DE LAS COMISIONES UNIDAS DE JUSTICIA; DE HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO; Y DE ESTUDIOS LEGISLATIVOS, EL QUE CONTIENE PROYECTO DE DECRETO POR EL QUE SE MODIFICAN DIVERSAS DISPOSICIONES DE LA LEY FEDERAL DE RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO Y DE LA LEY FEDERAL DE PROCEDIMIENTO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO.
COMISIONES UNIDAS DE HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO, DE JUSTICIA, Y DE ESTUDIOS LEGISLATIVOS, SEGUNDA.
Abril 21, 2008.
HONORABLE ASAMBLEA.
Con fundamento en los artículos 58, 59 y 60 del Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, por los CC. Senadores Gustavo Madero Muñoz, Minerva Hernández Ramos y Eduardo Calzada Rovirosa, presentaron Iniciativa con proyecto de Decreto por el que se reforman y adicionan diversos artículos de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo y del Código Fiscal de la Federación. Estas Comisiones Legislativas que suscriben, se abocaron al análisis de la Iniciativa antes señalada y conforme a las deliberaciones y el análisis que de la misma realizaron los miembros de estas Comisiones Unidas de Hacienda y Crédito Público; Justicia; y de Estudios Legislativos Segunda, reunidos en Pleno, presentan a esta Honorable Asamblea el presente:
DICTAMEN
I. ANTECEDENTES
1. En sesión de fecha 4 de julio de 2007, los Senadores Gustavo Madero Muñoz, Minerva Hernández Ramos y Eduardo Calzada Rovirosa, presentaron la Iniciativa con proyecto de Decreto por el que se reforman y adicionan diversos artículos de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo y del Código Fiscal de la Federación.
2. En esa misma fecha, la Mesa Directiva de la Comisión Permanente del H. Congreso de la Unión turnó, la Iniciativa con proyecto de Decreto antes señalada, a las Comisiones Unidas de Hacienda y Crédito Público; Justicia; y de Estudios Legislativos, Segunda para su estudio y dictamen.
3. En sesión ordinaria, los CC. Senadores integrantes de estas Comisiones realizaron diversos trabajos a efecto de revisar el contenido de la citada Iniciativa, con el objeto de expresar sus observaciones y comentarios al mismo e integrar el presente dictamen.
II. DESCRIPCIÓN DE LA INICIATIVA
El día 4 de julio de 2007, la Mesa Directiva de la Comisión Permanente del H. Congreso de la Unión, aprobó que, con base en lo dispuesto por el artículo 122 de la Ley Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, la Iniciativa con proyecto de Decreto por el que se reforman y adicionan diversos artículos de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo y del Código Fiscal de la Federación, presentada por los Senadores Gustavo Madero Muñoz, Minerva Hernández Ramos y Eduardo Calzada Rovirosa, fuera turnada a las Comisiones Unidas de Hacienda y Crédito Público; Justicia; y de Estudios Legislativos, Segunda, de la Cámara de Senadores.
En la iniciativa señala que el actual Estado de Derecho implica sobre todo el sometimiento de las autoridades administrativas al orden jurídico, lo que significa que las autoridades solamente pueden realizar aquellos actos que la norma jurídica les autoriza y de acuerdo a los principios, reglas y procedimientos previamente establecidos. Asimismo, el Estado de derecho tiene como fin la tutela de los derechos de los administrados mediante la previsión en la ley de medios de impugnación a los que pueda acudir ante la eventualidad de que los actos de las autoridades se aparten de la legalidad y vulneren su esfera jurídica.
De ahí la importancia de que la administración pública base su actuación en la normatividad, respetando las garantías individuales, en especial la de audiencia y de legalidad consagradas por la Carta Magna.
El procedimiento contencioso administrativo constituye un medio de control jurisdiccional para los actos de la administración pública. En el se encuentra contemplado el doctrinariamente denominado juicio de lesividad cuya naturaleza es evitar que prevalezca el error sobre el interés público. La Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo acepta este postulado de manera institucional respetando el interés público y se le hará prevalecer si así procede, solo después de que el interés privado haya tenido oportunidad de defenderse.
Se propone reformar el tercer párrafo y adicionar los párrafos cuarto, quinto, sexto y séptimo del artículo 2º, reformar la fracción III y adicionar la fracción IV del artículo 13, ambos de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo.
Asimismo, se propone reformar el artículo 36 del Código Fiscal de la Federación, en su primer párrafo.
El artículo 2º de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo establece la procedencia del juicio Contencioso Administrativo Federal, señalando las resoluciones administrativas que se podrán controvertir, tales como actos administrativos, decretos y acuerdos de carácter general diversos a los reglamentos, cuando sean autoaplicativos o cuando el interesado los controvierta en unión del primer acto de aplicación. Concluye estableciendo que las autoridades de la Administración Pública Federal tendrán acción para controvertir resoluciones administrativas favorables a un particular contrarias a la Ley.
En el artículo 36 del Código Fiscal de la Federación regula el juicio de lesividad, haciendo notar que dicho numeral no ha sufrido modificaciones sobre el tema hasta la fecha.
A través de la Ley Orgánica del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa del año 2001, se modifica la competencia territorial para conocer del juicio de lesividad, en el sentido de que a partir de la entrada en vigor de la ley en comento, serán competentes las Salas Regionales del domicilio del particular beneficiado con la resolución favorable, a diferencia de la ley anterior en la que era competente la Sala Regional del domicilio de la autoridad demandante.
Un concepto de Juicio de Lesividad como tal, no lo encontramos en los ordenamientos jurídicos, por lo que lareferencia del mismo emana de la Doctrina. Etimológicamente el vocablo lesividad viene del adjetivo "lesivo" (de leso), y a su vez el vocablo lesivo deriva de la voz latina "laesio-onis" que se traduce como perjuicio o detrimento.
Ahora bien, la propuesta radica esencialmente, de conformidad con la exposición de motivos, en que los diversos artículos que regulan el juicio promovido por la autoridad ante el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, doctrinalmente conocido como juicio de lesividad, adolecen de vicios de inconstitucionalidad. II. CONSIDERACIONES DE LAS COMISIONES
PRIMERA.- Estas Comisiones resultan competentes para dictaminar la Iniciativa con proyecto de Decreto por el que se reforman y adicionan diversos artículos de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo y del Código Fiscal de la Federación, presentada por los Senadores Gustavo Madero Muñoz, Minerva Hernández Ramos y Eduardo Calzada Rovirosa, de conformidad con lo dispuesto por los artículos 86, 87, 93 y 94 de la Ley
Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, 87 y 88 del Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos.
SEGUNDA.- Estas Comisiones Unidas,no comparten el contenido de la iniciativa de reformas y adiciones tanto a la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo como al Código Fiscal de la Federación, en materia de regulación del juicio de nulidad promovido por la autoridad, en atención a las siguientes consideraciones.
En primer lugar, las que Dictaminan estiman que la regulación prevista tanto en el Código Fiscal de la Federación como en la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo, no resulta contraria a ninguna de las garantías consagradas a favor de los particulares, por la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Lo anterior, pues para el análisis del juicio de lesividad, debe forzosamente partirse de una premisa fundamental, consistente en que si bien se permite a la autoridad el controvertir la legalidad de una resolución administrativa favorable a un particular, este derecho se desdobla en un beneficio, pero también en una obligación y limitación. En un beneficio, pues le otorga acción a la Administración para acudir al Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa para hacer valer los argumentos que considere oportunos a efecto de demostrar que una determinada resolución es ilegal.
Pero también, le impone una obligación y una limitación al actuar de la autoridad, pues impide el ejercicio directo de las facultades de imperio con que cuenta y la obliga a acudir a un órgano jurisdiccional y demostrar la ilegalidad de la resolución administrativa correspondiente.
Lo anterior, se puede ejemplificar si tomamos en cuenta una devolución de impuestos, realizada por determinada autoridad, sin embargo, siendo que la misma era improcedente pues el contribuyente no tenía derecho y, aún así, la autoridad la autorizó.
Aquí, tenemos que, en principio, la autoridad tendría dos formas de recuperar las cantidades devueltas indebidamente: a)ejercer sus facultades de imperio y, a través del procedimiento económico coactivo, cobrar las cantidades indebidamente devueltas o, b) demandar la nulidad de la resolución administrativa ante el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa y lograr una sentencia favorable.
Ahora bien, conforme a la regulación prevista tanto en el Código Fiscal de la Federación como en la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo, al tratarse de una resolución administrativa favorable al particular, la autoridad se encuentra impedida para ejercer sus facultades de imperio y cobrar, a través del procedimiento económico coactivo, las cantidades devueltas indebidamente.
Lo anterior, pues se trata de una resolución que ha generado efectos a favor del particular que serían desconocidos a través del ejercicio directo de las facultades de la autoridad administrativa.
Por ello, lo procedente es que la autoridad, ante la resolución administrativa favorable al particular, proceda a demandar su nulidad ante el Tribunal y, además, demuestre durante el juicio, la ilegalidad de la misma.
Lo anterior, obedece a la lógica de otorgar mayor seguridad jurídica al contribuyente que se ha visto beneficiado con la resolución administrativa favorable y que el o los derechos que se han incorporado a su patrimonio a través de la misma, no sean desconocidos por la autoridad, sino que, necesariamente, debe mediar un juicio seguido ante el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa en donde el particular tenga la oportunidad no sólo de alegar en su defensa, sino de ofrecer y rendir las pruebas que estime pertinentes.
Ahora bien, los integrantes de estas Comisiones no comparten las consideraciones y razones en lo particular, expresadas en el proyecto de reformas al Código Fiscal de la Federación y a la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo y, como consecuencia de ello, no se comparte la necesidad de reformar dichos ordenamientos.
I.- Así, en primer lugar, no se comparte la consideración de los señores Senadores que presentaron la iniciativa que nos ocupa, en donde se señala que la regulación del juicio de nulidad cuando es promovido por la autoridad es violatoria de diversas garantías, pues en la misma no se contempla una definición de lo que debe entenderse por juicio de lesividad y tampoco por lo que hace a “resoluciones administrativas de carácter individual favorables a un particular” como objeto materia del juicio de lesividad.
Lo anterior, en atención a lo siguiente:
• El definir todos los conceptos previstos en la ley, haría nugatorio uno de los principios fundamentales de la
función legislativa, que consiste en responder de forma eficaz y oportuna a las necesidades de la sociedad, a través de las normas generales.
• En la legislación actual, podemos encontrar todos los elementos para determinar qué se debe entender por
una resolución administrativa de carácter individual, favorable al particular.
• Al definir todos y cada uno de los conceptos y vocablos utilizados en las normas jurídicas implicaría que
los juzgadores se convirtieran en simples aplicadores mecánicos de la legislación, dejando a un lado una de las labores principales de dicha función, que es, justamente, la de interpretación del orden jurídico y su aplicación al caso concreto.
• La Suprema Corte, al analizar los diversos argumentos de inconstitucionalidad vertidos por los particulares,
en contra de diversas normas, en específico en cuanto al argumento de violación a la garantía de legalidad tributaria prevista en el artículo 31, fracción IV de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, ha señalado que el Órgano Legislativo no está constitucionalmente obligado a definir todos y cada uno de los conceptos utilizados en la legislación (LEGALIDAD TRIBUTARIA. DICHA GARANTIA NO EXIGE QUE EL LEGISLADOR ESTE OBLIGADO A DEFINIR TODOS LOS TERMINOS Y PALABRAS USADAS EN LA LEY. Novena Época, Instancia: Pleno, Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, III, Febrero de 1996, Página: 169, Tesis: P. XI/96, Tesis Aislada, Materia(s): Constitucional, Administrativa).
II.- Por otro lado, tampoco se comparte la necesidad de reformar la regulación del juicio de lesividad, en virtud de que los plazos para promoverlo, por parte de la autoridad, no son prudentes ni razonables para determinar en definitiva los derechos y obligaciones de los particulares, traduciéndose el plazo de cinco años en una incertidumbre jurídica para los contribuyentes respecto de una situación fiscal que les favorece.
Lo anterior, en atención a lo siguiente:
• La incertidumbre a los particulares no existe puesto que el derecho que, en su caso tendría, se deriva, en
principio, de un acto emitido ilegalmente, por lo que no se le pueden dar efectos jurídicos a una resolución emitida en tales circunstancias.
• Además, el plazo que se estableció de cinco años para que la autoridad pudiera promover juicio en contra
de una resolución administrativa favorable a un particular, se estableció atendiendo al límite que ésta tiene para ejercer sus facultades de comprobación frente a los gobernados.
• No se considera que dicho término resulte desproporcional frente al otorgado al particular, que es de
cuarenta y cinco días, puesto que son dos sujetos totalmente distintos y, además, en defensa de intereses radicalmente opuestos.
• La propia Suprema Corte de Justicia de la Nación, al analizar lo dispuesto en el artículo 207 del Código
Fiscal de la Federación, que preveía dicho plazo, estimó que el mismo no resulta inconstitucional ( “JUICIO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO (JUICIO DE LESIVIDAD). LOS TÉRMINOS QUE ESTABLECE EL ARTÍCULO 207 DEL CÓDIGO FISCAL DE LA FEDERACIÓN PARA PROMOVERLO, NO VIOLAN EL PRINCIPIO DE IGUALDAD PROCESAL. Amparo en revisión 873/2000. Arbomex, S.A. de C.V. 17 de abril de 2001. Cinco votos. Ponente: Juan Díaz Romero. Secretaria: Silvia Elizabeth Morales Quezada. Novena Época, instancia: Segunda Sala, Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, XIII, Mayo de 2001, Página: 456, Tesis: 2a. XLVIII/2001, Tesis Aislada, Materia(s): Constitucional, Administrativa).
III.- En lo que respecta a que en la regulación de los efectos de la nulidad que, en su caso, llegue a decretar el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, se pueden generar perjuicios retroactivos a los particulares, tampoco se coincide con los señores Senadores que presentaron la iniciativa que nos ocupa, en virtud de que dependerá del tipo de resolución impugnada, los efectos de la nulidad y, además, si los mismos se retrotraerán hasta el momento mismo de la emisión del acto.
Además, debe tomarse en cuenta que la garantía de irretroactividad prevista por la Constitución Federal, exige que ningún acto de autoridad pueda modificar o revocar un derecho que el particular tiene a su favor, a través de un acto posterior, sin embargo, ello no implica que en juicio, se pueda cuestionar la existencia misma de ese derecho y, como consecuencia de la ilegalidad en su otorgamiento, se destruyan todos sus efectos y consecuencias.
IV.- Por otro lado, tampoco se comparte lo señalado por los señores Senadores que presentaron la iniciativa en cuestión, en el sentido de que la ley no es clara al fijar o delimitar los efectos que pueden tener las sentencias favorables obtenidas en el juicio, además de que no se puede dejar al criterio del Tribunal o de la autoridad, el fijar el contenido, alcance y efectos de una sentencia, en atención a lo siguiente:
• Los efectos de la nulidad que, en su caso, llegue a decretar el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y
Administrativa, se encuentran perfectamente establecidos en el artículo 52 de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo.
• El supuesto vicio de inconstitucionalidad señalado en la exposición de motivos, ya fue analizado por el
Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, al resolver la Contradicción de Tesis 15/2006, resuelta en sesión del día 15 de marzo de 2007, reconociéndose por ese Alto Tribunal la constitucionalidad de las disposiciones correspondientes.
V.- Por otro lado, respecto del argumento referido en la exposición de motivos, consistente en que la legislación actual, no especifica qué clase de resoluciones favorables son susceptibles de impugnación a través del juicio de lesividad, tampoco se comparte, puesto que se estima que el artículo 36 del propio Código Fiscal de la Federación es claro al señalar que, la autoridad administrativa, para revocar una resolución administrativa favorable de carácter individual otorgada a un contribuyente en particular, tendrá que agotar el juicio de nulidad.
En esencia, porque el artículo 36 del Código Fiscal de la Federación sí establece cuáles son las resoluciones que serán motivo de juicio de lesividad, a saber, aquéllas dictadas por una autoridad administrativa, que sean de carácter individual, es decir, dictadas sólo en referencia al contribuyente en específico y que, además, sean favorables al particular.
VI.- Tampoco se comparte la consideración señalada en la exposición de motivos de que resulta conveniente incorporar en la Ley, que no serán materia de juicio las resoluciones administrativas emitidas en cumplimiento de una resolución dictada en un recurso administrativo o de una sentencia firme dictada por tribunales competentes o las que ya fueron expedidas de conformidad con los precedentes judiciales y criterios de la autoridad vigentes y aplicables a la fecha en que se dictaron aunque con posterioridad tales criterios fueron modificados.
Lo anterior, pues se debe tomar en cuenta lo siguiente:
• Cuando en una sentencia el órgano jurisdiccional le deja a la autoridad administrativa libertad de decisión
en cuanto al acto administrativo, si se incurre en alguna ilegalidad, éste sí podrá ser sujeto de un juicio de lesividad, pues la autoridad actuó con libertad de decisión al momento de emitir la resolución correspondiente, tal como podría ocurrir si, frente a una devolución, la autoridad entrega cantidades al particular que no fueron materia de la controversia.
• Por lo que respecta a la resolución administrativa emitida en cumplimiento de un recurso en sede
administrativa, no se comparte lo expuesto en la iniciativa correspondiente, pues en caso de excluir la procedencia del juicio en estos supuestos, se estima que se dejaría fuera del control jurisdiccional diversos actos de autoridad.
VII.- También, en la iniciativa se estima conveniente adicionar la obligación de la autoridad fiscal, de acreditar en el juicio, la lesión que la resolución cuya nulidad demande le ocasionó y, en caso contrario, el Tribunal declarará improcedente el juicio y lo sobreseerá, sin embargo, los integrantes de las Comisiones que suscriben no están de acuerdo con la anterior propuesta, en atención a lo siguiente.
• En la iniciativa que se dictamina se estima que se atenta en contra del principio de igualdad procesal, pues a
través de la misma se le impone a la autoridad la obligación de acreditar la lesión que le ocasionó la resolución administrativa que impugna en juicio, siendo que, si el particular es el actor, no tiene dicha carga procesal.
• La consecuencia ante el incumplimiento de la obligación de acreditar la lesión que ocasionó la resolución
administrativa, no es técnicamente la correcta, pues el exigir que la autoridad acredite la lesión que le ocasiona la resolución administrativa favorable, no es, propiamente, un requisito de procedencia del juicio para que en caso de incumplimiento se sobresea sino que, por el contrario, sería un requisito de fondo para lograr demostrar lo fundado de la pretensión de la autoridad y, en caso de no cumplirlo, la consecuencia es el reconocimiento de la legalidad del acto impugnado.
Por las razones expuestas, y con fundamento en los artículos 86 y 94 de la Ley Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, 87 y 88 del Reglamento para el Gobierno Interior del propio Congreso, las Comisiones se permiten someter a la consideración del Honorable Senado de la República, el siguiente:
ACUERDO
PRIMERO.- En base a las consideraciones anteriores se desecha la Iniciativa con proyecto de Decreto por el que se reforman y adicionan diversos artículos de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo y del Código Fiscal de la Federación.
SEGUNDO.- Se solicita a la Secretaría General de Servicios Parlamentarios se descargue del registro correspondiente el asunto mencionado en el resolutivo anterior.
Dado en la Sala de Comisiones del Senado de la República en México, Distrito Federal, a los veintiún días del mes de marzo del año dos mil ocho.
