30
AGOSTO DE 2014
Documentos CEDE
ISSN 1657-7191 Edición electrónica.
Distribución Regional de las Políticas de
Desarrollo Productivo en Colombia y Brechas
Regionales en Productividad y Empleo
Serie Documentos Cede, 2014-30
ISSN 1657-7191 Edición electrónica.
Agosto de 2014
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Impreso en Colombia – Printed in Colombia
1
C E D E
Centro de Estudios sobre Desarrollo Económico
Distribución Regional de las Políticas de Desarrollo Productivo en
Colombia y Brechas Regionales en Productividad y Empleo
Oskar Nupia
1Resumen
Este trabajo estudia las principales Políticas de Desarrollo Productivo (PDP) ejecutadas en Colombia por el gobierno central durante las últimas décadas, la distribución regional de sus recursos y su impacto sobre las brechas regionales en productividad laboral (PL) y tasas de ocupación (TO). Se encuentra que: (1) aunque existe una alta dispersión regional en la asignación de recursos de las PDP, esta ha tendido a disminuir; (2) con algunas excepciones, la asignación de recursos de las PDP exhibe poca correlación con el crecimiento de la PL y la TO; (3) el impacto de las PDP sobre las brechas regionales en PL y TO es bajo, ya sea porque no se han asignado con criterios redistributivos o por la baja correlación entre su asignación y el crecimiento de estas variables.
Palabras Clave: Políticas de desarrollo productivo, política distributiva,
productividad laboral, tasa de ocupación, brechas regionales.
Clasificación JEL: O25, O40, R11, R12
1 Profesor Asociado, Facultad de Economía, Universidad de los Andes. Correo: onupia@uniandes.edu.co. Esta investigación hace parte del programa “Cohesión Territorial para el Desarrollo”, financiado por el IDRC a través del Centro Latinoamericano para el Desarrollo Rural RIMISP de Chile. Agradezco a Camilo Garzón por su apoyo como asistente de investigación. También agradezco a todas las instituciones que colaboraron con el suministro de información: Bancóldex, DNP, DANE y Observatorio Nacional de Ciencia y Tecnología. Por último agradezco las discusiones con Germán Chica, Marcel Eslava, Marco Llinás, Marcela Melendez, Graciela Moguillansky, José Mogollón, Camilo Montes, Victor Nieto, Guillermo Perry, Juan Mauricio Ramirez, Eduardo Ramirez, Alejandro Schejtman, Angela María
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Distribución Regional de las Políticas de Desarrollo Productivo en
Colombia y Brechas Regionales en Productividad y Empleo
Oskar Nupia
1Resumen
Este trabajo estudia las principales Políticas de Desarrollo Productivo (PDP) ejecutadas en Colombia por el gobierno central durante las últimas décadas, la distribución regional de sus recursos y su impacto sobre las brechas regionales en productividad laboral (PL) y tasas de ocupación (TO). Se encuentra que: (1) aunque existe una alta dispersión regional en la asignación de recursos de las PDP, esta ha tendido a disminuir; (2) con algunas excepciones, la asignación de recursos de las PDP exhibe poca correlación con el crecimiento de la PL y la TO; (3) el impacto de las PDP sobre las brechas regionales en PL y TO es bajo, ya sea porque no se han asignado con criterios redistributivos o por la baja correlación entre su asignación y el crecimiento de estas variables.
Palabras Clave: Políticas de desarrollo productivo, política distributiva,
productividad laboral, tasa de ocupación, brechas regionales.
Clasificación JEL: O25, O40, R11, R12
1 Profesor Asociado, Facultad de Economía, Universidad de los Andes. Correo: onupia@uniandes.edu.co. Esta investigación hace parte del programa “Cohesión Territorial para el Desarrollo”, financiado por el IDRC a través del Centro Latinoamericano para el Desarrollo Rural RIMISP de Chile. Agradezco a Camilo Garzón por su apoyo como asistente de investigación. También agradezco a todas las instituciones que colaboraron con el suministro de información: Bancóldex, DNP, DANE y Observatorio Nacional de Ciencia y Tecnología. Por último agradezco las discusiones con Germán Chica, Marcel Eslava, Marco Llinás, Marcela Melendez, Graciela Moguillansky, José Mogollón, Camilo Montes, Victor Nieto, Guillermo Perry, Juan Mauricio Ramirez, Eduardo Ramirez, Alejandro Schejtman, Angela María Vanegas, Jesús Antonio Vargas, Mapi Velasco y Hernando Zuleta.
Distribución Regional de las Políticas de Desarrollo Productivo en
Colombia y Brechas Regionales en Productividad y Empleo
Oskar Nupia
1Resumen
Este trabajo estudia las principales Políticas de Desarrollo Productivo (PDP) ejecutadas en Colombia por el gobierno central durante las últimas décadas, la distribución regional de sus recursos y su impacto sobre las brechas regionales en productividad laboral (PL) y tasas de ocupación (TO). Se encuentra que: (1) aunque existe una alta dispersión regional en la asignación de recursos de las PDP, esta ha tendido a disminuir; (2) con algunas excepciones, la asignación de recursos de las PDP exhibe poca correlación con el crecimiento de la PL y la TO; (3) el impacto de las PDP sobre las brechas regionales en PL y TO es bajo, ya sea porque no se han asignado con criterios redistributivos o por la baja correlación entre su asignación y el crecimiento de estas variables.
Palabras Clave: Políticas de desarrollo productivo, política distributiva,
productividad laboral, tasa de ocupación, brechas regionales.
Clasificación JEL: O25, O40, R11, R12
2
Regional Allocation of the Productive Development Policies in
Colombia and Regional Gaps in Productivity and Employment
Oskar Nupia
2Abstract
This paper studies the main Productive Development Policies (PDP) implemented by the central government in Colombia during the last decades, the regional allocation of its resources, and the impact of this allocation on the inter-regional gaps in labor productivity (LP) and employment rates (ER). We find that: (1) There is a high dispersion in the allocation of the PDP’s resources across regions, although it has decreased during the last decade; (2) the allocation of the PDP’s resources exhibits a small correlation with the rate of grow of LP and ER; (3) The effect of the PDP on the inter-regional gaps in LP and OR is insignificant; this is explained by either because these resources have been allocated without any redistributive purpose or because there is a low correlation between the allocation of these resources and the rate of growth of these variables.
Key words: Productive Development policies, distributive policy, labor productivity,
employment rate, regional gaps.
JEL classification: O25, O40, R11, R12
2 Associate Professor, Department of Economics, Universidad de los Andes. Email: onupia@uniandes.edu.co.
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Regional Allocation of the Productive Development Policies in
Colombia and Regional Gaps in Productivity and Employment
Oskar Nupia
2Abstract
This paper studies the main Productive Development Policies (PDP) implemented by the central government in Colombia during the last decades, the regional allocation of its resources, and the impact of this allocation on the inter-regional gaps in labor productivity (LP) and employment rates (ER). We find that: (1) There is a high dispersion in the allocation of the PDP’s resources across regions, although it has decreased during the last decade; (2) the allocation of the PDP’s resources exhibits a small correlation with the rate of grow of LP and ER; (3) The effect of the PDP on the inter-regional gaps in LP and OR is insignificant; this is explained by either because these resources have been allocated without any redistributive purpose or because there is a low correlation between the allocation of these resources and the rate of growth of these variables.
Key words: Productive Development policies, distributive policy, labor productivity,
employment rate, regional gaps.
JEL classification: O25, O40, R11, R12
1.
Introducción
A principios de la década de los 90 se introdujo un cambio de sistema económico en Colombia, pasando de un modelo de sustitución de importaciones a un modelo de apertura de la economía al sector externo. Durante los primeros años de apertura el gobierno nacional concentró su política económica en mantener un entorno macroeconómico estable y, en menor medida, en implementar algunas políticas de tipo horizontal entre los sectores económicos. Después de los primeros años de apertura económica se identificaron diferentes vulnerabilidades del sistema productivo del país, tales como la carencia de infraestructura, la falta de capital humano especializado, la obsolescencia del aparato productivo, la poca generación de actividades con alto valor agregado y en general la baja competitividad de la economía. Dado este diagnóstico, se empezaron a desarrollar Políticas de Desarrollo Productivo (PDP) cuyo objetivo principal era (y sigue siendo) el aumento de la productividad y la competitividad como motor del crecimiento. Durante la administración del presidente Samper (1994-1998) se crearon una serie de instituciones con el objetivo de cumplir con dichos objetivos, las cuales se han ido rediseñando y consolidando a través del tiempo.
En este trabajo estudiaremos las principales PDP ejecutadas en el país por el gobierno central durante las últimas décadas, la distribución regional de sus recursos y su impacto sobre el crecimiento en la productividad laboral (PL) y la tasa de ocupación (TO) y sobre las brechas inter-regionales en estas variables. Entenderemos como PDP aquellas políticas cuyo objetivo ha sido afectar directa o indirectamente la productividad, la competitividad y/o la generación de empleo de los sectores económicos del país. Nos concentramos en las PDP ejecutadas por el gobierno central. Aunque la Constitución del país permite a las diferentes jurisdicciones territoriales (municipios y departamentos) desarrollar PDP, su diseño y ejecución se concentra en el gobierno central.3 La mezcla entre la limitación de recursos que afrontan las jurisdicciones para el diseño y ejecución de PDP propias y el poco interés políticos de sus gobernantes en hacerlo hace que dicha tarea quede casi que exclusivamente en manos de gobierno central.
Más precisamente, este trabajo tiene tres objetivos. El primero es identificar, describir y cuantificar las principales PDP implementadas por el gobierno central desde la década de los 90 en Colombia. La identificación de las principales PDP se hará con base en tres criterios: continuidad en el tiempo, importancia relativa en términos de recursos invertidos y reconocimiento social. Cada gobierno de turno en Colombia ha implementado instrumentos de PDP que han desaparecido o disminuido su importancia con el paso del tiempo.4 Sin embargo, existen instrumentos de PDP que se han mantenido y fortalecido durante las dos últimas décadas y en los cuales se ha invertido una cantidad de recursos significativa. Este estudio se concentra en dichos instrumentos. Más precisamente, nos concentraremos en políticas relacionadas con la formación laboral, el acceso a financiación, el incentivo a la inversión, la inversión en infraestructura, la creación de alianzas público-privadas y la inversión en ciencia y tecnología.
El segundo objetivos es estudiar la distribución departamental de los recursos destinados a las PDP bajo consideración ¿Por qué nos debe interesar la distribución regional de las PDP? Desde un punto de vista de bienestar existen por lo menos dos razones por las cuales dicha distribución es importante. La primera tiene que ver con la reducción de desigualdades entre regiones. Si existen individuos idénticos que difieren en su ingreso solamente por el lugar donde habitan, entonces distribuir las PDP con el fin de disminuir estas brechas puede llevar a un aumento del bienestar. La segunda se relaciona con los choque exógenos negativos que afrontan las regiones. Las regiones que afrontan dichos choques requieren de políticas de desarrollo particulares para disminuir los efectos negativos sobre su nivel de productividad y crecimiento. Así, las PDP actúan como un seguro en las regiones. De otro lado, existen teorías que relacionan la distribución de PDP con cuestiones de eficiencia económica (Romer, 1986, 1989; Krugman, 1991a, 1991b, 1992; Krugman y Venables, 1990, 1996). Bajo ciertas circunstancias, en especial bajo la existencia de rendimientos crecientes a escala, el mercado puede llevar a una sobre concentración regional de los factores, afectando la eficiencia de su asignación. En este
contexto, la distribución de las PDP entre regiones puede llevar a una desconcentración de factores y un aumento de la eficiencia económica.
El último objetivo es estudiar cómo la distribución de las PDP ha afectado el crecimiento de la PL y la TO en los departamentos del país y cómo dicho impacto (de existir) ha afectado las brechas regionales en dichas variables. Los modelos de crecimiento endógeno sugieren que las PDP afectan la productividad de los factores y el crecimiento (Aschauer, 1989; Barro 1990, Romer 1994, entre otros). Además de la acumulación de capital físico y capital humano, estos modelos predicen que las políticas de inversión en bienes públicos (como infraestructura) y de inversión en innovación poseen efectos positivos sobre las tasas de crecimiento de largo plazo. Consecuentemente, si estas políticas afectan la productividad de los factores y por ende las tasas de crecimiento de las regiones, la forma como se asignen los recursos de estas políticas entre diferentes regiones puede terminar ampliando o disminuyendo las brechas interregionales en productividad y empleo.
Nuestro período de análisis trata de cubrir el período 1990-2013. Sin embargo, por razones de disponibilidad de datos, la mayor parte de nuestro análisis estadístico usará datos entre los años 2001 y 2011. Por la misma razón, nuestro análisis incluye 24 departamentos (incluyendo a Bogotá) de los 32 con los que cuenta el país. Para el resto de departamentos la información es muy precaria, principalmente en información sobre empleo, lo cual ya es una muestra de la falta de interés de la política pública en algunas regiones del país. Se usan datos departamentales agregados que incluyen todos los sectores económicos y datos departamentales desagregados para 7 de los 9 sectores de la economía: Industria, Electricidad-Gas-Agua (EGA), Construcción, Comercio, Transporte, Financiero y Servicios. Se excluyen del análisis desagregado los sectores Minería y Agricultura. El primer sector se excluye ya que no son muchos los departamentos que cuentan con recursos mineros para el desarrollo de dicha actividad. El sector Agricultura se excluye por la gran variedad de políticas e instrumentos con los que ha contado en el país, lo cual ameritaría un estudio particular de dicho sector.
políticas. Sin embargo, con excepción de los casos de infraestructura vial y de Zonas Francas, dicha dispersión ha tendido a disminuir durante los últimos años. De otro lado, no encontramos que el crecimiento de los recursos asignados a las PDP tenga una correlación importante con los niveles iniciales de PL y TO de las regiones. Uno esperaría que, de haber existido algún componente redistributivo en la asignación de las políticas, fueran aquellas regiones con menor PL y/o TO inicial las que se hubieran favorecido más de estas. Este resultado no es sorprendente dado que el gobierno central no ha tenido como objetivo implícito la redistribución en la asignación de dichas políticas, mucho menos con base en estos indicadores.
En cuanto a los efectos de las PDP, encontramos que estas no poseen una correlación importante ni con la tasa de crecimiento de la PL, ni con la tasa de crecimiento de la TO. Algunas excepciones son encontradas en el caso de la inversión en capacitación laboral a través del SENA (que tiene una correlación positiva con la tasa de crecimiento de la PL), de los acuerdos público-privados de la Agenda Interna (que tiene una correlación negativa con la tasa de crecimiento de la PL) y de algunas políticas en ciertos sectores específicos. La baja correlación entre las PDP y el crecimiento de la PL y la TO podría sugerir que, dada la importancia de recursos invertidos en estas políticas, existen problemas de diseño e implementación en estas. Esta hipótesis debería ser estudiada con mayor detalle. Por último, se infiere que las PDP han tenido poco impacto sobre las brechas interdepartamentales en PL y TO, ya sea porque sus recursos no se han asignado con criterios redistributivos o porque existe una baja correlación entre su asignación y el crecimiento de estas variables.
El segundo grupo de trabajos lo conforman aquellos que han estudiado el impacto de ciertas PDP sobre el crecimiento de la productividad y las brechas regionales. Muchos de estos estudios se ha concentrado en analizar el impacto de los Fondos Estructurales de la Unión Europea sobre el crecimiento y la productividad (Cappelen et al., 2003; Rodriguez-Pose y Fratesi 2004; Beugelsdijk y Eij¢nger, 2005; Ederveen et al., 2006; Dall’erba, 2005; Dall’erba y Le Gallo, 2008). Dichos fondos fueron creados para permitirle a las regiones menos desarrolladas de la Unión incrementar sus niveles de productividad mediante la inversión en infraestructura y educación, y así poder aprovechar el potencial de un mercado común. Es importante señalar que no existe consenso en estos estudios sobre el impacto que dichos fondos han tenido sobre el crecimiento de la productividad y la cohesión territorial. Otros estudios han analizado el impacto de diferentes políticas usando diferentes países como caso de estudio (Démurger, 2001; Démurger, et. al., 2002; Garcia-Mila y McGuire, 2001, entre otros). Importante, a diferencia de los Fondos Estructurales en Europa, no es claro que las PDP en Colombia se hayan diseñado con el fin de distribuir intensivamente recursos en aquellas regiones con menores niveles de productividad (y para nuestro caso, de generación de empleo). Esto abre la posibilidad de que si dichas políticas se han concentrado en regiones más desarrolladas y han tenido un efecto positivo sobre la productividad y el empleo, a la larga se haya producido un incremento en las brechas regionales en estas variables.
El documento se divide en ocho secciones siendo esta introducción la primera de ellas. En la sección 2 se hace una breve reseña sobre el contexto de las PDP y su institucionalidad. En la sección 3 se describen las PDP más importantes implementadas por el gobierno central en Colombia durante las últimas décadas y su distribución regional. En la sección 4 se analiza la distribución regional de las PDP según los niveles iniciales de productividad y empleo de las regiones. En la sección 5 se presentan un análisis de las brechas regionales en PL y TO. En la sección 6 se presenta el marco teórico y metodológico para analizar la relación entre asignación de PDP y brechas regionales en PL y TO. En la sección 7 presentamos los resultados encontrados sobre esta relación. En la última sección se presentan las principales conclusiones.
2.
Contexto de las PDP.
Igual que el resto de los países latinoamericanos, Colombia siguió una política de sustitución de importaciones desde 1950 hasta finales de la década de los 80. Los principales instrumentos de esta política fueron la protección al comercio internacional a través de aranceles y prohibición de importación, licencias previas de importación, subsidios y créditos directos a empresas o sectores de producción y exenciones de impuestos. Adicionalmente, la política macroeconómica también se mantuvo alineada con esta política, usando como principal instrumento la tasa de cambio. Durante ese periodo se usó un mecanismo de devaluación gota a gota (crawling peg) que evitaba revaluaciones que abarataran el precio de las importaciones y afectaran negativamente las exportaciones.
Nacional de Aprendizaje, SENA) y de la política de ciencia y tecnología (Colciencias). Ambas instituciones fueron reestructuradas a inicios de la década de los 90 y han sido fortalecidas durante los últimos años.
Aunque la mayoría de políticas e instrumentos usados durante el período de sustitución de importaciones se empezaron a desmontar desde 1974, fue solo hasta 1990, durante el gobierno de Cesar Gaviria, que se inició el cambio estructural en la política económica y de desarrollo productivo del país, pasando de un modelo de sustitución de importaciones a un modelo de apertura económica. Bajo este nuevo modelo se disminuyó drásticamente la protección al comercio internacional (eliminando el mecanismo de licencias previas de importación y rebajando sustancialmente los aranceles) y se llevó a cabo la apertura de flujo de capitales y la liberalización del tipo de cambio. Estas reformas fueron acompañadas de una nueva constitución política, la cual introdujo diferentes reformas institucionales importantes, tales como una mayor descentralización política y económica (proceso empezado desde 1968) y una mayor autonomía del banco central.
Durante los primeros años de apertura (1990-1994) el gobierno nacional implementó principalmente estímulos de tipo horizontal entre los sectores económicos y concentró su política económica en mantener un entorno macroeconómico estable (baja inflación y bajo déficit fiscal), con el fin de incentivar la inversión tanto doméstica como extranjera (Hommes, et. al., 1994). No obstante, durante este periodo se crearon las bases para el fortalecimiento de las políticas de capacitación de la mano de obra, de inversión en infraestructura, de inversión en ciencia y tecnología, de incentivo a las exportaciones y de financiación a las empresas.
cumplir dicho objetivo, las cuales se han ido rediseñando y consolidando a través del tiempo.
Hoy en día Colombia cuenta con una institucionalidad bastante organizada, comparada con los países de la región. Dicha institucionalidad empezó a diseñarse en 1994, año en el cual se creó el primer Consejo Nacional de Competitividad del país. Desde entonces se han hecho varios cambios tratando de responder a diferentes problemas que han surgido en el diseño institucional. El objetivo de dicha institucionalidad se ha centrado siempre en incentivar la productividad y la competitividad de los sectores económicos del país mediante un dialogo permanente entre sector privado, agencias del estado y academia. Este objetivo ha quedado planteado en los diferentes documentos del Consejo Nacional de Política Económica y Social (CONPES) que han marcado las directrices de dicha política (ver documentos CONPES 2724 de 1994, 3439 de 2006, 3527 de 2008 y 3668 de 2010).
Bancóldex y Proexport, el Director de la Dirección de Impuestos y Adunas Nacionales. Esta Comisión es la máxima autoridad nacional de competitividad y es el escenario en el cual el sector público y privado discuten y articulan los planes y estrategias de acción para mejorar la competitividad y productividad de los mercados nacionales.
El segundo grupo de instituciones lo conforman las Comisiones Regionales de Competitividad (CRC), creadas formalmente en 2008. En cada departamento existe una CRC. Cada comisión está compuesta por representantes de los entes territoriales (gobernación y/o alcaldías), empresarios, agremiaciones, academia, consumidores, y otros actores involucrados con el desarrollo de la región. Estas comisiones están encargadas de diseñar la estrategia regional de productividad y competitividad de cada región, y articular dichos proyectos con los principales proyectos transversales y sectoriales de la CNCI.
El tercer grupo de instituciones son los Comités Técnicos Mixtos, los cuales se empezaron a crear en 2006 y sirven como apoyo a la CNCI para ejercer sus funciones. Estos Comités son espacios para el diálogo público-privado en los cuales se busca resolver problemas específicos en temas relacionados con la competitividad y la productividad. A la fecha, se han creado 14 comités en el SNCI, algunos creados mediante acuerdos voluntarios y otros mediante decreto, algunos activos y otros no.5
Por último, se encuentra el Consejo Privado de Competitividad (CPC) que es una organización sin ánimo de lucro creada en el año 2006 por un grupo de empresarios y universidades interesadas en los temas de innovación y productividad. El objetivo del CPC es contribuir a mejorar la competitividad del país mediante la promoción, el diseño y la formulación de políticas públicas en un marco de alianzas público-privadas que involucren al gobierno, las empresas, las universidades y los gremios. Eslava et al. (2013) describen cómo el CPC ha contribuido con la continuidad de las PDP desde su creación y ha ayudado a lograr acuerdo políticos que han permitido superar muchas fallas del gobierno
central y ha incentivado el desarrollo de la capacidad organizacional del sector privado en sectores específicos.
El principal ejecutor de las PDP es el gobierno central a través de diferentes ministerios (principalmente el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo) y agencias directamente encargadas de los diferentes temas relacionados con infraestructura, educación, financiación, ciencia y tecnología, entre otros.
3. Principales instrumentos de PDP, 1990-2013.
Como se mencionó en la introducción, en este documento usamos tres criterios para identificar las principales PDP que el gobierno central ha mantenido, profundizado o implementado desde la década de los 90 hasta el día de hoy. El primero es la continuidad en el tiempo. Dicha continuidad se puede identificar analizando los diferentes Planes Nacionales de Desarrollo (PND)6 y los Documentos CONPES, junto con el desarrollo efectivo de dichas políticas durante el periodo de estudio. El segundo criterio es la importancia relativa de la PDP en términos de recursos invertidos y el tercer criterio es su reconocimiento social. Como se verá más adelante, detrás de cada PDP identificada se encuentra por lo menos una agencia gubernamental de relevancia y reconocimiento nacional, la cual ha contado con una cantidad relativamente importante de recursos para realizar sus funciones. Como punto de referencia de la magnitud de recursos asignados por el gobierno central a estas agencias, hay que tener en cuenta que el gasto de inversión del gobierno central en Colombia ha estado alrededor del 4.3% del PIB durante la última década, alcanzando el 5.4% en 2012. Como se observará, la mayoría de estas agencias invierten recursos anuales que se encuentran entre el 0.1% y 1.2% del PIB, muestra de su importancia relativa en términos de recursos.
3.1. Formación laboral.
La ejecución de la política de capacitación técnica y tecnológica de la mano de obra en Colombia ha estado a cargo principalmente del SENA. Aunque el gobierno central ha
invertido en la formación para el trabajo mediante otros programas directos (como las escuelas oficiales de educación media técnica) e indirectos (como becas de estudio en entidades privadas de educación media técnica), estos programas no han tenido ni la importancia institucional ni la magnitud de recursos que ha tenido el SENA durante el período de análisis.7 Un ejemplo de esto es que el sector público ofrece cerca de 200,000 cupos anuales en educación media técnica (Saavedra y Medina 2012), mientras el SENA ofrece aproximadamente 8 millones de cupos de formación anual.8
El SENA fue creado en 1957 con el objetivo de brindar formación técnica y tecnológica a trabajadores y adultos que así lo requieran. Inicialmente los cursos se dirigían a los sectores industria, comercio, minería y ganadería, sin embargo, poco a poco los cursos del SENA fueron cubriendo todos los sectores económicos. Aunque la institución ha sufrido varias reformas a través del tiempo, El SENA ha cumplido esta labor de forma continua desde su creación y hoy en día es la principal agencia del estado que ofrece este tipo de formación. El objetivo principal de dicha capacitación es aumentar la productividad nacional y promover la expansión y el desarrollo económico y social del país.9
El SENA se ha financiado casi en su totalidad y durante la mayor parte del tiempo con recursos provenientes de un impuesto parafiscal a los empleadores. Este impuesto corresponde al 2% del total de la nómina de los empleos formales del país, lo cual en la actualidad corresponde a 1.6 billones de pesos. Sin embargo, como resultado de la reforma tributaria del año 2013, dicho impuesto parafiscal fue eliminado y la financiación del SENA ha quedado a cargo del Presupuesto General de la Nación. De este dinero, un poco más del 80% se dedica a inversión directa en capacitación.10 La Gráfica 1 muestra la inversión total y como porcentaje del PIB del Gobierno Central en el SENA entre 2000 y 2012. Como se puede ver, la inversión ha mantenido una tendencia positiva durante este periodo, pasando del 0.2% a 0.3% del PIB.
7 Para una descripción completa de estas políticas ver Saavedra y Medina (2012). 8 Dato suministrado por el SENA y reportado por el DNP.
Gráfica 1
Inversión del SENA 2000-2012
Fuente: Cálculos propios con información del Presupuesto General de la Nación.
La Gráfica 2 muestra la inversión per cápita del SENA por departamento en capacitación.11 Lo primero que se observa en la Gráfica 2 es una gran dispersión en la asignación de dicha inversión entre regiones. Por ejemplo, en Sucre (el departamento que menos recibe recursos) la inversión per cápita promedio anual es de un poco más de 8 mil pesos, mientras en Quindío (el departamento que más recibe recursos) dicha inversión es de casi de 22 mil pesos. Lo segundo que se debe anotar, es que la asignación de dicha inversión no sigue un patrón relacionado con el nivel de desarrollo de las regiones, tal y como ocurre en el caso de otras políticas que veremos más adelante.
Gráfica 2
Inversión per cápita del SENA por departamento Promedio anual 2001-2011
Fuente: Cálculos propios con información del Presupuesto General de la Nación Regionalizado.
La evaluación de impacto que se ha realizado de la labor del SENA sobre el nivel de salarios y la probabilidad de conseguir empleo muestra que dicha labor no ha tenido un efecto positivo sobre estas variables (Gaviria y Núñez, 2003; Barrera y Corchueo, 2004). Más aún, cuando se hace una comparación entre trabajadores que han recibido formación en el SENA y trabajadores que han recibido formación en alguna institución privada similar, se encuentra que los trabajadores del SENA poseen menor probabilidad de conseguir empleo y menores salarios.
3.2. Acceso a financiación.
En Colombia ha existido una larga tradición de intervenir en el mercado de crédito para ayudar con el financiamiento de las empresas en diferentes sectores económicos. Los dos principales instrumentos que se han usado para facilitar el acceso al crédito de las empresas desde la década de los 90 son la banca de segundo piso y los fondos de garantías. La banca de segundo piso ha actuado como banca de desarrollo empresarial que brinda liquidez a los bancos comerciales a una tasa inferior que la del mercado (tasa de redescuento) para facilitar el acceso al crédito por parte de los empresarios. Los fondos de garantías han actuado como garantes de los empresarios que cuentan con proyectos productivos potencialmente buenos, pero que no cuentan con las garantías necesarias para acceder a un crédito a través del sistema financiero. El objetivo de esta política es facilitar el acceso al crédito de las empresas con el fin de incentivar el empleo e impulsar la competitividad, la productividad, la innovación, el crecimiento y el desarrollo de las empresas. Estos instrumentos se han focalizado principalmente en el sector agrícola, la pequeña y mediana empresa y las empresas exportadoras. La asignación de dichos créditos se hace sobre demanda, es decir, son las empresas interesadas las que solicitan dichos créditos ante los bancos comerciales. No obstante, en algunas circunstancias se han creado algunas líneas especiales de crédito destinadas a ciertos sectores o regiones.
siguiendo el cambio institucional general de la economía, el IFI fue reestructurado. En particular, se priorizó su papel como banco de segundo piso y se fue eliminando su labor como banco de primer piso e inversionista.12 Durante ésta época se estableció el programa de financiación para la microempresa Finurbano y se fortaleció el programa de crédito a la pequeña y mediana empresa Propyme. En estos dos programas, el IFI actuaba como banco de segundo piso. Debido a problemas operacionales, el IFI fue liquidado en 2003 y la mayoría de sus líneas de crédito fueron absorbidas por Bancóldex.
Bancóldex fue creado en 1992 y surgió de dividir el extinto Proexpo en dos instituciones diferentes, Bancóldex y Proexport. Desde su creación se ha encargado de ofrecer liquidez al sector financiero como banco de segundo piso usando como principal mecanismo la tasa de redescuento. En un principio, su intervención se concentró exclusivamente en otorgar créditos a empresas exportadoras colombianas y empresas foráneas importadoras de productos colombianos. Dicha labor también la desarrollaba Proexport desde 1967. Sin embargo, a partir de la liquidación del IFI, Bancóldex se encargó también de brindar liquidez para los créditos de la pequeña y mediana empresa. Los créditos son otorgados principalmente para hacer inversiones dirigidas a procesos de modernización y reestructuración del aparato productivo de las empresas.
Como garante de este sistema de banca de segundo piso existe el Fondo Nacional de Garantía (FNG). El FNG fue creado en 1982 y actúa como garante de los créditos solicitados por la pequeña y mediana empresa (excepto el agropecuario primario) al sector financiero, cuyo destino sea financiar capital de trabajo, inversión fija, capitalización empresarial, investigación, desarrollo tecnológico o creación de empresas.
La Gráfica 3 muestra los desembolsos totales al interior del país y como porcentaje del PIB de Bancóldex entre 1995 y 2012.13 El total de desembolsos anuales ha mostrado una gran volatilidad durante el período en cuestión, manteniéndose alrededor de los 2 billones de pesos por año. Sin embargo, dichos desembolsos muestran una tendencia
negativa como porcentaje del PIB, pasando de un poco más del 1% en 1998 a casi el 0.3% en 2012.
Gráfica 3
Desembolsos Bancóldex 1995-2012
Fuente: Cálculos propios con información de Bancóldex. Los datos excluyen los desembolsos directos a entidades financieras en Colombia y en el exterior.
Gráfica 4
Desembolsos Bancóldex per cápita por departamento
Promedio anual 2001-2012
Fuente: Cálculos propios con información de Bancóldex.
Durante el periodo estudiado han existido otros programas que se han ejecutado en periodos específicos de tiempo, dirigidos principalmente a cofinanciar proyectos en la pequeña y mediana empresa. Este es el caso del programa Fomipyme, cuyo objetivo era cofinanciar y apoyar administrativamente programas de modernización y desarrollo tecnológico en este tipo de empresas. En el gobierno actual este fondo fue reemplazado por INNpulsa, con un objetivo similar, aunque administrado directamente por Bancóldex. Debido a los criterios mencionados anteriormente, nuestro análisis seguirá concentrándose exclusivamente en los desembolsos Bancóldex.
3.3. Apoyo a las exportaciones.
inicialmente conocidos como Certificados de Abono Tributario).14 El objetivo de estos instrumentos era estimular las exportaciones tradicionales y no-tradicionales del país a través de exenciones tributarias y subsidios. En la década de los 60 también se creó Proexpo, una agencia estatal cuyo objetivo era la promoción de exportaciones no-tradicionales. La mayoría de estos instrumentos siguen vigentes hoy en día, aunque algunos han perdido su importancia y continuidad a través del tiempo.
El PV se creó en 1959. Este plan otorga exenciones arancelarias sobre insumos importados utilizados en exportaciones ya efectuadas. Este subsidio ha sido usado principalmente por firmas grandes en el sector industrial y el sector agrícola. El subsidio implícito del PV ha disminuido considerablemente desde los 90 como resultado de la fuerte caída en los aranceles. El valor estimado del subsidio como porcentaje de las exportaciones no- tradicionales ha estado entre el 2% y 3% desde la década de los 90 (Meléndez y Perry 2010).
El CERT, creado en 1967 bajo el nombre de Certificado de Abono Tributario, consiste en un subsidio proporcional al valor total de las exportaciones no-tradicionales. En un principio, existían solo dos tasas (12% y 15%). Luego, dichas tasas se fueron diferenciando ampliamente a través de los sectores económicos, evidenciando la gran influencia de los grupos de presión sobre las decisiones del gobierno central (Garay, 1998; Meléndez y Perry, 2010). Desde mediado de los ochenta, dichas tasas fueron disminuyendo y en 1998, como parte de los compromisos asumido por el país ante la OMC, empezó su desmonte. El porcentaje efectivo promedio del CERT pasó de 12% en 1998 a menos de 2% en 2007 (Ver Meléndez y Perry, 2010). Dicho subsidio ha desaparecido prácticamente, aunque aún se otorga en algunos casos excepcionales.
Es importante resaltar que ninguno de estos instrumentos fue diseñado con el objetivo de aumentar la productividad de las empresas exportadoras o de remover fuertes barreras que no permitieran su operación. Su objetivo principal fue subsidiar el sector exportador con la esperanza de conservar y generar empleos en dicho sector. En términos
de su efecto sobre las exportaciones, la evidencia muestra que el PV ha tenido un impacto positivo sobre estas, aunque el CERT no lo ha tenido (Meléndez y Perry, 2010).
Proexpo se encargó hasta 1992 de la promoción de exportaciones no-tradicionales del país. Como se mencionó anteriormente, dicha agencia fue dividida en dos agencias en ese año, Bancóldex y Proexport. Como ya se discutió, Bancóldex es un banco de segundo piso que hasta el 2003 servía exclusivamente a las empresas exportadores. Sin embargo, desde ese año también presta este servicio a todas las empresas del país. Por su parte, Proexport es la agencia del gobierno encargada de la promoción del turismo internacional, la inversión extranjera y las exportaciones no-tradicionales en Colombia. Esta agencia ofrece apoyo y asesoría a los exportadores para facilitar el diseño y ejecución de sus estrategias de negocios en el exterior. También diseña campañas y eventos en el exterior para promover la inversión y el turismo. El objetivo final de estas labores es promover la generación de empleo nacional.
Debido a la disminución de recursos que ha exhibido la mayoría de estas políticas durante las últimas décadas (principalmente el PV y los CERT) y a la falta de información a nivel regional de los recursos invertidos por Proexport (dada su naturaleza), en el análisis de las siguientes secciones no se consideraran estas políticas. No obstante, nuestro análisis tendrá en cuenta los desembolsos de Bancóldex, los cuales, como se mencionó anteriormente, en un principio se dirigían exclusivamente al sector exportador. Esto mitiga en parte la carencia de información sobre las políticas de apoyo a exportaciones a nivel regional.
3.4. Incentivos a la inversión.
mecanismos permanentes de incentivo a la inversión que han existido en Colombia durante nuestro periodo de estudio.
Un caso interesante ha sido el de las Zonas Francas (ZF). Las primeras ZF en Colombia se establecieron en 1958 y aunque su objetivo inicial era incentivar las exportaciones mediante una serie de exenciones de impuestos y tratamientos especiales a las empresas que se ubicaran en dichas zonas, su labor no fue exitosa ni en términos del número de ZF creadas ni en términos de su peso relativo dentro de las exportaciones del país. De un lado, antes de 1990 tan solo existían 6 ZF en el país y entre 1990 y 2005 apenas se crearon 5.15 Todas estas ZF estaban destinadas exclusivamente a uso industrial. De otro lado, según Singa (2007), en 2004 las exportaciones que salían de las ZF correspondían tan solo al 4.1% de las exportaciones totales del país.
En 2005 se introdujo una nueva ley de ZF (Ley 1004 de 2005), la cual incentivó de manera importante su creación. Mediante esta ley, las ZF fueron declaradas áreas geográficas donde se desarrollan actividades industriales de bienes y de servicios o actividades comerciales, bajo una normatividad especial en materia tributaria, aduanera y de comercio exterior. De esta forma se amplió el tipo de actividad económica que podía desarrollarse dentro de una ZF y se crearon incentivos fiscales que no dependen exclusivamente de las exportaciones realizadas por las empresas. El objetivo de la ley era convertir las ZF en un instrumento para la creación de empleo, la atracción de nuevas inversiones de capital y la creación de clústers. Después de la implementación de esta ley, se ampliaron 3 ZF que ya existían y se crearon aproximadamente 90 ZF nuevas (18 veces más de las creadas entre 1990-2005) concentradas en los sectores de industria, agroindustria y servicios. La creación de una ZF en el país está en manos de la iniciativa privada. Quien desee promover una ZF debe cumplir con los requisitos exigidos por la ley y solicitar su creación ante el Gobierno Central.
La Gráfica 5 reporta el número de ZF por departamento en el 2012. El número de ZF por departamento se construyó a partir de información histórica de la Comisión Intersectorial de Zonas Francas del Ministerio de Comercio, Industria y Turismo. Como el resto de políticas, existe una gran dispersión de ZF entre los departamentos y una buena cantidad de estos no cuenta con ninguna ZF. Vale la pena decir que la creación reciente de estímulos tributarios para la generación de empleo en el país, los cuales no cobijan a las ZF, ha hecho que los estímulos tributarios de estas no necesariamente sean llamativos para muchas empresas que está decidiendo su ubicación en una región.
Gráfica 5
Número de Zonas Francas por departamento a 2012
Fuente: Cálculos propios con información del Comité Intersectorial de Zonas Francas, Ministerio de Comercio, Industria y Turismo.
3.5. Inversión en Infraestructura.
Colombia es un país con un fuerte atraso en infraestructura para su desarrollo productivo (Ver Cardenas et al. 2005). El proceso de apertura económica dejó al descubierto la gran vulnerabilidad de este sector para responder a las necesidades del país. Aunque el monto invertido en infraestructura durante las últimas décadas se considera bajo dadas las necesidades que se tienen, como veremos más adelante, dicha inversión ha empezado a mostrar una tendencia positiva importante.
La política de inversión en infraestructura ha estado presente en todos los PND y documentos CONPES sobre políticas de productividad y competitividad durante las dos últimas décadas. En estos documentos se reconoce la importancia de dicha inversión para aumentar el crecimiento económico, la productividad y la competitividad del país. En 1992 se inició un proceso de rediseño institucional del sector, el cual concluyó en 1993 con la creación del Ministerio de Transporte (anteriormente Ministerio de Obras Públicas), principal encargado de la política de infraestructura en el país y la creación del INVIAS, agencia ejecutora de la política de infraestructura. Adicionalmente se establecieron las bases para la distribución de las responsabilidades de los niveles nacional y departamental sobre la red vial y el inicio del programa de concesiones de obras públicas a los privados.
junto con la Ley de Contratación (Ley 80 de 1993), también sentaron las bases para la inversión privada en infraestructura mediante mecanismos de concesión.
De este diseño se desprende que la política de infraestructura del país tiene tres principales instrumentos. El primero, la inversión del gobierno central en proyectos de infraestructura no concesionada de la Red Vial Nacional de carreteras primaria (y algunas terciarias), férrea, fluvial y marítima. El segundo, la inversión departamental o municipal en proyectos de infraestructura, especialmente de redes secundarias y terciarias y dentro de las ciudades. El tercero, la inversión privada en proyectos de concesión. Como mencionamos en la introducción, nuestro interés se centra en el primer instrumento, es decir, la inversión llevada a cabo por el gobierno central.
Gráfica 6
Inversión del Gobierno Central en infraestructura vial
Fuente: Cálculos propios con información del Ministerio de Transporte (1994-1999) y el Presupuesto General de la Nación (2000-2012).
de la inversión en carreteras. La inversión pública en infraestructura como porcentaje del PIB ha estado alrededor del 0.6% y durante los últimos años ha llegado al 1.1%.
Gráfica 7
Valoración del stock de infraestructura vial por KM2 por departamento
Promedio anual 2001-2011
Fuente: Cálculos propios con información de INVIAS y del Presupuesto General de la Nación Regionalizado. Se le asigna el mismo valor de Cundinamarca a Bogotá.
Interesante, son las regiones pertenecientes al eje cafetero (Quindío, Risaralda y Caldas)16 las que presentan mayores niveles de stock de infraestructura vial en el país, esto debido en gran parte a la labor que las instituciones cafeteras llevaron a cabo durante la época de bonanza del sector. Las regiones con menor valoración del stock de infraestructura son las pertenecientes a la región Caribe (con excepción de Atlántico), Chocó (la región más pobre del país) y los departamentos del occidente del país (Caquetá y Meta) los cuales se caracterizan por una gran exención de territorio y un reciente inicio de su desarrollo económico.
3.6. Alianzas estratégicas público-privadas.
Una parte importante de los esfuerzos de la PDP durante las últimas dos décadas (y en particular durante la última década) se ha centrado en desarrollar y consolidar alianzas estratégicas entre el sector público y privado. Estos programas han tenido diferentes etapas en las cuales se han ido depurando los objetivos y la institucionalidad. Las olas de alianzas que se pueden identificar son: los Acuerdos de Competitividad (AC), la Agenda Interna de Competitividad (AI), el programa de Sectores de Clase Mundial (SCM) llamado posteriormente Programa de Transformación Productiva (PTP), las Comisiones Regionales de Competitividad (CRC, inicialmente llamados Comités Asesores Regionales de Comercio Exterior, CARCEs) y más recientemente el programa de Rutas de Competitividad (RC). El objetivo general de estos acuerdos ha sido crear un diálogo directo entre los agentes que diseñan y ejecutan la PDP y el sector privado, con el propósito de realizar un diagnóstico conjunto de los problemas que frenan el crecimiento de la productividad y la competitividad y de definir medidas para resolverlos. Más recientemente el objetivo de las alianzas se ha dirigido a identificar sectores con niveles potencialmente altos de competitividad y productividad para impulsar su desarrollo.
Los AC fueron desarrollados entre 1994 y 2004. Estos acuerdos se concentraron en crear alianzas entre el sector público y algunas cadenas productivas con el fin de identificar y resolver los principales obstáculos para el desarrollo productivo de dichas cadenas. Entre
1994 y 1998 se negociaron los primeros AC en 9 cadenas productivas: textiles y confección, siderurgia, metalmecánica, bienes de capital y el sector automotor, petroquímica, plásticos, papel, pulpa de papel e imprentas editoriales. Entre 1998 y 2006 se negociaron acuerdos en 29 cadenas industriales y agrícolas y 12 en el sector de servicios (31 fueron nacionales y 10 regionales). Los estudios de evaluación de estos acuerdos mostraron varios problemas, entre los cuales se destacaron: una limitada injerencia sobre las políticas de competitividad, dificultades en la coordinación entre las agencias del estado, insuficiente participación del sector privado y debilidades en el seguimiento y la evaluación de los acuerdos (Ver CONPES 3439 del 2006).
La AI se empezó a construir en 2004 mediante un proceso de diálogo en tres dimensiones: la regional, la sectorial y la transversal. Su objetivo era definir planes, programas y proyectos de corto y mediano plazo para aprovechar las oportunidades y mitigar los riesgos asociados a la integración económica, en particular aquellos asociados al tratado de libre comercio con los Estados Unidos. En gran parte, la AI sobreponía sus objetivos con los AC, aunque estos últimos involucraron muchos menos participantes. En la AI se identificaron 4,753 apuestas productivas, de las cuales algunas fueron seleccionadas y puestas en marcha durante el periodo 2006-2010. La mayoría de dichas apuestas involucraron la banca de segundo piso (Bancóldex) y algunas de las agencias mencionadas anteriormente como el SENA, Proexport, el Ministerio de Transporte, entre otras. Aunque no existe una evaluación de la efectividad de la AI, la impresión es que dado el gran volumen de acuerdos consignados y la dispersión de temas, muy pocos de estos acuerdos han sido efectivamente cumplidos. De hecho, el gobierno actual no ha hecho mucho énfasis en el desarrollo de la AI dentro de su política de competitividad y productividad.
apuestas entre los departamentos. Interesante, Bogotá y Cundinamarca contaron con el menor número de acuerdos en la AI mientras que Antioquia y Risaralda, los departamentos con mayor número de acuerdos, tuvieron 36,8 veces más acuerdos que los dos primeros departamentos.
Gráfica 8 Agenda Interna
Número de apuestas productivas por departamento.
Fuente: Cálculos propios Con información del Departamento Nacional de Planeación.
En un análisis reciente, Eslava et. al. (2013) muestra que la percepción de los actores involucrados en este programa es positiva. En particular, estos actores creen que el programa ha ayudado al sector privado a fijar objetivos claros, a identificar problemas que han impedido el crecimiento rápido de sus actividades y a coordinar esfuerzos con agencias del gobierno para superar dichos problemas. Sin embargo, aún no es claro si dicho programa ha cumplido con su principal objetivo, esto es, la transformación productiva y una mayor competitividad internacional de dichos sectores.
Las CRC son un espejo a nivel departamental del CNCI. Estas comisiones están compuestas por representantes de los entes territoriales (gobernación y/o alcaldías), empresarios, agremiaciones, academia, consumidores, y otros actores interesados en el desarrollo de la región. Las comisiones están encargadas de diseñar la estrategia regional de productividad y competitividad de cada región y de articular dichos proyectos con los principales proyectos transversales y sectoriales que se analicen en la CNCI. A 2012, las 32 Comisiones (una por Departamento) habían definido sus Planes Regionales de Competitividad (PRC).17 En estos planes se consignaron las apuestas productivas y
proyectos prioritarios para las regiones. Sin embargo, la impresión general en el país es que, con algunas pocas excepciones, las CRC no han servido para el desarrollo de políticas de competitividad y productividad a nivel regional y su articulación con el nivel nacional. Por ejemplo, Moguillansky (2012) muestra que en general dichas comisiones tiene una baja calificación tanto en su funcionamiento como en su fortaleza institucional. Además, Competitiveness (2010) encuentra que los PRC de algunos departamentos están mal elaborados y carecen de estrategias claras para desarrollar sus objetivos.
En el 2012 se creó el programa de RC cuyos objetivos son: (i) construir capacidades locales para el análisis y fortalecimiento de clústers; (ii) fortalecer dos clústers en cada uno de los departamentos involucrados mediante la transferencia y aplicación de herramientas y metodologías probadas. La identificación de los clústers se hizo con el apoyo de consultores internacionales y su interacción con agentes locales como las Cámaras de Comercio, los gobernadores y alcaldes. Para dicho programa se escogieron 18 departamentos, algunos de los cuales ya han seleccionado por lo menos uno de los clúster a
desarrollar. El Cuadro 1 presenta un resumen de las regiones y sectores seleccionados. Es importante decir que este programa es de los poco que han empezado a tener en cuenta las potencialidades regionales para construir una PDP de las regiones hacia el gobierno central.
Cuadro 1
Rutas de Competitividad
Departamentos involucrados y sectores identificados
Fuente: Con base en información de INNpulsa Colombia a febrero de 2013.
3.7. Ciencia, tecnología e innovación.
Igual que los casos anteriores, Colombia también ha tenido una largar trayectoria institucional en política de ciencia y tecnología. A pesar de ello, los recursos invertidos por el gobierno central en dicha actividad nunca han superado el 0.3% de PIB del país. En 1968 fue creado Colciencias, la principal agencia pública encargada de promover y ejecutar la política de Ciencia, Tecnología e Innovación (CTI) del país. Desde 1990, con la creación del Sistema Nacional de Ciencia, Tecnología e Innovación, coordinado por Colciencias, se han realizado varias reformas que han apuntado a convertir la investigación en pieza clave
Departamento Sector
Atlántico Muebles
Norte de Santander Cerámica
Santander Turismo de Aventura San Gil Bolivar Turismo de convenciones y negocios
Magdalena Banano
Cesar Lácteos
Tolima Turismo
Nariño Café
Huila Piscícola
Quindío Café
Risaralda Mora
Cauca Fique
Valle NA
Boyacá NA
Meta NA
Casanare NA
Arauca NA
para el desarrollo productivo del país.18 Este objetivo ha quedado reflejado en los diferentes PND del país durante las últimas dos décadas. Desde 2013 se ha empezado a dar un nuevo impulso a dicha inversión con el uso de un porcentaje importante (10%) de los recursos provenientes de la regalías obtenidas de la explotación de recursos minerales en el país. No obstante, dada la naturaleza de los recursos (atados a la explotación territorial de la minería), la forma de distribuirlos ha causado resistencia en algunos sectores del país ya que muchas regiones (las productoras de recursos minerales) que no poseen capacidades ni técnicas ni humanas para desarrollar investigación recibirán grandes cantidades de dinero para esta labor. Esto hace pensar que muchos de estos recursos terminaran siendo usados de forma poco eficiente.
La política de CTI ha contado con diferentes estrategias de inversión, entre las cuales se destacan los desembolso de capital semilla para la creación de Centros de Desarrollo Tecnológico, la promoción de Centros Regionales de Productividad como entes articuladores de la política nacional con las regiones, la asignación directa de recurso en proyectos de investigación desarrollados tanto por entidades públicas como privadas y la posibilidad de acceso a crédito para desarrollar proyectos de investigación a través de la banca de segundo piso. La mayoría de recursos son asignados por convocatorias y concursos. Sin embargo, las decisiones sobre los tipos de convocatorias, en particular de los temas de investigación que se financian, responden a una mezcla de intereses estratégicos y políticos.
La Gráfica 9 presenta la inversión total del gobierno central y como porcentaje del PIB en Actividades de Ciencia, Tecnología e Innovación (ACTI) entre 2002 y 2012. La inversión pública en ACTI se obtuvo de los datos recolectados por el Observatorio de Ciencia y Tecnología. Como se puede observar, la inversión como porcentaje del PIB en dichas actividades es baja, aunque ha ido aumentando a través del periodo estudiado. Se espera que con la destinación de parte de las regalías a dicha actividad, esta participación llegue al 0.5%.
Gráfica 9
Inversión del Gobierno Central en ACTI 2002-2012
Fuente: Cálculos propios con información del Observatorio Nacional de Ciencia y Tecnología.
Gráfica 10
Inversión per cápita del Gobierno Central en ACTI por departamento
La Gráfica 10 presenta la inversión per cápita anual promedio (entre 2001 y 2012) del Gobierno Central en ACTI por departamento. Igual que las políticas anteriores, dicha inversión presenta una gran dispersión entre departamentos y se concentra principalmente en aquellas más desarrolladas. Adicionalmente, existen por lo menos 5 departamentos que reciben menos de mil pesos (del 2005) per cápita en dicha inversión, mientras que la región que más inversión tiene (Bogotá) recibe 65 mil pesos per cápita.
4. Un análisis más detallado de la distribución regional de las PDP
En esta sección estudiaremos con mayor detalle la distribución departamental de las PDP en Colombia. En la sección anterior se mostró que la distribución de recursos de las PDP analizadas ha presentado una gran dispersión interdepartamental durante las últimas décadas. El resultado no es sorprendente ya que, durante la mayor parte del periodo analizado, el principal objetivo de dichas políticas ha sido promover la productividad y la generación de empleo sin tener en cuenta explícitamente un componente redistributivo entre regiones. Adicionalmente, como también se describió en la sección anterior, el diseño de muchas de las PDP tiene un fuerte componente de demanda, es decir, que la mayoría de estas políticas se han puesto a disposición de los privados y son estos los encargados de tomar las decisión de utilizarlas o no. Este es el caso de las políticas de financiación de Bancóldex, las políticas de incentivo a la inversión a través de ZF, parte de la política de alianzas público-privadas y parte de la política de inversión en ACTI. Sólo recientemente se ha incorporado en el diseño de algunas de estas políticas el componente regional, cuyo impacto es difícil de visualizar por lo reciente de las medidas. La aparente correlación entre la distribución de muchas de las PDP y el nivel de avance económico de los departamentos discutida en la sección anterior hace pensar que han sido los privados ubicados en las regiones más avanzadas los que más han aprovechado los instrumentos disponibles.
través del tiempo. Segundo, estudiaremos la relación entre la distribución regional de las PDP y los niveles iniciales de PL y TO en los departamentos. Recuerde que uno de nuestros objetivos es ver si las PDP y su distribución han ayudado a disminuir las brechas regionales en PL y TO, lo cual en gran parte depende de cómo se hayan asignado los recursos de estas políticas. Note que contrario a los Fondos Estructurales europeos, en nuestro caso de estudio no es claro que los recursos de las PDP se hayan asignado intensivamente en aquellas regiones menos productivas o con menores tasas de ocupación.
Además de hacer estos análisis usando información agregada de los departamentos, también se analizará la distribución interdepartamental de las PDP en cada uno de los principales sectores productivos: Industria, Electricidad-Gas-Agua (EGA), Construcción, Comercio, Transporte, Financiero y Servicios.19 La información con la que contamos
permite calcular la inversión en capacitación del SENA, los desembolsos de Bancóldex, el número de ZF y número de acuerdos en la AI no solo para cada departamento sino también para cada uno de estos sectores en cada departamento.20 Por su parte, el stock de infraestructura vial (por su naturaleza) y la inversión en ACTI (por limitación en la disponibilidad de datos) no son posibles de calcular a nivel sectorial y solo se incluirán de forma agregada en los análisis. Como se explicó en la introducción, excluimos los sectores Minería y Agricultura del análisis desagregado aunque en los datos agregados dichos sectores están incluidos.
4.1. Comportamiento de la dispersión de las PDP a través del tiempo.
Empezaremos estudiado el comportamiento de la dispersión interdepartamental de cada una de las PDP a través del tiempo. De este análisis excluimos el número de acuerdos en la AI debido a que su implementación se hizo por una sola vez en el periodo estudiado. Si la distribución en la asignación de recursos de las políticas ha tendido a mejorar,
19 Más precisamente cada sector incluye: (1) Industria: Industria manufacturera; (2) EGA: Electricidad, Gas y Agua; (3) Construcción: Construcción; (4) Comercio: Comercio, Reparaciones, Restaurantes y Hoteles; (5) Transporte: Transporte, Almacenamiento y Comunicaciones; (6) Financiero: Establecimientos Financieros, Seguros, Actividades inmobiliarias y servicios a las empresas; (7) Servicios: Servicios sociales, comunales y personales.
36
esperaríamos observar una disminución en la dispersión de dicha asignación a través del tiempo.
Gráfica 11
Dispersión interdepartamental PDP, 2001-2011
La Gráfica 11 muestra la dispersión interdepartamental año a año del logaritmo de nuestras variables de política. Es importante notar que cada gráfica posee una escala distinta. Con excepción del stock de carreteras y el número de ZF, el resto de las políticas ha presentado una disminución en la dispersión interdepartamental en el período estudiado.
Inversión per cápita SENA Desembolsos per cápita Bancóldex
Stock de infraestructura por km2 Inversión per cápita ACTI
