergencia, y de proporcionar una dirección estratégica clara para cada acción, incluso en situaciones de gran incertidumbre y riesgo.

14. Para que la gestión llegue a buen término hace falta liderazgo; pese a estar sujeto al papel que desempeña el gobierno, el liderazgo puede ser la contribución individual más importante del ACNUR en una situación de emergencia. El liderazgo exige que, una vez que se han tomado las decisiones, éstas sean aplicadas correctamente. Esta disciplina es vital en las situaciones de emergencia, en las que a menudo no hay tiempo para explicar los elementos que intervienen en el asunto. Aunque, en la medida de lo posible, las personas implicadas directamente deben contribuir a la toma de las decisiones que les afectan, la responsabilidad final reside en el funcionario del ACNUR que está al mando.

Planificación

15. Puede definirse como:

la estructuración del proceso de evaluar la situación, definir los objetivos inmediatos y metas a largo plazo, y de las actividades para llevarlas a cabo.

16. La planificación es vital antes y durante una emergencia; la planificación de operaciones debe basarse en una evaluación detallada de las necesidades y recursos. Organización y Coordinación

17. Puede definirse como:

el establecimiento de sistemas y mecanismos para alcanzar un objetivo determinado y la coordinación entre las personas y las organizaciones para trabajar unidos, de una forma lógica, hacia un objetivo común.

18. Esto supone seleccionar, formar y supervisar al personal, asignar y definir las funciones y responsabilidades de todos los implicados, así como estructurar la comunicación y el flujo de información. En una situación de emergencia, la coordinación es un aspecto crucial de la organización.

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Delegación de Autoridad y Responsabilidad

19. La gestión de emergencia debe organizarse de modo que la responsabilidad y la autoridad se deleguen hasta el más bajo nivel jerárquico posible, debiendo ejercerse asimismo tan cerca de la operación o de sus beneficiarios como sea posible. Deben establecerse unas coordenadas claras e inequívocas respecto a la autoridad y a la presentación de informes, y comunicarse a todo el personal.

20. La estructura de la gestión debe organizarse de manera que la asignación de responsabilidades en cada acción, incluidas las decisiones directivas, sea clara. Las personas que toman las decisiones deben ser aquéllas que cuentan con el nivel adecuado de conocimientos para ello, debiendo responsabilizarse de garantizar su cumplimiento y seguimiento (incluido el control). La implicación de un innecesario número de capas jerárquicas directivas o de personas en la toma de decisiones y en la responsabilidad de su aplicación, confunde y hace más difícil la asignación de responsabilidades. La ambigüedad y la falta de simplicidad en la definición de las responsabilidades también retrasa las acciones.

Control

21. Puede definirse como:

la supervisión y la evaluación del funcionamiento con respecto a los planes y la puesta en marcha de los cambios necesarios.

22. Hay que tener en cuenta que las funciones clave de la gestión son importantes no sólo durante la respuesta de emergencia, sino también en la fase preparatoria, aunque su importancia relativa puede variar en cada fase. Los mecanismos de organización y coordinación, por ejemplo, deben desarrollarse durante la planificación de contingencia.

Etapas de las Operaciones de Emergencia relacionadas con Refugiados

23. El siguiente cuadro muestra un ejemplo de las actividades que pueden producirse en una emergencia con refugiados. Es importante comprender que las etapas y actividades de una operación de emergencia con refugiados pueden coincidir u ocurrir simultáneamente.

24. La fase final de una operación de emergencia es la transición desde la respuesta de emergencia hasta la ayuda a largo plazo (cuidados y mantenimiento) y las soluciones duraderas (repatriación voluntaria, integración local y reasentamiento). El tiempo empleado en suministrar ayuda de emergencia debe ser el mínimo indispensable y en la planificación y ejecución se deben tener siempre en cuenta las acciones a largo plazo. La importancia del equilibrio entre las acciones a corto y largo plazo es patente en algunos de los sectores más importantes.

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Etapa Actividades típicas Preparación para hacer frente a las situaciones

de emergencia

Prevención; Alerta precoz;

Planes de contingencia;

Desarrollo de los sistemas de respuesta a las situación de emergencia;

Fomento de asistencia entre los posibles gobiernos de acogida y donantes;

Provisión de recursos de reserva; Preposicionamiento de los suministros; Formación.

Respuesta a las situaciones de emergencia Evaluación de los problemas, necesidades y recursos;

Movilización de recursos;

Gestión de las relaciones con donantes y de los intereses mediáticos;

Planificación de operaciones; Ejecución y coordinación; Supervisión y evaluación;

Transición a la operación de postemergencia. 25. Una de las funciones del mandato del ACNUR es asistir a los gobiernos en la

búsqueda de soluciones duraderas para el problema de los refugiados. Debe tenerse siempre presente las soluciones duraderas, empezando en la etapa de la planificación de contingencia. Es en este período cuando se decide cómo, cuánto y por cuánto tiempo se suministrará la ayuda. Esas decisiones suelen tener una repercusión sobre las perspectivas de buscar soluciones duraderas que pueden prolongarse mucho tiempo después de finalizada la situación de emergencia.

Preparación para hacer frente a situaciones de emergencia

26. La mejor manera de garantizar una respuesta efectiva ante las emergencias es estar preparado para ellas. La preparación para emergencias puede definirse como: la planificación y adopción de medidas que garanticen la disponibilidad de los recursos necesarios, a tiempo, para satisfacer las necesidades de emergencia previstas y de la capacidad para utilizarlos.

27. El ámbito de acción en la etapa preparatoria de emergencias es amplio, pudiendo emprenderse las actividades a escala mundial, nacional y regional.

Las medidas adoptadas en la etapa preparatoria para hacer frente a casos de emergencia deben permitir a la organización intervenir rápida y eficazmente. 28. A escala mundial, el ACNUR dispone de una serie de recursos en reserva centralizados, para intervenir en situaciones de emergencia. Estos recursos han sido desarrollados basándose en experiencias anteriores de emergencia. Incluyen asistencia para el personal, recursos humanos y financieros, bienes y servicios de asistencia a las operaciones y reservas de productos de emergencia centralizados. Estos recursos

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pueden estar listos para su utilización en muy poco tiempo, allí donde sea necesario. Garantizan un nivel mínimo y previsible de preparación global para hacer frente a las situaciones de emergencia. Además, también puede recurrirse a las actividades de formación disponibles para fortalecer la capacidad.

29. Para obtener más detalles sobre estos recursos, véase el Catálogo de Recursos para Respuestas de Emergencia, Apéndice 1.

30. La planificación de contingencia reduce el tiempo de producción necesario para poner en marcha una respuesta efectiva y resulta un instrumento fundamental para desarrollar una mayor capacidad de respuesta.

Tanto a nivel nacional como regional, la alerta precoz y la planificación de contingencia son medidas clave en la fase de preparación.

31. El proceso de planificar la contingencia (véase el Capítulo 4) permitirá la identificación por adelantado de las lagunas existentes en los recursos. Un plan realista puede alentar a los donantes y demás entidades a que proporcionen los recursos que faltan.

32. La planificación de contingencia ayuda a predecir las características de una emergencia inminente –incrementa la capacidad analítica institucional con la que se puede contar en caso de producirse tal emergencia. También facilita la identificación de las actividades preparatorias adicionales que puedan necesitarse. Entre ellas pueden incluirse el desarrollo o reestructuración de la organización del ACNUR en el país, la dotación de personal de emergencia, la acumulación de reservas, el preposicionamiento de suministros y la formación. Las actividades que exigen un mayor tiempo de producción deben tener prioridad sobre las demás.

Indicadores de Emergencia

33. Una emergencia puede empezar por una afluencia repentina de refugiados, en la que miles de personas cruzan una frontera poniendo sus vidas en una situación de peligro, más que evidente. El inicio de una emergencia, sin embargo, no suele ser tan dramático ni obvio, y además una situación que requiera una respuesta extraordinaria y medidas excepcionales puede tardar mucho tiempo en desencadenarse. Por ello, es primordial, ser capaz de reconocer si se está ante (o es inminente) una situación que requiere una respuesta de emergencia y cuáles pueden ser sus características principales (véase el cuadro 1).

34. Los siguientes indicadores son cuantificables y, por lo tanto, se usan normalmente como umbrales por encima (o por debajo) de los cuales puede aparecer o no una situación de emergencia, o para informar de que la situación está bajo control o de que se precisa intervenir urgentemente. El indicador más importante de todos es la tasa de mortalidad –o de defunciones (para más información acerca de cómo calcular la tasa de mortalidad, véase el Capítulo 14 sobre la salud. Pueden obtenerse más detalles sobre otros indicadores en los capítulos correspondientes y en el Apéndice 2, Caja de Instrumentos).

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Cuadro 1 – Indicadores de las situaciones de emergencia

Indicador Niveles de Emergencia

TASA DE MORTALIDAD > 2 por 10.000 por día

Estado de nutrición de los niños > 10% con 80% menos del peso por altura

Alimentos < 2.100 calorías/persona/día

Cantidad de Agua <10 litros por persona por día Calidad del Agua > 25% de la población con diarrea

Espacio del emplazamiento < 30 m cuadrados por persona (esta cifra no incluye espacios ajardinados)

Espacio habitable < 3,5 m cuadrados por persona 35. A pesar de que otros indicadores no sean tan fáciles de cuantificar, resultan esenciales, como por ejemplo la existencia de una amenaza física contra los refugiados o contra los principios de derechos humanos de los que gozan. En especial, las amenazas de devolución (refoulement) suelen ser indicativas de la necesidad de una respuesta de emergencia.

Respuesta a situaciones de emergencia

36. La respuesta de emergencia puede definirse como:

una acción inmediata y concreta para salvar vidas, garantizar la protección y restituir el bienestar de los refugiados.

37. Una vez garantizado el asilo en condiciones de seguridad, lo prioritario en la gestión de emergencias son las labores para salvar las vidas de los refugiados. Una evaluación oportuna y rápida del problema, las necesidades y los recursos ayudará a confirmar o a identificar las áreas en las que aún existen lagunas producidas en la etapa de planificación de contingencia, con respecto a la experticia y a los recursos que se necesitan.

38. Resulta vital identificar los problemas que exigen las dotes de un experto. La mayor parte de las emergencias con refugiados necesitarán, además de especialistas en protección, uno o más expertos técnicos para coordinar los sectores básicos, como salud, alimentos, nutrición, saneamiento, agua, vivienda e infraestructura.

Referencias

Marco de Planificación (People-Oriented Planning –POP) en Situaciones relacionadas

con Refugiados Teniendo en Cuenta a Mujeres, Hombres y Niños, ACNUR, Ginebra

1992.

Planificación de Contingencia –Guía Práctica para el Personal sobre el Terreno,

ACNUR, Ginebra 1996.

Coordinación entre Organizaciones Internacionales en Emergencias Complejas,

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Evaluación Inicial en Situaciones de Emergencia – Guía Práctica para el Personal sobre

el Terreno, ACNUR, Ginebra 1998.

Manual de Suministros y Alimentos de Ayuda sobre el Terreno, ACNUR, Ginebra 1989.

Manual del ACNUR; Planificación (People-Oriented Planning –POP) en el Trabajo: Uso

del POP para Mejorar la Programación del ACNUR, ACNUR, Ginebra 1994.

Manual del ACNUR, Capítulo 4, ACNUR, Ginebra 1995 (y actualizaciones).

Asociación: Manual de Gestión de Programas para Colaboradores del ACNUR,

ACNUR, Ginebra 1996.

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