Sobre la Ley que crea los Juzgados de Tránsito y Seguridad Vial (Ley Nº 29391).
Arnaldo Ramos Lozada. Fiscal Adj. Prov. Civil de Lima
I. Introducción.
El día sábado 1º de agosto nos despertamos con la noticia de la expedición de la Ley Nº 29391 que “crea los Juzgados de Tránsito y Seguridad Vial”, encargándoles el conocimiento en primera instancia de los procesos penales, civiles y contencioso administrativos que tengan relación con los accidentes de tránsito o infracciones al Código respectivo, de tal manera que serán competentes en primera instancia para conocer de los delitos de lesiones, de homicidio culposo o incluso doloso, de robo o hurto ocurridos “en el ámbito del tránsito vehicular”; de las indemnizaciones por responsabilidad civil objetiva de los daños emergente y moral así como lucro cesante causados por “conductas peligrosas o lesivas” relacionadas con el tránsito y de las impugnaciones contencioso administrativas de las infracciones de tránsito, entre otras cosas1.
La noticia, sin embargo, va más allá de tratarse de Juzgados de descarga procesal en materia mixta, ya que con dicha ley se ha creado una nueva “especialidad” que no es sino un conglomerado de casos concretos unidos por una misma situación de hecho, pero que separadamente pertenecen a distintas ramas del Derecho, cada una con sus propios principios y legislación; por lo que para dar solución a ello, el Juez requerirá no de una, sino de tres especialidades distintas: dos de Derecho Público (Derecho Penal y Administrativo) y una de Derecho Privado (Derecho Civil), trayendo consigo que el Juez Especializado en Tránsito y Seguridad Vial –como cualquier Juez Mixto- deba conocer un día de una indemnización civil, otro de un delito de lesiones y el subsiguiente de la impugnación de una multa administrativa.
II. La especialidad de los Jueces.
El Diccionario de la Lengua Español indica que por “especialidad” debe entenderse a la “[r]ama de una ciencia, arte o actividad, cuyo objeto es una parte limitada de ellas, sobre la cual poseen saberes o habilidades muy precisas quienes lo cultivan”; por lo que basta leer dicha acepción para cuestionarla tan frágil ley que nos ocupa, ya que no cabe duda que los Juzgados de Tránsito y de Seguridad Vial no tienen una especialidad verdadera, sino que en realidad se tratan de Juzgados Mixtos2 a los cuales se les ha encargado el conocimiento de procesos penales, civiles y contencioso administrativos que tengan relación con cuestiones de tránsito y seguridad vial, tal es así que incluso la Primera Disposición Complementaria de la Ley Nº 29391 señala que:
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El incorporado artículo 52º-A del Texto Único Ordenado del Poder Judicial señala que: “Los Juzgados de Tránsito y Seguridad Vial conocen: 1.- De los procesos penales vinculados a conductas peligrosas o lesivas a la vida, la salud, el patrimonio o la seguridad vial, realizadas en el ámbito de tránsito vehicular. 2.- De los procesos civiles relacionados con la determinación por conductas peligrosas o lesivas realizadas en el contexto del tránsito vehicular. 3.- De los procesos contencioso administrativos vinculados a infracciones de tránsito.”
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Así también, con mucha lógica en ese punto, concuerdan los editores de La Ley: “(…) la nueva ley (…) propone que el juez de tránsito sea una especie de juez mixto, al ser competente para asuntos civiles, penales y administrativos vinculados al tránsito y la seguridad vial.” Cf. La Ley. Periódico mensual de Gaceta Jurídica, Año 2, Nº 20, edición del 1º al 31 de julio del 2009, p. 6.
“El Poder Judicial, a través del órgano competente, dispone la conversión de Juzgados Especializados o Mixtos en Juzgados de Tránsito y de Seguridad Vial, atendiendo a la carga procesal y a la incidencia estadística de procesos judiciales, relacionados con [la] determinación de responsabilidades derivadas de los accidentes de tránsito y seguridad vial.”
En definitiva, con ello no se apuntala el camino de la especialización de los órganos de justicia, sino que, más bien, importa una injusticia notoria que el Parlamento comete contra los Juzgados Contencioso Administrativos, Comerciales y Constitucionales, que ya existen al menos en la Corte Superior de Justicia de Lima y que desde hace buen tiempo están esperando ser reconocidos por la Ley Orgánica como de materia especializada3, lo cual no ocurre a pesar de que sí importan saberes muy precisos de ramas del Derecho que, además, tienen una independencia académica; mientras que en unos pocos días los Juzgados de Tránsito y Seguridad Vial han conseguido usurpar el lugar que les hubiera correspondido a aquellas.
Si bien el artículo 9º del Código Procesal Civil dispone que: “La competencia por razón de la materia se determina por la naturaleza de la pretensión y por las disposiciones legales que la regulan”; y con ello pareciera que prevé dos supuestos distintos, donde o bien la calificación de la competencia por razón de la materia tiene un correlato con una de las ramas jurídicas (civil, penal, laboral, constitucional, comercial, contencioso administrativo, etc.), o bien dicha calificación se identifica con cualquier otro tipo de supuesto que haya previsto la ley; parece ser, más bien, que lo que la norma procesal señala en realidad es que la naturaleza de la relación jurídica que subyace al caso concreto, es la que determina la materia de la cual es competente un Juez, siempre que dicha materia se encuentre prevista por la ley, pues de lo contrario la competencia será asumida por el Juez residual, esto es, por el Juez Civil conforme al artículo 5º del Código Procesal Civil.
Por consiguiente, no debe pensarse que el legislador pueda crear más materias o especialidades que no fluyan de la propia naturaleza de las relaciones jurídicas, ya que el poder que ostentan para dictar leyes no alcanza a modificar la naturaleza de las cosas,
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En efecto, el artículo 46º del Texto Único Ordenado de la Ley Orgánica del Poder Judicial no contempla a ninguno de los mencionados como Juzgados Especializados.
Los Juzgados Contencioso Administrativos han transitado por un largo camino para ser reconocidos como Juzgados Especializados por ley ordinaria, pues desde la expedición de la Resolución Administrativa Nº 002-97-SC y CSJ, publicada en el Diario Oficial “El Peruano” el día 26 de junio de 1997, en que creó el Primer Juzgado Corporativo Transitorio Especializado en lo Contencioso Administrativo, hasta la Ley Nº 27584 (Ley que regula el proceso contencioso administrativo), publicada el 07 de diciembre del 2001, pero que en mérito del Decreto de Urgencia Nº 136-2001 del 21 de diciembre del 2001 y la Ley Nº 27684 del 16 de marzo del 2002, recién entró en vigencia el día 15 de abril del 2002, por lo que en esa fecha los entonces artículo 8º y 9º ya designaban al Juez Contencioso Administrativo como Especializado.
Los Juzgados Constitucionales se encuentran previstos en la tercera disposición final del Código Procesal Constitucional, publicado en el Diario Oficial “El Peruano” el día 31 de mayo del 2004 y que entró en vigencia el 1º de diciembre del 2004. No obstante ello, en la norma citada sólo son mencionados como “los jueces especializados que correspondan”, siendo el caso que recién se crearon para la Corte Superior de Justicia de Lima mediante Resolución Administrativa Nº 319-2008-CE-PJ, publicada en el Diario Oficial “El Peruano” el día 28 de enero del 2009, cuya competencia territorial fue precisada por la Resolución Administrativa Nº 153-2009-CE-PJ, publicada en el citado diario oficial el día 22 de mayo del 2009.
Peor es la situación de los Juzgados Comerciales que existe en la Corte Superior de Justicia de Lima tan sólo como una subespecialidad de los Juzgados Civiles, tal como lo prevé la Resolución Administrativa Nº 006-2004-SP-CS, publicada en el Diario Oficial “El Peruano” del día 02 de octubre del 2004.
de tal forma que no resulta lógico que por una ley pueda tornarse en homogéneo aquello que es a todas luces dispar.
Más aún, si existiese alguien que considere que el artículo 9º del Código Procesal Civil otorga facultades omnímodas al legislador para crear cualquier especialidad a su libre albedrío, tal como lo sería crear un Tribunal en materia civil, penal y contencioso administrativa para hechos que ocurran en avenidas de doble vía o uno que se ocupe exclusivamente de la recuperación de los créditos de Mi Vivienda a favor de los bancos, comprenderá también que no es la mejor elección erigir legislativamente materias nuevas que no se asocien a una rama jurídica determinada, ya que podría ocurrir, como en este caso, que en vez de un Juez Especializado, se dé nacimiento a un Juez Mixto.
Dar lugar a que la ley cree “especialidades” que no tengan correlación con una rama jurídica, podría llevar a determinar la competencia por razón de materias tan absurdas y/o minúsculas como, por ejemplo lo serían, las de cambios, adiciones o supresiones de nombres, nulidades de negocios jurídicos, reivindicaciones de bienes muebles, caducidad de testamentos, cumplimiento de obligaciones de dar bienes sólo determinados por especie o como la especialidad creada por la Ley Nº 29391, para los cuales deberían crearse “Juzgados Especializados” en ordenar el pago de la indemnización por las lesiones a la oreja derecha.
En definitiva no es a eso a lo que se refiere el tema de la especialidad de la justicia, sino más bien a que sea un Juez conocedor del conjunto de reglas, valores y principios de una rama determinada del Derecho, el que conozca el caso concreto porque ése y no otro es el que está en mejor condición de darle una solución; siendo la prueba de ello el hecho innegable también de que cuando las sentencias de los Juzgados de Tránsito y Seguridad Vial sean apeladas, tendrán necesariamente que subir en conocimiento de las Salas Superiores en materia Penal, Civil y Contencioso Administrativa, ya que esas son sus verdaderas especialidades4, tan es así que no se ha modificado la Ley Orgánica previéndose la existencia de una Sala de Tránsito y Seguridad Vial que conozca de las alzadas y de los recursos de queja de los Jueces “Especializados” de igual “materia”.
III. De la falta de necesidad para la expedición de la ley.
Si acaso existiera un motivo suficiente como para crear Juzgados encargados dentro de su respectiva rama jurídica de un tipo de temas determinados, sea por estadística –como en el caso de los Juzgados Previsionales– o porque merecen una tramitación más rápida que los demás casos –como debería ocurrir en materia de alimentos, por ejemplo- el Poder Legislativo no tendría motivo para preocuparse de
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De igual forma lo entiende el Consejo Ejecutivo del Poder Judicial, ya que en el artículo primero de la Resolución Administrativa Nº 239-2009-CE-PJ, publicado en el Diario Oficial “El Peruano” el día 12 de agosto del 2009, prevé como norma de transición que: “En tanto se constituyan los Juzgados de Tránsito y Seguridad Vial, de ser el caso, son competentes para tramitar los procesos derivados de accidentes de tránsito y seguridad vial, los Juzgados Penales, Civiles, Contencioso Administrativos y/o Mixtos, en cuanto les corresponda por razón de la materia.”
Es decir, que mientras tanto todo continúa como hasta el momento, esto es, que cada Juez Especializado conozca de los casos vinculados con el tránsito y seguridad vial conforme a la materia que verdaderamente corresponde, si lo hubiere en la localidad, de lo contrario que el caso sea ventilado ante el Juez Mixto.
ello; ya que los párrafos segundo y tercero del artículo 46º del Texto Único Ordenado de la Ley Orgánica del Poder Judicial han previsto la solución al indicar que: “La Corte Suprema, atendiendo a las necesidades del servicio judicial y a la carga procesal, puede crear otros Juzgados de distinta especialidad a los antes señalados, definiendo su competencia. En los lugares donde no hay Juzgados Especializados, el despacho es atendido por un Juzgado Mixto, con la competencia que señale el Consejo Ejecutivo del Poder Judicial.”
Por tal motivo, mejor solución hubiera sido que el Consejo Ejecutivo del Poder Judicial crease subespecialidades en materia penal, civil y contencioso administrativa encargadas de conocer casos vinculados en materia de tránsito y seguridad vial, en los Distritos Judiciales que así lo ameriten, de tal manera que dichos Juzgados terminen teniendo en realidad un juez verdaderamente especializado en una materia jurídica al cual se le haya encargado el conocimiento de casos penales, civiles o contencioso administrativos, sin mezclar en una batidora a todas estas especialidades.
En el caso concreto que nos ocupa, resulta claro que el Parlamento desconoce si en verdad existen o no muchos o pocos casos penales, civiles y contencioso administrativo relacionados con el tránsito y la seguridad vial5; puesto que la ya citada Primera Disposición Complementaria de la Ley Nº 29391 termina encargando al Poder Judicial que resuelva el problema de determinar dónde y cuántos de estos Juzgados Especializados de Tránsito y Seguridad Vial son necesarios, “atendiendo a la carga procesal y a la incidencia estadística de procesos judiciales”; lo cual hace pensar que en realidad la ley no es sino una infeliz maniobra política de popularidad tras la entrada en vigencia del controvertido Reglamento de Tránsito.
Lo que sí queda claro es que a raíz de esta Ley, la población entenderá equivocadamente que existen jueces conocedores de todas las cuestiones jurídicas que se vinculan con el tránsito y seguridad vial, que cuentan con saberes o habilidades muy precisas sobre la materia, a tal punto que no requieran de peritos para determinar, por ejemplo, a qué velocidad marchaba el vehículo según las huellas de los neumáticos, si pudo dar tal o cual giro para evitar el accidente o si en fin la máquina se encontraba en buen estado o no, creando la ilusión de un proceso rápido para cualquier problema relacionado que se le presente; ello sin saber que en realidad el Juez Especializado en Tránsito y Seguridad Vial no es más que el viejo Juez Mixto con otro nombre en el membrete de sus documentos y sin ninguna especialidad en concreto. Todo lo cual finalmente se traduce como una invitación a litigar a todos los que incautamente crean que la Ley Nº 29391 ha sido dictada en provecho de la población y no por cuestiones de mera imagen publicitaria.
IV. A manera de conclusión.
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De hecho el propio Poder Judicial desconoce esa estadística; pues el artículo segundo de la Resolución Administrativa Nº 239-2009-CE-PJ, publicado en el Diario Oficial “El Peruano” el día 12 de agosto del 2009, ordena: “(…) que la Gerencia del Poder Judicial en el plazo improrrogable de 15 días hábiles, elabore [una] propuesta técnica previa opinión que solicitará a los Presidentes de las Cortes Superiores de Justicia del país, respecto a los Juzgados de Tránsito y Seguridad Vial, a que se refiere la Ley Nº 29391”; señalando en el segundo fundamento de dicha resolución administrativa que: “(…) para una adecuada toma de decisiones es necesario solicitar los informes técnicos respectivos, a fin de implementar en el breve término las disposiciones contenidas en la referida ley.”
Por estos motivos, es decir, porque no existe jurídicamente una especialidad de Tránsito y Seguridad Vial, porque ello atenta contra la búsqueda de la especialización de los jueces en función a su conocimiento y porque el Poder Legislativo –e incluso el Poder Judicial- desconoce cuántas causas relacionadas con ese tema existen en giro y si en verdad resulta necesario o no crear juzgados de descarga en esas materias, considero que debería derogase la Ley Nº 29391.
