LOS HUMEDALES DE BOGOTÁ: UN RETO PARA LA GESTIÓN PÚBLICA
Trabajo de grado para optar por el título de Magíster en Derecho Público para la Gestión Administrativa
Alexandra Milena Montenegro Ceballos
Mauricio Rengifo Gardeazábal Profesor Asociado
Universidad de los Andes
Facultad de Derecho
Maestría en Derecho Público para la Gestión Administrativa Bogotá D.C.
Tabla de Contenidos
Resumen______________________________________________________________ 4 Introducción___________________________________________________________ 5 Justificación ___________________________________________________________ 7 Objetivos______________________________________________________________ 8 Marco Teórico__________________________________________________________ 9 Capítulo I: Los humedales en la problemática urbano ambiental de
Bogotá________________________________________________________________ 22 1. Una mirada a los problemas urbano/ambientales en Bogotá_____________________ 23 2. La naturaleza jurídica de los humedales y su problemática jurídico ambiental ______ 29 Capítulo II: Las tensiones entre lo urbano y lo ambiental: un problema no resuelto_34 1.La conciencia jurídica ambiental y el marco jurídico urbano: orígenes y desarrollo_35 2. Conflictos en torno a lo ambiental y lo urbano en Bogotá___________________ 35 Plan Zonal del Norte y Reserva Forestal CAR__________________________________ 36 Reserva Forestal de los Cerros Orientales_____________________________________ 38 b. Conflictos intrínsecos___________________________________________________ 50 Humedales_____________________________________________________________ 51 Capítulo III: Un diálogo entre lo ambiental y lo urbano________________________63 1. La importancia de la planificación para la protección de los humedales ____________63 2. ¿La gestión para la protección de los humedales de Bogotá es suficiente?__________ 68 3. La protección de los humedales desde el derecho sancionador___________________ 71 Capítulo IV: Proyecto de Ley para brindar protección efectiva a los humedales___ 79 Conclusiones ____________________________________________________________ 80
Anexo 1________________________________________________________________86 Anexo 2________________________________________________________________93 Anexo 3________________________________________________________________94 Anexo 4________________________________________________________________95 Anexo 5________________________________________________________________96 Anexo 6________________________________________________________________97 Anexo 7________________________________________________________________98 Anexo 8________________________________________________________________99
Resumen
¿Cómo articular el desarrollo urbano de Bogotá con la protección al medio ambiente establecida en las normas constitucionales? Los artículos 79 y 80 de la Constitución Política de
1991 otorgan al medio ambiente el carácter de interés superior y consagran los principios para
garantizar un modelo de desarrollo sostenible en Colombia. Igualmente la Ley de Ordenamiento Territorial, Ley 388 de 1997, señala en el artículo décimo que las normas relacionadas con la conservación y protección del medio ambiente son determinantes de los planes de ordenamiento territorial y por tanto deberán ser tenidas en cuenta en éstos por ser normas de superior jerarquía.
Sin embargo, las múltiples afectaciones que causa el desarrollo urbano de la ciudad al medio ambiente, reconocidas por la doctrina, la jurisprudencia y las instituciones públicas, justifican la necesidad de realizar un estudio de la relación que existe entre el desarrollo de una ciudad como Bogotá y la preservación del medio ambiente. En este trabajo de grado se pretende revisar el caso de las intervenciones en los humedales del Distrito Capital y explorar lo sucedido en las Reservas Forestales Protectoras de los Cerros Orientales y del Plan de Ordenamiento Zonal del Norte de la ciudad capital.
Las diversas situaciones que aquí se analizarán nos llevarán a entender qué causa amenazas o afectaciones a las zonas de protección en la ciudad, y a revisar qué instrumentos normativos y de planeación serán necesarios para articular lo ambiental y lo urbano en busca de una solución integral, mediante un proyecto de Ley, en el que se articulen estas dos materias en el caso de los humedales de la capital.
Palabras Clave: desarrollo urbano, urbanismo, medio ambiente, humedales, urbanismo
ambiental, control urbano, actuación urbanística, desarrollo sostenible.
El Informe del Estado de los Recursos Naturales y del Ambiente 2010 – 2011, de la Contraloría General de la República de Colombia señaló que:
A pesar de los esfuerzos del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, de las corporaciones autónomas regionales y de desarrollo sostenible, y de los institutos de investigación ambiental, el deterioro ambiental continua y, en consecuencia, la CGR considera que el crecimiento económico del país, y por ende, su modelo de desarrollo, no es sostenible (2011, p. 11. Énfasis de la autora).
En el capítulo dedicado a la Conservación y recuperación de los humedales del Distrito Capital, el informé evidenció que:
Debido al desarrollo de la ciudad, los asentamientos urbanos han transformado los servicios y beneficios ambientales que ofrecen los humedales, como la amortiguación hidráulica de las cuencas en épocas de invierno, la recarga de acuíferos, áreas de estación para especies migrantes por ser zonas de conectividad ecológica y zonas de esparcimiento por su diversidad paisajística. Pero todo esto se ha perdido en un gran porcentaje: de las 50.000 hectáreas existentes en el año 1960, actualmente se cuentan con 675 hectáreas. Los tensores identificados como responsables de esta degradación son: cargas de contaminación por aguas residuales (…), relleno de los vasos originales de los humedales con materiales de residuos (…), desarrollos urbanos (…), desvío
de las aguas afluentes (…). Como resultados de la evolución de la capital, los humedales son tratados como urbanos por estar inmersos en el crecimiento de la ciudad, perdiendo su conectividad biológica. (2011. p. 269. Énfasis de la autora).
Son múltiples las variables que podrían estar generando un informe negativo en los recursos naturales del País. En este trabajo se pretende dirigir la problemática hacia la ausencia de articulación de la política ambiental de Bogotá, con el desarrollo de la ciudad, en cuanto a la preservación de los humedales y la función que cumplen dentro del territorio geográfico de la cuidad. El estudio en mención es de importancia puesto que evidenciará las dificultades que atraviesa la protección de estos ecosistemas de gran valor y las potencialidades que se buscarán en la planeación, gestión y control de estas áreas protegidas, para finalmente proponer un proyecto normativo que se pueda llegar a aplicar como una alternativa práctica e integral para el manejo de los humedales de la ciudad.
La preservación del entorno natural en el cual vivimos se traduce en el derecho de todos a un medio ambiente sano, que es un deber del Estado al tiempo que de los particulares, de acuerdo con el artículo 79 de la Constitución, en aras de garantizar el desarrollo sostenible de la población y así garantizar la vida y bienestar de las generaciones futuras. Esto significa tener una ciudad más organizada desde la planeación urbana y que dicha planeación sea articulada de manera eficiente, desde su formulación, con las determinantes ambientales que permiten afirmar el interés superior por el medio ambiente frente al desarrollo urbanístico, generando un balance positivo para la conservación y desarrollo sostenible de la cuidad, en particular de los humedales. En concordancia con la necesidad de estudiar la problemática desde distintas visiones, se revisarán algunas concepciones sobre el medio ambiente y su relación con el desarrollo urbano, explorando los problemas acerca de humedales, las tensiones entre lo urbano y lo ambiental y el dialogo que ha existido actualmente entre estas dos materias, con el fin de encontrar la forma de articulación ideal que responda a las necesidades actuales del desarrollo urbanístico de la cuidad y a la urgente preservación de los humedales.
El presente trabajo dirige al lector hacia la invaluable riqueza natural de los humedales y en contraste, hacia la pobreza en la efectividad de las medidas para protegerlos en Bogotá, con el propósito de conocer, a través de los distintos ejemplos, si la planeación, gestión y control de estos ecosistemas es suficiente para su conservación o requieren una planeación urbano/ambiental que comience desde la formulación inicial de los instrumentos urbanísticos que regulan el ordenamiento de la ciudad.
Las razones por las cuales esta materia es de la mayor importancia son múltiples. Para comenzar se puede señalar que el medio ambiente es un derecho colectivo, de interés general, que nos afecta o beneficia a todos, por lo que es de gran interés que las riquezas naturales que teníamos en la Bogotá de los años sesentas (50.000 hectáreas de humedales), y que hoy son sólo 675 hectáreas aproximadamente, puedan recuperarse, o al menos preservarse aquellas que permanecen.
En segundo lugar, se puede afirmar que si estos ecosistemas no se protegen hoy, en el futuro cercano se extinguirán y entonces se requerirá de los servicios ambientales que prestaban de manera natural, como servir de regulador del nivel freático de la ciudad, ser reservorio natural de agua, dar albergue a especies de flora y fauna y equilibrar los caudales de los ríos para evitar inundaciones, entre otros fines ambientales esenciales para la población.
Por último, es importante abordar el estudio de los humedales desde su planeación porque la estructura ambiental de una ciudad constituye sus bases, sus cimientos, es el suelo y la naturaleza en equilibrio constante, previo a la llegada de la urbanización. Para mantener ese equilibrio se requiere planear lo ambiental de forma articulada con lo urbano, siendo conscientes que los ecosistemas de una ciudad se interrelacionan entre sí para continuar con el equilibrio de la naturaleza y que si alguno faltase el equilibrio se fractura.
Los propósitos generales del presente trabajo son conocer las amenazas y afectaciones a las zonas de protección y la manera cómo han sido protegidas en los últimos años, especialmente los Humedales y proponer medidas para su efectiva protección, mediante la articulación de lo ambiental en la planeación urbana.
El marco teórico del presente estudio comprende desde los principios constitucionales sobre la protección al medio ambiente, el desarrollo legislativo y jurisprudencial sobre la aplicación de estos principios ambientales en el urbanismo y la legislación urbanística, hasta las perspectivas de distintos doctrinantes sobre la protección ambiental y la concepción auténtica de lo que se considera medio ambiente en pleno desarrollo.
1. Mapa conceptual
En primera instancia se presentará el marco normativo que rige actualmente la materia, a saber: los principios y disposiciones legales sobre la preservación ambiental de los humedales y su influencia en la planeación urbana, para revisar posteriormente algunas visiones de distintos autores estudiosos del tema:
Principios constitucionales y desarrollos legales sobre medio ambiente
La Constitución Política de 1991 elevó a norma constitucional el manejo y conservación
de los recursos naturales y el medio ambiente, a través de los siguientes principios fundamentales:
En el Artículo 79, la Constitución consagró que:
PRINCIPIOS CONSTITUCIONALES
AMBIENTALES
Los humedales en la problematica urbano ambiental de Bogotá
Tensiones entre lo urbano y lo ambiental:
un problema no resuelto.
Un dialogo entre lo ambienta y lo urbano
Proyecto normativo Urbanismo Ambiental para Humedales Desarrollo Legislativo urbanístico y Jurisprudencia ambiental.
Todas las personas tienen derecho a gozar de un ambiente sano. La Ley garantizará la participación de la comunidad en las decisiones que puedan afectarlo. Es deber del Estado proteger la diversidad e integridad del ambiente, conservar las áreas de especial importancia ecológica y fomentar la educación para el logro de estos fines. (p.34).
En los artículos 8, 95, 58, 63, la Constitución Política de 1991 incorpora el principio del medio ambiente como patrimonio común, la preservación a cargo del Estado y los particulares de las riquezas naturales. Así mismo, consagra la Función Social y Ecológica de la propiedad, significando un límite claro al derecho de propiedad, en virtud del interés general, especialmente del interés superior del medio ambiente.
El artículo 80 de la Constitución Política de Colombia ha adoptado el modelo de desarrollo sostenible, el cual prevé que “el Estado planificará el manejo y aprovechamiento de los recursos naturales para garantizar su desarrollo sostenible, su conservación o sustitución. Además, deberá prevenir y controlar los factores de deterioro ambiental, imponer las sanciones legales y exigir la reparación de los daños causados” (p.34).
Por su parte, la Ley 99 de 1993, en el artículo 1, consagró que el proceso de desarrollo económico y social del país se orientará según los principios universales y del desarrollo sostenible contenidos en la Declaración de Río de Janeiro de junio de 1992 sobre Medio Ambiente y Desarrollo. Dicha ley creó el Ministerio del Medio Ambiente y organizó el Sistema Nacional Ambiental (SINA), reformó el sector público encargado de la gestión ambiental, exigió la planificación de la gestión ambiental de proyectos, estableció los procedimientos de licenciamiento ambiental como requisito para la ejecución de proyectos o actividades que puedan causar daño al ambiente y los mecanismos de participación ciudadana en todas las etapas de desarrollo de este tipo de proyectos.<
La Ley 388 de 1997 consagró el Plan de Ordenamiento Territorial como instrumento básico y obligatorio para desarrollar el proceso de ordenamiento del territorio municipal. Dicho plan, el cual debe ser elaborado por cada municipio, debe contener el conjunto de objetivos, directrices, políticas, estrategias, metas, programas y normas para orientar y administrar el espacio físico.
Para la elaboración, revisión y ajuste de los Planes de Ordenamiento Territorial los municipios deben cumplir con los determinantes ambientales del ordenamiento, entendidos como normas de superior jerarquía referidas a la conservación y protección del medio ambiente, los recursos naturales y la prevención de amenazas y riesgos naturales.
Así, con el fin de dar estricto cumplimiento a los mencionados determinantes ambientales, es fundamental que en la planeación de la ciudad se tengan en cuenta las necesidades ecológicas de las zonas de protección, de manera previa a otras zonas de proyección de desarrollo, para asegurar la preservación de varios ecosistemas, como los humedales, así como los elementos de protección que los rodean, que son vitales en la Estructura Ecológica Principal de la Ciudad. (Anexos 5 y 6).
Igualmente, en el artículo 3 de la mencionada ley se consagró la función pública del urbanismo, esto es, que para el cumplimiento de los propósitos que allí se determinan son responsables las autoridades locales, así como también los particulares al ejercer una actividad responsable y consecuente.
Ahora bien, de acuerdo con el artículo 1 de la Ley 357 de 1997, por la cual Colombia
aprobó la Convención Relativa a los Humedales de Importancia Internacional Especialmente
como Hábitat de Aves Acuáticas, suscrita en RAMSAR el 2 de febrero de mil novecientos setenta
y uno, los humedales son las extensiones de marismas, pantanos y turberas, o superficies cubiertas de aguas, sean éstas de régimen natural o artificial, permanentes o temporales,
estancadas o corrientes, dulces, salobres o saladas, incluidas las extensiones de agua marina cuya profundidad en marea baja no exceda de seis metros.
En dicha Ley el Congreso de Colombia reconoció las funciones ecológicas fundamentales de los humedales como reguladores de los regímenes hidrológicos y como hábitat de una fauna y flora características, especialmente de aves acuáticas, y que los humedales constituyen un recurso de gran valor económico, cultural, científico y recreativo, cuya pérdida sería irreparable. Con la aplicación de esta norma se deseó impedir ahora y en el futuro las progresivas intrusiones y pérdida de humedales. (Énfasis de la autora).
Con el mencionado marco normativo se evidencia que en el ordenamiento jurídico colombiano existe un escenario adecuado de bases constitucionales y legales que se puede armonizar con un nuevo ordenamiento que tenga en cuenta lo ambiental, de tal forma que se articule la planeación urbana con la preservación del medio ambiente en el caso de los humedales.
Perspectivas sobre el Medio Ambiente en la ciudad
Existen cuatro perspectivas para analizar la relación del urbanismo con la preservación de los humedales en el medio ambiente, que van desde las soluciones tecnológicas de los tecnócratas, hasta los defensores de la ecología profunda, así: (i)los intervencionistas que creen en la sustitución de bienes y servicios ambientales a través de la tecnología y el hombre es el eje central receptor de los beneficios, así como el administrador y planificador de los recursos naturales; (ii) quienes defienden el desarrollo sostenible, buscan la articulación entre el beneficio económico-social y la conservación de unas condiciones ambientales que permitan, en el tiempo, mantener beneficios en todas las dimensiones del desarrollo; (iii) los comunalistas que buscan también equilibrios pero a través de la cooperación, pues tienen fe en el carácter intrínsecamente cooperativo de la humanidad y consideran que sólo bajo las relaciones de cooperación en
comunidades pequeñas se puede dar una adecuada interrelación con la naturaleza, y (iv) los activistas de la ecología profunda, quienes consideran que la naturaleza es el eje fundamental de la relación, es la madre tierra a la que se alaba, casi como una religión, y el hombre es el causante de los desequilibrios y desastres ambientales. (O´Riordanctd – En: Contraloría General de la República, 2011, p. 22).
Para García (1981), situándose en el intervencionismo, entre el medio ambiente y el desarrollo opera:
la virtual destrucción del mundo de los campesinos, viejos guardianes de la naturaleza y de las formas de vida seculares a ella ligadas, y el riesgo notorio de una agresión creciente de ésta, por las nuevas técnicas y por el mismo proceso urbanizador disperso directamente, ha hecho surgir paradójicamente, con una insoslayable necesidad de la nueva civilización super urbana, el de una eficaz y resuelta protección de la naturaleza, cuyo comercio con el hombre es absolutamente necesario para el equilibrio físico y psíquico de éste, para su subsistencia como especie biológica. (p. 47, Énfasis de la autora).
La Corte Constitucional, defensora del desarrollo sostenible, mediante Sentencia C-519
de 1994 del Magistrado Ponente (en adelante M.P) Vladimiro Naranjo Mesa manifestó sobre la
articulación del desarrollo económico y el medio ambiente que:
La Constitución Política de Colombia, con base en un avanzado y actualizado marco normativo en materia ecológica, es armónica con la necesidad mundial de lograr un desarrollo sostenible, pues no sólo obliga al Estado a planificar el manejo y aprovechamiento de los recursos naturales sino que además, al establecer el llamado tríptico económico determinó en él una función social, a la que le es inherente una función ecológica, encaminada a la primacía del interés
general y del bienestar comunitario. Del contenido de las disposiciones constitucionales citadas se puede concluir que el Constituyente patrocinó la idea de hacer siempre compatibles el desarrollo económico y el derecho a un ambiente sano y a un equilibrio ecológico. (p. 12. Énfasis de la autora).
En esta línea argumental, la Corte Constitucional a través de la Sentencia C-632 de 2011, M. P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, estableció que el desarrollo sostenible consiste en la preservación de un medio ambiente sano para las generaciones presentes y futuras y señaló que el crecimiento económico y tecnológico, antes que oponerse al mejoramiento ambiental, debe ser compatible con la protección al medio ambiente y con la preservación de los valores históricos y culturales, de manera que se encamine siempre hacia la primacía del interés general y del bienestar comunitario. (p.4. Énfasis de la autora).
Para Santofimio (2008) el tema medioambiental constituye una de las directrices más importantes que deben seguir aquellos que tienen encomendada la labor de planificación de la ciudad, pues en su elaboración se deben tener en cuenta normas de superior jerarquía relacionadas con la conservación y protección del medio ambiente, los recursos naturales y la prevención de amenazas y riesgos naturales. (p. 70, Énfasis de la autora).
Como lo señaló el M.P. Guillermo Benavides, del Consejo de Estado, mediante Sentencia
del 19 de mayo de 1989, en uno de los primeros fallos sobre este particular:
El crecimiento descomunal de las ciudades intermedias y de las megalópolis tiene, entre sus problemas fundamentales, el desorden en la construcción de barrios, urbanizaciones y viviendas en general, sin que la ciencia jurídica, en el caso colombiano, se haya preocupado en la medida de lo deseable por señalar disposiciones claras y precisas, que han dado en denominarse en otras latitudes el “derecho urbano” y que tiene por objeto, precisamente, conducir el inevitable crecimiento de las
ciudades por cauces de racionalización, orden y planificación. (p.6. Énfasis de la autora).
El desarrollo urbano lo define Giglo (2001) así:
La transformación del entorno físico natural de la sociedad (recursos naturales) en medios construidos (capital fijo, infraestructura) mediante el esfuerzo social (trabajo y tecnología). En este proceso se incrementa el nivel de productividad y la calidad de vida en virtud del incremento del capital por persona. Pero advierte que simultáneamente este proceso también tiende a deteriorar y agotar los recursos naturales e incluso a reducir el capital fijo y la infraestructura amenazando los incrementos de productividad y calidad de vida. (2001, p. 51. Énfasis de la autora).
Camargo (2010) por su parte señaló:
Muchos ambientalistas señalan la ciudad como una amenaza para la conservación y en algunos documentos institucionales la urbanización aparece en las mismas listas como categoría vecina de la deforestación, la extinción y la polución. Si pudiéramos vivir sin ciudades (como sea quizás evitable, en gran parte, la polución), esto se entendería. Si no es así, la urbanización no debería aparecer en la lista de problemas, sino en la de transformaciones ecológicas que deben ser adecuadamente comprendidas y manejadas, tal como la agricultura y otros cuantos procesos ecológicos intrínsecamente humanos. (p. 1.Énfasis de la autora).
Teniendo en cuenta la existencia del marco normativo señalado, así como las distintas opiniones de autores sobre el nivel de protección ideal del medio ambiente en la ciudad, es necesario explorar los casos de amenazas a los Humedales, para entender sus causas y poder
pensar en una protección ambiental efectiva.
Los humedales de Bogotá: un acercamiento preliminar
Los Humedales son ecosistemas privilegiados por su inmensa riqueza natural, por las funciones ambientales que presta y por la fauna y flora que alberga. Algunas de sus funciones más importantes son regular el nivel freático de la ciudad y servir de reservorio natural en épocas de lluvias evitando las inundaciones.
Ha dicho la Corte Constitucional, mediante Sentencia T-666 de 2002, que los humedales son, desde un punto de vista estrictamente normativo, áreas de especial importancia ecológica. Dicha calidad se deriva del hecho de que Colombia se adhirió a la Convención de RAMSAR, relativa a la protección de este tipo de ecosistemas, así como de las sentencias dictadas por esta Corporación y el Consejo de Estado, que han reconocido la especial importancia de los Humedales.
La definición de humedal, según el Convenio de RAMSAR adherido por Colombia, es la de una zona de la superficie terrestre que está temporal o permanentemente inundada, regulada por factores climáticos y en constante interrelación con los seres vivos que la habitan. Son humedales las extensiones de marismas, pantanos y turberas, o superficies cubiertas de aguas, sean éstas de régimen natural o artificial, permanentes o temporales, estancadas o corrientes, dulces, salobres o saladas, incluidas las extensiones de agua marina cuya profundidad en marea baja no exceda de seis metros.
En otras palabras un humedal es una zona de tierras, generalmente planas, en la que la superficie se inunda de manera permanente o intermitentemente. Al cubrirse regularmente de agua, el suelo se satura, quedando desprovisto de oxígeno y dando lugar a un ecosistema híbrido entre los puramente acuáticos y los terrestres.
para muchos seres vivos, es que actúan como filtradores naturales de agua, esto se debe a que sus plantas hidrófitas, gracias a sus tejidos, almacenan y liberan agua y de esta forma cumplen con un proceso de filtración. Antiguamente, los humedales eran drenados por ser considerados una simple inundación de los terrenos, pero hoy en día se sabe que los humedales representan un ecosistema que está en una labor constante de filtración que permite al entorno tener reservorios de agua, esenciales para la regulación física de los territorios y la conservación de la biodiversidad que allí reside. “Sin los beneficios que estos ecosistemas brindan, la humanidad no habría ni florecido ni se habría sostenido a lo largo del tiempo” (Informe sobre el Estado de los
Recursos Naturales y el Ambiente, 2011, p. 197).
La importancia de los humedales la explica Canevari (2001) señalando que ésta radica en que:
Cumplen funciones ecológicas fundamentales para el hombre como la regulación de los regímenes hidrológicos y la provisión de recursos, de los cuales dependen las comunidades locales vecinas a estos ambientes” (Los humedales de América del Sur. Ctd. En. Informe sobre el Estado de los Recursos Naturales y el
Ambiente. p. 197).
La Convención RAMSAR diferencia 42 tipos de humedales: aquellos que están en Bogotá son conocidos como humedales de planicie, puesto que hacen parte del complejo sistema de planicie aluvial que forma el río Bogotá.
Según la información obtenida por la Contraloría Distrital de Bogotá, el 4 de febrero de 2011, e incluida en el Informe del Estado de los Recursos Naturales y del Ambiente, de las 50.000 hectáreas existentes en 1960, actualmente se cuentan con tan solo 675 hectáreas. Entre los años 2003 a 2008 las áreas invadidas pasaron de 53 a 104 hectáreas. (2011, p. 269. Énfasis de la autora).
En dicho informe se señalaron los tensores identificados como responsables de la degradación del medio ambiente así:
Cargas de contaminación por aguas residuales, tanto de origen doméstico (excretas, tensoactivos, microorganismos patógenos) como industrial (grasas, metales pesados, etc.); relleno de los vasos originales de los humedales con materiales de residuos (incluyendo basuras); pastoreo de ganado, cultivos y desarrollos urbanos, en áreas desecadas; desvío de las aguas afluentes en canales y otras obras hidráulicas que aíslan el humedal de su sistema de renovación hídrica original. (2011, p. 269).
La Contraloría clasificó estos tensores en tres grandes grupos: procesos extractivos de recursos naturales renovables, procesos asociados a la urbanización y a la industrialización y modificaciones hidráulicas; concluyendo que el fenómeno antrópico más recurrente sobre los humedales es la sedimentación por aportes desde la cuenca, seguido por la acumulación de material orgánico y la extracción de las aguas del humedal. Dentro de los procesos extractivos de recursos naturales en los humedales se destaca principalmente la presencia de las especies invasoras y la remoción de fauna en general. Dentro de los procesos asociados a la urbanización e industrialización se destaca la dispersión de los asentamientos en zonas aledañas a los humedales y las descargas de aguas domésticas servidas.
Un camino hacia el urbanismo ambiental
De esta manera, como lo señaló Torres (2010), los retos para la ciudad colombiana en el presente milenio se centran en resolver los problemas acumulados, en consolidar procesos en marcha que se han desarrollado durante los últimos años a través del impulso a la descentralización; tales retos son el manejo de los problemas ambientales que garanticen el desarrollo sostenible y sustentable. (2010, p. 123).
Para alcanzar dichos retos se debe buscar el camino para concebir y adoptar la idea de la integración del urbanismo con la preservación del medio ambiente, para lograr lo que algunos autores han denominado eco-ciudades o ciudades verdes, ambientalmente sostenibles, recuperando así dos disciplinas que nacieron de la mano, como lo indica Cuyás (2007) en el siguiente texto:
Por razones de política organizativa del Estado, económicas, sociales, culturales, se las separó, sumiendo[...] la ordenación del territorio en una disciplina prácticamente reducida al planeamiento urbanístico de las áreas urbanas y […] el medio ambiente a un casi reducto de protección de espacios,
parques, y a regulaciones absolutamente sectorizadas de los identificados hasta el momento como recursos por excelencia […] el agua y el aire. (Urbanismo
Ambiental y Evaluación estratégica. p.198, Énfasis de la autora).
La idea del Urbanismo Ambiental ha sido concebida por distintos autores en América y Europa, luego del apogeo de la tierra. Es llamado con diferentes nombres: ciudades sustentables (Beatley 2000), urbanismo sustentable (Farr, 2008), ciudades verdes (Karlenzig, 2007), ó eco-pueblos, eco-distritos y eco-ciudades (Lehmann, 2010), con lo que se pretende reducir los impactos ambientales en las ciudades para alcanzar un desarrollo sostenible y poder tener una mejor calidad de vida en ellas.
El Urbanismo Ambiental resulta ser una herramienta clave en el presente estudio para implementar procesos de desarrollo sostenible en las ciudades. Para iniciar un acercamiento, se puede empezar por aplicarlo a los humedales, cuyo balance negativo en Bogotá es preocupante. Como lo señala Cuyás, en buena medida la causa última de tan devastador panorama es la deficiente integración del elemento ambiental en el urbanismo y en la ordenación del territorio (2007, p 199, Énfasis de la autora).
Así las cosas se hace necesario volver al planeamiento “territorio ambiental” y de su mano descubrir en el urbanismo y la ordenación del territorio las técnicas de protección del medio ambiente y los medios para alcanzar la sostenibilidad.
Por ejemplo, en Francia se iniciaron acciones tendientes a su implementación, creando en 1997 el Ministerio de Ordenación del Territorio y del Medio ambiente, recuperando la antigua alianza entre ambas disciplinas a través del desarrollo sostenible y al amparo de la integración medioambiental.
Así entonces, una definición de urbanismo ambiental que nos puede servir de marco para iniciar su búsqueda es la de Cuyás (2007), que la entiende como:
aquel conjunto de normas reguladoras de los procesos de ordenación del territorio y su transformación a través de la urbanización y edificación sostenibles y la preservación de los recursos, asegurando el desarrollo y la calidad de vida presente y futura. (p. 201, Énfasis de la autora).
Ahora bien, el urbanismo ambiental requiere la puesta en práctica de técnicas de articulación entre las autoridades y de superar algunos perjuicios, así como que no se puede esperar que algunos conceptos ambientales consagrados en algunas normas de ordenamiento territorial por si solos sean efectivos, siendo muchas veces conceptos indeterminados, vagos o carentes de sanción.
Una forma efectiva de proponer una aplicación del urbanismo ambiental es la promulgación de una norma que contemple el caso específico de los humedales, dándole contenido y efectividad a los determinantes ambientales, logrando que lo ambiental sea planeado previo a lo urbano, esto es, un cambio desde la formulación del plan de ordenamiento territorial, que sustentado en principios como el desarrollo sostenible y la función ecológica de la propiedad, pueden hacer efectiva la protección de estos ecosistemas, en conjunto con la participación de la
comunidad y el fortalecimiento del seguimiento y monitoreo de sus planes y programas de recuperación, a cargo de quienes podrían verse afectados o beneficiados de manera directa con su conservación.
Capítulo I
Los humedales en la problemática urbano/ambiental de Bogotá
Los humedales son sistemas ecológicos fundamentales para mantener el equilibrio de la naturaleza y la vida humana en las ciudades. Corresponden a esta de176nominación todas las superficies cubiertas de aguas, que como las lagunas, los pantanos, las aguas marinas de menos de seis metros de profundidad, entre otras, cumplen funciones esenciales como: (i) servir de regulador del nivel freático de las ciudades; (ii) ser reservorios naturales de agua; (iii) dar albergue de especies de flora y fauna; y (iv) equilibrar los caudales de los ríos con el fin de evitar inundaciones en una ciudad. (Preciado, Leal, Almanza, 2005, p. 325)
La Convención sobre los Humedales de Importancia Internacional-Ramsar, suscrita en
Ramsar, Irán, en 1971, por 165 Estados, aprobada por Colombia mediante Ley 357 de 1997, definió los humedales en los artículos 1 y 2 como:
Extensiones de marismas, pantanos y turberas o las superficies cubiertas de aguas, sean éstas de régimen natural o artificial, permanentes o temporales, estancadas o corrientes, dulces, salobres o saladas, incluidas las extensiones de agua marina cuya profundidad en marea baja no exceda de seis metros. (Art. 1 y 2 Ley 357 de 1997)
En efecto, de acuerdo con las cifras de la Contraloría General de la República, en Bogotá existían 50.000 hectáreas de humedales en el año 1960, pero hoy en día solo quedan 675 hectáreas (13 humedales declarados), correspondientes al 1, 35% de los humedales que existían en la ciudad cincuenta décadas atrás. (Informe del Estado de los Recursos Naturales y del
Ambiente 2010 – 2011, 2011, p. 269).
¿Qué sucedió en Bogotá durante 53 años en los que se perdió el 98.75% de los humedales de la ciudad? ¿Se han perdido otros ecosistemas vivos? La problemática urbano/ambiental en Bogotá da cuenta de los obstáculos que se presentan para conservar aquellas zonas de protección
ambiental, tales como los humedales y otros ecosistemas, los cuales están en medio del crecimiento urbano, so pena de su desaparición.
En este primer capítulo se pretende relatar los principales problemas urbano/ambientales de Bogotá desde los años cincuenta a la fecha, y entender la naturaleza jurídica de éstos ecosistemas y su problemática jurídico ambiental abordada por el Consejo de Estado.
1. Una mirada a los problemas urbano/ambientales en Bogotá
En un primer periodo comprendido entre el año 1950 y 1980, la problemática urbano/ambiental de Bogotá se caracterizó por: (i) un aumento poblacional que generó un crecimiento urbano desbordado causado, especialmente, por las condiciones de pobreza rural y violencia que atrajeron a los pobladores a las grandes ciudades; (ii) la formación de núcleos urbanos sobre ecosistemas naturales, humedales y zonas de amortiguación, mayoritariamente en los municipios de Bosa, Engativá, Fontibón, Suba, Usaquén y Usme, los cuales pasaron a ser localidades de Bogotá mediante Decreto Ley 3640 de 1954 (implicó cambios en los usos del suelo, que pasó de ser principalmente agrícola a ser destinado para construir vivienda legal o ilegal) y (iii) alta contaminación por vertimiento de residuos en zonas de protección ambiental. (Preciado, Leal, Almanza, 2005, p. 205-27).
Sobre el crecimiento desbordado de la población de Bogotá se tiene que en 1958 el total del área urbanizada correspondía a 8.084 hectáreas, mientras que para 1964 era de 14.615 hectáreas, lo que evidencia un crecimiento del 80,7% en las hectáreas urbanizadas para dicho periodo. Ahora bien, al comparar la población de Bogotá con la de otras ciudades, de acuerdo con las cifras del Censo de 1973, Bogotá tenía 2.719.000 habitantes, mientras que Medellín tenía 1.441.000, Cali 926.000 habitantes y Barranquilla 726.000 habitantes. En 1979 la población de los tres estratos más bajos ya alcanzaba el 80% de la población total de la Ciudad. (2005, p.211 y 214).
En relación con la población más necesitada, al inicio de la década de los ochentas, Preciado, Leal y Almanza (2005) señalaron:
la pobreza parece ocupar un rol importante en la problemática urbano ambiental de la ciudad, pues presenta una ocupación creciente que tiene en común la falta de servicios públicos y por lo general la ubicación en las zonas de amortiguación ambiental, en la mayoría de los casos en las localidades de Bosa, Engativá, Suba y Tunjuelito. (Historia ambiental de Bogotá, siglo XX: elementos
históricos para la formulación del medio ambiente urbano, 2005, p. 213).
Al tiempo que crecía la población de manera inusitada, también se construían viviendas en zonas de amortiguación o de protección ambiental por lo que se debía cambiar el uso del suelo y este, que era mayoritariamente agrícola, pasaba a ser urbano, perdiendo sus características y elementos esenciales de aporte a la naturaleza. Adicionalmente, cuando estas zonas quedaban ubicadas en medio o cerca de una urbanización se convertían en botaderos de basuras y a ellas llegaban los residuos que producían los vecinos. Las fotografías de los anexos evidencian cómo la ciudad se ha expandido ocupando estas áreas de importancia ambiental. Las fotografías áreas números 21 y 22 del Anexo 2 muestran la situación de los humedales El Burro y La Vaca, tomadas en los años 1978 y 2000.
Como se puede evidenciar, la presión urbanizadora es sorprendente y no se entiende como han sobrevivido estos dos reductos de humedales, aunque han sido disminuidos fuertemente. Por su parte, las fotografías 17 y 18 del Anexo 3 demuestran el efecto de la presión urbana sobre el humedal Juan Amarillo del año 1948 al año 2000. Así mismo, las fotos del Anexo 4 reflejan los cambios en este humedal, por el creciente desarrollo de la ciudad, desde el año 1977 al 2000.
el cambio de uso del suelo es la variable que determina un proceso continuo de pérdida de suelo potencialmente utilizable como amortiguador ambiental (…)La pérdida de área para un uso de conservación, transformándolo en vivienda, no se compadece con las necesidades de valores ambientales que requiere la ciudad. En localidades como Suba la situación es tal vez más dramática, puesto que, como lo hemos visto con las cifras, los asentamientos ilegales han afectado de manera especial los humedales de la Conejera y Juan Amarillo. Estos ecosistemas poseen una compleja red hídrica subterránea y superficial que ha absorbido en forma notoria la disposición final de residuos líquidos y sólidos del sector. El sector de la localidad de Bosa también representa un escenario muy preocupante, puesto que la urbanización ya sea legal o ilegal, ha buscado terrenos baratos donde urbanizar, y justamente es en este espacio donde han podido desarrollarse planes de vivienda con unas características de costos que las hacen asequibles a sectores populares, pero, en contrapartida, se presenta una amenaza grave a elementos naturales, que para ese sector son las rondas de los ríos Tunjuelito y Bogotá. Muy amenazado y muy deteriorado se encuentra el humedal de Tibanica, que ha sido progresivamente acorralado por los planes de vivienda. (p. 301. Énfasis de la autora).
Otro de los problemas urbano/ambientales de Bogotá son las basuras. Los residuos de Bogotá también han generado afectaciones ambientales serias tales como rellenos y contaminación de zonas no aptas para dicha labor, en la mayoría de los casos en zonas o cercanías de áreas de protección ambiental, siendo el caso de los desechos que vierten los asentamientos cercanos al Rio Tunjuelito y a los humedales El Burro, Capellanía y Tintal, los
cuales se han convertido en botaderos que acumulan basuras de la ciudad. En efecto, antes del relleno Doña Juana, que fue el primero en contar con normas ambientales en 1980, los rellenos del El Cortijo y Gibraltar causaban verdaderos estragos en términos de afectaciones e impactos ambientales importantes. (Preciado, Leal, Almanza, 2005, p. 269).
Todos los problemas mencionados fueron ajenos por mucho tiempo a una regulación normativa que estableciera los parámetros o prohibiciones para evitar la pérdida de estos ecosistemas a manos del crecimiento poblacional y urbano. En efecto, cuando se dieron los primeros indicios de planeación de la ciudad en 1944, con la primera zonificación de Bogotá, mediante Acuerdo 21 de 1944, uno de los primeros desaciertos fue el número excesivo de requisitos para la construcción de vivienda obrera, lo cual estimulaba la construcción ilegal de vivienda en sectores que debieron haber sido objeto de conservación ambiental (Preciado, Leal y Almanza, 2005, p.211, 214).
Así mismo, el Decreto 185 de 1951, por el cual se adoptó el Plan Piloto para Bogotá, orientado por Le Corbusier, contempló las normas para regular el desarrollo de la ciudad y el anteproyecto del Plan regulador, no tuvo en cuenta las zonas de protección ambiental. Su única consideración en materia ambiental fue alejar la industria con sus emanaciones contaminantes de la ciudad. Posteriormente, el Acuerdo de Sectorización de Bogotá, Acuerdo 1 de 1961, siendo la primera aproximación a los modernos instrumentos de planificación en Bogotá, tampoco contempló con claridad una sectorización de aquellos espacios que por su valor ecológico deberían ser conservados, sometidos a un manejo especial o que estuviesen a cargo de alguna institución investigativa. (Preciado, Leal, Almanza, 2005, p 242-246).
Fue solo hasta el año 1964 que el Plan de Zonificación emitido ese año, reglamento técnico usado por el Distrito de manera informal y generalizada, marcó una diferencia clara entre zonas de protección, reserva forestal y la categoría tradicional de parques y jardines. Diferencia
de gran importancia dado que los anteriores planes contemplaban como zonas verdes los parques y los jardines, sin notar los ecosistemas de verdadero valor ambiental, es decir, sin incorporar una verdadera y autentica concepción ambiental. Así mismo, el Acuerdo 14 de
1975, Plan General de Desarrollo de Bogotá contempló entre sus disposiciones los planes y
programas sectoriales de conservación del medio ambiente. (Énfasis de la autora)
Así entonces, en las dos últimas décadas del siglo XX el panorama comienza a cambiar y se empieza a ver una conciencia ciudadana por el medio ambiente. Sobre la última década de este periodo, en el año 1990 se crea el Departamento Administrativo del Medio Ambiente, DAMA y en el año 1993 el Ministerio de Medio Ambiente, mediante la Ley 99 de 1993, con lo cual la ciudad recibe un conjunto de herramientas para la gestión ambiental, con el que no contaba en la época del Acuerdo 7 de 1979 y la ley 9 de 1989, anteriores ordenamientos nacionales en materia urbana, cuyo contenido se limitaba a tratar materias arquitectónicas, tributarias y urbanísticas, pero la dimensión ambiental brillaba por su ausencia.
Así mismo, en el año 1994, el Consejo de Estado definió la naturaleza jurídica de los humedales, mediante Sentencia 642 señalando que los humedales son bienes de uso público, salvo los que formen parte de predios de propiedad privada, es decir, cuando la vertiente nace y muere dentro de una misma heredad o el humedal se encuentra en terreno de propiedad privada. En el caso en el que la vertiente nace y muere dentro de la misma heredad la función social y ecológica de la propiedad permite a la autoridad competente imponer limitaciones con el objeto de conservarlos, en razón del principio constitucional según el cual el interés público o social prevalece sobre el interés particular.
Sin embargo y no obstante todo lo anterior, el Informe del Estado de los Recursos
Naturales y del Ambiente 2010 – 2011, de la Contraloría General de la República de Colombia
A pesar de los esfuerzos del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, de las corporaciones autónomas regionales y de desarrollo sostenible, y de los institutos de investigación ambiental, el deterioro ambiental continua y, en consecuencia, la CGR considera que el crecimiento económico del país, y por ende, su modelo de desarrollo, no es sostenible (2011,p. 11. Énfasis de la autora)
Frente a la debilidad de las instituciones del Estado en la protección de los ecosistemas, muchas veces se ha visto que han sido las comunidades, los vecinos y los habitantes cercanos a las zonas ambientales, los que han defendido estos ecosistemas. Ejemplo de ello es el humedal Juan Amarillo, el cual ha sido defendido por las comunidades de manera tajante, igualmente La Conejera, y el humedal la Vaca, a pesar de su actual precaria situación. (Ver Anexos 3 y 4),
Aunque el Ministerio del Medio Ambiente, el Departamento Administrativo del Medio Ambiente y la Empresa de Acueducto y Aseo de Bogotá han tratado de recuperar los humedales y para ello estas dos últimas han iniciado los correspondientes proyectos para su recuperación, en la actualidad aún falta mucho por hacer.
El Informe del Estado de los Recursos Naturales y del Medio Ambiente 2010-2011, en el
Capítulo dedicado a la Conservación y recuperación de los humedales del Distrito Capital evidenció que:
Debido al desarrollo de la ciudad, los asentamientos urbanos han transformado los servicios y beneficios ambientales que ofrecen los humedales, como la amortiguación hidráulica de las cuencas en épocas de invierno, la recarga de acuíferos, áreas de estación para especies migrantes por ser zonas de conectividad ecológica y zonas de esparcimiento por su diversidad paisajística. Pero todo esto se ha perdido en un gran porcentaje: de las 50.000 hectáreas existentes en el año 1960, actualmente se cuentan con 675 hectáreas. Los
tensores identificados como responsables de esta degradación son: cargas de contaminación por aguas residuales (…), relleno de los vasos originales de los humedales con materiales de residuos (…), desarrollos urbanos (…), desvío
de las aguas afluentes (…). Como resultados de la evolución de la capital, los humedales son tratados como urbanos por estar inmersos en el crecimiento de la ciudad, perdiendo su conectividad biológica. (2011. p. 269. Énfasis de la autora).
A continuación se estudiarán algunos pronunciamientos del Consejo de Estado, sobre la naturaleza jurídica de los humedales y las problemáticas jurídico ambientales que se han desatado en torno a éstos ecosistemas.
2. La naturaleza jurídica de los humedales y su problemática jurídico-ambiental Como se mencionó en el numeral 1 de este capítulo, el Consejo de Estado, mediante
Sentencia 642 de 1994, aclaró la calificación y tratamiento jurídico de los humedales, dada la
petición del Alcalde de Bogotá.
En efecto la consulta del Alcalde se fundamentó en aclarar si los humedales son bienes de uso público, si estos podrían ser privados (en que eventos y su tratamiento para conservarlos) y si tienen o no la función los notarios de aceptar la suscripción de escrituras públicas sobre los terrenos o áreas en donde existan dichos humedales.
La respuesta de la Sala fue contundente, en cuanto a que los humedales son bienes de uso público, como lo señalamos en el numeral anterior. En los eventos en los cuales exista un derecho privado sobre un área contentiva de un humedal, el cual haya sido adquirido o consolidado con arreglo a la ley, las autoridades competentes del Distrito Capital pueden adelantar una negociación directa de compraventa con quienes acrediten su calidad de propietarios (Decreto - Ley 2811 de 1974, art. 69 y Ley 80 de 1993, art. 24). Si es el caso, puede
procederse ya a la expropiación (Constitución Política art. 58 y Ley 9a. de 1989, arts. 9o. a 38 y 53), o bien a la limitación de la propiedad privada con el fin de hacer prevalecer la función ecológica que cumplen los humedales siguiendo la regulación prevista por el art. 67 del Código
Nacional de Recursos Naturales. (Énfasis de la autora).
Por último, también la Sala fue clara en señalar que los notarios no pueden autorizar la celebración de actos jurídicos mediante escritura pública que afecten su dominio o le impongan limitaciones.
De acuerdo con lo anterior, y muy a pesar del estado de deterioro de los trece humedales que tiene Bogotá, el Consejo de Estado ha sido contundente en reconocer y defender estos ecosistemas, haciendo prevalecer los derechos colectivos al medio ambiente sano, al equilibrio del ecosistema, a la defensa y goce de los bienes de uso público sobre otros derechos y posiciones de las distintas entidades o personas que atentan contra la riqueza natural.
A continuación se plantean tres casos de decisiones del Consejo de Estado que reflejan su reconocimiento e importante labor de sentar y unificar jurisprudencia en esta materia.
a.El goce de un ambiente sano y del bien de uso público Humedal Jaboque: intereses
superiores sobre la autonomía y limitaciones financieras de la autoridad ambiental.
La sección primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, Consejero Ponente Rafael E. Ostau de Lafont Pianeta (en adelante C.P.), mediante Sentencia del
10 de junio de 2010,falló a favor de la Personería de Bogotá en la acción popular interpuesta contra
el Instituto de Desarrollo Urbano – IDU-y la Alcaldía Local de Engativá, ordenó cerrar la calle 62, en el espacio comprendido entre la carrera 114 y el río Bogotá, de modo que se garantizara que las zonas del humedal Jaboque fueran utilizadas para los fines prescritos en las normas ambientales, como la recreación pasiva y la educación ambiental, adoptando para ello las
decisiones administrativas, técnicas y demás necesarias para el cumplimiento de la presente orden.
El problema encontrado consistió en que debido a la gran afluencia de peatones que transitan por la vía junto al borde del Humedal Jaboque, se ponía en peligro la conservación del humedal al no estar dicha zona resguardada del tráfico vehicular y peatonal y debidamente separada con andenes y caminos apropiados para la recreación pasiva y la educación ambiental. Ante esto, el Instituto de Desarrollo Urbano-IDU-, adujo, por un lado, no ser competente y por el otro, no contar con disponibilidad presupuestal para este tipo de obras. Sin embargo, sus argumentos fueron desestimados por la Corporación, quien probó la vulneración del derecho colectivo al goce del espacio público y sobre todo la protección especial que ha merecido la existencia del Humedal Jaboque.
Así entonces, frente al problema jurídico consistente en si la falta de presupuesto justificaba la falta de actuación por parte del IDU para proteger el humedal, la Sala señaló que no puede dilatarse en el tiempo el acatamiento de una orden judicial arguyendo la falta de disponibilidad presupuestal, pues dentro del trámite presupuestal se encuentran previstas etapas de gestión administrativa y financiera, las cuales conllevan a la obtención de una obra pero siempre dentro de un periodo prudencial.
b. El derecho colectivo a la existencia del equilibrio en el Humedal de Córdoba: intereses
superiores sobre la ejecución inmediata de sus planes de rehabilitación.
La sección segunda del Consejo de Estado, mediante Sentencia del 20 de septiembre de 2001, C.P. José María Lemos Bustamante, decidió proteger el derecho colectivo a la existencia del equilibrio ecológico y al manejo y aprovechamiento racional de los recursos naturales en relación con el Humedal de Córdoba, por lo cual ordenó a la Empresa de Acueducto y
Alcantarillado de Bogotá –EAAB- no dar inicio a las obras de “Rehabilitación de las Zonas de Ronda y Zonas de Manejo y Preservación Ambiental del Humedal de Córdoba” ni al “Plan para los diseños Hidráulicos del Sistema Córdoba, Juan Amarillo-Jaboque”, hasta que se obtenga la respectiva licencia ambiental.
El conflicto surgió debido a que la EAAB iniciaría unas obras de intervención en el humedal, bajo el pretexto de su rehabilitación. Aunque la EAAB adujo haber realizado un estudio serio y científico, del cual participó a las distintas autoridades ambientales, no logró pronunciamiento alguno de estas. Por lo anterior y frente al problema jurídico de defender el humedal frente a la inmediatez de ejecutar la intervención para su rehabilitación, la Sala decidió dar una espera prudente hasta contar con todos los conceptos de las autoridades ambientales.
c. El derecho colectivo al goce de un ambiente sano del Humedal Meandro El Say:
intereses superiores frente a la autonomía de la Corporación Autónoma Regional de
Cundinamarca
La sección quinta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, C.P. María Nohemí Hernández Pinzón, mediante Sentencia del 4 de septiembre de 2003, decidió a favor de un ciudadano la acción popular interpuesta contra la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca -CAR-, por la falta de adopción del plan de manejo ambiental del humedal Meandro del Say, ordenándole su adopción durante los seis (6) meses posteriores a la ejecutoria de la sentencia.
Debido a la contaminación realizada por algunas empresas, en especial la sociedad Empapel S.A.P, al verter directa e indirectamente aguas residuales, industriales y domésticas en el Meandro de El Say y a la actuación permisiva de la CAR con dicha empresa al solicitarle actuar según el plan de manejo ambiental que aún no había adoptado, la sala decidió que esta corporación colaboró determinantemente en el proceso de degradación del ecosistema a su cargo.
En ese sentido, se puede concluir que, a pesar de que históricamente los humedales no se ha defendido de manera adecuada, por parte de ciudadanos y autoridades responsables, puesto que se han desperdiciado sus valores naturales como ecosistemas vivos e integrados con otros ecosistemas de la ciudad, y de que en la década de los cincuentas hasta los ochentas se contó con herramientas jurídicas incipientes (las cuales hoy en día ya han sido complementadas significativamente, como se verá en el Capítulo II) el Consejo de Estado, entrando el siglo XX, ha venido consolidado una línea jurisprudencial en su defensa con el propósito de promover la protección de los humedales por la vía de la defensa al derecho de todos al medio ambiente sano, y la prevalencia de dicho derecho sobre otros de interés particular.
Capítulo II
Las tensiones entre lo urbano y lo ambiental: un problema no resuelto.
La mayoría de las ciudades en el mundo han tenido un fuerte crecimiento durante las últimas décadas, en muchos casos dejando despoblados el campo y los municipios más pequeños. Algunas de ellas han sido muy bien pensadas y organizadas desde antes de iniciar el gran crecimiento, pero la mayoría se ha desarrollado sin mucho control, especialmente en América Latina. En Colombia la situación no ha sido muy diferente y, por esto, el Gobierno Nacional y el Congreso de la República han visto, en diferentes momentos, la necesidad de hacer que las ciudades manejen los problemas generados por el aumento de la población y su crecimiento descontrolado y definan lo que quieren llegar a ser en el futuro, por medio de un proceso de planificación. (Alcaldía Mayor de Bogotá D.C., Plan de Ordenamiento Territorial de Bogotá, 2007, p. 14).
Uno de los primeros acercamientos a una planeación que tuviera en cuenta lo ambiental en Colombia se dio con la expedición de la Constitución Política de 1991, llamada la constitución ecológica, puesto que cambió la forma de organizar las ciudades y sus alrededores y consagró derechos, como a tener una vivienda digna y a gozar de un medio ambiente sano. En desarrollo de estos derechos se expidió la Ley 388 de 1997, llamada Ley de Ordenamiento Territorial, que requiere que todos los municipios planifiquen su futuro a través de los planes de ordenamiento territoriales.
La mencionada Ley será objeto de análisis del presente trabajo de grado, en algunos de sus disposiciones, porque en ella se consagran los principios, determinantes de carácter ambiental, instrumentos de planificación y gestión, entre otras herramientas que constituyen el
marco jurídico cuando se presentan las tensiones entre lo urbano y ambiental.
En el presente capítulo se señalarán las distintas concepciones de lo que ha sido la conciencia ambiental en Colombia y el marco jurídico urbano que ha contenido la materia ambiental, para adentrarse posteriormente a algunas tensiones entre lo urbano y lo ambiental que aún no han sido superadas, a pesar del ordenamiento jurídico existente.
1. La conciencia jurídica ambiental y el marco jurídico urbano: orígenes y desarrollo.
Durante muchos años en Colombia se consideró que el medio ambiente de la ciudad correspondía a las zonas verdes de los parques, a los jardines y espacios arborizados entre los barrios, y en general, cualquier espacio verde con o sin árboles que conformara un paisaje con apariencia ecológica a pesar de su escasa composición ambiental. Sin embargo, lo ambiental es distinto. El diccionario de la ciencia define el medio ambiente así: “todos los factores bióticos y abióticos que actúan sobre un organismo, población o comunidad ecológica e influyen en su supervivencia y desarrollo”. Los factores bióticos se pueden entender como los propios organismos, su comida y sus interacciones, mientras que los factores abióticos incluyen elementos como la luz solar, el suelo, el aire, el agua, el clima y la contaminación.
De conformidad con la definición mencionada, el medio ambiente es un sistema universal
viviente, no es sólo una zona, un área, un espacio arbóreo, es una interacción de seres vivos que es interdependiente, es decir, está conectada y correlacionada para funcionar de manera perfecta. En dicho equilibrio conviven los animales, las plantas, el sol, el agua, el aire, el suelo, el clima, entre otros. Si se rompe el equilibrio de la naturaleza, es decir, si algún ecosistema de la interacción que conforma el medio ambiente deja de funcionar, se trastorna el proceso de supervivencia y desarrollo y se amenaza seriamente su existencia.
que existieran las ciudades, sólo estaba el medio ambiente. La conciencia ambiental autentica es aquella que planea la protección de los factores bióticos y abióticos que confluyen e interactúan para su supervivencia y desarrollo en una ciudad, y no sólo la que considera los parques como lo ambiental a preservar en la urbe.
La idea de planeación de todos estos factores se concreta en la elaboración del Plan de Ordenamiento Territorial, POT, por parte de cada municipio. La Estructura Ecológica del POT debe conformarse del conjunto de áreas naturales fundamentales para conservar un equilibrio entre lo construido y lo natural. El objetivo es facilitar la conservación de la vegetación y los animales que hay en ellas, ya que su tamaño pequeño pone en riesgo su permanencia en el tiempo. La desaparición de estas áreas verdes sería muy grave para la ciudad, pues son fundamentales para conservar equilibrios microclimáticos… (Alcaldía Mayor de Bogotá
D.C., Plan de Ordenamiento Territorial de Bogotá, 2007, p. 57. Énfasis de la autora). (Ver
Anexo 5).
Según lo dispuesto por la Alcaldía de Bogotá se puede deducir entonces que el suelo o territorio a ordenar hace parte del medio ambiente, es decir, conforma ese equilibrio de lo natural, ambos se corresponden, pues él primero hace parte del segundo. Es así que lo ambiental y lo urbano comparten un mismo suelo, comparten una misma necesidad de planeación, constituyen una misma unidad de análisis para efectos de planear la ciudad. La conciencia ambiental autentica es entonces aquella que busca el ordenamiento del medio ambiente reconociendo que en el territorio hay una ciudad que se desarrolla, puesto que no se trata de negar la ciudad, ni su crecimiento, sino de privilegiar el ordenamiento por encima del crecimiento urbano, previéndolo, contemplándolo, teniendo de presente sus variables y su capacidad para afectar lo natural.
Conforme a las normas de la Constitución Política que regulan la materia ecológica, la Corte Constitucional, mediante Sentencia C-431 del 12 de abril de 2000, M.P. Vladimiro
Naranjo, ha entendido que el medio ambiente es un derecho constitucional fundamental para el hombre y que el Estado, con la participación de la comunidad, es el llamado a velar por su conservación y debida protección, procurando que el desarrollo económico y social sea compatible con las políticas que buscan salvaguardar las riquezas naturales de la Nación.
Para lograr mantener la integración de la materia urbano/ambiental la Ley 388 de 1997 impone la elaboración del POT a cada municipio, establece los principios que rigen el ordenamiento y define los distintos instrumentos de planeación y de gestión mediante los cuales se ordene la ciudad.
El Plan de Ordenamiento Territorial es definido por la Ley como el instrumento básico para hacer la planificación de una ciudad, en el que se determinan un conjunto de indicaciones, actuaciones y reglas para orientar el desarrollo físico de las ciudades, tales como: (i) hacia donde puede crecer la ciudad; (ii)cuáles son las zonas que se deben proteger para cuidar el medio ambiente; (iii) cómo va a ser la relación con las ciudades vecinas; (iv) cuáles usos pueden ir en cada sitio; (v) dónde y cómo deben ser sus vías, transporte, parques, servicios; (vi) cuáles son los proyectos más importantes.
Para la elaboración de los planes de ordenamiento territorial, los municipios deben fundamentarse en los siguientes principios consagrados en la Ley 388 de 1997: (i) la prioridad del interés general frente al interés particular, esto es, gozar de un medio ambiente sano sobre derechos individuales como la propiedad privada;(ii)la propiedad privada debe tener ante todo una función social y ecológica, por lo que no puede ser usada según criterio del dueño, sino preservada ambientalmente, cuando haya lugar a ello; (iii)la función pública del urbanismo; (iv)el reparto equitativo de cargas y beneficios y (v) la participación ciudadana en la toma de decisiones urbano ambientales como la formulación del POT y demás instrumentos de planeación de la ciudad.
La prioridad del interés general frente al particular sugiere que las decisiones que se tomen en la ciudad deben buscar el beneficio de las mayorías y no de unos pocos, es decir, cuando se elabora el POT, su estructura ecológica principal pretende mantener el equilibrio medio ambiental por el beneficio de las mayorías, pues está en juego el derecho al ambiente, que es derecho de todos. Si se llegare a presentar una situación contradictoria entre dos derechos enfrentados, debe primar el interés general del medio ambiente sobre el interés particular.
La función social y ecológica de la propiedad consiste en que los predios privados, aunque involucran derechos propios, también involucran deberes con la ciudad, orientados a proteger la naturaleza y el bienestar de la sociedad en general, antes que sus propios intereses individuales. En ese sentido un propietario de un terreno que encierre una zona de protección ambiental, debe preservarla y realizar los tratamientos necesarios para su protección.
De otra parte, la función pública del urbanismo hace relación a la función del Estado como representante de los intereses generales para buscar que el desarrollo urbano logre el beneficio general. El Estado ejerce dicha función tomando decisiones y realizando actuaciones mediante la planeación y ejecución del desarrollo de la ciudad.
El reparto equitativo de cargas y beneficios sugiere que las decisiones y actuaciones que se realicen en las ciudades, que por lo general benefician o afectan o unos más que a otros, busquen mecanismos que permitan una mejor distribución de los beneficios y al mismo tiempo una mayor colaboración de todos lo que obtienen algún tipo de ganancia en el pago de los costos que la actuación genera.
Por último, la participación ciudadana es un principio mediante el cual cada ciudadano es parte activo del cuidado y progreso de la ciudad, por lo que se deben crear acuerdos en la planeación de la ciudad, en las reglas del juego y en los compromisos que se pueden adquirir.