Comisión Jurídica de Extremadura
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JUNTA DE EXTREMADURA
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COMISIÓN JURÍDICA DE EXTREMADURA. DICTAMEN Nº 36 /2017, de 11 de mayo.
Responsabilidad patrimonial tramitado por el Ayuntamiento de
Pinofranqueado (Cáceres), tramitado a instancia de D.ª María Belén a consecuencia de una caída sufrida en la vía pública.
Ha sido ponente el Sr. D. Pedro Escribano Fernández, acordándose el dictamen por unanimidad.
I. ANTECEDENTES DE HECHO. I.I.- Del asunto.
De los antecedentes y documentos que obran en el expediente, son de interés para la emisión del presente dictamen, los que a continuación se detallan:
1.- Mediante escrito registrado con fecha de entrada el 4 de diciembre de
2014, dirigido al Ayuntamiento de Pinofranqueado (Cáceres), Dª. María Belén , reclama el pago de una indemnización de 15.109,28 € por las lesiones derivadas de la caída sufrida el 2 de septiembre de 2014 en una vía pública de la localidad, debido al mal estado del acerado.
Acompaña a su reclamación, la siguiente documentación:
-. Informes médicos relativos a los daños físicos en tobillo izquierdo. -. Facturas de honorarios abonados en consultas médicas.
-. Fotografías del lugar de los hechos.
-. Pagos a la Seguridad Social de la persona contratada para su sustitución. - Nómina de la persona que le ha sustituido.
2.- Mediante resolución de la alcaldía, el 22 de abril de 2015, se acuerda
admitir a trámite la reclamación e iniciar el pertinente expediente de responsabilidad patrimonial por daños personales, y nombramiento de instructor mismo. Dicho acuerdo es notificado a la interesada el 29 de abril de 2015, concediéndole un plazo de 15 días hábiles para alegaciones, presentar documentos y proponer prueba.
3.- Consta informe, de 3 de mayo de 2016, sobre el estado del acerado en la
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cuenta con desperfectos de acabado con irregularidades, que son debido al desprendimiento de la junta entre las diferentes pizarras de acabado, con distintas profundidades que oscilan entre dos y tres centímetros aproximadamente”.
4.- El 13 de octubre de 2016, por el instructor del expediente una vez
concluida la fase de instrucción se acuerda la apertura del trámite de audiencia, concediendo a la interesada un plazo de diez días hábiles para personarse en las dependencias administrativas, examinar la documentación obrante en el expediente, así como para formular alegaciones y presentar los documentos y certificaciones, que estimase convenientes.
5.- El 28 de febrero de 2017, el instructor emite propuesta de resolución en
sentido desestimatorio, no reconociendo la responsabilidad patrimonial de la Administración por no haber quedado acreditado el nexo causal entre el daño alegado y el funcionamiento de los servicios públicos.
I.II.- De la consulta.
Primero.- El día 8 de marzo de 2017, tuvo entrada en la Comisión Jurídica
de Extremadura, solicitud de dictamen remitida, por el Alcalde-Presidente del Ayuntamiento de Pinofranqueado.
Segundo.- La consulta fue admitida, mediante resolución de la Presidencia
de esta Comisión de fecha 10 de marzo siguiente, ordenándose continuar la evacuación de la misma por el procedimiento ordinario y se turnó ponencia según orden preestablecido, correspondiendo como queda indicado en el encabezamiento, dando cuenta al Pleno, de tales determinaciones.
Tercero.- No habiéndose considerado necesaria la práctica de diligencias
adicionales, quedó conclusa esta fase del procedimiento de la consulta con la documentación obrante en el expediente, elevándose por la ponencia propuesta de dictamen, que fue incluida en el orden del día de la sesión plenaria que figura en el encabezamiento.
Cuarto.- En la referida sesión plenaria, el ponente informó del contenido del
proyecto de dictamen, y, sometido a la deliberación del Pleno, la Comisión Jurídica estimó, por unanimidad, la suficiencia de dicho informe y su conformidad con la propuesta, por lo que se acordó aprobar el proyecto de dictamen, sin necesidad de debate en ulterior sesión.
II. OBJETO Y ALCANCE DE LA CONSULTA.
Se somete a la consideración de esta Comisión Jurídica, en los términos dispuestos por la disposición adicional primera, apartado 5. d) de la Ley 19/2015, de 23 de diciembre, por la que se deroga la Ley 16/2001, de 14 de diciembre, reguladora del Consejo Consultivo de Extremadura, expediente instruido por la
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interposición de una reclamación de responsabilidad patrimonial de la Administración Pública, regulada en los artículos 139 a 144 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, y, en este caso, por remisión expresa de los artículos 5 y 54 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local. El expediente ha sido tramitado conforme a las reglas formales establecidas en el Real Decreto 429/1993, de 26 de marzo, aprobatorio del Reglamento de los Procedimientos de las Administraciones Públicas en materia de responsabilidad patrimonial.
El dictamen ha de pronunciarse, sobre la existencia o no de la relación de causalidad entre el funcionamiento del servicio público y la lesión producida y, en su caso, sobre la valoración del daño causado, y la cuantía y modo de la indemnización, considerando los criterios previstos en la legislación antes referida, y deberá analizarse, si en la tramitación del procedimiento, se han atendido a las exigencias de orden formal legalmente prescritas.
III. FUNDAMENTOS DE DERECHO.
PRIMERO: Competencia y carácter preceptivo del dictamen.
La disposición adicional primera, de la Ley 19/2015, de 23 de diciembre, por la que se deroga la Ley 16/2001, de 14 de diciembre, reguladora del Consejo Consultivo de Extremadura establece, que la Comisión Jurídica debe ser consultada, preceptivamente, en aquellos asuntos, que por precepto expreso de la Ley, establezca esa obligación.
La Comisión Jurídica de Extremadura, es competente para emitir el dictamen, al amparo de lo dispuesto en la disposición adicional primera, apartado 5, letra d) de la Ley 19/2015, de 23 de diciembre, por la que se deroga la Ley 16/2001, de 14 de diciembre, reguladora del Consejo Consultivo de Extremadura, y de conformidad, con lo establecido en los artículos, 52.1.d) y 54 del Decreto 99/2009, de 8 de mayo, por el que se aprueba el Reglamento de Organización y Funcionamiento de la Abogacía General de la Junta de Extremadura y de la Comisión Jurídica de Extremadura, con la modificación introducida, por Decreto 3/2016, de 12 de enero, y 54 del citado Decreto 99/2009, en virtud del cual, ésta Comisión Jurídica, deberá ser consultada, en expedientes tramitados por la Junta de Extremadura, las entidades locales y las universidades públicas sobre reclamaciones de responsabilidad patrimonial, cuando la cantidad reclamada sea igual o superior a quince mil euros e inferior a cincuenta mil euros (en el presente
caso 15109,28 €).
Lo anterior está en consonancia con lo dispuesto en el artículo 142.3 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y Procedimiento Administrativo Común (en adelante LRJAPyPAC), vigente en el momento en el que se inició el presente expediente, y por tanto aplicable al caso que nos ocupa, en base a la disposición transitoria tercera de la Ley 39/2015
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de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, que establece en su apartado a) que “a los procedimientos ya iniciados antes de la entrada en vigor de la Ley no les será de aplicación la misma, rigiéndose por la normativa anterior.” En dicho artículo, se dispone que “para la determinación de la responsabilidad patrimonial se establecerá reglamentariamente un procedimiento general con inclusión de un procedimiento abreviado para los supuestos en que concurran las condiciones previstas en el artículo 143 de esta Ley. En el procedimiento general será preceptivo el dictamen del Consejo de Estado o, en su caso, del órgano consultivo de la Comunidad Autónoma”.
Asimismo, el artículo 12 del Real Decreto 429/1993, de 26 de marzo, por el que se aprueba el Reglamento de los Procedimientos de las Administraciones Públicas en materia de responsabilidad patrimonial, dispone que “ Concluido el trámite de audiencia, en el plazo de diez días, el órgano instructor propondrá que se recabe, cuando sea preceptivo a tenor de lo establecido en la Ley Orgánica del Consejo de Estado, el dictamen de este órgano consultivo o, en su caso, del órgano consultivo de la Comunidad Autónoma. A este efecto, remitirá al órgano competente para recabarlo todo lo actuado en el procedimiento, así como una propuesta de resolución que se ajustará a lo dispuesto en el artículo 13 de este Reglamento, en su caso, la propuesta de acuerdo por el que se podría terminar convencionalmente el procedimiento.”
Por todo ello, la Comisión Jurídica de Extremadura emite este dictamen con carácter preceptivo, y, además, de modo no vinculante, a tenor de lo dispuesto en el apartado 4, de la disposición adicional primera, de la Ley 19/2015, de 23 de diciembre, por la que se deroga la Ley 16/2001, de 14 de diciembre, reguladora del Consejo Consultivo de Extremadura.
SEGUNDO.- La responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas: régimen jurídico.
La responsabilidad patrimonial de la Administración, es una institución jurídica que goza de rango constitucional. El artículo 106.2 de la CE establece que “los particulares, en los términos establecidos por la Ley, tendrán derecho a ser indemnizados por toda lesión que sufran en cualquiera de sus bienes y derechos, salvo en los casos de fuerza mayor, siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos”.
La regulación de las previsiones constitucionales, fueron objeto de regulación legal, en los artículos 139 a 146 de la LRJAPyPAC, y desarrolladas por el Real Decreto 429/1993, de 26 de marzo. Y esta normativa estatal, sobre responsabilidad patrimonial, resulta de aplicación a las corporaciones locales, por remisión expresa de los artículos 5 y 54 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local como hemos señalado.
Las principales características del sistema de responsabilidad patrimonial, tal y como aparece configurado en los preceptos constitucionales y legales citados, pueden sintetizarse así: “(...) es un sistema unitario en cuanto rige para todas las
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Administraciones; general en la medida en que se refiere a toda la actividad administrativa, sea de carácter jurídico o puramente fáctico, y tanto por acción como por omisión; de responsabilidad directa de modo que la Administración cubre directamente, y no sólo de forma subsidiaria, la actividad dañosa de sus autoridades, funcionarios y personal laboral, sin perjuicio de la posibilidad de ejercitar luego la acción de regreso cuando aquellos hubieran incurrido en dolo, culpa o negligencias graves; pretende lograr una reparación integral; y, finalmente es, sobre todo, un régimen de carácter objetivo que, por tanto, prescinde de la idea de culpa, por lo que el problema de la causalidad adquiere aquí la máxima relevancia (...)” (Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Extremadura, Sala de lo Contencioso-Administrativo, 51/2010, de 22 de febrero).
La responsabilidad patrimonial de la Administración, de naturaleza directa y objetiva, exige, conforme a la doctrina y reiterada jurisprudencia, que concurran, al menos, los siguientes requisitos: a) la efectiva realidad de un daño o lesión antijurídica, evaluable económicamente e individualizado en relación con una persona o grupo de personas; b) que la lesión patrimonial sea consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos en una relación directa y exclusiva e inmediata de causa a efecto, cualquiera que sea su origen; c) que no se haya producido por fuerza mayor; d) que no haya transcurrido el plazo de prescripción que fija la Ley, así, el derecho a reclamar prescribe al año de producido el hecho o acto que motive la indemnización o desde la manifestación o estabilización de sus efectos lesivos.
El Tribunal Supremo, en Sentencia de 14 de noviembre de 2011, resume otros aspectos de la jurisprudencia, aplicables a esta institución: “La jurisprudencia de esta Sala (por todas la STS de 1 de julio de 2009, recurso de casación 1515/2005 y las sentencias allí recogidas) insiste en que ‘no todo daño causado por la Administración ha de ser reparado, sino que tendrá la consideración de auténtica lesión resarcible, exclusivamente, aquella que reúna la calificación de antijurídica, en el sentido de que el particular no tenga el deber jurídico de soportar los daños derivados de la actuación administrativa”. En esa misma línea, reiterada jurisprudencia (por todas STS de 25 de septiembre de 2007, con cita de otras anteriores) manifiesta que la viabilidad de la responsabilidad patrimonial de la administración exige la antijuridicidad del resultado o lesión siempre que exista nexo causal entre el funcionamiento normal o anormal del servicio público y el resultado lesivo o dañoso producido. Por su parte las SSTS de 19 de junio de 2007, y de 9 de diciembre de 2008, reiteran que la prueba de la relación de causalidad corresponde al que reclama la indemnización.
De lo acabado de exponer se concluye que la responsabilidad de las Administraciones Públicas es objetiva al residenciarse en el resultado antijurídico pero sin que, como dice la jurisprudencia, se constituya la Administración en aseguradora universal.
En todo caso, debe abordarse el examen puntual y particular de cada petición concreta de responsabilidad patrimonial de la Administración, analizando las circunstancias específicas y peculiares de las mismas hasta llegar a determinar si en ellas concurren o no todos los requisitos exigibles, en particular, el nexo causal,
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para poder declarar tal responsabilidad, pues de concitarse todos los anteriores requisitos surge la obligación de reparación que deje a la víctima indemne del daño pues la indemnización por este título jurídico debe cubrir los daños y perjuicios hasta conseguir la reparación integral de los mismos.
TERCERO.-Consideraciones sobre el procedimiento administrativo tramitado.
El expediente ha sido tramitado formalmente, de acuerdo con la normativa que le es aplicable. En particular, fue oportunamente incoado, con nombramiento de instructor, comunicándose a la interesada y, en el mismo acto, se concedió trámite de proposición de prueba. Con posterioridad y una vez evacuado el informe oportuno del servicio implicado, fue concedido trámite de audiencia y alegaciones, que transcurrió sin que la interesada ejerciera efectivamente este derecho. Finalmente, se dictó propuesta de resolución anterior a la solicitud del preceptivo dictamen de este Órgano consultivo, todo ello de conformidad con las exigencias legales y reglamentarias entonces vigentes.
Con todo, hay que señalar que la reclamación fue interpuesta el 4 de diciembre de 2014 en el registro del Ayuntamiento solicitante del dictamen. Esto quiere decir que, a fecha de registro del expediente completo en sede consultiva, ha transcurrido con mucho el plazo reglamentariamente establecido en seis meses para dictar resolución, por lo que no se han observado en la tramitación de este procedimiento los principios de cumplimiento de términos y plazos y el principio de celeridad en los trámites, sin que exista, además, causa justificativa de ello.
(artículos 47 y 74, respectivamente de la LRJAPyPAC).
El particular puede entender en virtud del entonces vigente artículo 13.3 del Real Decreto 429/1993, de 26 de marzo, por el que se aprobó el reglamento de los procedimientos de las Administraciones Públicas en materia de responsabilidad patrimonial, que la resolución que finalmente se dicte será contraria a su solicitud.
Sin embargo, en aplicación de lo establecido por el artículo 42 de la entonces vigente LRJAPyPAC, sobre la obligación de la Administración de dictar resolución expresa en todos los procedimientos y a su notificación, cualquiera que sea su forma de iniciación, y teniendo presente lo dispuesto por el artículo 43.4.b) de dicha LRJAPyPAC, que indica que en los casos de desestimación por silencio administrativo, la resolución expresa posterior al vencimiento del plazo se adoptará por la Administración sin vinculación alguna, al sentido del silencio; por todo ello, hay que convenir, que es plenamente ajustada a Derecho una resolución expresa de la Administración, aunque haya transcurrido referido plazo de seis meses, sin que la misma esté en absoluto vinculada, a lo que se desprende y deduce del silencio administrativo.
CUARTO.- Análisis del caso concreto sometido a consulta.
Según obra en antecedentes, el presente dictamen está centrado en la reclamación de indemnización por daños y perjuicios interpuesta por doña Mª Belén
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frente al Ayuntamiento de Pinofranqueado (Cáceres), a consecuencia de una caída sufrida el día 2 de septiembre de 2014, presuntamente en una vía pública de la localidad, interesando la cuantía total de 15.091,26€ por diversos conceptos derivados de la misma.
En cuanto a los elementos formales, la reclamación se interpone en plazo, por persona legitimada y frente a la Administración local competente para tramitarla y resolverla, conforme con las atribuciones contempladas en el artículo 25.2.d) “infraestructura viaria y otros equipamientos de su titularidad”, de la Ley 7/1985, de 2 de abril, según la modificación operada a raíz de la entrada en vigor del art. 1.8 de la Ley 27/2013, de 27 de diciembre, de racionalización y sostenibilidad de la Administración Local.
Por su parte, el artículo 54 de la Ley 7/1985, establece que “las entidades locales responderán directamente de los daños y perjuicios causados a los particulares en sus bienes y derechos como consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos o de la actuación de sus autoridades, funcionarios o agentes, en los términos establecidos en la legislación general sobre responsabilidad administrativa”, previsión que se traslada, casi literalmente, al artículo 223 del citado Reglamento de Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de las Entidades Locales.
En el supuesto examinado, como tiene declarado el Tribunal Supremo en su Sentencia de 6 de marzo de 2001, "...el título de imputación radica en el incumplimiento por parte de la Administración del deber de mantenimiento en condiciones de seguridad de un bien de dominio público para su uso por parte de los ciudadanos". Ello implica que, a pesar de configurarse la responsabilidad patrimonial en nuestro sistema jurídico, de forma objetiva, no se puede admitir que se extienda de forma tan amplia que comporte una indemnización por daños derivados de cualquier evento, por el solo hecho de que se produzcan en un espacio público. Previamente, será necesario acreditar, que el daño se ha producido como consecuencia de las condiciones en las que se prestaba el servicio, una vez evaluados los datos que ofrezca el expediente respecto a su conservación, mantenimiento, seguridad, uso u otros.
Lo anterior nos permite entrar en el fondo del asunto, pues una vez constatada la existencia de un daño efectivo, debemos proceder a examinar si, tal y como se expuso en el fundamento de derecho segundo de este dictamen, concurren los elementos necesarios que pudieran hacer generar la responsabilidad patrimonial de la Administración local imputada. Es decir, debemos analizar la eventual concurrencia de relación de causalidad entre este daño y el funcionamiento normal o anormal del servicio público prestado por Administración municipal para acreditar, en su caso, la existencia de nexo causal entre la actuación de la Administración Local y el resultado dañoso producido, considerando los criterios previstos en la LRJAPyPAC, y del artículo 12.1 del Real Decreto 429/1993, de 26 de marzo ya mencionado.
Sin embargo y en cuanto a la acreditación del evento dañoso, hay que señalar que la reclamante no ha probado las circunstancias relativas al sitio en el
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que se produjo la supuesta caída. Efectivamente, pese a habérsele concedido la posibilidad de presentar documentos y justificaciones la reclamante, con independencia de las atenciones médicas relativas a la lesión del tobillo izquierdo, sin embargo no ha aportado prueba alguna e incuestionable acreditativa de que la misma se hubiera producido como consecuencia del estado del acerado en este punto concreto, no ha presentado testigos ni prueba alguna que avalen su versión de los hechos. Los distintos informes médicos aportados diagnostican y determinan, como no podría ser en otro caso, las lesiones sufridas, pero no la causa que las produjo.
Debemos recordar que es a la reclamante a la que le corresponde la carga de la prueba por remisión normativa establecida en el artículo 60.4 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa, rige en el proceso contencioso administrativo el principio general inferido del antiguo artículo
1214 del Código Civil, reiterado por el art. 217 de la Ley de Enjuiciamiento Civil, en
el que se atribuye la carga de la prueba de las obligaciones a quien reclama su cumplimiento.
Concretamente, para el régimen de la responsabilidad objetiva de la
Administración, se establece el artículo 139.2 de la LRJAPyPAC, y el artículo 6, del Real Decreto 429/1993, por lo que ha de concluirse que los extremos relativos a las circunstancias de producción del evento lesivo y su relación con el estado de la vía corresponde acreditarlos y probarlos a la interesada.
En el sentido expuesto, es de destacar que la Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección 1ª, del Tribunal Superior de Justicia de Extremadura, en Sentencia de 12 de diciembre de 2005, declara que “En juicios como el presente, debe existir una actividad probatoria a instancia de la parte que reclama, normalmente, a través de la prueba testifical y pericial, que demuestre que los daños que se produjeron en la forma narrada en el escrito de demanda y que son imputables al funcionamiento de un servicio público, teniendo el actor que probar el nexo de causalidad entre los daños y la actividad municipal, requisito esencial en los supuestos de responsabilidad patrimonial. Dentro de un proceso judicial, debemos partir de la doctrina que considera que a las partes les corresponde la iniciativa de la prueba, rigiendo el principio civil que afirma de que el que afirma es el que debe probar los hechos, de acuerdo con el artículo 217 de la Ley 1/2000, de 7 de enero, de Enjuiciamiento Civil, que establece que incumbe al actor la carga de probar los hechos en los que fundamenta su demanda, lo que nos conduce a rechazar la pretensión de la parte recurrente al no demostrarse que el daño sea imputable al funcionamiento de un servicio público, al no aportar indicios suficientes que permitan a la Sala tener por probada la versión sobre la causa de los daños, ya que éste órgano judicial tiene que resolver conforme con el material probatorio obrante en autos, el cual tiene que acreditar la certeza de los hechos en los que se basa la demanda”.
Esta inactividad probatoria basta por sí sola para tener por rechazadas las pretensiones de la reclamante que no ha acreditado, como le corresponde, la existencia de un adecuado nexo causal entre el accidente sufrido y el funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos imputados. En
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consecuencia y a falta de este elemento esencial para poder declarar la responsabilidad patrimonial, procede desestimar la reclamación de indemnización deducida frente al Ayuntamiento de Pinofranqueado (Cáceres).
IV. CONCLUSIÓN.
En mérito de lo expuesto, la Comisión Jurídica de Extremadura dictamina, “Que teniendo presentes las consideraciones expuestas en los anteriores fundamentos jurídicos no procede declarar la responsabilidad patrimonial del Ayuntamiento de Pinofranqueado (Cáceres) por los daños sufridos por doña Mª Belén a consecuencia de la presunta caída producida en una vía pública de la localidad”.
