EL RÉGIMEN JURÍDICO DE LAS ADMINISTRACIONES PÚBLICAS: PRINCIPIOS INFORMADORES. LA COMPETENCIA DE LOS ÓRGANOS DE LAS
ADMINISTRACIONES PÚBLICAS. LA ABSTENCIÓN Y RECUSACIÓN. LOS INTERESADOS EN EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO.
1. EL RÉGIMEN JURÍDICO DE LAS ADMINISTRACIONES PÚBLICAS: PRINCIPIOS INFORMADORES.
1.1.Preliminares.
El concepto que debe tenerse en la actualidad de lo que se entiende por Administración Pública debe ser bien distinto al que se utilizaba en la anterior etapa gobernada por un régimen antidemocrático, ya que la Administración no era más que un apéndice del Gobierno, sin permitir la independencia entre la actividad del Gobierno y la de la Administración.
Con nuestra Constitución, los perfiles de ambas instituciones se distinguen y se recupera la función política para el Gobierno, inspirada en el principio de legitimidad democrática, tal como recoge la Ley 30/1992, mientras que para la Administración se le asignan las funciones administrativas y la potestad reglamentaria.
El Artículo 103 de la Constitución indica: “La Administración sirve con objetividad los intereses generales y actúa de acuerdo con los principios de eficacia, jerarquía, descentralización, desconcentración y coordinación con sometimiento pleno a la Ley y al Derecho”. Al mismo tiempo, la Constitución también atribuye al Estado la competencia para que dicte las bases del régimen jurídico de las Administraciones Públicas.
El artículo 3 de la LRJPA, modificado por la Ley 4/1999, se refiere a los principios generales en relación a las Administraciones Públicas y a este respecto preceptúa qué:
1. Las Administraciones Públicas sirven con objetividad los intereses generales y actúan de acuerdo con los principios de eficacia, jerarquía, descentralización, desconcentración y coordinación, con sometimiento pleno a la Constitución, a la Ley y al Derecho. Igualmente, deberán respetar en su actuación los principios de buena fe y de confianza legítima.
2. Las Administraciones Públicas, en sus relaciones se rigen por el principio de cooperación y en su actuación por los criterios de eficiencia y servicio a los ciudadanos. 3. La actuación de la Administración Pública respectiva se desarrolla para alcanzar los
objetivos que establecen las leyes y el resto del ordenamiento jurídico. 4. Actúan para el cumplimiento de sus fines con personalidad jurídica única.
5. En sus relaciones con los ciudadanos actúan de conformidad a los principios de transparencia y participación.
Asimismo, resulta obvio, que tratándose de un Estado integrado por una multiplicidad de entidades territoriales, en donde coexisten diferentes Administraciones Públicas, se hace necesario crear una serie de instrumentos basados en la inexcusable cooperación institucional que garanticen la armonía y coordinación entre tales Administraciones Públicas.
1.2.Principios informadores.
La Ley 30/1992 y su posterior reforma mediante la Ley 4/1999 reúnen en su contenido, tanto el régimen jurídico de las Administraciones Públicas como el procedimiento administrativo común y el sistema de responsabilidad, con el fin de que tanto la materia de procedimiento administrativo común como de responsabilidad administrativa sea una y uniforme a lo largo y ancho de nuestro Estado.
Como ya hemos mencionado, el artículo 103 de la CE y el artículo 3 de la LRJPA contemplan los principios informadores de nuestro Régimen jurídico y no son otros que:
Eficacia.- El objetivo de la Administración Pública es hacer efectivo su propósito, alcanzar los intereses generales, realizar su cumplimiento, conseguir sus objetivos.
Jerarquía.- No es otra cosa que la ordenación gradual y vertical de las competencias. Tiene su origen remoto en la organización eclesial, ya que etimológicamente significa gobierno de las cosas sagradas. En el ámbito administrativo podemos considerar que tiene los siguientes caracteres y circunstancias:
a) Precisa la existencia de una pluralidad de órganos que se ordenan escalonada y racionalmente.
b) Una identidad de cometidos y competencias, con actividades comunes y objetivos idénticos. c) Estos órganos asumen responsabilidades específicas, con división del trabajo y de funciones. d) Los órganos jerarquizados están subordinados unos a otros con arreglo a una escala de
mayor a menor.
Descentralización.- La descentralización administrativa supone la existencia, además de la Administración del Estado, de una serie de entes a los que se les encomienda la persecución de fines públicos dotándoles de personalidad jurídica propia para su actividad. La clasificación de descentralización podríamos realizarla en territorial, fundacional y corporativa.
Territorial, en provincias, municipios, comarcas, etc.
Fundacional, a través de organismos autónomos de derecho público.
Corporativa, la desarrollada por colegios profesionales, cámaras de comercio.
Desconcentración.- Supone una derivación de la actividad de un órgano administrativo a una serie de departamentos, con el fin de no acumular un exceso de actividad, sin perder en ningún momento la responsabilidad jurídica directa de los asuntos que trate. Un ejemplo de desconcentración en la Administración Local la tenemos en los Ayuntamientos con las funciones realizadas por sus diferentes departamentos en los que está organizado, sólo existe un Ayuntamiento, pero sus tareas no están centralizadas en una sola instancia.
Coordinación.- Mooney lo define como la ordenación, disposición del esfuerzo del grupo, a fin de conseguir la unidad de acción en la persecución de un propósito. En nuestro derecho positivo son varios los órganos administrativos que aparecen como encargados de llevar a buen fin este principio, así tenemos al Presidente del Gobierno, que dirige la acción del Gobierno y coordina las funciones de los demás miembros del mismo; los Ministros coordinan las diferentes tareas en los diferentes departamentos de sus ministerios; los Delegados del Gobierno en las CCAA les corresponde la coordinación propia de la Comunidad en políticas del Estado; y los Subdelegados en las provincias.
En cuanto a los principios que informen de las relaciones interadministrativas entre los diferentes entres territoriales, podemos destacar que las Administraciones Públicas, en sus múltiples relaciones, deberán tener en cuenta una serie de normas de comportamiento a fin de lograr la necesaria eficiencia a la que hemos hecho referencia anteriormente, haciendo un llamamiento a la exigencia del respeto mutuo entre todas ellas, a la ponderación de los intereses implicados, a la mutua información y por último, a la cooperación y asistencia activa.
La cooperación y la coordinación entre el Estado y las Comunidades Autónomas se pretende instrumentar a través las Conferencias Sectoriales y los Convenios de Colaboración.
En lo referente a las relaciones con la Administración Local, la citada ley determina que las mismas serán reguladas por la legislación básica de régimen local, aplicándose supletoriamente la Ley de Procedimiento Administrativo Común.
2. LA COMPETENCIA DE LOS ÓRGANOS DE LAS ADMINISTRACIONES PÚBLICAS. Se ha definido la competencia como la medida de la capacidad de obrar de un organismo administrativo. La medida de esta competencia se determina en función de la materia, del territorio, de la jerarquía y del tiempo. Para que el acto dictado por el órgano de la Administración sea legítimo, deberá emanar de un órgano competente por razón de la materia, del territorio, del tiempo y de la jerarquía. De faltar alguno de estos requisitos, con la salvedad del último, ya que en este supuesto la invalidez sería convalidable por el superior de dicho órgano, en lo supuestos restantes el acto tendría la consideración de nulo.
Para empezar, el artículo 11 de la LRJPA señala que corresponde a cada Administración delimitar en su propio ámbito competencial, las unidades administrativas de su propia organización, atendiendo a los siguientes requisitos:
a) Determinación de la forma de integración y dependencia jerárquica. b) Delimitación de funciones y competencias.
c) Dotación de créditos necesarios.
Por otra parte, no podrán crearse nuevos órganos que supongan duplicación de otros ya existentes sino se restringe o suprime la competencia de éstos.
El artículo 12 de la Ley 30/1992 al referirse a la competencia alude a su irrenunciabilidad: “la competencia es irrenunciable y se ejercerá precisamente por los órganos administrativos que la tengan atribuida como propia, salvo los casos de delegación o avocación, cuando se efectúen en los términos previstos en ésta u otras leyes”.
La irrenunciabilidad de la competencia tiene sus excepciones, son los casos de delegación o avocación. Pero la propia Ley distingue una serie de supuestos, en los cuales, aunque no se de alteración alguna respecto al titular de la competencia, sí se produce alteración en los elementos determinantes de su ejercicio, nos estamos refiriendo a los casos de encomienda de gestión, delegación de firma o suplencia y no suponen alteración en la titularidad de competencia.
Por otra parte en el artículo 12 también nos indica que la titularidad y el ejercicio de las competencias atribuidas a los órganos administrativos podrán atribuirse a otros órganos jerárquicamente dependientes y si alguna disposición atribuye competencias a una Administración sin especificar el órgano que debe ejercerla, se entenderá que la facultad de instruir y resolver los expedientes corresponde a los órganos inferiores competentes, y de existir varios de éstos, al superior jerárquico común.
El artículo 13 se refiere a la delegación de competencias, indicándonos que cada Administración podrá acordar la delegación de competencias en otros órganos de la propia Administración, aunque sean jerárquicamente dependientes o de las entidades de derecho público vinculadas o dependientes de aquellas.
No todas las competencias son delegables:
a) Los asuntos que se refieran a las relaciones con la Jefatura del Estado, Presidencia del Gobierno, Cortes Generales, u órganos institucionales de las Comunidades Autónomas.
b) La adopción de disposiciones de carácter general.
c) La resolución de recursos interpuestos contra los órganos administrativos que hayan dictado los actos objeto del recurso.
d) Las materias que así se determinen por las propias Leyes.
La delegación de competencias y su revocación deberá ser publicada en el BOE, en el de la CCAA o de la provincia, dependiendo de las Administraciones implicadas. Las resoluciones
administrativas adoptadas por delegación lo indicarán expresamente. Salvo por autorización expresa de una Ley no podrán delegarse las competencias que ya se ejercen por delegación. La delegación es revocable en cualquier momento por el órgano delegante. La delegación en órganos colegiados para cuyo ejercicio requiera un quórum especial, deberá respetarlo.
La avocación viene regulada en el artículo 14, tiene un efecto contrario a la delegación, ya que en el supuesto de la avocación, el órgano superior atrae para sí la resolución de un asunto que corresponde a un inferior jerárquico dependiente del mismo que está actuando con competencia propia o delegada. Por medio de la avocación, el órgano superior jerárquico trata de recuperar para sí el ejercicio de la competencia sobre determinado asunto. Deberá realizarse mediante acuerdo motivado que se notificará a los interesados en el procedimiento, con cabiendo recurso ante la avocación pero sí contra la resolución del procedimiento.
La Ley 4/1999 introduce algunas modificaciones en materia de competencia. Se amplía la posibilidad de delegar la competencia en entidades de derecho público vinculadas o dependientes de la Administración Pública, además de las que ya estaban permitidas por la ley originaria. Se admite la delegación de competencias en aquellos procedimientos en los que se prevea, con carácter preceptivo un dictamen o informe, ya que esta circunstancia en principio no constituye impedimento alguno para que pueda delegarse la competencia para resolver, salvo que ya se haya emitido el dictamen o informe preceptivo, en cuyo caso no podrá delegarse la competencia.
En cuanto a las competencias que se consideran indelegables, la Ley de Reforma, clarifica la redacción del precepto en cuanto a la admisibilidad de la delegación en los procedimientos que se prevea, no pudiéndose delegar competencias para resolver un asunto concreto una vez que en el correspondiente procedimiento se haya emitido un dictamen o informe preceptivo acerca del mismo.
Debemos referirnos ahora a una serie de supuestos, en los cuales no se implica la alteración de la competencia, es decir, no se delega o avoca competencia alguna. La Ley 30/1992 cita entre tales figuras: la encomienda de gestión, la delegación de firma y la suplencia, tal y como mencionamos en el apartado anterior.
La encomienda de gestión está contemplada en el artículo 15 y viene a ser una concesión de servicios entre personas jurídicas públicas, por la cuál encomienda una a otra la realización de determinadas actividades de carácter material, técnico o de servicios, insistiendo la Ley que la persona que realice tal actividad debe tener naturaleza jurídica pública.
El artículo 16 regula la delegación de firma, que no equivale lógicamente a delegación de competencias, ya que estamos viendo unos supuestos específicos en donde no se altera la titularidad de tal competencia, sólo alguno de sus elementos determinantes, debiendo constar dicha circunstancia en las resoluciones y actos que se firme por delegación, no pudiendo realizarse en las resoluciones de carácter sancionador.
Por último, en los casos especiales de vacancia, ausencia o enfermedad, la Ley prevé la posibilidad de que los titulares de los órganos administrativos que se encuentren en alguno de los supuestos citados sean sustituidos por quien designe el órgano competente para el nombramiento de aquellos, y si no se designase suplente, la suplencia se ejercerá por quien designe el órgano inmediato de quien dependa. Viene recogida en el artículo 17.
3. LA ABSTENCIÓN Y RECUSACIÓN.
El fundamento de estos institutos jurídicos asegura el principio constitucional de imparcialidad. Cuando el órgano competente para resolver se encuentra incurso en alguno de los supuestos previstos por la Ley para que se abstenga, tal órgano deberá apartarse de tomar decisión al respecto, so pena de ser recusado por cualquier persona interesada en el procedimiento.
La LRJPA en su artículo 28 enumera con carácter taxativo cuáles son los casos en que las autoridades y el personal al servicio de las Administraciones Públicas deben abstenerse, debiendo comunicarlo acto seguido a su superior inmediato, quién resolverá lo procedente.
Serán motivos de abstención los siguientes:
a) Tener interés personal en el asunto de que se trate o en otro en cuya resolución pudiera influir la de aquél.
b) Tener parentesco de consanguinidad dentro del cuarto grado o de afinidad dentro del segundo, con cualquiera de los interesados, con los administrados de entidades o sociedades interesadas y también con los asesores, representantes legales o mandatarios que intervengan en el procedimiento, así como compartir despacho profesional o estar asociado con éstos para el asesoramiento, la representación o el mandato.
c) Tener amistad íntima o enemistad manifiesta con alguna de las personas mencionadas en el apartado anterior.
d) Haber tenido intervención como perito o como testigo en el procedimiento de que se trate. e) Tener relación de servicio con persona natural o jurídica interesada directamente en el
asunto, o haberle prestado en los dos últimos años servicios profesionales de cualquier tipo en cualquier circunstancia o lugar.
La actuación de las autoridades y personal en los que concurran alguno de los motivos de abstención no implicará necesariamente la invalidez de los actos. Los órganos superiores podrán ordenar la abstención a las personas en quienes se dé alguna de las circunstancias señaladas. El posible vicio de invalidez del acto dependerá de la importancia de la intervención y lo decisivo de la misma, o dicho en otros términos, si la actuación ha sido relevante para la adopción del acuerdo, en cuyo caso tal declaración de voluntad debería considerarse inválida por atentar al principio de imparcialidad.
La recusación entra en escena precisamente cuando el órgano que debía abstenerse no lo ha hecho. Por tanto, si el deber de abstención no se cumple nace el ejercicio del derecho a la recusación de la autoridad o funcionario por parte del interesado. La Ley 30/1992 determina que la recusación se planteará por escrito en cualquier momento de la tramitación del procedimiento, haciendo constar las causas en las que se funda.
El procedimiento para resolver es bastante sencillo: al día siguiente al de la presentación del escrito de recusación, el recusado manifestará a su inmediato superior si se da o no en él la causa alegada, en el primer caso el superior podrá acordar su sustitución acto seguido. En el segundo, el superior resolverá en el plazo de tres días, previas las actuaciones que se consideren oportunas.
4. LOS INTERESADOS EN EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO. Capacidad de obrar.
El artículo 30 de la LRJPA nos señala que tendrán capacidad de obrar ante las Administraciones Públicas, además de las personas que la ostenten con arreglo a las normas civiles, los menores de edad para el ejercicio y defensa de aquellos de sus derechos e intereses cuya actuación esté permitida por el ordenamiento jurídico-administrativo sin la asistencia de la persona que ejerza la patria potestad, tutela o curatela. Se exceptúa el supuesto de los menores incapacitados, cuando la
extensión de la incapacitación afecte al ejercicio y defensa de los derechos o intereses de que se trate.
Interesados en el procedimiento administrativo.
El concepto de interesado no debe confundirse con el de ciudadano, ya que el primero es una noción perteneciente al campo del Derecho Administrativo, y con unos perfiles propios, obra de la jurisprudencia de nuestro más alto Tribunal. Así el interesado principal, aparte de la persona que inicia el procedimiento, son aquellos que, sin haberlo iniciado, tienen derechos que pueden resultar afectados por la decisión que se adopte, o aquellos otros que comparezcan voluntariamente por considerar que tal decisión puede afectar a sus intereses legítimos y son denominados interesados accesorios, eventuales o posibles.
El artículo 31 de la Ley 30/1992 considera interesados a las siguientes personas:
1. Quienes lo promuevan como titulares de derechos o intereses legítimos individuales o colectivos.
2. Los que, sin haber iniciado el procedimiento, tengan derechos que puedan resultar afectados por la decisión que en el mismo se adopte.
3. Aquellos cuyos intereses legítimos, individuales o colectivos, puedan resultar afectados por la resolución y se personen en el procedimiento en tanto no haya recaído resolución definitiva.
A la vez nos indica la ley que las asociaciones y organizaciones representativas de intereses económicos y sociales, serán titulares de intereses legítimos colectivos, así como cuando la condición de interesado derivase de una relación jurídica transmisible, el derechohabiente le sucederá en el procedimiento cualquiera que sea su estado.
Representación.
En el procedimiento administrativo no se hace necesaria la existencia de letrado, por lo que cualquier persona legitimada podrá actuar por sí misma directamente frente a la Administración. Los interesados podrán actuar por medio de representantes, en cuyo caso se entenderán con éste las actuaciones administrativas, salvo manifestación expresa en contra del interesado. Deberá acreditarse para formular solicitudes, entablar recursos, desistir de acciones y renunciar a derechos en nombre de otra persona. La acreditación se documentará por cualquier medio válido en derecho de deje constancia fidedigna o mediante declaración en comparecencia personal de interesado.. Para actos y gestiones de mero trámite se presumirá la representación, no siendo necesaria la acreditación, viene regulada en el artículo 32 de la LRJPA.
Pluralidad de interesados.
Cuando en una solicitud, escrito o comunicación figuren varios interesados, las actuaciones a que den lugar se efectuarán con el representante o el interesado que expresamente hayan señalado, y, en su defecto, con el que figure en primer término. Artículo 33 de la LRJPA.
Identificación de interesados.
Si durante la instrucción de un procedimiento que no haya tenido publicidad en forma legal, se advierte la existencia de personas que sean titulares de derechos o intereses legítimos y directos cuya identificación resulte del expediente y que puedan resultar afectados por la resolución que se dicte, se comunicará a dichas personas la tramitación del procedimiento. artículo 34 de la LRJPA. Bibliografía utilizada:
Admón. Corporaciones locales, Editorial Meta, Sevilla 2002. Centro del opositor – Madrid 2001.
Centro de Estudios financieros, Valencia 2003. Sección de formación de la UNED, Madrid 2003
