El Presupuesto de La Hacienda Pública Central

(1)

TRABAJO DE PRESEMINARIO

MATERIA: Administración y Contabilidad Pública

TEMA: El Presupuesto de La Hacienda Pública Central

ALUMNOS: Mayorga, Daniela

Pérez, Silvana Daniela

DNI

DNI Nro.:

Nro.: 32.202.445

32.202.445

31.809.233

31.809.233 CARRERA: Contador Público Nacional

CARRERA: Contador Público Nacional

PERIODO LECTIVO: 2009

(2)

(3)

RESUMEN

En esta monografía pretendemos mostrar la importancia del presupuesto, En esta monografía pretendemos mostrar la importancia del presupuesto, que no concluye con la decisión política de su aprobación. Este debe tener la que no concluye con la decisión política de su aprobación. Este debe tener la característica de permitir con claridad su aplicación, ser controlado en su ejecución característica de permitir con claridad su aplicación, ser controlado en su ejecución para que a

para que a partipartir de r de ello se puedan realizar correccello se puedan realizar correcciones y luego iones y luego dentrdentro del o del marco demarco de las características y propiedades de un sistema administrativo, ser evaluado de modo las características y propiedades de un sistema administrativo, ser evaluado de modo que esta conclusión sirva de base y experiencia para la elaboración de presupuestos que esta conclusión sirva de base y experiencia para la elaboración de presupuestos de próximos ejercicios.

de próximos ejercicios.

Es así que el presupuesto se convierte en una importante herramienta del Es así que el presupuesto se convierte en una importante herramienta del Es

Estatado do NaNaciciononal al quque e añaño o a a añaño o evevalalúa úa susus s iningrgresesosos, , asasigignanandndo o rerecucursrsos os alal cumplimiento de las necesidades mas importantes da la población. El presupuesto cumplimiento de las necesidades mas importantes da la población. El presupuesto agrupara durante su proceso de elaboración todos aquellos recursos financieros e agrupara durante su proceso de elaboración todos aquellos recursos financieros e incluso materiales que puedan ser útiles al Ejecutivo para atender las tareas de incluso materiales que puedan ser útiles al Ejecutivo para atender las tareas de infraestructura y servicios que también se plasman dentro del proyecto presupuestario infraestructura y servicios que también se plasman dentro del proyecto presupuestario como erogaciones o gastos.

como erogaciones o gastos.

Si bien el Estado no puede quebrar como si ocurre con empresas e incluso Si bien el Estado no puede quebrar como si ocurre con empresas e incluso personas físicas, debe tomar al presupuesto como base para poder cumplir con sus personas físicas, debe tomar al presupuesto como base para poder cumplir con sus funciones elementales, administrando recursos escasos frente a requerimientos cada funciones elementales, administrando recursos escasos frente a requerimientos cada vez mayores.

vez mayores.

Al realizar el estudio presupuestario se pretende lograr el equilibrio justo Al realizar el estudio presupuestario se pretende lograr el equilibrio justo entre recurso y gastos. Tomando en cuenta donde están las fuentes de dichos recurso entre recurso y gastos. Tomando en cuenta donde están las fuentes de dichos recurso y si su asignación a los distintos fines es la más adecu

(4)

PROLOGO

Esta monografía se realizo como trabajo final para la materia Preseminario Esta monografía se realizo como trabajo final para la materia Preseminario de la Facultad de Ciencias Económicas de la Universidad Nacional de Tucumán. de la Facultad de Ciencias Económicas de la Universidad Nacional de Tucumán.

La

La elaelaborboraciación ón del del prepresupsupuesuesto to comcomo o insinstrutrumenmento to finfinancancieriero o proprocurcuraa ga

gararantntizizar ar lalas s cocorrrrieientntes es de de gagaststos os y y rerecucursrsos os ananuaualeles s coconsnsisistetentntes es cocon n lala materialización de los propósitos, políticas, planos y programas del sector púb

materialización de los propósitos, políticas, planos y programas del sector público.lico. IIniniciciamamos os esestta a iinvnvesestitigagacición ón momottivivadados os popor r amamplpliaiar r nunuesesttrrosos conocimientos sobre “Ley de Administración Financiera”- “Presupuesto”, debido a conocimientos sobre “Ley de Administración Financiera”- “Presupuesto”, debido a que en nuestra carrera no indagamos demasiado en este tema.

que en nuestra carrera no indagamos demasiado en este tema.

La finalidad de este trabajo es proporcionar al lector un conocimiento más La finalidad de este trabajo es proporcionar al lector un conocimiento más amplio sobre el tema, y así tratar de que los mismos comprendan como y en base a amplio sobre el tema, y así tratar de que los mismos comprendan como y en base a qué se realiza el presupuesto anual.

qué se realiza el presupuesto anual. Agr

Agradeadecemcemos os la la colcolaboraboraciación ón bribrindadndada a por por el el proprofesfesor or JosJosé é AntAntonionioo González, especialista en administración pública y profesor adjunto a cargo de la González, especialista en administración pública y profesor adjunto a cargo de la cátedra de la materia en la Universidad Nacional de Tucumán.

(5)

CAPITULO I

El Presupuesto de la Hacienda Pública

Sumario: 1.- Concepto 2.- Objetivos del presupuesto 3.- Planificación y programación 4.- Condicionantes a la programación presupuestaria

1.- Concepto

“Las previsiones de las asignaciones financieras de gastos y recursos necesarios para satisfacer las necesidades colectivas durante un periodo de tiempo asumidas como responsabilidad del sector público requieren de un instrumento financiero específico. El presupuesto (etimológicamente “pre” antes y “supuesto” estimación en virtud de su naturaleza previsional) es bajo cualquier concepción tradicional o moderna el mas importante instrumento de administración financiera. Su carácter de instrumento asignador de recursos financieros y responsabilidades para resolver con el mayor grado de previsibilidad los problemas futuros se ha extendido al sector privado1_{. El presupuesto público es asimismo un instrumento de}

programación económica y social, de gobierno, de administración y, necesariamente, un acto legislativo.”2

1_{LAS HERAS José M., Administración Financiera Gubernamental, 3ª Edición, (Córdoba, 1996), pág.}

(6)

“Como instrumento de programación económica y social, la acción del sector publico, prevista en planes de corto y mediano plazo, se detalla y concreta paulatinamente en la programación de operaciones; y, el presupuesto asigna a estas los recursos financieros requeridos para ejecutar las decisiones emanadas del poder político, denominadas también políticas publicas.”3 _{El presupuesto guarda}

conformidad con el plan financiero, el plan de inversiones y otros instrumentos de política económica”.4

“Se convierte en un instrumento de gobierno al considerar que la mayor parte de las decisiones del gobierno local conducen a acciones que se manifiestan en

el presupuesto, así se constituye, obviamente en uno de los instrumentos mas importantes y apropiados para cumplir eficientemente la función del gobierno municipal.”5

“Una vez fijado el programa de gobierno es imprescindible llevarlo a la práctica, convertirlo en hechos, con lo cual se entra en el campo de la

administración”6

“Normalmente, cada dependencia lleva a cabo una parte del conjunto de las acciones necesarias para lograr un objetivo concreto. Para ello se requiere conocer, con la mayor precisión posible, la naturaleza y cantidad del bien o servicio al cual contribuye con su labor. Por otra parte, debe saber que cantidad y calidad de recursos cuenta y cuales son los procedimientos que tienen que emplearse en el proceso de combinación de insumos para la producción de bienes y servicios”7

“El presupuesto tiene que formularse y expresarse en forma tal que permita a cada una de las personas responsables del cumplimiento de los objetivos concretos y del conjunto orgánico de acciones correspondientes, encontrar en el una verdadera “guía de acción” que elimine o minimice la necesidad de decisiones improvisadas.”8 _{“Si el presupuesto sirve de base al cumplimiento de los requisitos} 3_{SCHIVNDT, Enrique, Manual del Contador Municipal, (2004), pág. 121.}

4_Ibídem.

5_{Ibídem, pág. 122.} 6_Ibídem.

7_Ibídem.

8_{SCHIVNDT, Enrique, Manual del Contador Municipal, (2004), pág.123.}

(7)

señalados, no cabe duda que es uno de los instrumentos de mayor importancia para cumplir la función de administración de un programa de gobierno local.”9

“Al referirnos al presupuesto como acto legislativo, la participación activa y consciente de las organizaciones ciudadanas en el diseño y ejecución de las decisiones que los afectan, no solo es un derecho sino una obligación.”10 _{Así, la}

aprobación del presupuesto, tanto al nivel municipal, provincial, departamental y nacional, constituye un acto legislativo indispensable, sancionado mediante la disposición legal que corresponda en cada país.”11

“Todo lo que se ha expuesto referido a la conceptualización del presupuesto no estaría completo si no se dieren cumplimiento a las características propias e intrínsecas. Por tanto es imprescindible que el mismo este estructurado

sobre la base de una metodología apropiada, a fin de permitir su conocimiento e interpretación por quienes deben aprobarlo, administrarlo y difundirlo a la ciudadanía.”12

Siendo el presupuesto un proceso responsable de elaborar, expresar, aprobar, coordina, ejecutar y evaluar específicamente las corrientes de gastos e ingresos –ámbito general de las finanzas publicas- es considerado doctrinariamente como un instrumento polivalente de:

1. Gobierno: porque permite en forma adecuada y oportuna el proceso de “toma de decisiones” sobre una base técnica mínimamente consistente.

2. Administración: el determinar responsabilidades en función del principio de “división del trabajo”, sirviendo de guía de acción para diferentes niveles de la organización del sector público.

3. Planificación: al vincular en el corto plazo las necesidades de “asignaciones financieras” presentes en programas y planes de gobierno.

9 _Ibídem. 10_Ibídem. 11_Ibídem.

(8)

4. Legalidad: a partir de la aprobación de lo que se va a hacer (presupuesto propiamente dicho), es posible el control en función de lo hecho (ejecución). Facilita el control republicano –en función del principio de división de poderes- por parte de los organismos de control interno y externo, de los medios de comunicación y la propia evaluación de la ciudadanía13_.

2. Objetivos del presupuesto

 Posibilitar la instrumentación anual de los objetivos, políticas y

metas definidos por las autoridades políticas de mayor nivel.

 Permitir una eficiente asignación y uso de los recursos reales y

financieros que demanda el cumplimiento de los objetivos y metas incluidos en el presupuesto.

 Lograr un adecuado equilibrio en las diversas etapas del proceso

presupuestario, entre la centralización normativa y la descentralización operativa.

 Brindar información en cada una de las etapas del proceso

presupuestario sobre las variaciones reales y financiera, a efectos de que las decisiones de los niveles superiores se adopten vinculando ambos tipos de variables.

 Contar con una estructura que posibilite alcanzar las necesarias

interrelaciones entre los sistemas de administración financiera y permita el ejercicio del control interno y externo.

“Para alcanzar dicho objetivaos es necesario interrelacionar las variables reales y financieras en todas las etapas del proceso presupuestario. De esta manera se puede vincular la producción pública con las demandas y necesidades de la sociedad,

13_{LAS HERAS, José M., Administración Financiera Gubernamental, 3ª Edición (Córdoba 1996), pág.}

164.

(9)

determinar el impacto del ingreso y del gasto público en la economía y medir el costo de la gestión publica.”14

En el marco de ese objetivo general se proponen los siguientes objetivos vinculados con la administración financiera:

 Compatibilizar conceptual y operacionalmente la definición de proyecto de

sistemas de inversiones públicas con las categorías programáticas del presupuesto, en especial la categoría programática “proyecto”.

 Racionalizar los procesos de decisión sobre asignación de recursos para la

inversión, a través de una acción coordinada entre las distintas áreas de decisión.

 Sistematizar las informaciones que se solicitan a las unidades ejecutoras tanto

en materia de programación como de seguimiento de la ejecución. 3. Planificación y programación.

“La ausencia de recursos para financiar las innumerables demandas sociales, esta generando que en el Sector Publico se acentúen los esfuerzos dirigidos a mejorar su asignación en objetivos de mayor claridad y relevancia social.”15

Los gobiernos se encuentran con multiplicidad de cursos de acción, para poder elegir en estos utilizan los sistemas de planificación, así reducen las alternativas posibles para llevar adelante una acción, teniendo en cuenta los medios disponibles.

“La planificación nos permitirá elegir el camino a seguir, distinguido entre varias alternativas de manera racional, pues para llevar a cabo la elección se analizan todas las alternativas posibles con sus combinaciones de fines y medios. Hecha la elección a través de la programación, fijamos metas cuantitativas de corto plazo para lograr los fines con los medios disponibles; entonces, planificar implica, en consecuencia; dar forma orgánica a un conjunto de decisiones, integradas y

(10)

compatibles entre si, que guiaran la actividad de una empresa, de un Gobierno o de una familia.”16

“Programar es hacer planes, programas y proyectos, es fijar metas cuantitativas de la actividad, destinar los recursos humanos y materiales necesarios, definir métodos de trabajo, emplear, fijar la cantidad y calidad de los resultados y determinar la localización espacial de las obras y actividades.”17

“La planificación implica un proceso que debe involucrar a toda la organización “supone la elaboración y la evaluación de cada parte de un conjunto interrelacionado de decisiones antes de que se inicie una acción, en un situación en la que se crea que al menos se emprende tal acción, no es probable que ocurra el estado futuro que se desea y que, si se adopta la decisión apropiada, aumentara la probabilidad de obtener un resultado favorable…”18

“Los planes y programas se proyectan en espacios de tiempo predeterminados; así los Gobiernos fijaran a mediano y largo plazo, planes de

construcción de viviendas, de atención sanitaria, de obras de infraestructura básica que acompañen procesos de desarrollo, etc.; estos planes, se estructuran en programas que se cumplirán en el corto plazo, generalmente anuales y en ellos se cuantifican las unidades físicas en términos de productos finales, así precisaremos la cantidad de cuadras a pavimentar, etc.”19

Si presupuestar consiste en efectuar asignaciones financieras a un proceso de programación de objetivos, medios y resultados en el periodo anual es pertinente referirse al presupuesto como un instrumento de planificación y programación de corto plazo. En forma explicita procura:

 Definir objetivos concretos que posibiliten la acción directa d, inmediata y

cotidiana del gobierno y la administración, en función de las orientaciones y metas de la planificación (si existen), o de los grandes propósitos convenidos considerando los condicionantes derivados de factores situacionales o

16_{SCHIVNDT, Enrique, Manual del Contador Municipal, Ed. Estudios Municipales (2004), pág. 117.} 17_Ibídem.

18_Ibídem.

19_{Ibídem, pág. 118.}

(11)

coyunturales. el termino objetivos concretos en materia de programación presupuestaria debe usarse en sentido restrictivo, sin confundirse con términos a veces sinónimos como finalidades, propósitos e incluso objetivos sin aditamentos. Un objetivo concreto significa perseguir un logro definido y en lo posible, medido y evaluable. En materia de salud será un propósito, una finalidad o un objetivo “…mejorar la salud de la población…”, pero estaremos refiriéndonos a un objetivo concreto cuando establecemos cuantos niños, o a que población de riesgo medidas en números concretos pretendemos llegar con un programa de corto plazo o con un presupuesto por programas.

 Determinar la naturaleza y volumen de acciones necesarias para alcanzar

dichos objetivos.

 Calcular y asignar recursos no monetarios o reales: humanos, materiales y

tecnológicos en calidad, cantidad y oportunidad para la materialización de acciones señaladas.

Como consecuencia se calculan y asignan recursos financieros – corrientes y no corrientes- apreciando monetariamente los insumos o recursos reales, ateniéndonos a los niveles de salarios y precios que se estiman regirán en el ejercicio al que se refiere la programación. La integralidad del presupuesto requiere explicitar todos los elementos de la programación para examinar la coherencia de sus objetivos con las políticas establecidas.

4. Condicionantes a la programación presupuestaria.

“Desde el punto de vista macroeconómico es función principal del presupuesto servir de instrumento de la política económica del gobierno. Del análisis

de la ecuación macroeconómica fundamental en una economía abierta la oferta agregada es igual a la demanda agregada.”20

(12)

PBI: Producto Bruto Interno M: Importaciones

PBI + M = C + I + X C: Consumo I: Inversiones X: Exportaciones

“Es posible detectar dos importantes efectos de signo contrario. Por una parte el gasto en consumo e inversión contribuye, según el multiplicador Keynesiano,

a aumentar la demanda agregada, provocando la expansión del empleo y la producción. Antagónicamente todo ingreso publico –fundamentalmente vía

impositiva- disminuye la renta disponible de los agentes económicos, afectando negativamente el empleo y la producción. El diagrama circular ayuda a comprender el impacto del presupuesto estatal sobre la economía (cuadro 4.1)”.21

RENTA PERSONAL DISPONIBLE COMPRAS DEL ESTADO IMPUESTOS (-) CONSUMO TRANSFERENCIAS (+) INVERSION PRODUCCION

AGREGDA = INGRESO DEMANDA AGREGADA

DE BIENES Cuadro 4.1Impacto macroeconómico del presupuesto público

“Mediante transferencias, es decir pagos sin la contrapartida de bienes y servicios por parte del receptor (asistencia a individuos que requieren protección, ayuda a gobiernos locales, prestaciones de seguridad social y desempleo, etc.) se incrementa la demanda global. En forma similar compras de bienes y servicios incrementan la demanda agregada de la economía que incluye el sector público y privado. Ambas medidas –si no existe un correlativo aumento de los ingresos-aumentan el déficit. Obviamente un aumento impositivo disminuye el déficit, pero

21_{LAS HERAS, José M., Estado Eficiente, (Córdoba 1999), págs. 160 – 161.}

(13)

afecta la producción y la demanda global, representando una significativa absorción de la oferta monetaria. Y un desestímulo a los agentes productivos afectando el ahorro y la inversión.”22

Para preveer los recursos y gastos es necesario considerar algunas hipótesis sobre la evolución de las variables económicas como pueden ser el Producto Bruto Interno (PBI), el nivel general de precios (NGP), tipo de cambio, salarios, recaudación fiscal y servicios de la deuda entre otros. Dado que el presupuesto es integral ya que debe estar integrado con todos los sectores involucrados y ejecutarse de manera coordinada y armónica, en necesario que se realice tomando una valoración realista que le permita amoldarse a los posibles cambios en las variables económicas que lo condicionan. Así es como se debe procurar que el presupuesto no se plantee en forma rígida sino con cierto grado de flexibilidad.

“Aun cuando la situación económica general sea floreciente, nunca deberían aflojarse las conductas en contar con una valoración realista de gastos y recursos.”23

“Conocer la futura performance del PBI es sustancial en la determinación de la factibilidad para lograr un aumento de la recaudación sin incrementar la presión fiscal. Pero las consecuencias de causa-efecto son dinámicas, y reciprocas, porque a su vez el incremento del gasto público impactara sobre la evolución positiva de las variables económicas, y por ende en una mejor captación fiscal de la riqueza económica. Si se desea una correcta evaluación de los recursos que serán captados a la sociedad –y asignados a través del presupuesto- debe relacionarse el total presupuestario de egresos con el total de bienes y servicios generados por la

economía en su conjunto.”24

“El nivel de precios -medido con índices de precios al consumidor y/o de precios mayoristas y/o valor dólar en una economía dolarizada- es fundamental para

estimar la asignación de los créditos financieros por cada partida presupuestaria. En muchos casos es el propio estado –a través de su presupuesto deficitario financiado

22_{LAS HERAS, José M., Estado Eficiente, (Córdoba 1999), pág. 160 – 161.} 23_{Ibídem, pág. 163.}

(14)

con emisión monetaria- quien contribuye en acelerar aumentos sostenidos en los precios, por lo cual la variable no es exógena sino retroalimentada por el propio

sector publico.”25

“En economías megas inflacionarias las erogaciones presupuestarias son difíciles de estimar en forma realista debido al carácter errático en la evaluación en la tasa de inflación esperada. Es habitual que el presupuesto, se encuentre desactualizado. Una opción seria calcular las estimaciones del presupuesto en base a precios de un mes determinado –por ejemplo octubre del año anterior- y facultar al Poder Ejecutivo a ajustar los créditos en base a la inflación futura con algunas restricciones como mantener un cierto nivel de déficit en términos reales, lo cual implícitamente condiciona los ajustes a los montos efectivos de la recaudación pero surgen otros problemas como consecuencias distorsivas de los pronunciados cambios en los niveles de precios relativos, y el impulso del multiplicador de los ajustes indexa torios que limitan severamente las ventajas aparentes de este mecanismo.”26

“La relación de la moneda nacional con el dólar estadounidense o una “canasta de monedas fuertes”, es fundamental tanto para la estimación de créditos presupuestarios de los servicios de la deuda externa en moneda extranjera como para

la adquisición de insumos importados.”27

“El gasto público será más o menos flexible cuanto mas se respete la decisión de mantener o no el salario real. Es habitual que la nomina salarial casi nunca sea menor al 50%, y llegue hasta un 90%, del gasto total.”28

“Los recursos del sector público son fundamentalmente de origen tributario (dentro de los que se destacan los impuestos) y en menor medida no tributarios. El incremento de los ingresos es una parte vital de la política fiscal para reducir el déficit, medido en relación al PBI. Pero en una economía inflacionaria deberá contemplarse el efecto “Tanzi-Olivera”, quienes demostraron el deterioro en términos reales de los recursos fiscales producto de la inflación. Si los recursos

25_{LAS HERAS, José M., Estado Eficiente, (Córdoba 1996), pág. 164.} 26_Ibídem.

27_Ibídem,

28_{Ibídem, pág. 165.}

(15)

tributarios habituales no aseguran el financiamiento del gato como es antipopular aumentar los impuestos, se suelen fijar precios políticos notoriamente superiores al costo de los bienes vendidos en el mercado por parte de las empresas estatales, apropiándose la administración central del excedente. En otros casos se aplica directamente un impuesto específico a las ventas destinados al tesoro nacional.”29

“Dado que en buena parte de las economías subdesarrolladas la carga de la deuda externa es significativa, en muchos casos la cancelación de los servicios supera las posibilidades de pago basados únicamente en los excedentes de los recursos corriente por sobre los gastos corrientes. Obviamente deben considerarse posibilidades de refinanciación bajo diversas alternativas. En otros casos las ventas de activos físicos o financieros que vas desde el desprendimiento de una amplia gama de inmuebles ociosos. Privatización de empresas públicas u otorgamiento de concesiones.”30

(16)

CAPITULO II

Valor e importancia del presupuesto

1.- Valor sistémico del presupuesto y ecuación presupuestaria fundamental

Como ya sabemos el presupuesto tiene por función básica la búsqueda de recursos monetarios a través de diferentes medios, con el fin de asignarlos a los distintos fines del Estado. Sin embargo no podemos hablar del presupuesto de manera aislada, pues así como existe y es necesario para anticipar situaciones también hay que tener en cuenta el plan financiero del estado, el plan de inversiones y los diversos elementos que forman la política económica. No es posible aprobar ni mucho menos llevar adelante un programa presupuestario que no este en conformidad con el resto de los planes que lo requieren como elemento guía.

Al referirnos al valor sistémico del presupuesto nos enfocamos en las distintas relaciones que mantiene con los demás subsistemas, ya que es por medio de estas como se establecen las previsiones de acuerdo a las cuales deberán desenvolverse dichos subsistemas.

Sumario: 1.- Valor sistémico del presupuesto y ecuación presupuestaria fundamental 2.- Principios presupuestarios

(17)

“Con el sistema de contrataciones al fijar los montos globales institucionales y programáticos para la adquisición y provisión de los insumos de la producción publica. Con el sistema de crédito publico al determinar las asignaciones financieras para el pago del servicio de la deuda y para contraer nuevos créditos. Con el sistema de tesorería en virtud de administrar los fondos líquidos que servirán de base, bajo el criterio de caja, para la ejecución presupuestaria. Con el sistema de gestión de bienes al determinar el presupuesto de gastos para mantenimiento, asignaciones para compras de bienes de uso, y recursos derivados de venta de bienes de capital que significaran un contribución a la masa de recursos estatales. Finalmente con el sistema de contabilidad.”31

“El presupuesto como previsión (ex - ante) de gastos y recursos, es un Balance preventivo que incidirá en el futuro – a través de su ejecución – sobre el patrimonio y los resultados de la organización estatal.”32

Es al dicho balance preventivo al que de le denomina Ecuación Presupuestaria Fundamental (EPF). Esta consta básicamente de recursos y gasto expresados de forma monetaria. Así encontraremos que si los ingresos son iguales a los egresos la ecuación esta equilibrada, si por el contrario ambos son diferentes, entonces estaremos en presencia de un déficit si los egresos superan a los ingresos o ante un superávit si los ingresos superan a los egresos.

“Se habla de ahorro cuando existe una diferencia positiva entre ingresos corrientes y egresos corrientes. La situación inversa plantea la figura del desahorro, indesequilibrio gravoso que no puede extenderse por mucho tiempo dado que demuestra una incapacidad absoluta de l gobierno en financiar sus gastos corrientes (gastos habituales) con sus ingresos corrientes, originados principalmente con la potestad tributaria del Estado. En la terminología usada en el SPN dichas diferencias

reciben la denominación de resultado económico.”33

31_{LAS HERAS, José M., Administración Financiera Gubernamental, 3ª Edición, (Córdoba, 1996),}

pág. 167

(18)

Si se determina una situación de déficit, es decir que el gobierno no será capaz de afrontar sus propios gastos, entonces es claro que se deberán tomar las medidas necesarias para buscar una solución. Dicha solución se refiere a las fuentes de recurso que pueden ser de corto o largo plazo.

Serán de corto plazo aquellas como colocación de en el mercado financiero de letras de tesorería, o documentación de las deudas con los proveedores y contratistas o directamente dejando impagas las acreencias.

Las medidas de largo plazo se manifiestan utilizando el crédito publico genuino es decir si financiamiento por parte de el Banco Central, cuando a través de la misión de moneda impulsa el uso del impuesto inflacionario y la generación de déficit cuasi fiscal.

Los elementos de la Ecuación Presupuestaria Fundamental, cada uno e ellos reúnen distintas características.

Tanto gastos como recursos son preventivos en cuanto a su fijación. Sin embargo en cuanto a sus topes, los gastos son limitativos y los recursos son no limitativos. Con respecto a los plazos tenemos los gastos como periódico y los recursos como no periódicos. Finalmente en cuanto a su legalidad, esta es orinal para los gastos y derivada para los recursos.

“En efecto en su fijación tanto gastos como recursos, propio de toda estimación futura no son deterministicos sino caracterizados por un cierto grado de probabilidad, es decir preventivos. Por sus topes los gatos solo pueden ejecutarse (es decir “gastarse”) hasta el nivel máximo de las respectivas asignaciones financieras. En cambio los recursos se ejecutaran en su percepción sin limitaciones ni techos no se deja de recaudar aun cuando se haya llegado al nivel previsto originalmente. También ambos se diferencian en sus plazos. Disposiciones de gastos nacen y fenecen, en general, en el transcurso del año. Los recursos en cambio son de continuidad indefinida hasta su modificación o derogación de la norma que le otorga legalidad. Desde su legalidad las disposiciones en materia de recursos, las previsiones se

(19)

realizan en función de la preexistencias de legislación ajena al presupuesto o derivada del ámbito propiamente tributario como las leyes de impuesto a las ganancias.”34

2.- Principios presupuestarios

“Los principios son ideas básicas o rectoras constitutivas de un conjunto de relaciones, fundamentales para comprender e interpretar homogéneamente la infinidad de situaciones en la presentación de eventos de naturaleza económico financiera. El presupuesto publico dado su naturaleza polivalente, debe satisfacer un conjunto de principios que resumiendo las distintas corrientes o escuelas presupuestarias por razones didácticas lo podemos expresar como un decálogo.”35

1. Universalidad

El presupuesto debe contener absolutamente todos los gastos y recurso que le competen, sin dar lugar a excepciones. Dichas excepciones son llamadas fondos extrapresupuestarios la existencia de estos,”representa en muchos casos una maraña incomprensible de asignaciones y recursos cuya complejidad dificulta la gestión financiera homogénea, debiéndose vencer la resistencia impuesta por aquellos sectores que cuentan con los beneficios de los mismos representando verdaderas cajas negras de dificultoso control.”36

2. Unidad

El presupuesto debe pasar por todas su etapas, como los son la elaboración, aprobación y ejecución siempre dentro del marco de una política presupuestaria común. Esto es respetando un criterio uniforme y coherente. Sin embargo no por ello el presupuesto se convierte en ana herramienta que deba

págs. 170 - 171

(20)

cumplirse tal cual esta elaborado. Por el contrario debe también mantener cierto grado de flexibilidad.

3. Exclusividad

El presupuesto debe incluir solo lo referido a los asuntos del Estado con respecto a la organización financiera del mismo. No deben incluirse en él asuntos extraños que no respondan a la materia presupuestaria, por ejemplo aquellos temas que son del orden laboral o incluir dentro de la “negociaciones” de cierre para su aprobación, normas ajenas a la naturaleza esencialmente financiera del presupuesto.

4. Acuciosidad

“El presupuesto debe ser realista en la determinación de objetivos y su correspondiente valoración, en concordancia con los escenarios macro –económicos futuros y con el conjunto de recursos no solo financieros, sino también físicos, humanos y técnicos disponibles. Debe evitarse la tendencia a confundir “previsiones” con “deseos de intención” cuyas consecuencias suelen ser nefastas a la hora de la verdad del presupuesto.”37

5. Claridad

“El documento debe expresar ordenada, nítida y transparentemente las acciones del gobierno, permitiendo su fácil entendimiento, no solo por parte de técnicos y expertos sino de los distintos niveles de cada poder del Estado -fundamentalmente el legislativo- y aun del publico en general.”38

6. Periodicidad

Esto se refiere a que el presupuesto debe ser reformulado periódicamente de acuerdo a periodos acordes de tiempo, dichos periodos son aquellos que se relacionan con el natural desarrollo de la actividad económica.

pág. 173

38_Ibídem.

(21)

7. Continuidad

Las previsiones incluidas en el presupuesto deben sustentarse en resultados de ejercicios anteriores y en las expectativas de ejercicios futuros.”Complementa al principio de periodicidad, y así en el caso de erogaciones superiores al año en el presupuesto nacional se deben expresar los créditos financieros ejecutados con anterioridad y los ha realizar en años siguientes requeridos para la terminación por ejemplo de una obra publica.”39

8. Especificación

Utilizando los clasificadores se deben expresar la totalidad de gastos y recursos con el mayor grado de detalle posible. Así el presupuesto podrá ser leído por los usuarios con claridad y respetando al mismo tiempo las reglas formales para su expresión.

9. Flexibilidad

“Todo presupuesto es una previsión dinámica vinculada con el desempeño del sistema económico-financiero modificable por múltiples razones internas y externas. Si bien es aconsejable evitar el descontrol de los cambios sin límites, también debe impedirse una absoluta rigidez en el transcurso de la ejecución periódica. Se deben arbitrar los mecanismos que permitan la posibilidad de modificar por parte del poder administrador –el Ejecutivo según nuestra Constitución- aquella previsiones que no hagan a aspectos sustanciales adecuándolas a las circunstancias

especiales que se presenten.”40

10. Equilibrio

“Relacionado con la lectura final de la EPF, tendrá una u otra lectura según la corriente histórica doctrinaria que se sustente. La Escuela clásica exige la igualdad

(22)

absoluta entre ingresos y gastos. La Escuela moderna admite déficits cuando se justifique un efecto neto positivo producto de la combinación de políticas de

financiamiento y de gastos sobre la actividad económica general, aunque en el más puro Keynesianismo no se acepte déficits crónicos y agudos. La Escuela productivista solo acepta desequilibrios financiados con crédito público siempre que se demuestre fehacientemente su capacidad de repago en relación con una inversión reproductiva definida. Nunca se acepta su financiación por medio de emisión monetaria.”41

3.- Clasificadores presupuestarios

“Son instrumentos normativos que agrupan recursos y gastos de acuerdo a ciertos criterios cuya estructuración se basa en el establecimiento de aspectos comunes y diferenciados de las operaciones gubernamentales. Conforman un sistema de información al organizar y presentar todos los aspectos posibles de las operaciones gubernamentales.

Representan un mecanismo fundamental para el registro y análisis de la información relativa al proceso de recursos y gastos de la actividad publica.”42

La importancia de los clasificadores presupuestarios radica que el análisis del gasto público se facilita mediante o a través de su expresión en agrupamientos homogéneos que permitan interpretar la incidencia del gasto sobre los distintos aspectos vinculados a la actividad del sector público.

Mediante la clasificación se pretenden alcanzar ciertos objetivos como ser: 1. Facilitar la determinación del volumen y comparación de los gastos en función de los recursos proyectados, de las necesidades de la sociedad y del impacto en otros sectores de la economía.

2. Permitir valorar el grado de participación del gobierno en el desarrollo económico y social y medir tanto metas como políticas gubernamentales.

pág. 175.

42_{GONZALEZ, Antonio, Administración y Contabilidad Publica, Facultad de Ciencias Económicas,}

UNT, Apuntes de clase, (Tucumán, 2008).

(23)

3. Permitir la valoración de los resultados económicos y financieros y su análisis.

4. Facilitar la contabilidad fiscal.

5. Controlar la ejecución presupuestaria.

“Los clasificadores presupuestarios son los siguientes:

Institucional: ordena las transacciones públicas de acuerdo a la estructura orgánica del Sector Público y refleja instituciones a las que se asignan recursos y créditos presupuestarios.

Por rubro de recursos: mediante esta clasificación se identifica las características distintivas de los medios de financiamiento para poder agruparlos, medirlos y autorizar sus efectos. Así se distinguen los que provienen de fuentes tradicionales como ser: impuestos, tasas, derechos y transferencias,; los que proceden del patrimonio por la venta de activos, de títulos, de acciones y de rentas de la propiedad; y los que provienen del financiamiento como el crédito público y la

disminución de activos.

El clasificador por rubro de recursos permite el registro analítico de las transacciones de recursos, constituyéndose en un clasificador básico o primario.

Por objeto del gasto: mediante esta clasificación se ordenan sistemática y homogéneamente los bienes y servicios, las transferencias y las variaciones de activos y pasivos que el Sector Publico aplica en el desarrollo de su proceso productivo.

El clasificador por objeto del gasto es uno de los principales insumos para generar clasificaciones agregadas.

Por ubicación geográfica o de localización: establece la distribución espacial de las transacciones económico-financieras que realizan las instituciones públicas y los municipios, tomando como unidad básica de clasificación, la división política del país.

Por tipo de moneda: se agrupan los ingresos y gastos públicos nacionales y municipales, tomando en cuenta el tipo de moneda –nacional o extranjera- con la

(24)

finalidad de brindar información para las cuentas de la Balanza de Pagos, así como obtener el presupuesto de divisas.

Por clasificación económica: desde el punto de vista económico, los recursos y los gastos se clasifican en: corrientes, de capital y fuentes o aplicaciones financieras:

Los ingresos corrientes incluyen entradas de dinero que no suponen contraprestación efectiva.

Los recursos de capital se originan en la venta o desincorporación de activos, la variación positiva de la depreciación o amortización, las transferencias recibidas para fines de capital, la venta de participaciones accionarias y la recuperación de préstamos.

Las fuentes financieras son medios de financiamiento formados por la disminución de la inversión financiera y el endeudamiento público.

Por finalidad función: presenta el gasto público según la naturaleza de los servicios que las instituciones públicas brindan a la comunidad. Para determinar la función se utiliza como unidad de clasificación el segundo digito del clasificador por objeto del gasto y para determinar la finalidad, la categoría programática de mínimo nivel.

Por categorías programáticas: implica asignar recursos a cada una de las categorías programáticas del presupuesto (programa, subprograma, proyecto, actividad y obra). El cálculo primario se realiza al mínimo nivel (actividad y obra) y los recursos financieros se agregan en las distintas categorías programáticas de mayor nivel.

La utilización de esta clasificación es una condición necesaria, pero no suficiente, para la aplicación de la técnica del presupuesto por programas, dicha aplicación implica vincular las variables financieras con la reales.

Por fuente de financiamiento: consiste en presentar el gasto público según los tipos genéricos de recursos empleados para su financiamiento. Este tipo de clasificación permite la asignación de recursos identificando la fuente de origen de

(25)

los ingresos, así como, la orientación de los mismos hacia la atención de necesidades públicas.”43

(26)

CAPÍTULO III

Preparación y formulación del Presupuesto

Sumario: 1.- Requisitos jurídicos y legales 2.-Órgano Rector 3.- Presupuesto de la Administración Central 4.- Fases del proceso presupuestario

1.- Requisitos jurídicos y legales

La sustancia de la cuestión financiera reflejada en el presupuesto como conjunto de derechos y obligaciones entre el Estado como mandatario, y la

ciudadanía como mandante se expresa en el ordenamiento jurídico máximo jurídico de una nación: su constitución.

“El art. 99 de la constitución establece como atribución del Presidente de la Nación supervisar “…el ejercicio de la facultad del jefe de gabinete de ministros respecto de la recaudación de las rentas de la Nación y de su Inversión, con arreglo a la ley o presupuesto de gastos nacionales…”.Bajo esta novel figura el jefe de gabinete (por el articulo 100) es responsable de enviar al congreso los proyectos de … presupuesto nacional, previo tratamiento en acuerdo de gabinete y aprobación del Poder Ejecutivo…”(inc. 6); y por el inc. 7 “…hacer recaudar las rentas de la Nación y

(27)

ejecutar la Ley de presupuesto nacional… ”. Por otra parte es atribución del congreso “…fijar anualmente… el presupuesto general de gastos y calculo de recursos de la administración nacional, en base al programa general de gobierno y al plan de inversiones publicas…” (art. 75), con lo cual adquiere jerarquía constitucional la vinculación del presupuesto con la programación y la planificación.”

44

La vigente Ley de Ministerios fija como competencia del MEOSP en su art. 19 “… entender en la elaboración y control de ejecución del Presupuesto Nacional, como así también en los niveles de gasto y de los ingresos públicos

conforme a las pautas que fije el Poder Ejecutivo…” resaltándose así el doble contenido político y técnico del Presupuesto. Por el inciso 19 es responsable de entender en los “…planes de acción y presupuesto de las empresas y sociedades del estado, organismos descentralizados y cuentas y fondos especiales, cualquiera sea su denominación o naturaleza jurídica…”garantizándoosle principio de universalidad. En particular por su incidencia en la composición del gasto el inciso 20 faculta al MEOSP “…a entender en la elaboración del plan de inversión publica según las prioridades y directivas que determine el Poder Ejecutivo…”.

A su vez el Programa Argentina en Crecimiento señala como política fundamental la “…intensificación de las acciones tendientes a mejorar el proceso de asignación y uso de recursos públicos…” a través de diversos objetivos a cumplir en el periodo 1994-1996 acordes con recomendaciones de la moderna doctrina presupuestaria: vinculación del presupuesto con la planificación y programación; compatibilización con la política económica; implementación de la técnica de presupuesto `por programas; programación física y financiera; diseño y aplicación de

un sistema de evaluación físico-financiero de la ejecución presupuestaria; y

(28)

capacitación de funcionarios responsables con extensión a niveles gubernamentales menores (Provincias y Municipios).

La ley 24156 incluye en su Titulo II el Sistema presupuestario desarrollado en sus diversos Capítulos los distintos requisitos vinculados con la formulación, ejecución y evaluación presupuestaria del sector público. Es motivo de este capitulo analizar la consistencia del ordenamiento legal argentino con las normas técnicas comúnmente aceptadas por la moderna doctrina financiera. Asia n su Capitulo I. Disposiciones generales y organización del sistema, es posible verificar el cumplimiento del “decálogo” de principios presupuestarios del Capitulo I al

establecer diferentes normas técnicas comunes que “…regirán el proceso presupuestario de todas las jurisdicciones y entidades que conforman el sector público argentino…” (art. 11) garantizando –entre otros- los principios de unidad y universalidad. Son en síntesis estas normas comunes:

a) Incorporación de “…todos los recursos y gastos previstos para el ejercicio…”

b) Inclusión de gastos y recursos en forma integra, por separado y sin compensaciones entre si,

c) Demostración de los resultados desde dos puntos de vista económico y productivo (art. 12 y 14),

d) Identificación de las distintas fuentes de recursos

e) Incorporación del requisito de elaboración del presupuesto mediante técnicas de programación.

2.- Órgano Rector

La oficina Nacional de Presupuesto –siguiendo una tradicional denominación usada en otros países latinoamericanos- dependientes de la S.H.N. en su carácter de órgano rector del Sistema de Presupuesto posee la siguiente estructura organizativa:

(29)

siendo responsable primariamente de “…planificar, dirigir, coordinar y controlar el funcionamiento del sistema presupuestario del Sector Público Nacional…”

Es importante recordar que basado en el principio de centralización normativa y descentralización operativa, por el articulo 16 se dispone que la Oficina Nacional de presupuesto “…será el órgano rector del sistema presupuestario del sector publico nacional…”con un cúmulo de competencias descriptas entre otros en el articulo 17 en materia de:

• Participación en la fijación de la política financiera y lineamientos vinculados

con la elaboración del presupuesto, Dirección de evaluación presupuestaria

Dirección de consolidación y estadísticas presupuestarias

Dirección de presupuesto de empresas publicas

Direc. de Presup. de sectores de adm. y de defensa de seguridad

Dirección de presupuesto de sectores económicos y sociales Oficina

Nacional de Presupuesto

(30)

• Elaboración de normas técnicas vinculadas a las distintas fases del proceso

presupuestario.

• Análisis de anteproyectos y proyectos presupuestarios en función de los

techos previstos.

• Preparación del proyecto de ley de presupuesto general con asignación de

gastos y calculo de recursos,

• Programación de la ejecución presupuestaria conjuntamente con la Tesorería

General, interviniendo en la fijación de cuotas, ajustes y modificaciones,

• Evaluación de la ejecución presupuestaria,

• Asesoramiento presupuestario a todo el sector publico argentino.

3.- Presupuesto de la Administración Central

El Capítulo II de la LAFCO se refiere al presupuesto del sector gobierno (administración central y organismos descentralizados). El artículo 19 establece que la estructura básica del presupuesto general deberá constar de los siguientes títulos, en correspondencia con los principios de unidad y universalidad:

• “Título I: Disposiciones Generales, reglamentándose por el Dcto. 2666/92

que como mínimo deberá incluir las clasificaciones económica y por rubros en materia de recursos; diversas clasificaciones combinadas por finalidades y funciones, económica, institucional, por objeto en materia de gastos; y la Cuenta de Ahorro, Inversión, Financiamiento y sus resultados.”45

• Título II: Presupuesto de recursos y gastos de

administración Central.

45_{Consultas a Internet: www.hacienda.gob.py, (Octubre, 2009)}

(31)

• Título III: Presupuestos de recursos y gastos de

organismos descentralizados.

Por el artículo 20 se establecen los principios de periodicidad y exclusividad en cuanto que el presupuesto “…no podrá contener disposiciones de carácter permanente, no podrán reformar o derogar leyes vigentes, ni crear, modificar o suprimir tributos y otros ingresos…” “Por los artículos 21 y 22 se determina el principio del devengado en materia de gastos y recursos.

Es importante tener en cuenta que por el artículo 21 “…no se incluirán en el presupuesto de recursos, los montos que correspondan a la coparticipación de impuestos nacionales…” con lo cual además de resolver la cuestión de acuerdo a ineludibles normas de interpretación constitucional respecto a la verdadera propiedad de ellos, se evita el ficticio sobredimensionamiento del gasto público dado que al incluirse como recursos nacionales sus contrapartidas – pertinentes transferencias a las provincias – deberían contabilizarse como tal del lado del gasto.”46

Y l artículo 23 basado en el criterio de unidad de caja dispone “que “…no se podrá destinar el producto de ningún rubro de ingresos con el fin de atender el pago de determinados gastos…”. Indudablemente esta restricción no es aplicable a ciertas circunstancias en que la sustancia del recurso es su destino específico, como son las lógicas excepciones si provienen del crédito público; de donaciones, herencias o legados con destino específico; y finalmente “…los que por ley tengan afectación específica…” habiéndose reglamentado este último aspecto por el Decreto 2629/92.”47

4.- Fases del proceso presupuestario

(32)

Fase I: Fijación de la política presupuestaria previa

Un sistema de planificación es el basamento para formular los lineamientos de toda política presupuestaria, dado que es función primordial del presupuesto servir de instrumento de la política económica del gobierno; y permitir

anualmente, interpretar homogéneamente el conjunto de programas sectoriales y sus repercusiones financieras. Definir adecuadamente la política presupuestaria es fundamentalmente para obtener óptimos resultados en las restantes fases del proceso presupuestario. Según el art. 24 del PEN “…fijará anualmente los lineamientos generales para la formulación del proyecto de ley de presupuesto general…” con sus pertinentes prioridades del gasto en general y de las inversiones en particular, basado en una doble evaluación de “…planes y políticas nacionales y del desarrollo general del país…” y una “…proyección de las variables macroeconómicas de corto plazo…”.

Asimismo se consideran básicos para iniciar la formulación del presupuesto en concordancia con las 3P:

a) Programa monetario b) Presupuesto de divisas

c) Cuenta de Inversión del último ejercicio ejecutado d) Presupuesto consolidado del Sector Público

Es aconsejable contar con la elaboración de un documento de lineamientos de la formulación presupuestaria anual con el fin de establecer los siguientes aspectos:

1- Interconexión entre planificación y presupuesto: basado en una concepción central normativa, contando o no con una planificación formal a largo plazo. Es menester que las autoridades definan prioridades, objetivos y recursos financieros asignables a las distintas finalidades necesarias para realizar la respectiva formulación presupuestaria. De esta manera los responsables de las unidades

(33)

ejecutoras en forma descentralizada elaborarán sus respectivos anteproyectos de presupuesto.

2- “Indicar los procedimientos básicos generales: a partir del análisis de la ejecución de los presupuestos de los últimos años, de la proyección de la ejecución para el ejercicio en curso, del cálculo de los gastos rígidos o ineludibles, de las proyecciones de ingresos es conveniente referirse a:”48

a) Ampliación y continuidad de los programas existentes. b) Nuevos programas y proyectos.

c) Política salarial y de ocupación de cargos

d) Política de compras de bienes y de contrataciones de servicios. e) Proyecciones financieras.

f) Manuales e instructivos.

g) Documentos sobre política presupuestaria.

Fase II: Elaboración de los anteproyectos de presupuesto

Es el período donde se manifiestan las distintas pujas por parte de las distintas jurisdicciones por una mayor participación del gasto. De no existir una severa cultura presupuestaria y centralización normativa financiera se cae en la inconducente

decisión de subvaluar gastos y sobrevalorar recursos para obtener un equilibrio fiscal que no se manifiesta realmente en su futura ejecución. Si bien se trata de una cuestión política en que el máximo responsable de la administración, el Presidente de la Nación suele laudar, con la asistencia del máximo responsable económico de su gabinete, entre diferentes intereses en pugna, la cuestión puede acotarse en función de la preexistencia de un piso dado por gastos ineludibles y un techo derivado del máximo previsto de los recursos. Indudablemente con la fijación de una adecuada política presupuestaria previa y la implementación de técnicas de programación

(34)

presupuestaria se contribuye a elaborar anteproyectos consistentes. Hablamos de anteproyectos porque no se trata de uno solo, sino que son varios según el escenario adoptado. Estos escenarios podrían ser catalogados en un amplio abanico de propuestas restrictivas pasando por propuestas intermedias y terminando en propuestas optimistas.

Sobre la base de los anteproyectos, preparados por las jurisdicciones y organismos descentralizados, más los ajustes necesarios, la Oficina Nacional del Presupuesto confecciona el proyecto de ley de presupuesto general.

Las obras y/o adquisición de bienes y servicios a ejecutar en más de un ejercicio financiero merecen un tratamiento especial. La reglamentación del artículo 15 de la LAFCO establece que “…las Jurisdicciones y Entidades de la Administración Nacional deberán remitir a la Oficina Nacional de Presupuesto, en ocasión de presentar sus anteproyectos de presupuesto, la información que, contendrá como mínimo, el monto total del gasto, su incidencia en cada ejercicio fiscal, el cronograma de financiamiento y el de su ejecución física…”, estableciendo asimismo que “…la Oficina de presupuesto evaluará la documentación recibida compatibilizando el requerimiento de ejercicios futuros con las proyecciones presupuestarias que se realicen para los ejercicios fiscales correspondientes.

Con la finalidad de evitar este tratamiento especial para gastos que por si se justifica su devengamiento a más de un año o erogaciones menores se excluyen:

1. Los gastos en personal.

2. Transferencias a personas cuyo régimen de liquidación y pago sea asimilable a gastos en personal.

3. Contratos de locación de inmuebles.

4. Servicios y suministros cuando su contratación por más de un ejercicio sea necesaria para obtener ventajas económicas, asegurar la regularidad de los servicios y obtener colaboraciones especiales.

5. Contrataciones de obras y/o adquisiciones de bienes y servicios cuyo monto total no supere la suma de $ 5.000.

(35)

Fase III: Elaboración del proyecto definitivo

La elaboración del proyecto definitivo requiere la formulación de diferentes circuitos de coordinación presupuestaria, bajo la dirección de la ONP – órgano rector del sistema – y la coordinación y asesoramiento de la Subsecretaría de Presupuesto dependiente de la Secretaría de Presupuesto dependiente de la Secretaría de Hacienda. Es conveniente generar dos tipos de circuitos. Uno descendente, de los niveles superiores a niveles inferiores (diseño de políticas, formularios, etc.) y uno ascendente, de niveles inferiores a niveles superiores produciendo la información necesaria para el proceso de consolidación. La ONP elaboró un Manual para la Formulación del Presupuesto de la Administración Nacional.

El proyecto de Ley de Presupuesto a presentar al Congreso Nacional a través de un documento formal tiene regido su procedimiento en los artículos 25 a 27 de la LAFCO.

“En cuanto a sus plazos, el artículo 26 establece que el PEN “…presentará el proyecto de ley de presupuesto general a la Cámara de Diputados de la Nación…”

“…antes del 15 de Septiembre del año anterior para el que regirá…”

En cuanto a su contenido la presentación del proyecto deberá tener la siguiente estructura:

• Mensaje con la inclusión de:

1. Objetivos a lograr

2. Metodologías de estimación de gastos y recursos 3. Documentos descriptos en el art. 24 de la LAFCO 4. Informaciones y elementos de juicios adicionales 5. Análisis de la situación económica general

6. Cuadros consolidados.”49

(36)

• Título I: Disposiciones Generales, referidas a las facultades del PEN en

materia de ejecución presupuestaria.

• Título II: Presupuesto de la Administración Central, con sus recursos

clasificados por rubros, gastos con sus asignaciones financieras e identificación de la producción pública, asignaciones financieras de los proyectos de inversión y

resultados de las cuentas corrientes y de capital.

• Título III: Presupuesto de los Organismos Descentralizados.

Entre otros aspectos importantes de la reglamentación se establece que el presupuesto deberá contener “…categorías de programación…” en materia de gastos,

y que deberán “…figurar los montos brutos a recaudar sin deducción alguna…” Cabe aclarar que en caso que el presupuesto no estuviese aprobado al inicio del ejercicio fiscal el art. 27 de la LAFCO faculta al PEN a realizar una serie de ajustes al presupuesto vigente el año anterior solo al fin de asegurar la continuidad y eficiencia de los servicios, en materia de recursos (eliminación de ingresos no

factibles de recaudar nuevamente y el crédito público ya utilizado) y de gastos (eliminación de créditos no repetibles).

Fase IV: Tratamiento Le gislativo

La Cámara de Diputados es la Cámara origen para su tratamiento. La denominada Cámara baja como representante de los intereses del pueblo tiene facultades preferenciales en virtud de ser el presupuesto el instrumento financiero más importante en que se manifiestan las relaciones de poder de una comunidad con los consiguientes efectos sobre distintos sectores sociales y económicos.

A través de la participación de sus distintas comisiones, el proyecto del Ejecutivo es discutido y aprobado, ya sea en su totalidad o con modificaciones.

Se debe recordar que el presupuesto es de iniciativa exclusiva del poder administrador. “El Congreso puede hacer modificaciones de distintos grados pero no

(37)

puede por iniciativa propia elaborar su propio proyecto de presupuesto ni aún desvirtuar la consistencia sustancial del proyecto del Ejecutivo.”50

Similar tratamiento transcurre en la Cámara de Senadores. La necesidad de respetar el principio de equilibrio presupuestario es normada en el art. 28 en cuanto a la exigencia de que “…todo incremento del total de gastos previstos en el proyecto presentado por el PEN deberá contar con el financiamiento respectivo…”. Así se pretende evitar que por vía legislativa se adicionen gastos sin contar con recursos

necesarios.

Fase V: Ejecución del Presupuesto

Existen dos grandes criterios para ejecutar el presupuesto de gastos. Los llamados criterios liberatorios de origen anglosajón; de amplia flexibilidad en el proceso de ejecución anual, basados en la autodisciplina del funcionario. Su

inconveniente es una fuerte tendencia a gastar sobre el cierre del ejercicio. Estadísticas internacionales señalan que el 20 % del presupuesto se ejecuta en el último mes del año. Los criterios regulatorios se basan en la determinación subperiódica de “cuotas” para comprometer el gasto y de “cuotas” de disposición de fondos generalmente trimestrales y mensuales respectivamente.

En la legislación Argentina se ha optado por este último criterio. El criterio de la programación presupuestaria por “cuotas” es aplicada tanto a la faz financiera como física.

“Distribución administrativa del Presupuesto de gastos: los créditos del presupuesto de gastos aprobado por el Congreso Nacional constituyen el límite máximo de las autorizaciones disponibles para gastar.”51 _{Y en caso de que el PEN no}

haya hecho uso al derecho parcial o total de veto, una vez promulgada la ley de

pág. 309.

(38)

presupuesto decretará la distribución administrativa del presupuesto de gastos, implicando esto el ejercicio de la atribución constitucional del Poder Ejecutivo para decretar el uso de las autorizaciones para gastar y el empleo de los recursos necesarios para su financiamiento.

La distribución administrativa se efectúa por decisión administrativa del Jefe de Gabinete y con ello se inicia la etapa de la ejecución presupuestaria. La ejecución mostrará la incidencia económica-financiera del presupuesto, como previsión (o circunstancia ex ante) con su ejecución (circunstancia ex post). Vincular y relacionar ambas fases se convierte en sustancia de la información financiera.

Fase VI: Evaluación de la Ejecución Pr esupuestaria

El cotejo del presupuesto aprobado originalmente con sus correspondientes modificaciones y su respectiva ejecución constituye una de las tareas más importantes para verificar el grado de cumplimiento de las previsiones realizadas. Este cotejo o comparación genera diferentes procedimientos de análisis que constituyen esta sexta fase.

Este tipo de evaluación puede ser de dos tipos:

a) Con un contenido netamente financiero de evaluación de la performance de los gastos ejecutados y recursos recaudados, desde el punto de vista monetario. Globalmente esta evaluación se puede realizar en forma anual mediante la confección de la Cuenta de Inversión exigida constitucionalmente, y en forma subperiódica con distintos Estados de Ejecución de gastos y recursos.

b) Con un contenido productivo en forma periódica o al cierre integrativa de la gestión física de la ejecución presupuestaria. Dicha evaluación se efectúa de la siguiente manera:

1. En una primera instancia cada jurisdicción confecciona sus respectivos registros e informará de los resultados de la ejecución física a la ONP.

2. En una segunda instancia el órgano rector del Sistema Presupuestario procederá a realizar un análisis crítico de los resultados físicos y

(39)

financieros, interpretar variaciones entre previsiones y ejecuciones y formular recomendaciones correctivas.

Fase VII: Modificaciones Presupuestarias

Diversas causas pueden motivar las modificaciones. Algunas son consecuencias de errores cometidos en las previsiones presupuestarias caracterizadas por el juego de doble efecto en sobrestimar ingresos y/o subestimar gastos. “En otros casos las causas son imprevistas como acontecimientos sociales imponderables (huelgas, enfermedades endémicas), coyunturas económicas (por ej. El efecto tequila de fines de 1994) y diversas catástrofes naturales que tornan asimétrico los medios previstos con las nuevas necesidades requeridas”52_{. En otros casos por razones}

políticas o técnica se requiere una modificación en la programación presupuestaria con modificación de objetivos, acciones y/o recursos financieros asignados.

Base Legal

El artículo 37 de la LAFCO deja librada a la reglamentación “…los alcances y mecanismos para efectuar las modificaciones a la ley de presupuesto general que resulten necesarios durante su ejecución…”. Se pretende así efectivizar uno de los principios presupuestarios básicos: el de flexibilidad, pero basado en la regla que cada poder o nivel de la administración requiere la autorización de otro poder o un nivel superior.

En ciertas modificaciones presupuestarias el ejercicio del principio de flexibilidad por parte del PEN no es absoluto: si se pretendiera alterar la filosofía global que fundamentó el presupuesto originalmente, se requerirá su tratamiento

(40)

mediante ley del Congreso Nacional. El art. 37 señala la exigencia de su tratamiento mediante ley del Congreso Nacional. El art. 37 señala la exigencia de su tratamiento por parte del Poder Legislativo en los siguientes casos:

por parte del Poder Legislativo en los siguientes casos: 1.

1. Cuando sCuando se afecte afecte el monte el monto total o total del predel presupuessupuesto (into (incremecremento del gnto del gasto)asto) 2.

2. Cuando Cuando afectafecten el en el total total del del endeudaendeudamientmiento preo previstvisto.o. 3.

3. CuaCuando implndo impliquique e incincremremententar gastoar gastos corris corriententes en es en detdetrimrimento de losento de los gastos de capital, o aplicaciones

gastos de capital, o aplicaciones financieras.financieras. 4.

4. CuCuanando do sisigngnififiqiqueuen n un un cacambmbio io en en la la didiststriribucbucióión n de de fifinanalilidadadedes s dedell gasto.

gasto.

La Ley de Presupuesto en su artículo 9 autoriza al PEN a “…introducir La Ley de Presupuesto en su artículo 9 autoriza al PEN a “…introducir ampliaciones de créditos presupuestarios y establecer su distribución, en la medida ampliaciones de créditos presupuestarios y establecer su distribución, en la medida que las mismas sean financiadas con incrementos en los montos estimados para que las mismas sean financiadas con incrementos en los montos estimados para Recursos y para el Endeudamiento…” con lo cual sin alterar el equilibrio fiscal Recursos y para el Endeudamiento…” con lo cual sin alterar el equilibrio fiscal permite un mayor nivel de gasto cuando se exceden las expectativas de recursos. permite un mayor nivel de gasto cuando se exceden las expectativas de recursos.

El PEN, mediante Decreto aprueba los alcanc

El PEN, mediante Decreto aprueba los alcances para efectuar modificaciones.es para efectuar modificaciones. 37

(41)

CAPITULO IV

Ejecución de los gastos y recaudación

1.- El compromiso 1.- El compromiso

Este surge por la capacidad limitada de endeudamiento que posee el Este surge por la capacidad limitada de endeudamiento que posee el Estado; ante el criterio que hasta entonces era utilizado, por medio del cual se Estado; ante el criterio que hasta entonces era utilizado, por medio del cual se interpretaba que la naturaleza jurídica de la autorización para gastar se refería a interpretaba que la naturaleza jurídica de la autorización para gastar se refería a los pagos del ejercicio pero no existían límites a las deudas u obligaciones que se los pagos del ejercicio pero no existían límites a las deudas u obligaciones que se pudieren contraer durante el

pudieren contraer durante el ejercicio presupuestaejercicio presupuestario.rio.

Se establece entonces que los créditos presupuestarios se consideraban Se establece entonces que los créditos presupuestarios se consideraban gastados y por ende debían afectarse siempre que surgiera una obligación de pago. gastados y por ende debían afectarse siempre que surgiera una obligación de pago. “El concepto evoluciona con la introducción de lo que se denomina “El concepto evoluciona con la introducción de lo que se denomina teoría jurídica de las obligaciones y en base a ella, se pasa a considerar que teoría jurídica de las obligaciones y en base a ella, se pasa a considerar que existirá un “gasto o compromiso” en el momento de formalización de un contrato; existirá un “gasto o compromiso” en el momento de formalización de un contrato; exis

existientiendo do en en consconsecueecuenciancia, , fechfecha a ciecierta, rta, idenidentifitificacicación ón de de un un resporesponsabnsable le yy concepto e importe de la prestación de servicios o bienes comprometidos.”

concepto e importe de la prestación de servicios o bienes comprometidos.” 5353

53

53_{SCHIVNDT, Enrique Carlos., Manual del Presupuesto Municipal}_{SCHIVNDT, Enrique Carlos., Manual del Presupuesto Municipal, (1994), pág, 440.}_{, (1994), pág, 440.}

Sumario:

Sumario: 1.1.- - El El cocompmproromimiso so 2.2.- - CoConcncepepto to de de gagaststoo comprometido 3.- El devengado 4.- Ordenamiento del comprometido 3.- El devengado 4.- Ordenamiento del pago 5.- Momentos de entrada 6.- Clausura de