POLÍTICAS DE EDUCACIÓN, CIENCIA,
TECNOLOGÍA Y COMPETITIVIDAD
Jaime Aboites Aguilar José Luis Calva Mónica Casalet Ravenna Leonel Corona Treviño Claudia Díaz Pérez Axel Didriksson René Drucker Colín Armando Kuri Gaytán Jesús Lechuga Montenegro Ignacio Llamas Huitrón Paulina Martínez Trápaga Carlos Muñoz Izquierdo Rosalba Namihira Angélica Pino Farías Héctor Ramírez del Razo Rosaura Ruiz Gutiérrez Marisol Silva Laya Manuel Ulloa Herrero Carlos Viniegra Beltrán Gustavo Viniegra González
José Luis Calva
Coordinador• Políticas educativas para el desarrollo con equidad. • Políticas de ciencia y tecnología.
• Políticas para la innovación tecnológica.
• Hacia una visión integral de la competitividad de México.
Análisis Estratégico
para el Desarrollo
Volumen 10
CONSEJO NACIONAL DE UNIVERSITARIOS
Análisis Estratégico para el Desarrollo
Volumen 1 Volumen 2 Volumen 3 Volumen 4 Volumen 5 Volumen 6 Volumen 7 Volumen 8 Volumen 9 Volumen 11 Volumen 12 Volumen 13 Volumen 14 Volumen 15 Volumen 16 Volumen 17 Volumen 18conjuntar nuestros esfuerzos para formular desde una perspec tiva universitaria un sistema integral de propuestas viables de políticas públicas capaces de superar el pobre y errático desempeño mostrado por la economía mexicana durante las últimas décadas, fortalecer la cohesión social de nuestra nación y abrir los cauces de un desarrollo sustentable, incluyente, equitativo y democrático.
contribuir de manera organizada a la formación de la concien cia ciudadana sobre la apremiante necesidad de que nuestro país adopte una nueva estrategia de desarrollo.
contribuir a enriquecer el contenido y a elevar la calidad del debate sobre los grandes problemas nacionales durante los próximos procesos electorales de 2012.
Estos objetivos los realizaremos con espíritu de servicio a la nación y vi sión de Estado, con plena independencia respecto a los candidatos o par tidos políticos.
Y COMPETITIVIDAD
A
NÁLISISE
STRATÉGICOPARAELD
ESARROLLOCNU
Consejo Asesor: John Ackerman (UNAM), Genaro Aguilar (IPN), Ivico Ahumada
(FLACSO), Alejandro Álvarez (UNAM), Leticia Armenta (ITESM), Norman Assuad
(UNAM), Alberto Aziz Nassif (CIESAS), Hilario Barcelata (UV), Mercedes Barquet
Mon-tané (COLMEX), Jorge Basave (UNAM), Norma Blázquez (UNAM), Eckart Boege (INAH), Julio Boltvinik (COLMEX), Carlos Bustamante (UNAM), José Luis Caballero (UIA), Luis
Fernando Cabrera (UQROO), Mario Camberos (CIAD), María Elena Cardero (UNAM), Juan Castaingts (UAM), Manuel Martín Castillo (UADY), Rafael Castillo Esquer (USON),
Ana María Chávez Galindo (UNAM), Lorenzo Córdova Vianello (UNAM), Rodolfo Corona (COLEF), José Antonio Crespo (CIDE), Alejandro Dabat (UNAM), José Luis de
la Cruz (ITESM), Adrián de León (UDG), Guillermo de la Peña (CIESAS), Raúl Delgado Wise (UAZ), Enrique de la Garza (UAM), Mauricio de Maria y Campos (UIA), René
Drucker Colín (UNAM), Enrique Dussel Peters (UNAM), Jaime Estay (BUAP), Clau-dio A. Estrada Gasca (UNAM), José Fernández Santillán (ITESM), Daniel Flores
Cu riel (UANL), Patricia Galeana (UNAM), Celso Garrido (UAM), José Luis Gómez Acu ña (UAA), Juan González (UCOL), Alfonso Iracheta (CMQ), Raúl Jiménez Guillén
(COLTLAX), Leobardo Jiménez (COLPOS), Gerardo López Cervantes (UAS),
Guadalu-pe Mántey (UNAM), Carlos Marichal (COLMEX), Ernesto Moreno (UNAM), Carlos
Muñoz Izquierdo (UIA), César Lenin Navarro (UMICH), Alberto Olvera (UV), Gerar-do Ordóñez (COLEF), Arturo Oropeza (UNAM), Javier Orozco (UDG), Jaime Ornelas
(UATX), Úrsula Oswald (UNAM), Mario Iván Patiño (UIA), Ruperto Patiño Manffer (UNAM), Pedro José Peñaloza (UNAM), José Luis Piñeyro (UAM), Jaime Antonio
Preciado (UDG), Alberto Quintal Palomo (UADY), Víctor Manuel Quintana (UACJ), Juan José Ramírez (COLMEX), Víctor Rodríguez Padilla (UNAM), Ignacio Román
(ITESO), Rosaura Ruiz Gutiérrez (UNAM), Adolfo Sánchez Almanza (UNAM), Beatriz
Schmukler (I. MORA), Rita Schwentesius (UACH), Antonio Turrent (INIFAP), Juan de
Dios Trujillo (UAS), Carlos Urzúa (ITESM), Enrique Valencia (UDG), Gregorio Vidal (UAM), Alicia Ziccardi (UNAM).
Comisión Organizadora: Luis Arizmendi (IPN), Carlos Barba (UDG), Graciela
Ben-susán (UAM), Alfonso Bouzas (UNAM), José Luis Calva (UNAM), Axel Didriksson (UNAM), Rodolfo García Zamora (UAZ), Manuel Ángel Gómez Cruz (UACH), Arturo
Guillén (UAM), Benito Hernández (UNAM), René Jiménez (UNAM), Alejandro Nadal
(COLMEX), Jesús Rivera de la Rosa (BUAP), Luis Quintana (UNAM), César Salazar
(UNAM), Daniel Villafuerte (UNICACH), Omar Wicab (UAN), Jorge Witker (UNAM).
Coordinador: José Luis Calva (UNAM).
P
OLÍTICAS
DE
EDUCACIÓN
,
CIENCIA
,
TECNOLOGÍA
Y
COMPETITIVIDAD
José Luis Calva
(coordinador)
Textos
Jaime Aboites Aguilar, José Luis Calva, Mónica Casalet Ravenna, Leonel Corona Treviño, Claudia Díaz Pérez, Axel Didriksson, René Drucker Colín, Armando Kuri Gaytán, Jesús Lechuga Montenegro,
Ignacio Llamas Huitrón, Paulina Martínez Trápaga, Carlos Muñoz Izquierdo, Rosalba Namihira, Angélica Pino Farías, Héctor Ramírez del Razo, Rosaura Ruiz Gutiérrez, Marisol Silva Laya, Manuel Ulloa Herrero, Carlos Viniegra Beltrán, Gustavo Viniegra González
Instituciones de adscripción de los autores de este volumen
JUAN PABLOS EDITOR
CONSEJO NACIONALDE UNIVERSITARIOS
ANÁLISIS ESTRATÉGICO PARA EL DESARROLLO
Volumen 10
Políticas de educación, ciencia, tecnología y competitividad José Luis Calva (coordinador), Jaime Aboites Aguilar, José Luis Calva, Mónica Casalet Ravenna, Leonel Corona Treviño, Claudia Díaz Pérez, Axel Didriksson, René Drucker Colín, Armando Kuri Gaytán,
Jesús Lechuga Montenegro, Ignacio Llamas Huitrón, Paulina Martínez Trápaga, Carlos Muñoz Izquierdo, Rosalba Namihira, Angélica Pino Farías,
Héctor Ramírez del Razo, Rosaura Ruiz Gutiérrez, Marisol Silva Laya, Manuel Ulloa Herrero, Carlos Viniegra Beltrán, Gustavo Viniegra González
Primera edición, 2012
D.R. © 2012, Juan Pablos Editor, S.A.
2a. Cerrada de Belisario Domínguez 19, Col. del Carmen, Del. Coyoacán, México 04200, D.F.
D.R. © 2012, Consejo Nacional de Universitarios para una Nueva Estrategia de Desarrollo Copilco 319, Planta Alta, Col. Copilco Universidad,
Del. Coyoacán, México 04360, D.F.
<www.consejonacionaldeuniversitarios.org.mx>
Diseño de portada: Daniel Domínguez Michael
ISBN de la obra completa: 978-607-711-042-2 ISBN del volumen 10: 978-607-711-044-6
Impreso en México Reservados los derechos
[7]
Prólogo
José Luis Calva 9
PRIMERASECCIÓN:
POLÍTICASEDUCATIVASPARAELDESARROLLOCONEQUIDAD
Beneficios sociales de la educación y desarrollo socioeconómico
Ignacio Llamas Huitrón 17
Revertir la desigualdad educativa, un paso decisivo para el desarrollo social
Carlos Muñoz Izquierdo y Marisol Silva Laya 40
Educación básica y media: reformas para el desarrollo
Manuel Ulloa Herrero 56
Educación superior para un desarrollo incluyente. Tendencias, escenarios, agenda prioritaria
Héctor Ramírez del Razo 81
Universidad y políticas de Estado para un nuevo desarrollo
Axel Didriksson 113
SEGUNDASECCIÓN:
POLÍTICASDECIENCIAYTECNOLOGÍA
Globalización basada en el conocimiento: la experiencia de las instituciones de México
Jaime Aboites Aguilar y Claudia Díaz Pérez 133
Consideraciones para una política pública en ciencia y tecnología
René Drucker Colín, Angélica Pino Farías,
Rosalba Namihira y Paulina Martínez Trápaga 152
La inversión en ciencia y tecnología en México
Rosaura Ruiz Gutiérrez 182
Dime cuántos son y te diré cuánto pueden hacer. La ciencia en México
México: nueva economía y sociedad de la información
Jesús Lechuga Montenegro 218
TERCERASECCIÓN:
POLÍTICASPARALAINNOVACIÓNTECNOLÓGICA
Los sistemas de innovación para el desarrollo
Armando Kuri Gaytán 253
Innovación y difusión: un binomio necesario para la competitividad
Leonel Corona Treviño 271
Vinculación universidades-sectores productivos para la innovación tecnológica
Mónica Casalet Ravenna 288
CUARTASECCIÓN:
HACIAUNAVISIÓNINTEGRALDELACOMPETITIVIDADDE MÉXICO
Simetría, sinergia e innovación para la competitividad y el desarrollo económico de México
Carlos Viniegra Beltrán y Gustavo Viniegra González 317
La competitividad sistémica de la economía mexicana
[9]
La productividad y la riqueza de las naciones están determinadas de mane-ra relevante por el desarrollo de las habilidades de sus ciudadanos. Por eso, las inversiones en educación, capacitación, investigación científico-técnica e innovación tecnológica destacan entre las más fructíferas asignaciones de recursos que las naciones pueden hacer para la construcción de su futuro. De hecho, la atención de todas estas áreas se encuentra en la base del éxito económico de las naciones; constituye un componente fundamental de una estrategia consistente para elevar la eficiencia y generar empleos cada vez mejor remunerados, y es factor crucial para que México logre ir cerrando las brechas –de productividad, ingreso y calidad de vida– que nos separan de los países industrializados o de altos ingresos.
Nuestros rezagos en todas estas áreas son, ciertamente, enormes. Para em-pezar, cabe observar que el consenso aparentemente general sobre la nece-sidad de un sistema educativo robusto y eficiente como condición de una economía moderna, dinámica y competitiva, así como para una sociedad más equitativa y cohesionada, contrasta con nuestras realidades contradic-torias, que incluyen indicadores característicos del subdesarrollo educati-vo. Aunque la principal universidad de México figura entre las mejores del mundo y existen otras instituciones de excelencia no sólo en educación superior, sino también en educación básica y media, nuestro país presenta serias deficiencias en todos los niveles de su sistema educativo, ampliamen-te analizadas en esampliamen-te libro. Por ejemplo –como se anota en uno de sus capítu-los–, de acuerdo con cifras del Programa Internacional para la Evaluación
de los Estudiantes, administrado por la OCDE, en la encuesta aplicada a
estudiantes de 15 años durante 2009, 40.1% de los alumnos mexicanos calificaron abajo del nivel 2 en comprensión de lectura, rendimiento consi-derado insuficiente para acceder a estudios superiores y desarrollar las ha-bilidades necesarias para la sociedad del conocimiento; y en el polo opuesto
(en una escala de 0 a 6), los estudiantes que obtuvieron las calificaciones superiores (niveles 3 a 6) fueron 26.9% en México, contra 57.2% en
pro-medio entre los países miembros de la OCDE. En matemáticas, 50.8% de los
estudiantes mexicanos calificaron abajo del nivel 2; y en el polo opuesto, los alumnos que obtuvieron calificaciones superiores (niveles 3 a 6) fueron
21% en México, contra 55.9% en el promedio de la OCDE. Sobra decir que
en ambas pruebas México ocupó el último lugar entre los 34 países de la
OCDE evaluados. Puede tratarse de indicadores discutibles de eficiencia
escolar, pero sus cifras evidencian la enorme brecha que México debe
acor-tar en la calidadde su sistema educativo si realmente desea insertarse
efi-cientemente en la competencia internacional.
En la misma perspectiva, de acuerdo con parámetros referenciales
esta-blecidos por la UNESCO, los países que pretendan ser competitivos en la
actual economía global deben tener una cobertura de educación superior mayor de 50%, respecto a los jóvenes en edad de inscribirse. Sin embargo –como se observa en otro capítulo de este libro–, en 2008 México alcanzó apenas una cobertura de 27.2% de los jóvenes en edad de cursar la educa-ción superior. No sólo estamos lejos de los umbrales de la competitividad educativa, sino que nos ubicamos debajo de países latinoamericanos (Ve-nezuela, 78.6%; Argentina, 67.7%; Uruguay, 64.9%; Chile, 54.8%, etc.). Además, no sólo tenemos un serio problema de cobertura, sino también de calidad, puesto que la desregulación desmedida ha traído consigo la proli-feración de programas de educación superior –principalmente en institu-ciones “patito” particulares– que no cumplen los requisitos de calidad.
Por consiguiente, sin una profunda reforma de su sistema educativo y la acelerada ampliación de su cobertura, México no contará con los recursos humanos que requiere para su pasaje del subdesarrollo al selecto club de países industrializados o de altos ingresos, donde figuran países de nueva industrialización, como Corea del Sur y Taiwán, que hace tres décadas tenían un nivel de desarrollo inferior al de México.
Frente a este reto, el Seminario Nacional de Análisis Estratégico para el sarrollo, realizado con la participación de especialistas del más alto nivel en los distintos campos del conocimiento, dedicó amplio espacio al análisis de la problemática educativa y de las estrategias para afrontarla con éxito, a la luz de nuestras realidades y potencialidades. Sin pretender resumir la ri que-za de estos análisis y propuestas, apuntaremos algunas dimensiones del enorme es fuerzo por realizar en materia educativa. Por una parte, es necesario lograr la cobertura universal (prácticamente conseguida en educación primaria: 99.7%) también en educación preescolar, secundaria y media superior, donde nuestros rezagos son todavía considerables; amén de ir cerrando aceleradamente nuestra enorme brecha en educación superior respecto a
los parámetros de la UNESCO. Además, es necesario realizar una profunda
reforma del sistema educativo para elevar su calidad y rendimiento. No sólo es necesario ampliar y modernizar la infraestructura y el equipamiento de los centros de enseñanza, sino crear nuevas instituciones educativas y construir nuevos planteles, particularmente en las regiones de mayor rezago. También es necesario aumentar el personal docente y lograr la capacitación sistemá-tica del profesorado; mejorar los métodos de enseñanza-aprendizaje y la cali-dad de los programas educativos; promover la transparencia y la rendición de cuentas en las instituciones; lograr una mayor correspondencia entre la oferta educativa, las prioridades del desarrollo nacional y las realidades (y tendencias) de los mercados de trabajo. Asimismo, el rediseño y reforza-miento de los programas de combate a la pobreza, además de la ampliación de los apoyos e incentivos para el acceso y la permanencia de niños y jóve-nes en el sistema de enseñanza, son también factores cruciales para mejorar el desempeño educativo y dejar atrás el subdesarrollo.
Ciertamente, la construcción de una economía moderna y competitiva no sólo depende de la formación de recursos humanos en un sistema educa-tivo eficiente, sino que es resultado –como se detalla adelante– de un conjun-to articulado de políticas públicas, entre las cuales figura la política de ciencia y tecnología.
De hecho, existe un consenso universal sobre la relevancia del desarrollo científico-técnico como factor crucial de la productividad y el crecimiento económico, pero esta visión contrasta también con las realidades de la polí-tica económica neoliberal mexicana. Mientras que los exitosos países de reciente industrialización, como Corea del Sur, incrementan
aceleradamen-te sus inversiones en ciencia y aceleradamen-tecnología (hasta alcanzar 3.2% del PIB en
2007), en México se observa una preocupante desatención de la
investiga-ción científico-técnica (con una inversión de 0.37% del PIB en 2007: OECD,
Science and Technology: Key Tables From OECD, 2011), lo que representa
incluso una involución respecto al 0.49% del PIB observado en 1981. En
consecuencia, en vez de acortarse la brecha tecnológica entre México y sus principales socios y competidores comerciales, se perpetúa y agranda. Nos
mantenemos distantes del umbral que recomienda la OCDE de 1% del PIB
en ciencia y tecnología para países en desarrollo, y más distantes de los
porcentajes del PIB que destinan a ciencia y tecnología los países
desarrolla-dos o de reciente industrialización. De esta manera, no obstante la retórica modernizadora, productivista y eficientizadora de los estrategas neolibe-rales, la permanencia y profundización de la brecha científico-técnica compro-mete la competitividad de nuestra planta productiva, porque la aplicación de tecnologías innovadoras es elemento primordial de las ventajas compe-titivas dinámicas.
La hipótesis según la cual los países atrasados o de desarro llo medio
pueden acceder a tecnologías competitivas mediante su compra en los
mer-cados internacionales (lo que “justificaría” la reducción o estancamiento del gasto público en ciencia y tecnología) arranca del supues to de que los
mer-cados de tecnología son de competencia perfecta. Pero el mundoreal es muy
diferente de las fantasías neoliberales. Los mercados de tecnología se
carac-terizan por su marcada imperfección: la oferta de tecnologías no sólo se ve
afectada por la protección legal, sino también, y en mayor medida, por los
secretos comerciales. No hay que olvidar que las corporaciones transnacio-nales suelen explotar por su cuenta las nuevas tecnologías cuando se en-cuentran en su fase ascendente, fabricando y vendiendo los productos. Una vez que la tecnología está en su fase madura, la empresa transnacio nal sue-le transferir la producción a sus filiasue-les en otros países. Y sólo cuando la tec-nolo gía entra en su fase de declinación –y, generalmente, otra tectec-nología de relevo está siendo perfeccionada en la propia firma–, la corporación suele poner en venta la tecnología declinante.
Ahora bien, la aplicación de nuevas tecnologías puede implicar la
adqui-sición de maquinaria, equipos e instalaciones ad hoc, cuya amortización
suele requerir varios años, de manera que los compradores de una tecnología en declive pronto se verán operando con procedimientos y equipos obsole-tos, o tendrán que absorber la reposición más pronta de la tecnología y los equipos anticuados, lo que incidirá en sus costos y en su competitividad.
De hecho, la aptitud para escoger certeramente entre las tecnologías efec-tivamente disponibles en los mercados internacionales, de adaptarlas a condiciones específicas, modificarlas o perfeccionarlas, depende del desarro-llo de la investigación científico-técnica en el propio país.
Además, las experiencias de países que han desplegado estrate gias exito-sas de industrialización reciente indican que la conquista de espacios cre-cientes en el mercado mundial ha dependido de manera relevante –además
de su eficiente desempeño como buenos seguidores tecnológicos y en
inge-nierías de reversa– del desarrollo de tecnologías propias, hecho que los ha
colocado como oferentes de productos con tecnología de punta y, por tanto,
originales, o mejores en calidad, o de más bajo precio. Por eso, al desaten-der el desarrollo de la investigación científico-técnica, el modelo neoliberal compromete también el desarrollo futuro de México.
En el ámbito directamente productivo –debido a lo anterior, pero tam-bién por causas que se examinan adelante– la oferta neoliberal de conseguir la modernización económica y laelevación acelerada de la productividad no sólo no se ha cumplido, sino que los resultados de este modelo económico configuran una regresión respecto al dinamismo observado durante las décadas previas al experimento neoliberal. Mientras que la productividad
agregada del trabajo creció a una tasa media de 3% anual durante el perio-do 1935-1982, bajo el modelo neoliberal sólo creció a una tasa media de 0.8% anual (periodo 1983-2010); la productivi dad agrícola creció a una tasa de 2.6% anual bajo el modelo económico precedente al neoliberal y de 1.2% anual durante el periodo 1983-2010, y la productividad industrial creció 3.1% anual durante el periodo 1935-1982, contra 0.9% anual bajo la estrategia neoliberal, que supuestamente nos conduciría a la moderni-zación y eficientimoderni-zación.
Ciertamente, algunas empresas han logrado elevar su productividad a
ritmos acelerados, pero el conjunto de la economía nacional arroja muy pobres resultados en materia de productividad bajo el modelo neoliberal. La causa radica, desde luego, no sólo en el descuido de la educación y la in-vestigación científico-técnica, sino también en un conjunto de otros factores que inciden en la productividad y la competitividad sistémica de la econo-mía nacional.
En general, la competitividad de México en el escenario mundial no so-lamente es baja, sino también inferior que al inicio del milenio. El Foro
Económico Mundial –cuyo Índice de Competitividad Global (ICG) se
defi-ne como el conjunto de instituciodefi-nes, políticas públicas y factores que deter-minan el nivel de productividad de las naciones– ubicó a México en el lugar 43 en el año 2000, y en su evaluación de 2011 ubicó a nuestro país en el
lugar 58 (WEF, The Global Competitiveness Report 2011-2012). Ahora bien,
el ICG está basado en 115 variables agrupadas en 12 megaindicadores o
“pilares” de competitividad: 1) instituciones; 2) infraestructura; 3)
ambien-te macroeconómico; 4) salud y educación primaria; 5) educación superior y
capacitación de los trabajadores; 6) eficiencia de los mercados de
mercan-cías; 7) eficiencia del mercado de trabajo; 8) desarrollo del sistema
financie-ro; 9) destreza tecnológica; 10) tamaño del mercado nacional y del externo;
11) sofisticación de los negocios; 12) innovación.
Como se ve, los megaindicadores de la competitividad internacional –que se analizan en uno de los capítulos de este libro– no dependen exclusiva-mente de la voluntad individual de cada empresario, sino en mayor propor-ción de la calidad de las instituciones y las políticas públicas. En consecuencia,
no es legítimo que un gobierno de baja eficiencia exija a los empresarios que
se coloquen a la cabeza de la eficiencia y la competitividad mundial, sin que el propio gobierno se comprometa a realizar con eficacia sus propias funcio-nes en el desarrollo económico y humano. De hecho, por la calidad de sus
instituciones México fue ubicado en el lugar 103 entre las naciones (WEF, op.
cit.); en salud y educación básica ocupó el lugar 69; en educación superior
y capacitación en el trabajo, el lugar 72; en eficiencia de sus mercados de mer-cancías (obviamente por los conocidos oligopolios, duopolios y monopolios),
el lugar 84; en desarrollo del sistema financiero, también el lugar 84; en des-treza tecnológica, el lugar 63, y en innovación también ocupó el lugar 63. Es necesario que los diseñadores de políticas públicas –y sus
operado-res– se percaten de esta realidad: el logro de la eficiencia competitiva no es
cuestión de simple buena voluntad de los empresarios. Cada uno quisiera ser el mejor del mundo en su respectivo campo. Conseguirlo, sin embargo,
requiere múltiples precondiciones que escapan de las decisiones individuales.
Por eso, de la visión neoliberal que concibe la elevación de la eficiencia y la competitividad como responsabilidad exclusiva de cada mexicano, sin que el Estado aporte o genere las condiciones económicas, sociales e insti-tucionales que la hagan factible, es necesario pasar a una visión realista donde el Estado asuma y cumpla eficazmente sus responsabilidades en el de-sarrollo humano, económico y ambiental.
En esta perspectiva, la elevación de la calidad del sistema educativo, des-de la educación preescolar hasta los programas des-de posgrado, así como la ampliación sostenida de su cobertura, el desarrollo de la investigación cien-tífica y tecnológica, el diseño e instrumentación de programas eficaces de capacitación laboral, así como el despliegue de incentivos a la innovación tecnológica, constituyen responsabilidades ineludibles del Estado para cons-truir una economía próspera y una sociedad más justa y cohesionada.
José Luis Calva
[17]
YDESARROLLOSOCIOECONÓMICO
IGNACIO LLAMAS HUITRÓN*
* Departamento de Economía de la Universidad Autónoma Metropolitana-Iztapalapa.
INTRODUCCIÓN
La educación es un proceso de aprendizaje, de adquisición de conocimien-to, habilidad cognitiva y destreza para solucionar problemas; este proceso se puede realizar a través de la escolaridad o a través de otras experiencias en el hogar, la comunidad o el lugar de trabajo (Behrman y Stacey, 1997:17).
El origen de la forma escolarizada actualmente dominante de educación es relativamente reciente (Ilustración y Revolución Industrial). Con la crea-ción y expansión de los sistemas educativos de las naciones se difundió la idea que la educación escolarizada debería ser operada y controlada por el Estado y que su meta era la formación de ciudadanos que construirían la na-ción por medio de su trabajo productivo (McGinn y Cummings, 1997:17). Desde entonces, el objetivo principal de la educación ha sido la socializa-ción de ciudadanos y trabajadores. A través de su evolusocializa-ción, la sociedad se ha organizado para socializar a sus nuevas generaciones en las escuelas utilizando métodos de enseñanza-aprendizaje y desarrollando filosofías y teorías de la educación. La educación formal se diseñó para guiar a las per-sonas en su aprendizaje de la cultura, para modelar su conducta en la prepa-ración para la vida de adultos y para el desempeño de sus eventuales papeles en la sociedad.
El concepto de “desarrollo” tiene diversos significados, pero en general se piensa que es un proceso hacia el progreso o hacia la modernidad. La contri-bución de la escolaridad al desarrollo se ha sustentado en evidencias: las per so-nas más educadas tienen mayores niveles de ingreso laboral y de estatus social que las menos educadas. Los países con mayores niveles de ma trícula y de escolaridad de su población tienen mejores indicadores de desa rrollo que
los países con menores niveles: mejor cuidado del medio ambiente, menor po-breza, mayor estabilidad política, mejor calidad de la democracia, mayor observancia de los derechos humanos, mayor longevidad de la población y mayor integración social (equidad y cohesión). En relación con la mujer se sabe que a mayor escolaridad, mayor participación política, mayor incor-poración al trabajo y menor el número de hijos.
Los beneficios sociales de la educación formal, pública o privada, inclu-yen la posibilidad de una ciudadanía ilustrada, la cual es particularmente im-portante para el ejercicio de la democracia. Al inculcar un conjunto de valores y conocimientos comunes, las escuelas alimentan un sentido de comuni-dad, de identidad nacional y de lealtad entre una población heterogénea. El sistema educativo ofrece una red efectiva para la identificación y el de-sarrollo de los talentos, difundiendo la creación de innovaciones culturales y tecnológicas y proporcionando la fuerza laboral competente que se re-quiere para el funcionamiento eficiente de la sociedad. Ello da por resulta-do un mayor crecimiento económico y, generalmente, una mejor calidad de vida para la sociedad en su conjunto.
ESCOLARIDADEINGRESOLABORAL
La teoría del capital humano considera a la escolaridad como uno de los principales determinantes de la productividad de los trabajadores y, con ello, de los ingresos laborales que perciben. Debido al nexo observado en tre educación formal e ingreso laboral, generalmente se piensa que un mayor nivel medio de escolaridad y una mejor distribución de la misma aumenta-rían los niveles de ingreso medio de los trabajadores y mejoraaumenta-rían la distri-bución del ingreso en la sociedad. Por eso se considera que la educación formal es un mecanismo efectivo para mejorar o igualar las oportunidades de algunos grupos de población, y que una política de igualdad de oportu-nidades educativas es un requisito para la eliminación de las injusticias sociales e incluso de la pobreza. Se piensa que los logros de los individuos en el campo laboral –en términos de salarios y estatus–son función del
logro escolar. De acuerdo con esta concepción, el Estado1 procuraría
ofre-cer a las personas la igualdad de oportunidades educativas para que com-pitan por las posiciones en la sociedad de acuerdo con sus logros educativos.
1 En las sociedades modernas, el Estado juega un papel dominante en el financiamiento,
regulación y provisión de la educación, lo cual significa que las decisiones que modelan el sis-tema educativo se resuelven en la esfera de la política en interacción con las decisiones de los hogares.
Esta competencia, se presume, proporcionaría una mayor igualdad de re-sultados (ingresos).
La evidencia en México y en otros países no corrobora estas expectativas. En primer lugar, aunque prácticamente se ha logrado el acceso universal a la educación primaria, no se ha logrado una equitativa distribución de las oportunidades educativas en este nivel porque se continúa tratando igual a poblaciones desiguales. Específicamente, en México no se dedican ma-yores recursos y atención a las entidades más pobres, con mama-yores porcen-tajes de población indígena y analfabetismo, en las cuales los porcenporcen-tajes de inasistencia escolar alcanzan cifras superiores a la media nacional (Lla-mas y Garro, 1999).
En segundo lugar, no existe evidencia sólida en México de que, dado el nivel de escolaridad, el logro académico de los individuos afecte significa-tivamente los ingresos y el estatus laboral. Tampoco en Estados Unidos se ha encontrado una evidencia significativa que relacione el logro escolar y los ingresos laborales, para algún nivel dado de escolaridad terminada (Bishop, 1992, citado en Carnoy, 1996b). Es posible que este hecho sea una conse-cuencia de que los empleadores no reúnen información sobre el desempeño escolar y que sólo una pequeña proporción de los trabajadores está sujeta a exámenes por parte de los empleadores antes de ser contratados.
En tercer lugar, es un supuesto optimista establecer que una mayor igual-dad en las oportuniigual-dades educativas ayuda a igualar las oportuniigual-dades en el mercado laboral y en la vida en general. La evidencia internacional mues-tra que no se logra una redistribución del ingreso de las personas recurrien-do solamente a políticas educativas. Si el objetivo es lograr una sociedad más igualitaria, la igualdad de oportunidades educativas debería acompa-ñarse con políticas distributivas en el terreno impositivo, seguridad social, salarios mínimos, entre otras.
La noción de que la escuela puede ser un instrumento para lograr la igualdad de oportunidades en la sociedad se fundamentó en el hecho de que educación y certificación están positivamente correlacionadas con las posiciones ocupacionales en la sociedad. Sin embargo, hay analistas que
han advertido que la enfermedad del diploma (Dore, 1976) y el
credencialis-mo (Berg, 1971) reflejan la manipulación del sistema educativo por parte de
las fuerzas del mercado. Esto es, la escuela, en lugar de ser igualadora, pue-de reproducir y crear diferencias pue-de clase, e incluso polarizar a la sociedad. En la práctica, los empleadores en el mercado laboral pueden invalidar la tesis de que la educación es un medio para lograr una mayor igualdad de resultados, a través de los mecanismos de selección de los trabajadores. Debido a que la educación está asociada a la productividad potencial del trabajador, el empleador generalmente decide contratar a los aspirantes que
tienen un mayor nivel de escolaridad de entre un grupo de aspirantes con otros atributos productivos similares. Es decir, los trabajadores más edu-cados pueden desplazar a los menos eduedu-cados, aunque no exista un proceso de cambio tecnológico a favor del empleo de los trabajadores más educados. Cabe destacar que este fenómeno se puede intensificar en la medida en que el crecimiento de las vacantes sea menor que el crecimiento de la oferta de tra bajadores.
En México, la expansión del sistema educativo y la deficiente creación de empleos en los sectores modernos de la economía han ocasionado el
mencionado fenómeno del credencialismo; esto es, se han elevado los
re-quisitos educativos para la ocupación de las vacantes. Así, la expansión del sistema educativo durante las últimas décadas parece haber contribuido marginalmente a disminuir la desigualdad en la distribución del ingreso. Co-mo puede observarse en el cuadro 1, el promedio de escolaridad de la po bla-ción ocupada remunerada aumentó y la escolaridad promedio de la mujer trabajadora fue superior a la del hombre entre 1994 y 2008. La escolaridad está más igualitariamente distribuida en la población ocupada remunerada
que el ingreso laboral, como lo muestran los valores del índice de Gini.2
Ade-más, los índices de Gini son muy similares para los hombres y las mujeres.
2 El índice de Gini mide la concentración de un bien cuando se distribuye en una población
determinada; en este caso, la concentración de los bienes escolaridad e ingreso en la pobla-ción ocupada remunerada. El índice toma el valor cero cuando el bien se distribuye igualitaria-mente, y uno cuando se concentra en una sola persona (o en pocas personas). Su uso permite comparar distribuciones de un bien en una población a través del tiempo o entre grupos de po-blación en un punto en el tiempo.
CUADRO 1
ESCOLARIDADEÍNDICESDE GINIDELAPOBLACIÓNOCUPADAREMUNERADA,
PORSEXO, 1994, 2000 Y 2008
Años de escolaridad Gini de escolaridad Gini de ingreso Sexo 1994 2000 2008 1994 2000 2008 1994 2000 2008 Hombre 7.3 (4.9) 8.4 (4.9) 8.9 (4.5) 0.31 0.28 0.25 0.55 0.53 0.50 Mujer 7.8 (5.2) 8.9 (5.0) 9.4 (4.6) 0.29 0.27 0.24 0.54 0.52 0.51 Total 7.4 (5.0) 8.6 (5.0) 9.1 (4.5) 0.31 0.28 0.25 0.55 0.54 0.51 *Estimaciones propias con base en las ENIGH 1994, 2000 y 2008.
Los índices de Gini de la escolaridad y del ingreso están positivamente corre-lacionados y durante el periodo de análisis muestran una tendencia hacia una distribución más igualitaria de la escolaridad y el ingreso. Si bien la po lítica de igualdad de acceso a la educación se refleja en una tendencia a la igualdad en la distribución de los años de escolaridad, existen límites al efecto de esta tendencia como medio para lograr una distribución del ingre so laboral más igualitaria; el efecto no es directo ni automático. La igualdad de acceso al sis-tema educativo, el aumento en el promedio de escolaridad y la dis tribución más igualitaria del logro educativo sólo se manifestarán en una dis tribución más igua litaria del ingreso si los egresados del sistema educativo en cuentran em-pleo y si existe un conjunto de políticas sociales ten dientes a dis minuir las desigualdades en los ingresos laborales. Aun si los trabajado res encuentran empleo, existen otras fuerzas que influyen en la distribución de los ingresos la-borales, entre las cuales destacan: a) las caracte rísticas perso nales –sexo, edad,
estado civil, experiencia laboral, capacitación, actitudes–; b) características
del lugar de trabajo –tamaño del establecimiento, sindicato–; c) posición en
la división social del trabajo –operario, supervisado, supervisor, gerente,
director–, y d) políticas gubernamentales de protección social –salarios
mí-nimos, seguridad social.
La mejora en la distribución de la escolaridad está positivamente corre-lacionada con la mejora en la distribución del ingreso (medidas por el ín-dice de Gini), pero esto no significa que esta última sea consecuencia de la primera. La evidencia muestra que la distancia en los ingresos promedio por hora disminuyó entre los que se encuentran en la parte baja de la escala de la escolaridad y los que se encuentran en la parte alta de la misma, entre 1994 y 2008. Es probable que esta disminución se deba al lento crecimiento de la creación de nuevos puestos de trabajo formal en relación con el crecimien-to de la oferta laboral, lo cual ocasiona la expansión del seccrecimien-tor de trabajo
informal3 afectando a todas las categorías laborales.
En el cuadro 2 se ven los efectos de la crisis de diciembre de 1994: 1) los in -gresos laborales reales por hora trabajada cayeron en 28% entre 1994 y 1996;
2) la caída fue de la misma magnitud para hombres y mujeres; 3) la menor
caída (12.4%) se observó en los trabajadores sin instrucción y la mayor (32.2%) en los trabajadores con media superior completa e incompleta. En 1996-2008 se observa una relativa recuperación en los ingresos laborales de los tra-bajadores, sin alcanzar los niveles de 1994, con excepción de los ingresos de los trabajadores sin instrucción. En resumen, durante el periodo
1994-3 Al sector formal se lo define como las actividades económicas públicas y privadas que
ofrecen condiciones de trabajo basadas en reglas formales de contratación, licencias, fiscales, etc. En contraste, el sector informal incluye las actividades económicas que no están sujetas a las reglas formales señaladas (Llamas y Garro, 2003).
2008 los ingresos laborales promedio cayeron 11.5%; la caída fue mayor (12.1%) para los hombres que para las mujeres (6.0%); los únicos que vieron aumentado sus ingresos reales por hora fueron los trabajadores sin instruc-ción (7.4%); las caídas menores se observaron en los ingresos de los trabajado-res con primaria completa e in completa (11.6%) y en los de los trabajadotrabajado-res con secundaria completa e incompleta (21.9%); las caídas mayores se dieron en los ingresos de los trabajadores con mayores niveles educativos: media superior completa e incompleta (37.6%) y superior (35.4%). Es probable que la incor poración de nueva tecnología en el sector formal de la economía haya incre mentado la demanda relativa de trabajadores con educación básica (primaria y secundaria), fenómeno consistente con un modelo de desarrollo con bajo nivel de competencias: modelo maquilador. Según Carnoy (1996a), la introducción de la nueva tecnología de la información ha aumentado la demanda de trabajadores con educación media y baja, lo que ha permitido a las empresas transnacionales ubicar la producción en países con mano de obra barata y la subcontratación a pequeños proveedores, ya que los avan-ces en las telecomunicaciones han incrementado la movilidad del capital y la descentralización de la producción.
CUADRO 2
MÉXICO: INGRESOREALPORHORADELOSTRABAJADORESREMUNERADOS
1994, 2000 Y 2008
Categorías laborales
Ingreso real por hora
1994 1996 % (1994-1996) 2000 2008 % (1994-1996) Total 6.87 4.94 -28.0 6.01 6.07 -11.5 Hombres 7.22 5.21 -27.8 6.42 6.34 -12.1 Mujeres 5.84 4.21 -27.9 5.00 5.49 -6.0 Sin instrucción 2.45 2.15 -12.4 2.30 2.63 7.4 Primaria completa e incompleta 4.23 2.90 -31.3 3.50 3.73 -11.6 Secundaria completa e incompleta 5.79 4.16 -28.2 4.63 4.52 -21.9 Media superior completa e incompleta 9.38 6.36 -32.2 6.85 5.85 -37.6 Superior 19.29 13.47 -30.1 15.23 12.46 -35.4
Cálculos propios con base en las ENIGH 1994, 1996, 2000 y 2008. Incluye ingresos netos por remuneraciones al trabajo (sueldos, salarios, jornal y horas extras, comisiones, propinas y des-tajo; aguinaldo, gratificaciones, premios y recompensas adicionales; primas vacacionales y otras prestaciones en efectivo y reparto de utilidades) e ingresos netos de negocios propios (negocios industriales; negocios comerciales; prestación de servicios; producción agrícola; producción pecuaria y derivados; producción forestal; recolección de flora y fauna; acuicultura y pesca).
Se puede concluir que la igualdad de oportunidades educativas por sí sola no genera necesariamente una mayor igualdad en los ingresos labora-les. En el caso analizado, la mayor igualdad se debe a una mayor caída en los ingresos de los trabajadores que más ganan. Entonces, la tendencia hacia la igualdad depende crucialmente de la dinámica de la oferta y la demanda relativas de trabajadores por nivel educativo, de la evolución de las opor-tunidades de empleo, de la tecnología y organización del trabajo y de otras políticas dirigidas a combatir las desigualdades.
EQUIDADSOCIAL
El concepto de equidad en la educación generalmente se considera en tres dimensiones: en el acceso, en los procesos y en los resultados. Un ejemplo
de la interacción entre estos conceptos lo ofrece la UNESCO(2007:11): La
educación debe tratar de forma diferenciada lo que es desigual en el origen
[acceso] para llegar a resultados de aprendizaje equiparables [procesos] y no
producir las desigualdades presentes en la sociedad [resultados]. El concepto de equidad está unido al de igualdad, aunque no sean sinónimos. A partir de la definición de equidad se establece la necesidad de equilibrar los principios
de igualdad (en lo común) y la diferenciación o desigualdad (en lo diverso).
Entonces, la equidad es un concepto más difícil que el de igualdad; per-mite, en principio, las desigualdades y exige un análisis multidimensional. La única igualdad en la educación que todo mundo aprueba, la igualdad de oportunidades, es una igualdad hipotética. Descansa en que las personas con igual talento, habilidad y deseo de usarlos deberían tener el mismo éxito, sin importar su lugar inicial en el sistema social (Rawls, 1971). Pero este enfo-que descansa en conceptos difíciles de operar. Dadas las dificultades señala-das en la igualación de recursos, la igualdad parece buscarse en el acceso a las oportunidades (Sen, 1992); por ejemplo, el acceso a los niveles mínimos (obligatorios) de educación.
En México, la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos establece el contexto jurídico en el que se desempeñan las familias y el siste-ma educativo. En su artículo tercero establece el derecho de los mexica nos a recibir educación, y en el artículo 31, fracción I, la obligación de los jefes de los hogares a que los menores de edad asistan al nivel básico de edu cación.
En 1993,4 con la reforma a los artículos mencionados se estableció
explí-citamente el derecho de los mexicanos a recibir educación. En la exposición
de motivos de la iniciativa de reforma (SEP, 1993:17, 22) se señaló que
4 A mediados de diciembre de 2010, la Cámara de Diputados aprobó reformas a la
[…] la experiencia internacional revela que una escolaridad adicional, que comprenda la secundaria, impulsa la capacidad productiva de la sociedad; fortalece sus instituciones económicas, sociales, políticas y científicas; con-tribuye decisivamente a consolidar la unidad nacional y la cohesión social; promueve una más equitativa distribución del ingreso, al generar niveles más altos de empleo bien remunerado y elevar los niveles de bienestar […] La uni-dad nacional se verá fortalecida por el acceso de los mexicanos a un mismo conjunto básico de conocimientos en la educación primaria y secundaria.
La idea de que la política pública se puede diseñar para mejorar o igualar las oportunidades de algunos grupos de población, aunada a la creencia de que la educación es un mecanismo efectivo para lograr dicha mejora, le da al concepto de igualdad de oportunidades educativas un lugar de privilegio en la discusión del concepto de equidad. La más completa aplicación de este concepto es crear un sistema educativo que intervenga en el sistema social, de tal modo que no haya una relación sistemática entre el origen social o el sexo de una persona y su logro educativo.
En esta perspectiva, la igualdad de acceso a la educación facilita la mo-vilidad social. La igualdad de las oportunidades se considera un requisito para la eliminación de las injusticias sociales e incluso de la pobreza. La escuela que selecciona y prepara jóvenes para las distintas posiciones en la sociedad se supone que cumple con estas funciones, con un espíritu de equidad e imparcialidad. El logro de los individuos en el campo de lo labo-ral –en términos de salarios y estatus– será función del logro escolar.
La equidad social conlleva el concepto de igualdad de logro educativo y de ingreso laboral. Educación e ingreso mínimo son los activos por igualar para la población menos favorecida, incluida la noción de igualdad de gé-nero. Así, se puede establecer que existirá mayor o menor equidad en tér-minos de la distancia media que la población menos educada tenga en relación con el logro de la meta educativa de educación obligatoria. Ade-más, el concepto de equidad se puede operar con otra categoría analítica derivada del logro educativo: la distancia media del ingreso laboral de la p oblación menos educada en relación con el que tendría si tuviera el ni-vel de escolaridad mínimo que establece la Constitución (pacto) política nacional.
De acuerdo con lo anterior, el legislador mexicano esperaba un impacto directo de la escolaridad en la equidad, medido por el nivel medio y la dis-tribución de la escolaridad en la población menos educada, y un impacto
reforma al artículo 3° para incluirla como obligatoria, y al artículo 31 para que los padres de familia tengan la obligación de que sus hijos concurran a los distintos niveles de educación, hasta media superior.
indirecto de la escolaridad medido por el nivel y la distribución del ingreso laboral en esa población.
En México, los microdatos de la ENIGH51994 y 2008 muestran que la
escolaridad media de la población ocupada remunerada (POR) aumentó de
7.4 a 9.1 años (véase el cuadro 1). Este aumento es el resultado de la deman-da creciente de la población por más educación y del esfuerzo de la política
pública por universalizar la educación secundaria terminada. La POR con
menor escolaridad pasó de un promedio de 3.7 a uno de 4.6 años de escola-ridad; es decir, de un carencia educativa, en relación con los nueve años de educación obligatoria, de -59% a una de -49%, en los años señalados. Esta
ca-rencia educativa estuvo asociada a una caca-rencia de ingreso6 de -29% en 1994
y -16% en 2008. La caída en la carencia de ingreso es el resultado de múltiples factores. El aumento del promedio de escolaridad de los menos edu cados es uno de los factores, pero se dejan fuera de control otras variables ya seña-ladas con anterioridad, que determinan los ingresos laborales.
Entre 1994 y 2008 la ganancia en años de escolaridad de la POR fue igual
para las mujeres y para los hombres; las primeras pasaron de un promedio de 7.8 a 9.4, mientras que los segundos pasaron de 7.3 a 8.9 años de esco-laridad. Sin embargo, la mayor escolaridad de las mujeres no se reflejó en mayores ganancias relativas en el ingreso laboral. En 1994 las mujeres gana-ban por hora trabajada 19% menos que los hombres, mientras que en 2008 la cifra bajó a 13%. Este sesgo en ingreso laboral en contra de las mujeres se genera en las instituciones que orientan las prácticas de contratación y re-muneración de la mujer. La política educativa por sí misma no puede elimi-nar este problema. El hecho de que la política de igualdad de oportunidades educativas no resulte en mayor igualdad económica entre el hombre y la mu-jer trabajadores no disminuye su importancia en la formación de actitudes y prácticas tendientes a la igualdad de derechos y libertades de género. La educación le da a la mujer los medios para lograr una mayor participación eco -nómica y política y, por este medio, las posibilidades de lograr una mayor equidad de género.
COHESIÓNSOCIAL
La cohesión social generalmente se considera como una condición nece-saria para la estabilidad de una comunidad porque significa la presencia de
5 Encuesta Nacional de Ingresos y Gastos de los Hogares del Instituto Nacional de
Estadís-tica, Geografía e Informática (INEGI).
6 La carencia de ingreso se obtuvo de la diferencia porcentual entre la media del ingreso
la-boral de los trabajadores con menos de nueve años de escolaridad y la media de ingreso de los que tenían nueve años de escolaridad.
fuertes vínculos de identidad social. Por ello, la educación formal juega un papel primordial en la formación y el fortalecimiento de la cohesión social, ya que la función principal del sistema educativo es reproducir y enrique-cer la cultura, consolidar la unidad e identidad nacionales.
No existe una definición única de cohesión social, existen nociones com-plementarias que la vinculan al capital social, a la integración social y a la
ética social. Por ejemplo, la CEPAL (2007:16) define la cohesión social como:
“la dialéctica entre mecanismos institucionales de inclusión y exclusión sociales y las respuestas, percepciones y disposiciones de la ciudadanía frente al modo en que ellos operan”. Este concepto de cohesión social se refie-re tanto a mecanismos de inclusión como a la valoración de los individuos sobre dichos mecanismos. A pesar de la ambigüedad actual inherente a la definición de los contenidos concretos de los mecanismos y las valoracio-nes de los mismos, se parte de que estos contenidos se refieren a variables relevantes para la solidez de la equidad económica y social, el Estado de derecho, la gobernabilidad y el orden social democrático.
En este trabajo se plantea un análisis simple acerca de la cohesión social en términos de brechas en el acceso a dos activos fundamentales: educación
e ingreso laboral. El análisis se realiza para la POR. Ésta se dividió en grupos
de población con menos de nueve años de escolaridad y grupos con nueve o más años de escolaridad; también se analizaron ambos grupos por género. Se postula que existe mayor o menor cohesión social en la medida en que la
brecha entre las medias de logro en esos dos activos, entre los grupos de la POR
identificados, disminuya o aumente. Una disminución de las brechas signi-fica una tendencia hacia la igualación del logro educativo y del ingreso medio de los dos grupos y, por lo tanto, una tendencia hacia una mayor cohesión social. Un aumento, por el contrario, significa una tendencia hacia una ma-yor desigualdad en el logro educativo y del ingreso medio de los dos grupos y, por lo tanto, una tenden cia hacia la polarización, una caída en la cohesión social.
En México, los microdatos de la ENIGH muestran que la distancia o brecha
de escolaridad media entre de los dos grupos de la POR señalados
disminu-yó de 8.5 a 7.3 años de escolaridad en el periodo de análisis. Por un lado, en
1994 la escolaridad media de la POR con menos de nueve años de
escolari-dad fue de 3.7 años, las mujeres con un nivel (3.4) inferior en medio año que
el de los hombres (3.9). Por el otro lado, la escolaridad de la POR con
nue-ve o más años de escolaridad fue de 12.2 años, mientras que la escolaridad de las mujeres (12.3) fue algo mayor que la de los hombres (12.1). Para el año 2008, la escolaridad media del grupo con menos de nueve años de esco-laridad aumentó a 4.6 años, prácticamente sin diferencias de género, mien-tras que el grupo con nueve o más años de escolaridad disminuyó su nivel a 11.9 años. En este último grupo se observó que la media de las mujeres
(12.1) fue superior a la media de los hombres (11.7). Esta información muestra que en el periodo de análisis hubo una tendencia a una mayor igual-dad en la escolariigual-dad media de los dos grupos analizados. Ello se debió, por un lado, al aumento observado en el grupo con menos de nueve años de escolaridad, y por el otro lado, al retraso en el logro escolar del grupo con nueve o más años de escolaridad. Esta evidencia es consistente con un mo-delo de desarrollo social con bajo nivel de competencias laborales.
En el caso de los ingresos se observó una disminución de la brecha en el
ingreso real por hora trabajada7 entre el grupo con menos de nueve años
de escolaridad y el de nueve o más años de escolaridad; el ingreso de este último grupo fue 2.7 superior al del primero en 1994 y 2.0 en 2008. En el grupo con menos de nueve años de escolaridad, en 1994, las mujeres ga-naron en promedio 36% menos que los hombres, mientras que en el grupo con nueve o más años de escolaridad ganaron 29% menos. En 2008, en el
primer grupo de la POR las mujeres ganaron 22% menos que los hombres,
y en el segundo grupo la brecha en ingreso por hora se redujo a 14%. La evi-dencia que se presenta muestra una tenevi-dencia a la igualación de ingreso por hora entre hombres y mujeres, tendencia que se genera parcialmente por el mayor aumento en la escolaridad media de las mujeres.
En síntesis, la evidencia que se presenta permite concluir que la política de igualdad de acceso a la educación ha influido en mayor cohesión social
al facilitar el aumento en el logro escolar del grupo de la POR con menor
escolaridad y, por medio de éste, una mejor distribución del ingreso laboral. Asimismo, facilitó el mayor logro educativo de la mujer trabajadora y, con ello, la reducción en la brecha entre los ingresos laborales de los hombres y las mujeres. En ese sentido, la escolaridad ha propiciado una mayor co-hesión social de los mexicanos; sin embargo, ésta es una coco-hesión social degenerada, en el sentido que se da en condiciones de regresión en los in-gresos asociados a las credenciales educativas de los trabajadores. Este hecho afecta a la baja en las expectativas de los jóvenes y de los hogares por más y mejor educación.
COMPETENCIAS, PRODUCTIVIDADYCRECIMIENTO
En México, para analizar la formación de competencias laborales se creó
un indicador de las mismas (Gaspar del Ángel, 2008; Gaspar del Ángel et al.,
7 Cabe señalar que el ingreso laboral por hora trabajada depende, además de la escolaridad,
de una serie de variables que no se consideran en este estudio (por ejemplo: tamaño del esta-blecimiento de trabajo, presencia de sindicato, edad de la persona, experiencia laboral, capaci-tación en y para el trabajo, entre otras).
2010). Se consideraron los principales componentes observables y
cuanti-ficables de las competencias: 1) el nivel de escolaridad de los trabajadores;
2) la capacitación para el trabajo recibida; 3) la capacitación en el trabajo
proporcionada por la empresa generalmente dentro de sus propias instala-ciones; 4) la experiencia laboral de las personas. El análisis se realizó con los
microdatos de las Encuestas Nacionales de Empleo (ENE) y los Módulos de
Educación y Capacitación de INEGI para los años 1991, 1999 y 2001. Los
prin-cipales resultados del análisis fueron: 1) entre 1991 y 2001 se obser vó un
predominio del bajo nivel de competencias: la gran mayoría de los
trabaja-dores tenía un índice inferior al promedio; 2) las ocupaciones más co munes
en México fueron aquellas donde se desarrollan actividades más operativas y simples, que requieren mínimas habilidades de ejecución: tra bajadores agrícolas, artesanos, obreros, comerciantes, vendedores ambulan tes, agen-tes de ventas, personal de limpieza, ayudanagen-tes, peones, empleados
domésti-cos y auxiliares administrativos; 3) los autoempleados y las empresas micro
y pequeñas tenían una fuerza laboral de bajo nivel de competencias, y en conjunto tenían casi 70% de población ocupada remunerada.
Estos resultados se explican por la presencia de un ineficiente sistema
nacional de formación de competencias. El sistema educativo mexicano ha
sido frecuentemente cuestionado por su baja calidad. Algunos de los fac-tores que explican la baja calidad en educación son: la escasez de recursos asignados a este sector; la excesiva centralización y el burocratismo; la simbiosis política del sindicato del magisterio con la burocracia guberna-mental, la cual se manifiesta en la toma de decisiones a nivel nacional y en las acciones en el aula, y afecta negativamente el proceso de
enseñanza-apren-dizaje. La empresa mexicana capacita poco en el lugar de trabajo. A pesar de
que la Ley Federal del Trabajo obliga a las empresas a capacitar a sus tra-bajadores, esta disposición generalmente no se cumple. Los empleadores todavía muestran signos de resistencia a capacitar o esperan que otros, ins-tituciones públicas o privadas, asuman la responsabilidad y los costos que
ocasiona la capacitación. El gobierno capacita para el trabajo a
desemplea-dos y a jóvenes que desean insertarse al mercado laboral. Esta capacitación se imparte en centros o instituciones de formación para el trabajo, pero la ca-pacitación proporcionada generalmente se realiza con equipo obsoleto y lo que se imparte no es necesariamente lo que requieren las empresas.
Final-mente, los sindicatos tienen poca participación en la definición y operación
de la formación de competencias de los trabajadores. Se requeriría la coordi-nación de esos agentes (sistema educativo, empresas, gobierno y sindicatos) para mejorar la eficiencia en la formación de competencias en México.
Los componentes analizados de las competencias laborales (escolaridad, capacitación y experiencia laboral) también son partes integrantes del
con-cepto de capital humano. Así, en la teoría económica se argumenta que las competencias o el capital humano de los trabajadores determinan su pro-ductividad y ésta, a su vez, determina su ingreso laboral. La confianza en esta hipótesis de relaciones de causalidad entre competencias (capital hu-mano), productividad e ingresos laborales ha sido el centro de preocupa-ción de algunos estudios realizados.
Carnoy (1996a) recoge algunas conclusiones sobre la hipótesis de cau-salidad entre capital humano y productividad de las primeras investigacio-nes realizadas a principios de los años setenta. Welch (1970) y Schultz (1975) analizaron el desempeño de la mano de obra educada en trabajos agrícolas
y su capacidad para ajustarse a la innovación y a los cambios de precio –lo
que Schultz (1975) llamó ajustes al desequilibrio económico. Welch (1970)
mostró que los granjeros de Estados Unidos con más educación obtenían mayores ingresos debido a una distribución de recursos más eficiente, y Schultz (1975) argumentó que los granjeros con más educación se ajusta-ban con mayor rapidez no sólo a los cambios de precios sino también a los cambios tecnológicos –ya que tienden a adoptar más pronto la nueva tec-nología y así pueden realizar los cambios económicos requeridos. Esta habilidad para distribuir con eficiencia los recursos, ajustarse al cambio y adoptar nuevas formas de realizar el trabajo es, de acuerdo con estos auto-res, el resultado de las competencias que se adquieren en la escuela.
Desde el punto de vista de la teoría del capital humano, tiene sentido que las competencias que hicieron más productivos a los granjeros independientes también lo hagan con los trabajadores empleados. Sin embargo, debe te-nerse en cuenta que la contribución positiva de la escolaridad a la produc-tividad se debió a que los granjeros educados tuvieron la posibilidad de tomar mejores decisiones, debido al conocimiento adquirido. Pero en la mayoría de las situaciones laborales la toma de decisiones está restringida, por lo general, a quienes tienen actividades independientes o están en puestos lo suficientemente importantes para tener esa responsabilidad.
El concepto de capital humano como capacidad de ajuste al desequili-brio sugiere que los rendimientos económicos de la educación deben ser mayores para los trabajadores educados empleados en puestos donde se espera que emitan juicios y no simplemente acaten órdenes. Esta situación puede darse aun en la organización jerárquica de la producción en serie. Sin embargo, resulta más obvio en las nuevas organizaciones de producción aso-ciadas con la nueva economía internacional y la era de la información. En otras palabras, la relación entre la educación y la productividad depende crucialmente de las relaciones entre el trabajador y la administración en el lugar de trabajo.
Es probable que el trabajador educado mejore su desempeño cuando interviene en la toma de decisiones, y que el sistema de producción flexible re
-compense a la innovación endógena y al aprender haciendo. Pero también es probable que la innovación y el aprendizaje en el trabajo mejoren con una fuerza de trabajo más educada y capacitada, y por una organización de la producción que promueva su participación. En consecuencia, la contri-bución de la escolaridad a una mayor productividad y al crecimiento
eco-nómico depende en gran medida de dos factores (Carnoy, 1996a): a) de
relaciones administración-trabajo que permitan una mayor participación de los trabajadores en la toma de decisiones, particularmente en desarrollar
nuevas formas de producir bienes y servicios, y b) de redes de innovación
entre empresas y entre éstas y otras instituciones de innovación, incluyen-do las que poseen trabajaincluyen-dores altamente educaincluyen-dos y las de la administra-ción pública que ayudan a producir la innovaadministra-ción. Así, no sólo la calidad del trabajo educado condiciona la innovación y la utilización del conoci-miento técnico y productivo, sino que la organización de la producción y la innovación es fundamental para la efectividad de la contribución de la educación en estos procesos.
Algunas de las ideas anteriores se han presentado formalmente en el en-foque teórico del crecimiento endógeno. En este enen-foque se vinculan los niveles de capital humano –entre los que destaca la educación formal– de una economía con el crecimiento de la productividad. El argumento es que una fuerza laboral educada, motivada y flexible, en general será capaz de adap-tarse más fácilmente a nuevos procesos y técnicas y, por lo tanto, permitirá que la productividad aumente más rápidamente. Además, en modelos como los desarrollados por Romer (1986, 1990) los individuos altamente educados juegan un papel central en el sector de la economía que crea nueva tecno-logía. Dicho sector, a su vez, está íntimamente relacionado con la participa-ción de la investigaparticipa-ción y desarrollo (I&D) en el producto total. Así, el flujo de nueva tecnología y el crecimiento de la productividad están vinculados a esta participación. Por su parte, Lucas (1988) propone un modelo de fun-ción de producfun-ción de una economía en donde el producto depende de: capi-tal físico; capicapi-tal humano involucrado en las empresas, el cual ha sido creado por inversiones pasadas en educación y capacitación en el trabajo; número de personas; nivel de capital humano promedio en la comunidad, el cual refleja los beneficios externos del capital humano de la sociedad en la pro-ductividad de las empresas, y finalmente, de un nivel determinado de tec-nología. En un periodo dado, existe una función de producción de capital humano a cargo de los hogares, la cual está influida por las decisiones gu-bernamentales de construir escuelas, entrenar y pagar maestros, declarar la obligatoriedad de la educación básica, subsidiar la educación superior, comprar libros e invertir en educación. Las decisiones privadas y públicas sobre la creación de capital humano a través de la educación son endóge-nas, pues a su vez dependen del crecimiento del ingreso per cápita.
Investigaciones realizadas en Japón (Jonson, 1982) y comparaciones entre
América Latina y los cuatro tigres en Asia (Castells, 1989) sugieren dos
co-sas (Carnoy, 1996a). En primer lugar, un Estado activo, bien organizado, com-prometido en promover los nuevos tipos de organizaciones y la innovación necesaria para competir en la economía mundial, logra casi siempre un efec-to positivo en el crecimienefec-to económico. En segundo lugar, una distribu-ción del ingreso más equitativa es probable que tenga también un efecto positivo en el crecimiento, manteniendo constantes las otras variables. Las economías más exitosas también se caracterizan por tener políticas estata-les que promueven la universalidad de mayores niveestata-les de educación en la población e incentivos a las empresas para realizar innovaciones en condi-ciones de salarios más igualitarios. Países como Corea, Taiwán y Singapur brindan buenos ejemplos de este tipo de políticas. Su éxito no sólo confir-ma el importante papel de la educación pública de alta calidad en la prepa-ración de la fuerza de trabajo requerida por sistemas flexibles de producción modernos y competitivos, sino también el papel crucial del Estado en la forma de conducir el proceso de desarrollo económico y social.
SISTEMANACIONALDEFORMACIÓNDECOMPETENCIAS YMODELODEDESARROLLO
Como se ha señalado, la mayor escolaridad genera una productividad ma-yor sólo en el contexto de un buen manejo de los recursos humanos y de una
estrategia empresarial efectiva (OECD, 1994:125). También se ha mostrado
(Coleman, 1997) que el contexto social en el que se desarrollan los indivi-duos es fundamental para la acumulación de capital humano, en especial para la que se realiza a través de los sistemas formales de educación y capa-citación. También se argumentó que el modelo de desarrollo mexicano se caracteriza por su bajo nivel de competencias y que es necesario generar un modelo dual con la creación de un sector de alto nivel de competencias de nivel internacional, en un ambiente con predominio de bajas competencias. Con la globalización, la calidad del sistema nacional de formación de com-petencias se convierte en una de las claves de la prosperidad económica futura. En ello existe consenso internacional. Pero no todos los países hoy desarrollados han seguido la misma estrategia de vinculación de la forma-ción de competencias con el desarrollo económico. De una manera simpli-ficada, Brown y Lauder (1997) tipifican dos rutas alternativas de desarrollo económico, neofordista y posfordista, con diferentes implicaciones de polí-tica de formación de competencias. Estas rutas de desarrollo también pueden relacionarse con proyectos políticos alternativos: conservador (nueva
dere-cha) y progresista o modernizador (nueva izquierda), respectivamente. La
ruta neofordista tendría las siguientes características principales: 1) la
ma-yor competitividad se logra por medio de ganancias en productividad y
reducción de costos laborales; 2) el atractivo para la inversión consiste en
lograr una mayor flexibilidad salarial por medio de la declinación en
pres-taciones, salarios y poder de los sindicatos; 3) la organización de la
produc-ción con flexibilidad numérica de los trabajadores; 4) la fragmentación
(polarización) de la fuerza laboral en un grupo profesional directivo y una
fuerza laboral flexible (con empleo de tiempo parcial, temporal, por
contra-to por tiempo y obra determinada); 5) la producción en masa de productos
estandarizados con trabajadores de bajas competencias y bajos salarios; 6) la
capacitación de los trabajadores orientada por la demanda de bienes finales y dependiente, por lo tanto, de los cambios en las condiciones de mercado. La ruta alternativa posfordista tendría las siguientes características
princi-pales: 1) la mayor competitividad se logra por medio de la innovación, la
calidad y el valor agregado en los bienes y servicios; 2) el atractivo para la in-versión consiste en la presencia de una fuerza laboral de altas competencias involucrada en la producción de bienes y servicios con alto valor agregado;
3) los sistemas de producción flexibles con tendencia al cambio a trabajos
con altos niveles de competencias y altos salarios; 4) la organización de la
pro-ducción con énfasis en la flexibilidad funcional, o sea, con especialización
flexible de trabajadores multicompetencias; 5) la presencia de buenas con
di-ciones de trabajo, prestadi-ciones, sistemas de capacitación y representación
propia de los trabajadores; 6) la capacitación continua se considera una
inversión nacional donde el Estado actúa como el capacitador estratégico;
7) el Estado orienta a la economía nacional a través de la inversión en
sec-tores estratégicos y el desarrollo del capital humano.
En el mundo real la relación entre educación y desarrollo económico es compleja. Pero algunos países como Alemania, Japón y Singapur se acercan, en términos generales, al modelo posfordista, mientras que Estados Unidos e Inglaterra al modelo neofordista. La operación de los modelos en cada país muestra las diferentes orientaciones políticas y culturales y sus relacio-nes con la formación de competencias en el desarrollo económico y social.
En términos de política de formación de competencias, en los países desarrollados los conservadores piensan que se debe establecer una disci-plina de mercado, lo mismo en el ámbito laboral que en algunos servicios públicos, incluidos los educativos. Consideran un contexto de guerras glo-bales del conocimiento en donde sobrevivirían los más capaces. En el pla-no del sistema educativo, ubican la elección de los padres en un mercado de escuelas, colegios y universidades en competencia. La elección se considera suficiente para elevar los estándares educativos. Por el contrario, los