I. LOS PARAÍSOS FISCALES, ESPECIALMENTE EN RELACIÓN CON EL INTERCAMBIO DE INFORMACIÓN

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Secretaría

UNIDAS

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Distr. LIMITADA ST/SG/AC.8/1997/L.14 16 de diciembre de 1997 ESPAÑOL Original: INGLÉS GRUPO AD HOC DE EXPERTOS SOBRE

COOPERACIÓN INTERNACIONAL EN CUESTIONES DE TRIBUTACIÓN Octavo período de sesiones

Ginebra, 15 a 19 de diciembre de 1997

Informe del Grupo Ad Hoc de Expertos sobre Cooperación Internacional en Cuestiones de Tributación sobre la labor realizada en su octavo

período de sesiones

I. LOS PARAÍSOS FISCALES, ESPECIALMENTE EN RELACIÓN CON EL INTERCAMBIO DE INFORMACIÓN

La cuestión de los paraísos fiscales fue planteada por la Secretaría, que señaló que son una amenaza para los sistemas fiscales tanto de los países desarrollados como de los países en desarrollo. Los paraísos fiscales ponen en peligro el principio de neutralidad fiscal ya que hacen que las decisiones de invertir estén influidas indebidamente por consideraciones fiscales. Se describieron las técnicas que han adoptado muchos países como defensa frente a las actividades en paraísos fiscales, entre ellas la promulgación de leyes sobre sociedades extranjeras controladas. El secreto bancario y las normas de confidencialidad de los paraísos fiscales dificultan que otros países puedan descubrir fraudes fiscales y otras actividades ilícitas, y algunos paraísos fiscales que no quieren ser acusados de complicidad con actividades ilícitas han aceptado intercambiar información fiscal con países que no lo son.

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El Grupo de Expertos se mostró en general de acuerdo en que no debía examinarse la cuestión de los paraísos fiscales como si se tratara de un enfrentamiento de los países desarrollados con los países en desarrollo. Aunque muchos de los países que generalmente son considerados paraísos

fiscales sean países en desarrollo, tanto éstos como los países desarrollados resultan perjudicados por las actividades de los paraísos fiscales y algunas veces se considera que las leyes de algunos países desarrollados se prestan a abusos que asemejan a aquéllos a paraísos fiscales. Un observador indicó que el problema de los paraísos fiscales es más grave ahora que hace cinco años y probablemente se agravará debido a que el comercio a través de Internet y las operaciones bancarias por medios electrónicos hacen que cada vez sea más fácil trasladar fondos a paraísos fiscales, lo que entre otras cosas ha hecho posible que los utilicen personas con unos medios económicos modestos.

El debate del tema se inició con el intento de definir el concepto de paraíso fiscal. En términos muy amplios, un miembro propuso que se considere característico de los paraísos fiscales cualquier aspecto de las leyes o prácticas de un país que sea atentatorio contra los regímenes fiscales de otros países. Varios oradores señalaron dos elementos básicos de los

paraísos fiscales: impuestos mínimos o ausencia total de impuestos sobre por lo menos algunos tipos de renta e inexistencia de un acceso efectivo a la información fiscal y de intercambios de información.

A. Tributación baja o inexistente

Varios miembros del Grupo señalaron que el tipo efectivo, y no el tipo nominal de los impuestos, es el que determina si un país responde a la característica de los paraísos fiscales de tener una tributación baja o inexistente. Un país que grava las rentas con unos tipos fiscales elevados puede sin embargo ser un paraíso fiscal para algunas inversiones si ofrece exenciones o concesiones especiales que reducen el tipo efectivo del impuesto sobre las rentas derivadas de algunos tipos concretos de inversiones, si bien es cierto que algunos consideran que no es adecuado calificar a un país de paraíso fiscal simplemente porque aplique unos regímenes fiscales diferentes a distintos tipos de rentas. Además, el factor fundamental es la aplicación práctica de la ley, no los términos en que está redactada nominalmente. En algunos países se dictan instrucciones, que no se publican, que erosionan

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sustancialmente la masa fiscal, se modifican los tipos fiscales mediante negociaciones privadas o sencillamente las leyes no se aplican según sus términos. Esta falta de transparencia, es decir, la política de aplicar en la práctica las leyes de forma diferente de como está previsto en la

documentación de dominio público, es una de las prácticas de los paraísos fiscales más preocupantes.

Sin embargo, varios miembros señalaron que no debe considerarse siempre que el hecho de que un país no grave fiscalmente todas las rentas de todas las entidades constituidas en el mismo sea característico de los paraísos fiscales. Por ejemplo, no debe considerarse que un país es un paraíso fiscal simplemente porque utilice las moratorias fiscales u otras concesiones como instrumento para conseguir inversiones extranjeras que financien actividades económicas reales en el país. Además, un país no será un paraíso fiscal simplemente porque su política general de impuestos sobre las rentas empresariales sea aplicar unos tipos fiscales bajos a una masa imponible amplia. Además, para calificar a un país de paraíso fiscal, no deben utilizarse las exenciones y demás ventajas que sólo se ofrecen como medio para evitar la doble imposición.

Como respuesta, se señaló que la característica distintiva de un paraíso con una tributación baja o nula es que facilita la elusión de los impuestos que se aplican en todo el mundo a las rentas procedentes de otros países. Como ejemplo puede citarse una empresa de un país C que es la única

accionista de una sociedad constituida bajo las leyes del país B, que deriva sus ingresos de fuentes situadas en el país C. Si la sociedad filial no está gravada fiscalmente por el país B, y aunque sus conexiones con el país C no basten para que éste grave sus rentas, puede considerarse en este contexto que el país B es un paraíso fiscal incluso si aplica unos impuestos

sustanciales a las rentas que esa filial pueda obtener de fuentes situadas en el país B. Por ejemplo, si las rentas de la filial proceden de inversiones pasivas en el país C y si los países B y C han concluido un acuerdo fiscal que reduce o elimina la retención a cuenta de los impuestos sobre las rentas, la utilización de la filial en el país B puede permitir que esas rentas

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característica de un paraíso fiscal es la capacidad de transferir fondos hacia su jurisdicción fiscal sin trasladar a éste actividades económicas.

Algunos miembros del Grupo consideraron que incluso esta definición de los paraísos fiscales era demasiado amplia porque haría que se consideraran paraísos fiscales todos los países que tuvieran un sistema territorial de impuestos y que pudiera considerarse que algunas exenciones cuyo único objetivo es ofrecer una solución a la doble imposición son propias de un paraíso fiscal.

No obstante, el Grupo aceptó por consenso que la falta de transparencia es una característica odiosa de los paraísos fiscales.

Algunos miembros del Grupo señalaron que no debe considerarse que el uso de incentivos fiscales para atraer inversiones hacia un país es una de las características de los paraísos fiscales, aunque la competencia fiscal entre los países para obtener inversiones sea muchas veces poco saludable, y que el Grupo podría examinar en otra ocasión provechosamente esta competencia.

B. Intercambio de información

El Grupo llegó rápidamente al consenso de que la falta de acceso a la información fiscal es una de las características de los paraísos fiscales. Esta inaccesibilidad podía derivar, por ejemplo, de las leyes sobre el secreto bancario, de otras leyes que protegen la confidencialidad de la información financiera o de las leyes que facilitan la emisión de acciones y bonos al portador.

También se llegó al acuerdo de que la mejor forma de facilitar el acceso a la información fiscal es concluir acuerdos fiscales con disposiciones

firmes que prevean el intercambio de información u otros acuerdos internacionales referentes al intercambio de información. Estas

disposiciones deben hacer referencia expresa a las leyes de ambos países sobre el secreto bancario. Se indicó que los países que cuentan con una amplia experiencia en el intercambio de información deben poner a disposición de los países con menos experiencia herramientas que les ayuden a iniciar programas de intercambio de información. Otro planteamiento adicional es instar a los países a que abandonen las leyes y prácticas nocivas para los sistemas fiscales de otros países. No obstante, se reconoció que algunos países son tan dependientes de la industria de los servicios prestados a

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actividades propias de los paraísos fiscales y los correspondientes flujos financieros que no es probable que concluyan acuerdos de intercambio de información de ningún tipo o respondan a ninguna sugerencia del tipo propuesto.

Se indicó que algunos países han logrado obtener información sobre transacciones realizadas en paraísos fiscales utilizando medios indirectos. Por ejemplo, si las leyes de un país obligan a las personas individuales y a las sociedades que tienen su residencia en el mismo a mostrar a la

administración fiscal todos los registros y documentos que posean, con inclusión de la documentación que mantengan fuera del país, podrán a veces utilizarse esas leyes para obtener información documental sobre transacciones en paraísos fiscales. Además, la facultad de los funcionarios de la

administración fiscal de reclamar la presentación de documentos puede

ampliarse para abarcar a las sociedades matrices extranjeras de una sociedad filial nacional. Además, los tribunales pueden ordenar a un contribuyente, especialmente si está acusado de un delito fiscal, a ignorar el derecho a la confidencialidad que le atribuyan las leyes de un país que sea un paraíso fiscal. Si el contribuyente realiza operaciones con bancos que tienen

filiales en el país que aplica los impuestos y en otros países distintos, el funcionario de la administración fiscal puede obligar al banco a presentar información documental sobre las transacciones realizadas por filiales en otros países, incluidos los paraísos fiscales. Por último, los tribunales de los países que no son paraísos fiscales pueden negarse a aceptar la alegación de que la divulgación de información fiscal representaría una infracción de las leyes penales de un paraíso fiscal.

Algunos miembros del Grupo procedentes de países en desarrollo observaron que técnicas como las anteriores pueden ser efectivas en el caso de los

grandes países desarrollados con una gran potencia económica y unos sistemas legales muy desarrollados, pero pueden resultar menos prácticas para países más pequeños, especialmente si se trata de países en desarrollo.

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