Panorama del gasto público

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Panorama del gasto público

Una mirada general a los hitos principales de la ejecución presupuestaria del Gobierno en 2018, los avances a junio de 2019 y sus proyecciones para el cierre del año

- Septiembre de 2019 -

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Manuel Henríquez manuel@observatoriofiscal.cl

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Hitos del Gasto Público en 2018 y proyecciones para 2019

Una mirada general a los hitos principales de la ejecución presupuestaria

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ÍNDICE

I. Hallazgos principales ... 3

II. Objetivo, metodología y fuentes de información utilizadas ... 5

III. Escenario general de ingresos y gastos del Gobierno Central en 2019... 7

III.1. Avance los ingresos y gastos ejecutados a junio de 2019 ... 7

III.2. Proyecciones de los ingresos y gastos totales al cierre de 2019 ... 7

IV. Evaluación del cumplimiento y avance del plan de ajuste fiscal ... 9

IV.1. Cumplimiento del plan en 2018. ... 9

IV.2. Avance del plan a junio 2019 ... 15

V. Gasto ejecutado vs el gasto presupuestado en 2018 ... 17

V.1. Nivel de desviación en el Gobierno Central... 17

V.2. Niveles de desviación por ministerio ... 19

V.3. Sobregasto ejecutado en el sector salud en 2018 ... 20

V.4. Avance del sobregasto corriente en salud a junio 2019 y proyecciones al cierre ... 30

V.5. Sub - gasto de las inversiones en educación al cierre de 2018 ... 34

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3 I. Hallazgos principales

El gobierno anunció en abril de 2018 la implementación de un plan de ajuste fiscal tendiente a reducir algunos ítems de gasto y de esa forma frenar el incremento sostenido que ha tenido el déficit fiscal en los últimos años. A la fecha, aún no se sabe cuáles fueron los resultados de dicho plan y qué tan vigente sigue en la actualidad. Por esta razón, el presente análisis pretende evaluar qué tan efectivo fue el plan de ajuste fiscal hasta la fecha, es decir, al primer Semestre 2019, comparando sus resultados con el sobregasto que ha venido arrastrando el sector salud, para dimensionar mejor su impacto.

Dado que la Dirección de Presupuestos (DIPRES) carece de información pública acerca del presupuesto específico de cada ítem de gasto sometido al plan de ajuste - para contrastarlo directamente con los montos ejecutados respectivamente - en este informe se desarrolló una metodología propia para evaluar los resultados de dicho plan.

Los resultados arrojados en este análisis muestran lo siguiente:

A. La implementación del plan de ajuste fiscal de 2018 fue central para el freno del gasto en 2018, pero a junio de 2019 se ha revertido parte del esfuerzo.

 El plan de ajuste fiscal probablemente ha significado un ahorro de más de $ 465 mil millones. Dado que el Gobierno Central tuvo en 2018 una sub-ejecución del gasto público de 552 mil millones, ese ahorro representaría el 85% de dicho gasto no ejecutado.

 Las medidas implementadas desde mayo de 2018 (reducción de gastos de soporte, y otras rebajas específicas como el Programa Más Capaz del SENCE y gastos cargados al Tesoro Público) permitieron un ahorro neto estimado de alrededor de $ 236 mil millones durante 2018. Esta aproximación se calcula como el diferencial entre el monto efectivamente gastado en el 2018 y el monto que se hubiese desembolsado en estos ítems si ellos hubiesen seguido su trayectoria de crecimiento de los 3 años anteriores (2014-2017). Además, se identificó una reducción del presupuesto asociado a los Fondos de Libre Disponibilidad Presidencial de 228 mil millones. Si bien éstos son recursos imputados en una asignación que no tiene ejecución presupuestaria - sino que solo cambios en su presupuesto inicial -, según DIPRES implicaron una rebaja efectiva de gasto. En su conjunto, explican el ahorro de $ 465 mil millones.

 En el marco de la propuesta de Ley de Presupuestos 2020, el gobierno ha expresado recientemente su voluntad de dar continuidad a las medidas de austeridad, a través de algunas indicaciones en el articulado permanente ingresado al Congreso1_{. De esta manera, no ha (re)confirmado la continuidad} del Plan, que había sido anunciado durante el primer semestre de 2018, con vigencia de cuatro años. No obstante, se analizó el avance de este Plan a junio de 2019, observando una tendencia contraria al ahorro identificado al cierre del 2018. De hecho, pese a que un gran número de ítems del plan evidencian un ahorro al primer semestre, al descontar dicho ahorro del aumento del gasto en aquellos ítems en que no se ha logrado el ajuste, se obtiene un incremento neto del gasto fiscal en más de 38 mil millones de pesos, medido como la diferencia de lo que hubiese sido su tendencia de los

1_{Véase el artículo 23 del Mensaje presidencial 189-367, que acompaña el Proyecto de Ley de Presupuestos del Sector Público para 2020:}

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últimos tres años, a junio de cada año. Esto da cuenta de lo difícil que es mantener en el tiempo una contención del gasto fiscal como la propuesta.

Aunque se logró un valioso freno al crecimiento del gasto en 2018, el 2019 se visualiza complejo:

 El incremento del gasto público del Gobierno Central en 2018 alcanzó un 3,4%, el menor ritmo de crecimiento desde 2011. Al tiempo, los ingresos fiscales efectivos crecieron 8,9%, la más alta tasa conseguida desde el mismo periodo, aunque en parte explicado por un ingreso extraordinario proveniente de la venta de SQM a la empresa china Tianqi y un mejor precio del cobre. Ambos efectos permitieron una baja del déficit fiscal efectivo desde un 13,1% de los ingresos totales en 2017 a un 7,5% en 2018.

 Para 2019 se prevé un incremento del déficit fiscal producto de menores ingresos a los presupuestados, y a su vez, por una expansión del gasto público más allá de lo planificado, en parte derivado de las medidas para apuntalar la economía.

El sobregasto en salud siguió aumentando en 2018, pero a junio de 2019 se ve más auspicioso:

 La creciente diferencia entre el presupuesto inicial asignado y el gasto ejecutado en salud aún no logra controlarse. En 2018, este sobregasto alcanzó a más del 14% del presupuesto inicial (16% a nivel de gasto corriente), llevando además a que al cierre del año la cartera de salud ejecutara incluso por sobre su presupuesto vigente (límite legal) en una cifra superior a los 172 mil millones de pesos en total (248 mil millones solo para el caso del gasto corriente). Esta situación se ve más acentuada en los Servicios de Salud, que alcanzaron un sobregasto corriente promedio en 2018 de 29%2_.

 Estas son cifras muy relevantes. El sobregasto corriente de 2018, es decir, el gasto por encima de lo presupuestado inicialmente en el Ministerio de Salud, representó casi 2,7 veces el ahorro alcanzado por el plan de ajuste fiscal ($ 465 mil millones). Incluso, el exceso de gasto corriente en salud más allá del límite legal al final del año representó un 53% de ese plan de ahorro. En consecuencia, el todavía insuficiente control del gasto en salud constituye un factor de riesgo significativo para la gestión fiscal en general.

 Pese a estar aún lejos de un control pleno sobre el gasto público en salud, hay signos claros de mejora. Al primer semestre del 2019 existe un sobregasto corriente en salud de 13%, menor al 16% del año anterior.

 Destaca como elemento positivo que el Gobierno esté implementando un control inédito a las compras públicas del sector salud a través del pago centralizado de facturas electrónicas, y su vinculación con el sistema contable y la disponibilidad de fondos. Además, destaca que el nuevo sistema de pago centralizado podría crear la presión necesaria para sincerar la deuda hospitalaria, la cual aún no ha sido transparentada y probablemente ni cuantificada en toda su integridad. Pagar esta deuda podría implicar que se tendrán que desembolsar montos relevantes y no considerados en los cálculos fiscales. Transparentar y pagar esos montos pendientes a proveedores del sector salud es de suma importancia

2_{Comentario: el presupuesto inicial de los Servicios de Salud no considera el gasto capital, por lo que no se puede calcular el sobregasto} total de los Servicios de Salud, - sino solo este gasto corriente que excede el gasto corriente inicialmente presupuestado.

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no solo para esclarecer la situación fiscal real en la actualidad, sino también para evitar futuros sobre-precios y restricciones de competencia en las compras públicas del sector salud.

Educación sigue siendo la cara opuesta a Salud:

 En contrapartida, en la cartera de educación se mantiene una sub-ejecución importante. En 2018, esta alcanzó a 415 mil millones, representando a un 3,8% del presupuesto inicial - no muy distinto al sub-gasto del año anterior.

Nuestras recomendaciones:

 Se plantean recomendaciones para un mejor control presupuestario:

i. Fortalecer el modelo de formulación presupuestaria, que permita afinar las cifras de presupuesto con la evolución real del gasto de las distintas carteras ministeriales, en especial, para el Ministerio de Salud (MINSAL), y sin quitar flexibilidad presupuestaria.

ii. Sincerar en el presupuesto el sobregasto histórico del sector salud.

iii. Profundizar en el MINSAL la apertura de datos “por unidad paciente”, a nivel de gasto y producción hospitalaria, que permita visualizar con mayor nitidez las brechas de los recintos en la actualidad, y comparar el desempeño relativo de un grupo de hospitales versus otro. iv. Transparentar el Beneficial Ownership de las sociedades médicas para conocer posibles

conflictos de interés entre médicos contratados en el sistema público y médicos que son miembros de sociedades que prestan servicios a nivel hospitalario.

v. Realizar una reforma a las compras públicas en salud, que tenga como objetivo introducir mayor transparencia, menos conflictos de interés, y más competencia en el sistema; vi. Avanzar hacia una reforma presupuestaria que permita unir información de desempeño del

gasto con la efectividad y pertinencia de las políticas y programas gubernamentales. vii. Desde la Dirección de Presupuestos (Dipres), realizar rendiciones de cuentas sobre los planes

de ahorro fiscal, con cifras oficiales que comparan metas con resultados obtenidos, así como riesgos y tendencias de mediano/largo plazo.

II. Objetivo, metodología y fuentes de información utilizadas

El objetivo de este informe es proporcionar una panorámica actualizada del gasto público, los ingresos y el déficit fiscal del Gobierno Central, al cierre de junio de 2019, y las proyecciones esperadas para finales del presente año. Junto con ello, se analizan los resultados estimados del plan de austeridad fiscal implementado desde abril de 2018, y su contribución a la reducción del gasto fiscal; asimismo, se analiza el avance en el control del sobregasto corriente, principalmente con foco en el sector salud.

Para el análisis de las cifras, se trabajó con los valores de ejecución presupuestaria, restando aquellas transferencias consolidables que ocurren entre entidades públicas o programas de un mismo ministerio, y aquellas transferencias generadas entre los ministerios o entre instituciones de dos ministerios distintos. Este último punto provoca diferencias con la metodología utilizada por DIPRES al analizar cada ministerio o servicio público. Sin embargo, se ha tomando este criterio de forma de asignar la ejecución a la cartera que finalmente realiza el gasto respectivo, además como una manera estándar al analizar las cifras tanto en

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términos agregados (para todo el gobierno central), o de forma desagregada (por ministerio o servicio público). En el caso de las proyecciones para 2019, se trabajó a nivel del Gobierno Central con las proyecciones actualizadas en el Informe de Finanzas Públicas del segundo trimestre de 2019, publicado por DIPRES, y en las estimaciones para el sector salud, se trata de una proyección estadística con base en una metodología propia utilizada.

Por el lado de las fuentes de información, se utilizó la base de datos provenientes de los Informes de ejecución presupuestaria, periodo 2009-2018, publicados por la Dirección de Presupuestos (DIPRES) del Ministerio de Hacienda. Disponible en www.dipres.cl.

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7 III. Escenario general de ingresos y gastos del Gobierno Central en 2019

III.1. Avance los ingresos y gastos ejecutados a junio de 2019

A junio de 2019, los ingresos totales del Gobierno Central han alcanzado los $ 21.510.196 millones reales (moneda 2019), representando una leve caída con respecto al avance logrado a junio de 2018. En tanto, los gastos totales del Gobierno Central se posicionaron a junio en torno a los $ 22.167.457 millones, reflejando un incremento de 1,6% con respecto al mismo periodo del año anterior. Este panorama parcial implicaría potencialmente, si sigue la misma tendencia, en un aumento del déficit fiscal efectivo (como % del gasto total) para fines 2019.

Gráfico 1:

A Junio de cada año: evolución de los ingresos y gastos totales Gobierno Central, 2009-2018

(cifras en millones de pesos 2018)

Fuente: Datos extraídos de los Informes de Ejecución Presupuestaria del Gobierno Central Total, DIPRES3

III.2. Proyecciones de los ingresos y gastos totales al cierre de 2019

Considerando los datos informados por DIPRES en el Informe de Finanzas Públicas del segundo trimestre de 2019, se establece un ajuste a la baja en la proyección de crecimiento de los ingresos fiscales efectivos para 2019, llegando a los $ 43.380.590 millones, con un crecimiento anual esperado en torno al 1,6% real.

3_{Estas cifras están asociadas a los informes de avance en la ejecución del Gobierno Central a junio de cada año, por tanto, no consideran los} ajustes realizados al cierre de cada año por DIPRES, dado que estos no se publican con el debido desglose necesario para el presente análisis.

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En tanto, para el caso de los gastos totales del Gobierno Central, se espera que alcanzarían a fines de 2019 los $ 47.736.569 millones, con un crecimiento de un 3,4%.

Gráfico 2:

A diciembre de cada año: evolución de ingresos y gastos totales del Gobierno Central, 2009 –2019 (proy)

(en millones de pesos 2019)

Fuente: Datos extraídos del Estado de Operaciones del Gobierno Central Total, periodo 2009-2018, DIPRES

Gráfico 3:

Tasa de crecimiento de ingresos y gastos totales del Gobierno Central, 2009-2019 (proyectado)

(expresado como % de variación anual)

Fuente: Datos extraídos del Estado de Operaciones del Gobierno Central, 1990- 2018, DIPRES

20 00 20 01 20 02 20 03 20 04 20 05 20 06 20 07 20 08 20 09 20 10 20 11 20 12 20 13 20 14 20 15 20 16 20 17 20 18 20 19 -20% -15% -10% -5% 0% 5% 10% 15% 20% 25% % D if er en ci a en Va lo re s re al es po r pe ri od o (p ro y. IP C 20 19 ) Nivel 2 GASTOS INGRESOS

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En términos globales, las cifras muestran que desde 2017 hubo un freno al aumento del déficit efectivo, como porcentaje de los ingresos totales, destacando 2018 como año en el cual se logró revertir la tendencia (gráfico 4). Finalmente, para fines de 2019 se proyecta un déficit efectivo, como porcentaje de los ingresos proyectados, que alcanzaría un 10%, generando un retroceso al avance ya logrado el año pasado.

Gráfico 4:

Evolución del déficit efectivo (ingresos efectivos menos gastos efectivos) al cierre de cada año, 2009-2019 (proyectado)

(expresado como % respecto a los ingresos totales)

Fuente: Datos extraídos del Estado de Operaciones del Gobierno Central, 1990- 2018, e IFP 2020, DIPRES

Para enriquecer este análisis creemos necesario observar aspectos más específicos del gasto, entre los cuales se analizará a continuación:

(i) El grado de cumplimiento del plan de ajuste fiscal anunciado a inicios del actual gobierno, y su contribución a la menor ejecución del gasto, comparado con lo presupuestado;

(ii) El control del sobregasto corriente (sobretodo en materia de salud), y su comparación con el ahorro potencial logrado en 2018; así como

(iii) Las proyecciones del sobregasto para el presente año 2019.

IV. Evaluación del cumplimiento y avance del plan de ajuste fiscal

IV.1. Cumplimiento del plan en 2018

El gobierno actual, a principios del mes de abril de 2018, anunció medidas de austeridad fiscal a implementarse gradualmente y de forma pareja para todos los servicios públicos. Su objetivo era hacer frente al incremento sostenido del déficit fiscal del Gobierno, y equilibrar las cuentas fiscales para mejorar el deterioro en la calificación de riesgo del país por parte de las clasificadoras internacionales.4

4_{A julio de 2019, Chile logró mejorar la clasificación de riesgo de su deuda, quedando en el rating de las principales clasificadoras en una} categoría A+ y A1, categoría estable, y la mejor de la región.

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Con el objetivo de realizar un seguimiento ciudadano a este paquete de medidas anunciadas de ajuste fiscal, en este apartado se analiza el grado de cumplimiento de estas en base a la información disponible. Cabe recordar que el plan de ajuste fiscal consideró los siguientes componentes sujetos a ahorro:

 Reducción de gastos de soporte  Rebaja de fondos de libre disponibilidad  Rebajas específicas y otros

 Rebajas en Otros gastos por deflactación

A continuación, se analizará cada paquete de gasto sujeto al plan de ajuste fiscal.

IV.1.1 Gastos de soporte

En el siguiente cuadro se presenta una serie de indicadores calculados para evaluar el cumplimiento del plan de austeridad durante el 2018, en los ítems relativos a los gastos de soporte5_.

Cuadro 1:

Indicadores de gasto asociados a los ítems medidos del plan de ajuste fiscal en 2018

(cifras en millones de pesos 2018 y como % de variación anual)

Ítem de gasto del plan de ajuste

Gasto al 31 dic 2018 (en mill.

pesos)

% Crec. del gasto (dic. 2017 - dic. 2018)

% Crec.. del gasto (dic. 2014 - dic.

2017)

Gasto al 31 dic 2017 (como % del Gob

Central)

Gasto al 31 dic. 2018 (como % del Gob

Central)

Arriendo Infraestructura 149.135 6,70% 9,50% 0,316% 0,330%

Arriendo Vehículos 22.245 9,60% 4,10% 0,046% 0,049%

Asig. Funciones Críticas 26.455 -3,60% 2,10% 0,062% 0,059%

Compra Edificios 10.257 -78,30% 144,10% 0,107% 0,023% Compra Equipos y Programas Informáticos 78.901 -21,00% 4,00% 0,226% 0,175% Compra Máquinas y Equipos 161.931 69,10% -9,80% 0,217% 0,358% Compra Mobiliario y Otros 27.861 8,70% -3,10% 0,058% 0,062%

Compra otros Activos No Financieros

3.464 -25,10% -8,50% 0,010% 0,008%

Honorarios 288.584 -19,70% 1,30% 0,813% 0,639%

Horas Extras 157.175 3,00% 2,50% 0,345% 0,348%

5 _{Se han excluido ítems como el Fondo de Libre Disponibilidad Presidencial, los Ajustes por Deflactación y Ajustes de Provisiones del Tesoro} Público, por no disponer de información pública en las bases de datos de ejecución presupuestaria.

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……… 11 Insumos, Repuestos y Accesorios Computacionales 20.403 -10,70% -1,80% 0,052% 0,045% Mantención y Reparación de Edificaciones 118.382 -5,50% 3,60% 0,284% 0,262% Materiales de Oficina 31.164 -3,30% 3,80% 0,073% 0,069%

Materiales para Mant. y Rep. Inmuebles 16.605 -9,10% 5,90% 0,041% 0,037% Materiales y Útiles de aseo 39.498 4,50% 7,80% 0,086% 0,087% Otros Arriendos 47.087 -14,70% 12,50% 0,125% 0,104% Otros gastos en Bs y Ss Consumo 473.973 -0,30% 1,90% 1,076% 1,049% Pasajes y Fletes 88.018 -15,40% 0,70% 0,236% 0,195% Publicidad 30.250 -38,30% 2,40% 0,111% 0,067% Representación 11.997 -20,20% -3,10% 0,034% 0,027% Serv. Suscripción y Similares 3.765 -14,30% 8,30% 0,010% 0,008%

Serv. Técnicos y Prof. 267.997 -6,50% 6,30% 0,649% 0,593%

Telefonía Fija y Celular 39.516 -5,50% -1,40% 0,095% 0,087%

Vehículos 176.884 20,80% -8,00% 0,331% 0,392%

Viáticos 103.970 -5,50% 8,40% 0,249% 0,230%

Fuente: Base datos de ejecución presupuestaria DIPRES, considerando Plan de Contención del Gasto 2018 – DIPRES

Para este conjunto de ítems revisados, en el cuadro 2 se presenta el balance de su tendencia al cierre de diciembre de 2018, donde se concluye que existe evidencia de ahorro fiscal para 20 de los 25 tipos de gasto revisados, así como también se aprecia un mayor gasto, es decir, un “desahorro” en 5 de los ítems evaluados.

Solo considerando los ítems en que se determinó efectivamente un ahorro fiscal, el monto potencial estimado total para éste alcanzó en 2018 a más de $ 351.003 millones, el cual fue calculado como el diferencial entre el monto efectivamente gastado en el 2018 y el monto que se hubiese desembolsado en estos ítems si éstos hubiesen seguido su trayectoria de crecimiento en los 3 años anteriores (2014-2017). En contraste, siguiendo el mismo método, en los 5 ítems en que se evidenció un “desahorro” (Arriendo de vehículos, Compra de Máquinas y Equipos, Compra de Mobiliario, Horas Extras y Compra de Vehículos – que incluye gasto en combustible), el gasto se habría incrementado en más de $ 122.705 millones, por lo

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que en términos netos el plan de ajuste fiscal habría generado un ahorro por concepto de gatos de soporte en aproximadamente más de $ 228.928 millones.6

Cuadro 2:

Niveles de cumplimiento del plan de ajuste fiscal en 2018

Fuente: Base datos de ejecución presupuestaria DIPRES

IV.1.2 Rebaja de fondos de libre disponibilidad

Los Fondos de Libre Disponibilidad (FLD) son los recursos que no están comprometidos y que la administración saliente del Gobierno (en este caso, de Michelle Bachelet II) deja a libre disposición al

6_{Cabe consignar que se utilizó esta metodología de cálculo de ahorro a raíz de la ausencia de datos públicos en DIPRES que den cuenta del} presupuesto asignado a cada uno de estos ítems contemplados en al plan de ajuste fiscal; solo se presupuesta a nivel global para el subtítulo 21 “Gastos en Personal”, y 22 “Bienes y Servicios de Consumo”, lo cual no permite establecer el grado de cumplimiento de los recortes a los presupuestos vigentes de cada tipo de gasto (instruidos a partir de mayo de 2018). Cabe indicar también que la propia DIPRES no publica tampoco análisis propios sobre la efectividad del plan de austeridad fiscal.

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presidente entrante para su primer año de mandato. El compromiso del gobierno en el plan de contención del gasto de abril 2018 era rescindir de un presupuesto de más de $ 228 mil millones. De acuerdo a la información presupuestaria disponible por este concepto, contenida en una asignación de la partida del “Tesoro Público”, programa “Operaciones Complementarias”, denominada “Provisión de Distribución Suplementaria”, las cifras de presupuesto y ejecución se visualizan en el siguiente cuadro:

Cuadro 3:

Presupuesto inicial, vigente y gasto ejecutado de la asignación “Provisión de Distribución Suplementaria”, de la partida del Tesoro Público, 2010-2018

Según el informe de ejecución presupuestaria del programa “Operaciones Complementarias” del Tesoro Público, efectivamente durante 2018 se produjo una reducción de $ 228.750 millones en el presupuesto de libre disponibilidad del presidente. Sin embargo, existe un problema en esta asignación que es persistente en el tiempo: nunca presenta ejecución de recursos, sino que se trata de una cuenta que solo sirve de “pivote”, y que solo se ve afectada por modificaciones presupuestarias, principalmente hacia la reducción de su presupuesto. Tales recursos sin duda pueden ser re-asignados a otros tipos de gasto, con lo cual es difícil seguir su trayectoria. Los datos específicos de tales modificaciones presupuestarias están en decretos en formatos no usables. De todas maneras, se constata en el decreto de modificación presupuestaria de julio de 2018, el gobierno redujo el presupuesto de estos fondos de libre disponibilidad en 228 mil millones de pesos, con el potencial de bajar la base de gasto público el año pasado, y haber contribuido al freno en la expansión del gasto fiscal antes analizado.

IV.1.3 Rebajas específicas y otros

Las “rebajas específicas” mencionadas en el plan de ahorro siguen dos vertientes: (i) reducción de gastos presupuestados del Programa Más Capaz, el cual fue evaluado con Desempeño Insuficiente por parte de la DIPRES en su línea de Evaluación de Programas Gubernamentales (EPG); y (ii) la reducción de gastos corrientes que fueron considerados en el presupuesto 2018 pero que ya habían sido devengados en 2017 (concesiones MOP, inversión Transantiago), además de la rebaja de compromisos de gasto corriente cargados en la partida del Tesoro Público. Con los datos de ejecución presupuestaria disponibles, solo fue posible evaluar el cumplimiento del punto (i) asociado al Programa Más Capaz. En el cuadro 4 se muestra la evolución 2015-2018 del presupuesto inicial asignado, el vigente y la ejecución presupuestaria del Programa. Según estos datos, para el 2018 se había presupuestado un gasto de $ 33.796 millones, sufriendo durante el año un ajuste de presupuesto a la baja, llegando a los 26.796 millones. Al cierre de 2018, el gasto real ejecutado llegó a los $ 25.831 millones, por lo que se produjo un ahorro fiscal en torno a los $ 7.965 millones respecto a lo planificado a comienzos del periodo.

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Cuadro 4:

Presupuesto inicial, vigente y gasto ejecutado del Programa Más Capaz, 2015-2018

IV.1.4 Rebajas en Otros gastos por deflactación

Dentro del plan de ajuste fiscal, se consideró la reducción pareja del presupuesto de los servicios públicos por una menor inflación proyectada a junio de 2018, con respecto a lo que se había estimado para la construcción del presupuesto 2018 a finales del año 2017. Esta ajuste en las proyecciones fue de 0,2 puntos porcentuales, pasando de 2,6% promedio anual a 2,4% promedio, según las fuentes citadas en el informe del plan de contención del gasto. A raíz de ello, Hacienda estimó que se produciría una reducción de recursos financieros reales requeridos por los organismos públicos, generándose una ahorro en teoría cercano a los 16 millones de dólares. Luego, en base a las estadísticas oficiales de variación del IPC en 2018, publicadas por el INE, se ha determinado que la inflación efectiva en dicho periodo alcanzó el 2,6%, situación por la cual no se habría producido en la práctica ahorro fiscal alguno por concepto de deflactación de cifras presupuestarias.

IV.1.5 Resumen sobre el Plan de Ahorro Fiscal

De acuerdo al análisis desarrollado, se ha estimado que el ahorro neto del plan de ajuste fiscal, correspondiente a aquellos ítems de gasto para los que se pudo calcular un ahorro efectivo, neteado por aquellos ítems que mostraron un “desahorro” o incremento de su gasto, alcanzó en 2018 a más de $ 236

mil millones7_.

Adicionalmente, junto al ahorro generado por el plan de ajuste, se debe añadir la reducción del presupuesto de los Fondos de Libre Disponibilidad que la administración saliente dejó al presidente, que liberaron $ 228.750 millones. No puede establecerse con certeza cuánto aportó esta reducción de fondos al ahorro fiscal alcanzado, ante lo cual se recomienda que el gobierno registre su ejecución para una mejor trazabilidad. No obstante, al menos para el 2018 sí es posible indicar que dicho recorte de presupuesto bajó la base de gasto planificado, con lo cual tuvo efectos en el nivel de gasto ejecutado. En total, entonces, el plan de ajuste fiscal logró durante el 2018 un potencial ahorro de más de $ 465 mil millones.

Por el otro lado, según las cifras de presupuesto total del Gobierno Central en 2018 (presupuestario), se logró un gasto efectivo por debajo del presupuesto inicial de más de $ 550 mil millones. En otras palabras,

7_{En resumen, el potencial ahorro logrado en “gastos de soporte” y “rebajas específicas” fue calculado comparando el gasto efectivo con su} tendencia de los últimos tres años. Esa metodología no se puede replicar para todo el plan de ahorro fiscal a nivel de Gobierno Central, dado que los Fondos de Libre Disposición no demuestran nunca su ejecución efectiva. Dado lo anterior, a nivel total, la magnitud de los potenciales ahorros en 2018 se contrastan con la diferencia de la ejecución presupuestaria y la Ley de Presupuestos inicial 2018.

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el potencial ahorro representa casi el 85% de la menor ejecución presupuestaria en 2018, explicando con ello de forma significativa el freno del gasto del Gobierno Central en 2018.

IV.2. Avance del plan a junio 2019

En el marco de la propuesta de la Ley de Presupuestos 2020, el gobierno ha expresado su voluntad de dar continuidad a medidas de austeridad, a través de algunas indicaciones en el articulado permanente ingresado al Congreso8_{. De esta manera, no ha (re)confirmado la continuidad del Plan en su totalidad, que} había sido anunciado con vigencia de cuatro años.

No obstante, en este apartado se ha revisado el grado de cumplimiento de este plan a junio 2019, con la misma metodología aplicada para el 2018, para los gastos de soporte. Cabe mencionar que para este año se debe considerar un factor que le da mayor complejidad a la estimación, que está relacionado con un indicador aprobado para el Programa Marco de Mejoramiento de la Gestión (PMG) 20199_{que mide para} cada servicio el porcentaje del gasto anual que es ejecutado en el mes de diciembre, con el objeto de evitar lo que el Observatorio ha publicado como la “Fiebre de Diciembre”. Este estímulo podría potencialmente generar un “adelantamiento” del gasto en ciertos ítems durante el primer semestre, por lo cual ello podría constituirse en un altere los resultados de la evaluación a junio de este año. No obstante, y junto con considerar en la metodología aplicada un escenario conservador de estimación del ahorro, también se debe contemplar que este incentivo a gastar antes de lo habitual es válido para cualquier tipología de gasto (y no solo para los que conforman el plan), por que se asume que este efecto no debiese ser significativo ni alterar las conclusiones obtenidas.

Cuadro 5:

Avance de los Indicadores asociados a los ítems más relevantes del plan de ajuste fiscal - a junio 2019

(cifras en millones de pesos 2019 y como % de cambio)

Ítem de gasto del plan de ajuste

Gasto al 30 jun 2019 (en mill. pesos)

% Crec. del gasto (jun. 2018 - jun.

2019)

% Crec. prom. del gasto (jun. 2015 - jun. 2018)

Gasto al 30 jun. 2018 (como % del total)

Gasto al 30 jun. 2019 (como % del total)

Arriendo Infraestructura 70.332 3,50% 8,40% 0,315% 0,320%

Arriendo Vehículos 9.689 5,50% -6,30% 0,042% 0,044%

Asig. Funciones Críticas 13.620 8,60% -2,50% 0,058% 0,062%

Compra Edificios 1.495 -65,70% -6,00% 0,020% 0,007%

Compra Equipos y Programas Informáticos

20.943 3,10% -11,10% 0,094% 0,095%

Compra Máquinas y Equipos 18.065 -29,60% -1,60% 0,119% 0,082%

Compra Mobiliario y Otros 4.179 -42,90% -9,10% 0,034% 0,019%

Compra otros Activos No Financieros

218 -64,30% -2,20% 0,003% 0,001%

Honorarios 142.641 1,20% -9,50% 0,652% 0,649%

8_{Véase el artículo 23 del Mensaje presidencial 189-367, que acompaña el Proyecto de Ley de Presupuestos del Sector Público para 2020:}

https://bit.ly/2IqAK38

(16)

……… 16 Horas Extras 77.438 1,20% 1,10% 0,354% 0,353% Insumos, Repuestos y Accesorios Computacionales 7.121 -4,70% -7,60% 0,035% 0,032% Mantención y Reparación de Edificaciones 35.302 -10,00% 0,40% 0,182% 0,161% Materiales de Oficina 12.378 -8,90% 1,40% 0,063% 0,056%

Materiales para Mant. y Rep. Inmuebles

5.411 -9,60% 4,30% 0,028% 0,025%

Materiales y Útiles de aseo 17.196 -1,00% 8,00% 0,080% 0,078%

Otros Arriendos 24.556 40,10% 1,90% 0,081% 0,112% Otros gastos en Bs y Ss Consumo 232.543 9,30% 4,10% 0,985% 1,059% Pasajes y Fletes 38.384 -8,10% -4,70% 0,193% 0,175% Publicidad 8.068 -7,90% -16,50% 0,041% 0,037% Representación 2.184 -49,50% -2,00% 0,020% 0,010%

Serv. Suscripción y Similares 1.496 7,60% -5,30% 0,006% 0,007%

Serv. Técnicos y Prof. 94.422 -4,70% 4,50% 0,459% 0,430%

Telefonía Fija y Celular 16.450 -8,00% -0,70% 0,083% 0,075%

Vehículos 76.334 69,10% -18,30% 0,209% 0,348%

Viáticos 45.769 2,50% 3,50% 0,207% 0,208%

Fuente: Base datos de ejecución presupuestaria DIPRES, considerando Plan de Contención del Gasto 2018 – DIPRES Cuadro 6:

(17)

………

17

Fuente: Base datos de ejecución presupuestaria DIPRES Como muestran cuadros 5 y 6, a junio de 2019, en 16 de los 25 ítems analizados se evidencian una tendencia al ahorro; y en 9 se visualiza una tendencia contraria, por lo cual en una primera mirada se visualiza como un resultado positivo. No obstante, tomando en cuenta los ítems en que se determinó efectivamente un ahorro, el monto potencial estimado a junio de este año alcanzaría alrededor de $ 39.726 millones, calculado como la diferencia entre lo gastado efectivamente, y el valor que hubiese sido su tendencia a junio 2019, según los últimos tres años. Mientras tanto, en los 9 ítems para los cuales se evidenció un “desahorro”, el gasto se ha incrementado en aproximadamente de $ 77.935 millones, calculado según misma metodología. En otras palabras, en términos netos, el plan de ajuste fiscal para 2019 no estaría presentando ahorro, sino más bien un incremento en el costo fiscal en torno a $ 38.209 millones. En otras palabras, las cifras sugieren que el plan de horro fiscal ya no sigue vigente con el mismo énfasis que tuvo el 2018, - aunque se entiende que debería regirse hasta el año 2021.

En consecuencia, solo al analizar el plan de ahorro fiscal, se aprecia que en 2019 será muy difícil sostener el freno del gasto alcanzado en 2018, en base a las tendencias parciales observadas a junio de este año.

V. Gasto ejecutado vs el gasto presupuestado en 2018

V.1. Nivel de desviación en el Gobierno Central

Al cierre del 2018, el gasto ejecutado por las carteras ministeriales y órganos autónomos que integran la Ley de Presupuestos de la Nación alcanzó a $44.350.188 millones, cifra inferior a los $ 44.902.410 millones aprobados en la ley. Este nivel de ejecución de los recursos constituye una caída respecto al año 2017, en cuyo periodo el gasto ejecutado superó al monto presupuestado en la ley de presupuestos, tal como se visualiza en el gráfico 5. Desde el año 2009, la tendencia de la ejecución del presupuesto es oscilatoria: en Piñera 1 (2010-2013), salvo el primer año del terremoto (2010), se ejecutó siempre menos gasto que el planificado; en el segundo periodo de Bachelet (2013-2017), el patrón fue más bien a ejecutar un gasto mayor al presupuesto aprobado en el Congreso, salvo el año 2016 en que se presenta una sub-ejecución.

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………

18

Gráfico 5:

Evolución del sobregastodel Gobierno Central Presupuestario, 2009-2018

(cifras expresadas en millones de pesos 2018)

El hecho de que en 2018 el gasto ejecutado por el Gobierno Central Presupuestario10_{, presentó un freno} en su crecimiento -llegando a una tasa de incremento de 2,7% (3,4% a nivel total, incluyendo lo extra-presupuestario). Sumado a una expansión significativa del gasto proyecto para este mismo año según la Ley de Presupuestos de 4,6% (gráfico 6), origina la sub-ejecución de 552 mil millones. Comparando esa sub-ejecución con el ahorro potencial de casi 460 mil millones que habría significado el plan de ajuste fiscal, implica que dicho ahorro potencial representaría el 83% de ese gasto no ejecutado.

10_{Comentario: se trata del gasto total ejecutado por el Gobierno Central, excluyendo los gastos correspondientes a la Ley Reservada del} Cobre y el pago de los intereses de los Bonos de Reconocimiento.

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………

19

Gráfico 6:

Tasas de crecimiento del gasto presupuestado vs ejecutado del Gobierno Central, 2009-2018

(cifras expresadas en millones de pesos 2018)

V.2. Niveles de desviación por ministerio

Las partidas con mayores cambios entre el gasto presupuestado y ejecutado (medido como porcentaje del Presupuesto Inicial aprobado por ley) fueron el Servicio Electoral, SEGEGOB, el Ministerio de Hacienda, la Contraloría General de la República y el Ministerio de Desarrollo Social (cuadro 7).

A las carteras anteriores, le sigue en magnitud porcentual el Ministerio de Salud, siguiendo un patrón histórico de sobregasto (gasto por encima de su presupuesto inicial) que se repite año tras año y que redunda finalmente en una ejecución de gasto por encima de su límite legal, pese a todas las modificaciones presupuestarias que incrementa su presupuesto durante el año. Debido a esto, y a la magnitud de los recursos asignados a esta cartera (un 18% del Presupuesto de la Nación), en los siguientes apartados se analizará el comportamiento de este sobregasto en salud.

2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 0% 1% 2% 3% 4% 5% 6% 7% 8% 9% 10% 11% 12% 13% % D if e re n c ia e n V a lo re s d e m e d id a s1 (e n m il lo n e s) (e n p e so s 2 0 1 8 ) Periodo: 2018 Tasa crecimiento Presupuesto

Aprobado: 4,63%

Periodo: 2018 Tasa de crecimiento del Gasto

Ejecutado: 2,70%

Nombres de medidas1 Ppto Inicial Real Ejec. Acumulada Real

(20)

………

20

Cuadro 7:

Porcentajes de desajuste entre el gasto ejecutado y el presupuestado por ministerio y órganos autónomos de la Ley de Presupuestos, a diciembre de 2018

(cifras expresadas como porcentaje del presupuesto inicial)

V.3. Sobregasto ejecutado en el sector salud en 2018

V.3.1 Sobregasto global del Ministerio de Salud

a. Sobregasto según tipología de gasto

El Ministerio de Salud presenta históricamente un fenómeno de desajuste entre el gasto ejecutado y el presupuestado inicialmente, el cual derivó en un sobregasto cercano al 14% en 2018. Según el gráfico siguiente, este sobregasto se da principalmente en el gasto corriente, con un 16,3% de gasto por sobre el presupuesto inicial. Mientras tanto, el gasto de capital termina presentando un sub-gasto del orden de -17,1%. Pese a que ambas diferencias porcentuales son similares, en el global termina dominando el sobregasto corriente debido a su peso en el presupuesto de salud, representando casi un 94% del total en 2018.

(21)

………

21

Gráfico 7:

Porcentajes de desviación entre el gasto ejecutado y el presupuestado del Ministerio de Salud en 2018, según gasto corriente vs capital

(expresado en millones de pesos y como porcentaje sobre el presupuesto)

En el gráfico 8 se observa que el gasto corriente ejecutado por el Ministerio de Salud supera ampliamente al presupuesto inicial asignado para este tipo de gasto. El sobregasto en 2018, como diferencia entre el presupuesto inicial y el gasto real a fines de diciembre, y expresado como % del presupuesto inicial, representa 16,3%, es decir, un alza de más de 0,4 puntos porcentuales con respecto a 2017, y sobrepasando al promedio real anual alcanzado durante el gobierno de Bachelet II (12,5%).

(22)

………

22

Gráfico 8:

Evolución del presupuesto inicial (corriente) y del gasto corriente ejecutado del Ministerio de Salud, además del sobregasto corriente como % del presupuesto inicial, periodo 2009-2018

(en millones de pesos 2018 y como porcentaje de diferencia)

Fuente: Base datos de ejecución presupuestaria DIPRES

Cabe recordar que el ahorro potencial logrado por la implementación del plan de ajuste fiscal representó en 2018 casi 460 mil millones. El sobregasto corriente en Salud, en cambio, eran 1.239.342 millones de Pesos, o casi 2,7 veces más que el ahorro del plan de ajuste fiscal.

Por lo anterior, cualquier esfuerzo de contención del gasto a nivel del Gobierno Central en general se verá permanentemente mermado si no se avanza en un control más sistémico y sistemático del gasto en salud. Este sector juega un rol clave frente a las presiones sobre el déficit fiscal, por lo que controlar mejor su gestión y gasto es fundamental para la contención del gasto público, en general.

b. Subtítulos que contribuyeron al sobregasto corriente en 2018

Los subtítulos de gasto que más han presionado el sobregasto corriente, históricamente han sido los gastos en personal y las compras de bienes y servicios de consumo (cuadro 8).

(23)

………

23

Cuadro 8:

Sobregasto corriente en Salud desglosado según subtítulo, entre 2009 y 2018

(en millones de pesos 2018 y como porcentaje sobre el presupuesto)

V.3.2 Sobregasto de los Servicios de Salud11

a. Evolución global y a nivel subtítulo

La mejor demostración del crecimiento de las presiones de sobregasto en el sector salud se ve reflejado en el Sistema Nacional de Servicios de Salud, que son las entidades administradoras de los recursos traspasados desde el nivel central para ejecutar en los distintos territorios las políticas de atención dirigidas a los ciudadanos.

Gráfico 9:

Evolución del presupuesto corriente inicial y del gasto corriente ejecutado de Servicios de Salud, además del sobregasto corriente como % del presupuesto inicial, periodo 2009-2018

11_{Los siguientes análisis de sobregasto a nivel de los servicios de salud se calculan sin considerar el servicios de deuda, debido a que estos} montos no son presupuestados a nivel de los servicios de salud.

(24)

………

24

Según esto, el sobregasto corriente en los servicios de salud, expresado como % del gasto que excede el presupuesto inicial, ha ido decreciendo entre 2010 – 2013. Desde 2014, hasta 2018 presenta tendencias al alza, llegando en 2018 a 28,8% del gasto inicialmente presupuestado. En otras palabras, ha representado en promedio una magnitud de 1 peso adicional por cada 4 pesos asignados en la Ley de Presupuestos, reflejando un incremento del 62% real en los últimos 4 años, pasando de $ 897.828 millones en 2014 a $ 1.451.690 millones en 2018.

En el promedio global, durante el primer periodo de Piñera (2010-2013) el sobregasto corriente promedio de los servicios de salud bordeó el 22,5%, con un comportamiento decreciente, partiendo el 2010 con un sobregasto promedio del 28,8% y terminando en 2013 con un 18%. En el segundo gobierno de Bachelet (2014-2017), el sobregasto promedio de los servicios de salud fue más alto, superior al 24,8%, y con un comportamiento más bien estable en el tiempo. De esta forma, mientras en Piñera I el sobregasto fue paulatinamente reduciéndose, en Bachelet II se elevó y se mantuvo constante, sin ninguna posibilidad de bajarlo. En 2018, el sobregasto promedio de los servicios de salud se ha incrementado nuevamente al 28,8%, retornando a los niveles alcanzados en 2010, después de haber pasado por variaciones que fluctuaban entre el 18% y el 26% desde dicho periodo. Ello refleja nuevamente la dificultad de contener el sobregasto en el sector salud, durante este primer año de gobierno.

En el cuadro 9, se evidencian los subtítulos que mayormente han empujado el sobregasto corriente en los servicios de salud. Nuevamente afloran los gastos en personal y de compras en bienes y servicios de consumo como los más significativos a la hora de explicar el sobregasto. En tercer lugar (según monto), aparece el pago del Servicio de la Deuda, pues conforma el pago de la deuda hospitalaria de los recintos pertenecientes a la red asistencial que no estaba presupuestada. Adicionalmente, se aprecia una significativa participación de las transferencias corrientes, las cuales están más bien explicadas por los desembolsos para el financiamiento del aporte per- cápita a los centros de atención primaria del país, administrados en una gran mayoría por las municipalidades.

Cuadro 912_:

Evolución del sobregasto corriente en el conjunto de Servicios de Salud en el periodo 2009-2018, según subtítulos respectivos

Fuente: Base datos de ejecución presupuestaria DIPRES; vea nota 9, acerca del servicio de deuda

12_{Comentario: para efectos de este cuadro, se incluye el servicio de deuda, por ser de un monto relevante del gasto corriente, aunque fue} excluido para el cálculo del sobregasto corriente general, dado que no se presupuesta.

(25)

………

25

Este patrón histórico de sobregasto corriente no excluye a ningún servicio de salud a lo largo del país. Como muestra cuadro 10 a continuación, el color anaranjado más oscuro resalta en cada año a los servicios de salud con mayores niveles de sobregasto.

Cuadro 10:

Evolución del sobregasto corriente en el periodo 2009-2018, según Servicio de Salud

b. Ítems y asignaciones que contribuyen al sobregasto corriente en los Servicios de Salud

Los datos abiertos disponibles por DIPRES, incluyendo el nuevo portal de transparencia presupuestaria, no permiten descomponer el sobregasto a niveles más específicos del clasificador presupuestario (nivel de ítem y asignación). Sin embargo, en los siguientes gráficos se analizará la composición en el gasto ejecutado de los principales ítems y asignaciones del presupuesto, obteniendo de dicho análisis aquellos tipos de gasto que han empujado sostenidamente el comportamiento del sobregasto corriente en los servicios de salud a lo largo del país.

(26)

………

26

Gráfico 10:

A nivel ítem: Ejecución presupuestaria de los ítems más relevantes que presionan el gasto corriente de los Servicios de Salud, y su participación porcentual, periodo 2009-2018

(en millones de pesos 2018 y como porcentaje de participación)

El gráfico anterior contiene los ítems con mayor participación histórica en el gasto ejecutado por los servicios de salud, que han concentrado al menos el 85% gasto corriente anual, agrupando el resto en la categoría “otros ítems”. Aquí se puede observar que estos ítems constantemente mantienen su peso relativo en el gasto ejecutado total de los servicios de salud de manera relativamente estable. Destaca, sin embargo, una leve tendencia decreciente de la participación del gasto en personal de planta a lo largo del tiempo, cayendo entre 2009 y 2018 en 7,5 puntos porcentuales. En contraste, ha ido aumentando gradualmente el monto de las contrataciones de personal a contrata en el mismo periodo, aumentando 5,9 puntos porcentuales entre 2009 y 2018.

Asimismo, se aprecia un leve incremento también en las compras de materiales de uso o consumo, que como se verá más adelante tiene una descomposición fundamental en el gasto en fármacos e insumos clínicos, y en contraste, se ve una leve caída en la participación del gasto en Otros Bienes y Servicios de Consumo, cuyo ítem es relevante de profundizar por cuanto incluye las compras de servicios privados para atender la demanda insatisfecha de la red asistencial ante episodios de colapso y no disponibilidad de recursos para resolver prestaciones de urgencia y otras garantizadas por el sistema de salud público.

(27)

………

27

El gráfico 11 muestra la composición del gasto público de los servicios de salud, a nivel de “asignaciones”, es decir, con mayor desglose que el nivel “ítem”. Se presentan aquellas más relevantes, que representan, al igual que en el gráfico anterior, al menos el 85% del gasto corriente anual ejecutado, agrupando el resto en la categoría “otras asignaciones”. La mayor participación se evidencia para los aportes per-cápita de la Atención Primaria, cuyos recursos son transferidos principalmente a los municipios que administran los centros de atención primaria de cada comuna. Le sigue en importancia relativa, las asignaciones del personal a contrata asociadas al pago de sueldos y sobresueldos, cuya participación ha crecido entre 2009 y 2018 casi 5,6 puntos porcentuales. Luego, las mismas asignaciones vinculadas al personal de planta, en consistencia a lo revisado en el gráfico 10, han caído su participación entre 2009 y 2018 en 7,2 puntos porcentuales.

Gráfico 11:

A nivel asignación: Ejecución presupuestaria de las asignaciones más relevantes presionan el gasto corriente de los Servicios de Salud, y su participación porcentual, periodo 2009-2018

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………

28

Las asignaciones que les siguen muestran descomposiciones del ítem “materiales de uso y consumo” donde resalta el incremento gradual de la participación del gasto (i) por compra de fármacos y (ii) de materiales y útiles quirúrgicos, los cuales se han incrementado 2009-2018 un 1,4 y 1,0 puntos porcentuales, respectivamente. Cuadro 11 muestra la evolución del gasto en productos farmacéuticos, a nivel sub-asignación. Lamentablemente, no existen detalles -ni a nivel del clasificador ni a nivel del mercado público- de las patologías para los cuales se compran los fármacos. Sí destaca el importante incremento por gasto en prótesis. Igual como en el caso de los fármacos, es imposible conocer para cuál patología fueron utilizados – lo que sería importante poder transparentar en futuro.

Cuadro 11:

Ejecución presupuestaria de las sub-asignaciones que componen la asignación “Productos farmacéuticos”, del total de Servicios de Salud, y su participación porcentual, periodo 2009-2018

Fuente: Base datos de ejecución presupuestaria DIPRES.

En contraste, se refleja una caída gradual de la participación de la asignación “otros” correspondiente al ítem “otros bienes y servicios de consumo”, disminuyendo su peso relativo entre 2009 y 2018 en 1 punto porcentual; no obstante, en términos monetarios, este gasto ha crecido en mismo periodo un 84% real, pasando de un monto de $ 177.526 millones reales en 2009 a más de $ 326.662 millones en 2018. Dada la poca claridad del gasto asociado a esta asignación (su denominación “otros” no especifica concretamente el destino del gasto), en el siguiente gráfico 12 se sub- descompone a nivel asignación esta categoría. El gasto principal, como se aprecia, corresponde a compra de servicios privados para satisfacer distintas prestaciones que no pueden ser cubiertas en el sistema público. Entre ellas destaca el incremento sostenido en el peso relativo de (i) las compras de consultas médicas y de (ii) intervenciones quirúrgicas en centros privados, así como las de (iii) exámenes de laboratorio.

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………

29

Gráfico 12:

Ejecución presupuestaria de las sub-asignaciones más relevantes que componen la asignación “Otros”, del total de Servicios de Salud, y su participación porcentual, periodo 2009-2018

(en millones de pesos 2018 y como porcentaje de participación del monto total de la asignación “Otros”)

V.3.3 Gasto fuera de la ley en Salud – Sobre-ejecución en 2018

El sobregasto corriente sostenido en el sector salud ha llevado, incluso, a que en los últimos años se haya excedido el presupuesto límite permitido a través del presupuesto vigente - que incluye las modificaciones presupuestarias al alza realizadas durante el año. En otras palabras, pese a que durante el año la cartera de salud ve incrementado su presupuesto para cumplir con su operación anual, de igual manera dicha asignación es superada por el gasto efectivamente realizado, fuera de la ley.

Según las cifras que se evidencian en el gráfico 13, el año 2018 el Ministerio de Salud gastó por sobre su presupuesto legal (vigente), más de $ 172 mil millones, cuya cifra representa un exceso de gasto de un 1,9% sobre dicho presupuesto vigente. Considerando solo el gasto corriente fuera de la ley vigente a finales del 2018, esta cifra llega a 248 mil millones.

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………

30

A nivel porcentual, esta sobre-ejecución total (gasto corriente y capital) representa 1,9% de la ley vigente a fin de 2018, y refleja un crecimiento de 0,5 puntos porcentuales con respecto a la sobre-ejecución alcanzada en 2017. Al revisar la sobre-ejecución de forma evolutiva, destaca que durante el primer gobierno de Piñera (2010-2013) se logró contener este exceso, ejecutando el gasto por debajo del presupuesto legal en todos los años de dicho periodo. En cambio, durante el segundo periodo de Bachelet (2014-2017) la sobre-ejecución fue aumentando sostenidamente, pasando de algo más de $ 59 mil millones en 2014 a más de $ 116 mil millones en 2017, al cerrar su mandato. En este primer año del actual gobierno, 2018, esta tendencia no ha logrado frenarse, sino que por el contrario, se amplió.

Comparado con el potencial ahorro del paquete fiscal en 2018, este gasto corriente en salud que se ejecutó más allá de la Ley de Presupuestos vigente a final del año (sobre-ejecución) representó incluso un 53% de dicho ahorro potencial.

Gráfico 13:

Evolución del exceso de gasto en salud sobre el límite legal (sobre-ejecución), y su participación porcentual respecto al presupuesto vigente, periodo 2009-2018

V.4. Avance del sobregasto corriente en salud a junio 2019 y proyecciones al cierre V.4.1 Estado de avance del sobregasto a junio de 2019

En el gráfico 14 se muestra el comportamiento del gasto real comparado con el presupuesto inicial del Ministerio de Salud, con corte a junio de cada año.

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………

31

Gráfico 14:

Avance proporcional a junio de cada año del presupuesto corriente inicial y el gasto corriente

ejecutado del Ministerio de Salud, y del sobregasto corriente como % del presupuesto inicial

(en millones de pesos 2019 y como diferencia porcentual)

Fuente: Elaboración propia en base a datos de ejecución presupuestaria DIPRES

A junio de 2019, los datos del gráfico 14 muestran un leve freno del ritmo de sobregasto corriente en el sector de salud, cuyo gasto excede en 13,4% el presupuesto inicial asignado, calculado en términos proporcionales para el primer semestre 2019. Pese a que dicha cifra llegó al 16,1% en junio de 2018, se observa que ha retornado en 2019 recién al ritmo de sobregasto dejado en junio del último año del periodo de Michelle Bachelet (cercano al 14%). Por lo anterior, seguir bajando este sobregasto para el 2019 será un desafío significativo.

Cabe notar que este escenario ya ocurrió en el primer gobierno de Sebastián Piñera, donde el nivel de sobregasto a junio alcanzado por Michelle Bachelet en el último año de su primer mandato (13,8%) fue disminuido a un 10,2% en el año inicial del primer mandato de Piñera, llegando incluso a un 2,3% en 2011. No obstante, la complejidad que se presenta en esta ocasión es un escenario base muy distinto al del año 2009, con un nivel de endeudamiento que estimativamente se ha casi quintuplicado en los últimos 6 años: según lo publicado por La Tercera13_{, el déficit financiero -que incluye la deuda hospitalaria con sus} proveedores- pasó de 165 mil millones en 2013 a más de 801 mil millones en 2018. No está claro si estos datos, no obstante, son completos, dado que durante los primeros meses del 2019 han salido notas en la prensa que muestran que hay facturas impagas desde el año 201614_{. Dado que antes de 2019, el sistema} de facturas no estuvo a nivel electrónico, es altamente probable que estas cifras sean solo estimativas, sin haber cuantificado la deuda hospitalaria real. Adicional a la deuda existente, vemos el riesgo de presiones adicionales de gasto en salud que pasarán a analizarse en el acápite V.4.3.

13_{Nota de prensa publica el 4 de marzo de 2019 , disponible en el siguiente link:}_{https://bit.ly/2BXic7l} 14 _{Vea por ejemplo: http://apisag.cl/minsal-apis-los-recursos-pagar-ya-estan-aprobados-m-hacienda/}

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………

32

V.4.2 Proyecciones para el cierre de 2019

Tomando las cifras de ejecución de gasto corriente versus presupuesto inicial entre 2009 y 2019 para el Ministerio de Salud (MINSAL), se aplicaron dos escenarios de proyección del gasto en salud para fines de 201915_.

En un primer escenario, tomando solo las cifras disponibles al cierre de diciembre de cada año, se estima que a nivel ministerial este sobregasto se mantendría en torno a su tendencia de los últimos tres años (gráfico 15), alcanzando una cifra de ejecución por sobre los 9,91 billones (millones de millones) de pesos, y generando con ello un sobregasto corriente estimado en torno al 16% del presupuesto inicial.

En el segundo escenario evaluado (gráfico 16), se toma en cuenta el avance parcial de la ejecución del gasto en el MINSAL, a junio de 2019. Extrapolando este resultado parcial hacia el cierre de 2019, se logra un leve freno a la tendencia de aumento del sobregasto corriente en salud, alcanzando una ejecución total cercana a los $ 9,7 billones de pesos, y derivando en un sobregasto corriente en torno al 14% del presupuesto inicial. No obstante, pese a que esto significa un avance, sigue siendo insuficiente como para inferir que se está revirtiendo la tendencia alcista del sobregasto en salud.

Gráfico 15:

Escenario 1: Proyección del gasto corriente ejecutado en el Ministerio de Salud para el cierre de 2019, según tendencia de los últimos tres años a diciembre de cada año

Fuente: Base datos de ejecución presupuestaria DIPRES. Para la corrección monetaria, se utilizó la metodología del IPC

promedio, tomando como factor para 2019 el supuesto empleado por DIPRES en el IFP 2019: un 3%.

15 _{Las estimaciones son elaboración propia y están construidas utilizando la estimación más conservadora, esto es, a través de un modelo} de suavización exponencial, considerando un modelo de tendencia con estacionalidad, de tipo aditivo.

2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 4.445.209 4.779.438 4.931.964 5.378.439 5.896.812 6.388.603 7.055.003 7.671.619 8.383.480 9.130.764 9.917.603 3.774.731 4.140.102 4.609.441 6.120.071 6.611.937 7.239.444 8.481.646 5.712.983 5.380.545 4.948.389 7.854.765 Estimación del gasto ejecutado para 2019

Presupuest o aprobado para 2019

(33)

………

33

Gráfico 16:

Escenario 2: Proyección del gasto corriente ejecutado en el Ministerio de Salud para el cierre de 2019, según tendencia parcial a junio de 2019

Fuente: Base datos de ejecución presupuestaria DIPRES. Para la corrección monetaria, se utilizó la metodología del IPC

promedio, tomando como factor para 2019 el supuesto empleado por DIPRES en el IFP 2019, un 3%.

Interpretación de las proyecciones a fines de 2019:

Destaca como elemento positivo que actualmente, el Gobierno esté implementando un control inédito a las compras públicas del sector salud a través del pago centralizado de facturas electrónicas, y su vinculación con el sistema contable y la disponibilidad de fondos. Aun así, hacia el final del 2019 podrá presentarse un escenario fiscal incierto. La razón de ello no es solamente (i) el menor énfasis que se aprecia en el impulso al plan de ahorro fiscal que se había iniciado durante el 2018, combinado con (ii) menores ingresos fiscales en general, y un mayor gasto proyectado, sino que también se suma a aquello que (iii) el nuevo sistema de pago centralizado podría crear la presión necesaria para sincerar la verdadera deuda hospitalaria, la cual pese a que es informada anualmente al Congreso, aún no ha sido transparentada y probablemente ni cuantificada en toda su integridad. A esto se debe agregar constantemente en el sector salud se publican cifras desconectadas y sin un adecuada definición conceptual - de la deuda hospitalaria y del déficit operacional de los hospitales, lo cual indudablemente produce confusión en la ciudadanía. Ambos conceptos, que no están en el uso cotidiano de las personas, así como sus cifras, deben ser y transparentadas y explicadas lo más claramente posible, a un nivel tal que incluya un catastro de los proveedores que están afectado por el retraso en los pagos, de forma que ellos mismos como interesados puedan validar la data publicada, produciendo con ello una transparencia real, con sentido y utilidad. Por otra parte, pagar esta deuda no transparentada en la contabilidad podría implicar el desembolso de montos relevantes y no considerados en los cálculos fiscales. Tal como se mencionó, transparentar los proveedores afectados y pagar los montos pendientes es de suma importancia no solo para esclarecer la