J erarquía entre leyes federales y tratados
Loretta Ortiz Ahlf
Directora del Departamento de Derecho de la Universidad Iberoamericana
SUMARIO: 1. Antecedentes; 2. Interpretación doctrinal del artículo 133; 3. Interpretación de la Suprema Corte de Justicia de la Nación;
Conclusiones.
1. ANTECEDENTES
E
l artículo 133 tiene como antecedente el Artículo VI, Secc.2 de la Constitución de Estados Unidos de América, texto que fue recogido en el artículo 237 del Decreto Constitucional para la Libertad de América Mexicana, del 2 de octubre de 1814 y no es sino hasta la Constitución Federal de los Estados Unidos Mexicanos, del 4 de oc- tubre de 1824, cuando en su artículo 161, fracción III, se hace men- ción expresa de los tratados.1En la Constitución de 1857 se puntualiza:
Artículo126. Esta Constitución, las leyes del Congreso de la Unión que emanan de ella, y todos los tratados hechos o que se hicieren por el Presidente de la República con la aprobación del Congreso serán Ley Suprema de toda la Unión.
1 Ortiz Ahlf, Loretta, Derecho internacional público, México, Harla, 2ª. edición, 1993, p. 8.
Los jueces de cada Estado se arreglarán a dicha Constitución, Leyes o Tratados a pesar de las disposiciones en contrario que pueda haber en las Constituciones o Leyes de los Estados.
Vallarta comentó en el Constituyente de 1857 al discutir el ar- tículo 133 “Si cometiéramos el error de creer que nuestra Constitu- ción en materias internacionales esta sobre esa ley tendríamos no sólo que confesar que los soberanos de Francia, Inglaterra, Estados Unidos, etc, tienen más facultades que el Presidente de la Repúbli- ca Mexicana, sino lo que es peor aún: que la soberanía de ésta está limitada por el silencio de su Constitución”.2
Con dicha afirmación Vallarta quiso enfatizar que el derecho in- ternacional no esta normado por la Constitución, razón por la cuál, el espacio aéreo, la extensión y límites de las aguas de jurisdicción na- cional y la plataforma continental no pueden ser determinadas de manera unilateral por un Estado.
El texto de 1857 se mantuvo en 1917 y en 1934 sufrió una refor- ma para quedar en los términos aún en vigor. El motivo de la reforma era evitar que un tratado o acuerdo posterior derogará la Constitu- ción en aquellas disposiciones incompatibles con el instrumento in- ternacional posterior de conformidad con el principio norma posterior deroga a la anterior.
Cabe apuntar que la preocupación manifestada en la reforma de 1934 no tenía fundamento, por cuanto los procedimientos de crea- ción, derogación, principios de interpretación y entrada en vigor de leyes y tratados son diversos.
Al comentar el texto vigente, Felipe Tena Ramírez señala que adopta nuestra Constitución la tesis monista dando primacía al dere- cho interno. Y agrega que se hizo sufrir a nuestra evolución jurídica un retroceso manifiesto.3 La tesis adoptada por nuestro artículo 133 corresponde en realidad a la dualista por cuanto exige que los trata- dos estén de acuerdo con la misma, requisito indispensable para la incorporación del tratado a nuestro sistema jurídico. Las tesis monistas
2 Tena Ramírez, Felipe, Derecho Constitucional Mexicano, México, Porrúa, 24 edición, 1990, p. 41.
3 Ibidem., p. 44.
no requieren de un acto de incorporación del derecho internacional al interno, ya que presuponen que ambas ramas forman parten de un mismo sistema jurídico.
2. INTERPRETACIÓN DOCTRINAL DEL ARTÍCULO 133
Los autores constitucionalistas e internacionalistas han interpre- tado la disposición de diversas maneras ante la ausencia de un crite- rio de jerarquización entre las leyes federales y los tratados, cuando ambas están de acuerdo a la Constitución.
Felipe Tena Ramírez señala que el texto del artículo 133 es im- preciso, ya que, el artículo esta referido a las “leyes y tratados consti- tucionales” y por ello cuando las leyes y los tratados estén de acuerdo a la Constitución prevalecerán sobre las leyes inconstitucionales de los Estados, precisando que dicha superioridad deriva de su confor- midad con la Constitución sin llegar a establecer un criterio preciso en el caso de que ambas normas sean constitucionales y concluye:
...el artículo 133 es un precepto oscuro, incongruente y dislocador de nuestro sistema” y “ consagra una defensa subsidiaria de la Constitu- ción al imponer a los jueces locales la obligación de no aplicar las leyes locales que están en pugna con la Constitución Federal.4
Óscar Rabasa autor de la reforma de 1934 apunta:
se tuvo en cuenta la conveniencia de disipar las dudas y confusiones que suscitaba el laconismo anglosajón del texto primitivo del Art. 133 de nuestra Constitución. Surgía la primera duda respecto a sí la Cons- titución y los tratados eran de jerarquía igual o si había diverso rango entre la primera y los segundos, sólo porque en el texto a ambos tipos de ordenamientos se les declaraba ley suprema, Más aún: se llegó a suponer que los tratados internacionales ocupan un rango superior al de la Constitución, sin parar mientes en que, si esta conclusión jurídi-
4 Citado por Pereznieto Castro, Leonel, “El artículo 133: una relectura”, en Jurídica, México, 1995, No. 25, p. 272.
ca es correcta desde el plano del derecho internacional, no lo es desde el ángulo del derecho interno, que en México está integrado funda- mentalmente por la Constitución... y... Ésta expresamente dispone que ella es la ley suprema, en toda la nación y cuando establece que los tratados también lo serán, es claro que tal cosa es cierta siempre y cuando éstos se ajusten a los preceptos expresos de la propia Ley Fun- damental.5
Otros constitucionalistas como Jorge Carpizo y Elizur Artega, sostienen que los tratados tienen la jerarquía de las leyes del Con- greso de la Unión. El primero, precisa que los tratados son jerárqui- camente superiores a las leyes ordinarias pero de igual jerarquía a las constitucionales.6
En una obra reciente Fernando Alejandro Vázquez Pando y la autora de este trabajo sostienen que en virtud del federalismo adop- tado por la Constitución vigente, en el Estado Mexicano pueden diferenciarse tres estratos jurídicos diversos. El que podría llamarse nacional, el federal y el local.7
La doctrina suele diferenciar entre estrato federal y el local, sin referirse al primero de los estratos mencionados. Sin embargo, la Constitución misma no puede considerarse un ordenamiento fede- ral ni local, pues ambas competencias son creadas por la Constitu- ción, la cual les está supraordenada. Lo anterior resulta claro si se considera que mientras los ordenamientos legislativos locales son emitidos por las legislaturas de los Estados y las leyes federales lo son por el Congreso de la Unión, en cambio la Constitución misma es fruto de un órgano diverso: el Constituyente, y sólo puede ser modificada mediante un procedimiento en el que intervienen tanto el Congreso General como las Legislaturas de los Estados, salvo en el caso de la fracción I del artículo 73 constitucional, conforme al cual el Congreso General tiene facultades para admitir nuevos Estados a la Unión Federal, caso único de flexibilidad en materia de reformas
5 Pereznieto Castro, Leonel, op. cit., p. 273.
6 Ibidem, p. 274.
7 Ortiz Ahlf, Loretta, Vázquez Pando, Fernando Alejandro, Aspectos jurídicos del Tratado de Libre Comercio, México, Themis, 1994, pp. 23 y ss.
constitucionales, pues es el legislador federal ordinario competente para hacer la reforma constitucional.
Si resulta clara la triplicidad de los estratos jurídicos integrantes del sistema, tarea más difícil es la de ubicar los ordenamientos que forman cada estrato, salvo por lo que se refiere a los casos más obvios, como lo son el de la Constitución misma, las leyes federales y las locales.
Ubicamos a los tratados en el estrato nacional por cuanto son celebrados por el Presidente de la República actuando como jefe de Estado es decir como representante de los Estados Unidos Mexi- canos ante el exterior. Tales ordenamientos pueden referirse a ma- terias que, desde el punto de vista de distribución de competencias, sean de la esfera local o federal y su validez interna se encuentra subordinada, exclusivamente a la Constitución. Lo cual lleva a con- cluir que se está ante ordenamientos nacionales y no federales y locales.
Cabe aclarar que los tratados no son leyes en sentido estricto.
Cuando la Constitución los califica en el artículo 133 como integran- tes de la ley suprema no da al término de ley la connotación técnica específica de ordenamiento general derivado del proceso legislativo, pues evidentemente la Constitución misma no es una ley en ese sentido, sino que tan sólo pretende establecer un principio jerárqui- co conforme al cual los tratados y leyes federales que están de acuer- do con la Constitución son la normatividad jerárquica superior, derivando tal superioridad de la congruencia con la Constitución.
Dado que los tratados pueden referirse a materias que desde el punto de vista de distribución interna de competencias legislativas, caen en la esfera competencial del Congreso de la Unión, puede dar- se el supuesto de que la disposiciones del tratado no sean compati- bles con las de alguna ley federal.
La relación jerárquica entre la ley federal y los tratados a falta de un criterio específico en el artículo 133, de conformidad con lo seña- lado por Fernando Vázquez Pando y la autora de este trabajo puede ser resuelto acudiendo a un análisis de los ámbitos de validez de las normas respectivas, según el cual las disposiciones del tratado se pre- sentan como normas especiales aplicables a ciertos casos o a ciertos sujetos (nacionales o residentes de los Estados Parte), en tanto que
las leyes internas se presentan como ordenamientos generales apli- cables a todos los casos no regulados por la normatividad específica.
No cabría acudir al principio de norma posterior deroga a la ante- rior por cuanto en la modificación y derogación de las leyes federales debe seguirse el mismo procedimiento que para la aprobación de las mismas (artículo 72, fracción F, constitucional) resulta obvio que un tratado no puede modificar ni derogar una ley federal, ya que en la celebración de éste no se sigue el procedimiento legislativo, sino el procedimiento especial consistente en la celebración por el Presi- dente con la aprobación del Senado.
Por otra parte, aunque la Constitución no regule expresamente la materia, parece obvio que una ley del Congreso de la Unión tam- poco puede modificar, ni derogar un tratado, pues éstos son una fuente jurídica diversa que escapa tanto de la competencia del Congreso General como a la de las legislaturas de los estados de la federación.
El único criterio de solución que establece el artículo 133 consti- tucional, consiste en hacer prevalecer la norma que estuviera de acuer- do con la Constitución. Sin embargo, puede tratarse de normas de naturaleza tal, que ambas sean compatibles con la Constitución, caso en el cual tal criterio no sería suficiente para resolver el problema, aquí la Constitución parece tener una laguna, pues subordina tanto leyes federales como los tratados directamente a la Constitución, sin establecer relación jerárquica entre ambos tipos de ordenamientos.
Ante esta laguna los problemas de diversa regulación entre una ley federal y un tratado, como se ha hecho notar, son susceptibles de ser resueltos acudiendo a un análisis de los ámbitos de validez de las normas respectiva, según el cual las disposiciones del tratado se pre- sentan como normas especiales aplicables a ciertos casos, o a ciertos sujetos, en tanto las leyes internas se presentan como ordenamien- tos generales aplicables a todos los casos no regulados por la nor- matividad especial. Lo anterior parece responder a la idea de que los tratados se presentan siempre como una norma de ámbito de validez especial, por lo que la diferenciación entre norma especial y general pareció suficiente al Constituyente.
La apreciación anterior parece realista, pues hasta la fecha no existe tratado alguno que vincule al Estado mexicano con respecto a todos los demás Estados existentes, por lo que un tratado, se presen-
ta siempre como norma especial —o un conjunto de normas especia- les— lo cual resulta claro si se toma en consideración que la violación del tratado sólo puede ocasionar responsabilidad frente a los demás Estados Partes, pero no ante terceros, salvo que el tratado otorgue derechos a tales Estados terceros.
Por su parte, Don Raúl Median Mora, sostiene que el tratado pre- valece frente a las leyes federales y las locales, siempre y cuando no se violen garantías individuales y concluye, los tratados hoy en día no son exclusivamente fuente de obligaciones.8
Nos resta referirnos a lo planteado por el Dr. Leonel Pereznieto, quien puntualiza “...resulta necesario reformar la Constitución, al Art. 133 específicamente, para establecer un nuevo sistema de in- corporación de la normatividad internacional a la nacional. Un siste- ma que contemple la realidad actual, la diversidad de niveles y la gradualidad de compromisos que la dinámica de las relaciones inter- nacionales impone a México como un nuevo actor en el concierto mundial”.9
Y continua: “Cabe distinguir tres niveles de vinculación a través de acuerdos, convenios y tratados internacionales. El primero, el que no modifica al orden jurídico interno y que sólo tiene por objeto ampliar y fortalecer las relaciones internacionales de México. El se- gundo nivel sí produce modificaciones legislativas y el tercero, ade- más de las modificaciones legislativas provoca alteraciones a la normatividad internacional.” Pereznieto sugiere que el artículo 133 constitucional contenga tal graduación.
3. INTERPRETACIÓN DE LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN
Las jurisprudencia y tesis sobre el tema son escasos en comparación con otros temas; propiamente se pronuncia la Corte hasta finales de la década de los ochenta.
8 Pereznieto Castro, Leonel, op. cit., pp. 275-276.
9 Ibidem, pp. 282-283.
La Corte en 1992 adoptó el siguiente criterio:
LEYES FEDERALES Y TRATADOS INTERNACIONALES TIE- NEN LA MISMA JERARQUIA NORMATIVA. De conformidad con el artículo 133 de la Constitución, tanto las leyes que emanen de ella, como los tratados internacionales, celebrados por el Ejecutivo Federal, aprobados por el Senado de la República y que estén de acuerdo con la misma, ocupan ambos, el rango inmediatamente inferior a la Consti- tución en la jerarquía de las normas en el orden jurídico mexicano.
Ahora bien, teniendo la misma jerarquía el tratado internacional no puede ser criterio para determinar la constitucionalidad de una ley ni viceversa. Por ello, la ley de las Cámaras de Comercio y de la de Indus- tria no puede ser considerada inconstitucional por contrarias a lo dis- puesto en un tratado internacional.10
En 1995 se conforma la siguiente jurisprudencia:
TRATADO INTERNACIONAL, INCOMPETENCIA DEL PLENO DE LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA PARA CONOCER DEL RECURSO DE REVISIÓN CUANDO SE TRATA DE UN PROBLE- MA DE OPOSICIÓN ENTRE UNA LEY Y UN (CONVENIO DE PARÍS Y LEY DE INVENCIONES Y MARCAS).Si el problema a re- solver en la segunda instancia se refiere a la contradicción que, según la quejosa existe entre la Ley de Invenciones y Marcas y el Convenio de París para la protección de la propiedad Industrial, se impone con- cluir que no se está ante un problema de inconstitucionalidad de leyes propiamente dicho, sino de oposición de las leyes que compete cono- cer en revisión a un Tribunal Colegiado, no obstante que se aduzca violación a lo artículos 14 y 16 constitucionales, pues ello debe enten- derse, en todo caso, como una violación en vía de consecuencia. Por tanto, si no se reclama una violación directa a la Constitución, es evi- dente que este Tribunal Pleno resulta incompetente para conocer del recurso de que se trata.11
10 Tesis Aislada, Amparo en Revisión 2069/91. Manuel García Martínez. 30 de junio de 1992. Mayoría de quince votos. Ponente Victoria Adato Green. Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Octava época, tomo 60, diciembre de 1992, p. 27.
11 Jurisprudencia, Apéndice de 1995, Séptima época, tomo I, Parte Suprema Cor- te de Justicia de la Nación, Tesis 327, p. 302.
En otra tesis aislada de octubre de 1998 se dispone: “De confor- midad con el artículo 133 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, la ley suprema de nuestro orden jurídico es la propia Constitución, las leyes que emanan del Congreso de la Unión y los tratados internacionales que existan de acuerdo con la misma;
de tal suerte que, si bien es cierto que estos últimos deben prevale- cer sobre la Ley de la Propiedad Industrial, no menos verdad resulta que ello no acontece en el caso de la Ley de Amparo, Reglamenta- ria de los Artículos 103 y 107 de la Carta Magna, pues tiene la misma jerarquía que los tratados internacionales, por haber sido expedida por el Congreso de la Unión...”.12
Otras dos tesis de 1999 determinan la misma jerarquía de las leyes del Congreso de la Unión y de los tratados, una de ellas pun- tualiza: “La última parte del artículo 133 constitucional establece el principio de la supremacía de la Constitución Federal, de las Leyes del Congreso de la Unión que emanen de ella y de los tratados cele- brados y que se celebren por el Presidente de la República con la aprobación del Senado, respecto de las constituciones y leyes de los Estados que forman la Unión, y no la aplicación preferente de las dis- posiciones contenidas en los tratados respecto de lo dispuesto por las leyes del Congreso de la Unión que emanen de la Constitución Federal. Es pues, una regla de conflicto a que deben sujetarse las autoridades mexicanas, pero conforme a la misma no puede esta- blecerse que los tratados sean de mayor obligación legal que las leyes del Congreso.”
Recientemente la Corte emite una tesis aislada que marca un giro de noventa grados en relación con el tema y apunta:
TRATADOS INTERNACIONALES, SE UBICAN JERÁRQUI- CAMENTE POR ENCIMA DE LAS LEYES FEDERALES Y EN UN SEGUNDO PLANO RESPECTO DE LA CONSTITUCIÓN FEDE- RAL. Persistentemente en la doctrina se ha formulado la interrogante
12 Tesis Aislada, Amparo en Revisión 2807/98. Havana Rum and Liquors, S.A.
27 de agosto de 1998, Unanimidad de votos. Ponente: F. Javier Mijangos Navarro.
Secretario: Gustavo Naranjo Espinosa. Octava época, tomo VIII, octubre de 1998, p. 1181.
respecto a la jerarquía de normas en nuestro derecho. Existe unanimi- dad respecto de que la Constitución Federal es la norma fundamental y que aunque en principio la expresión “... serán la Ley Suprema de toda la Unión...” parece indicar que no sólo la Carta Magna es la supre- ma, la objeción es superada por el hecho de que las leyes deben ema- nar de la Constitución y ser aprobadas por un órgano constituido, como lo es el Congreso de la Unión y de que, los tratados deben estar de acuerdo con la Ley Fundamental, lo que claramente indica que sólo la Constitución es la Ley Suprema. El problema respecto a la jerarquía de las demás normas del sistema ha encontrado en la jurisprudencia y en la doctrina distintas soluciones, entre las que destacan: supremacía del derecho federal frente al local, y misma jerarquía de los dos, en sus variantes lisa y llana, y con la existencia de “leyes constitucionales”, y la de que será ley suprema la que sea calificada de constitucional. No obstante, esta Suprema Corte de Justicia considera que los tratados internacionales se encuentran en un segundo plano inmediatamente debajo de la Ley Fundamental y por encima del derecho federal y el local. Esta interpretación del artículo 133 constitucional, deriva de que estos compromisos internacionales son asumidos por el Estado mexicano en su conjunto y comprometen a todas sus autoridades fren- te a la comunidad internacional; por ello se explica que el Constitu- yente haya facultado al Presidente de la República a suscribir los tratados internacionales en su calidad de jefe de Estado y, de la misma manera, el Senado interviene como representante de la voluntad de las entidades federativas y por medio de su ratificación, obliga a sus autoridades. Otro aspecto importante para considerar esta jerarquía de los tratados es la relativa a que en esta materia no existe limitación competencial entre la Federación y las entidades federativas, esto es, no se toma en cuenta la competencia federal o local del contenido del tratado, sino que por mandato expreso del propio artículo 133 el Presi- dente de la República y el Senado pueden obligar al Estado mexicano en cualquier materia, independientemente de que para otros efectos ésta sea competencia de las entidades federativas. Como consecuen- cia de lo anterior, la interpretación del artículo 133 lleva a considerar en un tercer lugar al derecho federal y al local en una misma jerarquía en virtud de lo dispuesto en el artículo 124 de la Ley Fundamental, el cual ordena que “Las facultades que no están expresamente concedi-
das por esta Constitución a los funcionarios federales, se entienden reservadas a los Estados”. No se pierde de vista que en su anterior conformación, este Máximo Tribunal había adoptado una posición di- versa en la tesis P.C./92, publicada en la Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Número 60, correspondiente a diciembre de 1992, página 27, de rubro: “ LEYES FEDERALES Y TRATADOS INTER- NACIONALES. TIENEN LA MISMA JERARQUÍA NORMATIVA”;
sin embargo, este Tribunal pleno considera oportuno abandonar tal criterio y asumir el que considera la jerarquía superior de los tratados incluso frente al derecho federal.13
Puede observarse que de 1992 hasta 1999, no establece principio alguno del cuál se pueda deducir la primacía de las leyes federales o de los tratados, sino hasta está última tesis cuando expresamente se alude a una jerarquía superior de los tratados.
Está última tesis soporta la primacía de los tratados sobre las leyes federales en las siguientes afirmaciones:
1. La celebración de los tratados por el Presidente de la Repú- blica como jefe de Estado con la aprobación del Senado como representante de la voluntad de las entidades federativas.
2. No se considera la competencia federal o local del contenido del tratado, sino que por mandato expreso del propio artículo 133 el Presidente de la República lo suscribe como jefe de Estado.
Del texto del artículo 133 no se desprende con base en las afir- maciones de la tesis, una jerarquía superior de los tratados, ya que textualmente específica que son supremas tanto las leyes federales como los tratados cuando están de acuerdo a la Constitución. En todo caso, a falta de un criterio de jerarquía entre ambas normas jurí- dicas, las autoridades judiciales o administrativas deberán determi- nar en cada caso la aplicación del tratado o de la ley federal en razón de los ámbitos de validez de ambas normas.
13 Tesis Aislada, Novena época, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, tomo X, noviembre de 1999, Tesis P. LXXVLL/99, p. 46.
CONCLUSIONES
Del análisis de la doctrina, jurisprudencia y tesis relacionadas con la interpretación del artículo 133 constitucional en lo relativo a la jerar- quía entre leyes federales y tratados, sobresale la poca claridad de nuestro artículo 133.
El Constituyente de 1917 no imaginó que vía tratados, el Pre- sidente de la República legislaba para la Nación, ni la gran diversidad de materias sobre las cuales versarían los tratados de la segunda mi- tad del siglo veinte.
Uno de los fenómenos recientes es la globalización el cual ha aumentado el número de tratados celebrados por México en materia comercial, intelectual, competencia económica entre otras. Por otro lado, la comunidad internacional insertó dentro del marco jurídico internacional la materia de los derechos humanos por la falta de re- gulación adecuada en el ámbito interno.
Cabe puntualizar que en el caso de la materia de los derechos hu- manos, dichos instrumentos poseen una naturaleza diversa de los demás tratados, por cuanto en caso de incumplirse posibilitan al afec- tado en la mayoría de los casos, acudir a instancias internacionales para el reclamo de los derechos violados.
Además varias de las normas contenidas en los tratados en mate- ria de derechos humanos, constituyen normas de ius cogens (normas imperativas de derecho internacional), razón por la cual en distintas constituciones de diversos países se les otorga una jerarquía superior al resto de los tratados.
Con la finalidad de terminar con las dudas planteadas por el ar- tículo 133 constitucional y contar con una disposición que señale la jerarquía de los tratados con una ubicación acorde con el actual mar- co de los derechos humanos y evitando que México se vea envuelto en la comisión de un hecho ilícito internacional por la falta de aplica- ción de un tratado por contravenir una ley federal o local, resulta conveniente reubicar a los tratados en la pirámide jurídica de nues- tro sistema jurídico.
Un estudio en el marco de derecho comparado constitucional nos demuestra que esa es la tendencia de las constituciones recien- tes. En la Constitución vigente de Argentina se señala:
Artículo 75: Corresponde al Congreso:
22. Aprobar o desechar tratados concluidos con las demás naciones y con las organizaciones internacionales y los concordatos con la Santa Sede.
Los tratados y concordatos tienen jerarquía superior a las leyes. La Decla- ración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre; La Declaración Universal de los Derechos Humanos; el Pacto Internacional de los Dere- chos Económicos, Sociales y Culturales; el Pacto Internacional de los Derechos Civiles y Políticos y su Protocolo Facultativo; La Convención sobre la Prevención y la Sanción del Delito de Genocidio; la Conven- ción Internacional sobre la Eliminación de todas las Formas de Discrimi- nación Racial; la Convención Internacional sobre la Eliminación de todas las formas de Discriminación contra la Mujer; la Convención contra la Tortura y otros Tratos o Penas Crueles, Inhumanos o Degradantes; la Con- vención sobre los Derechos del Niño; en las condiciones de su vigencia, tienen jerarquía constitucional, no derogan artículo alguno de la primera parte de esta Constitución y deben entenderse complementarios de los derechos y garantías por ella reconocidos. Solo podrán ser denunciados, en su caso, por el Poder Ejecutivo Nacional, previa aprobación de las dos terceras partes de la totalidad de los miembros de cada Cámara.
Los demás tratados y convenciones sobre derechos humanos, luego de ser aprobados por el Congreso, requerirán del voto de las dos terceras partes de la totalidad de los miembros de cada Cámara para gozar de la jerarquía constitucional.
24. Aprobar tratados de integración que deleguen competencias y ju- risdicción a organizaciones supraestatales en condiciones de recipro- cidad e igualdad, y que respeten el orden democrático y los derechos humanos. Las normas dictadas en consecuencia tienen jerarquía supe- rior a las leyes.
La aprobación de estos tratados con Estados de Latinoamérica requeri- rá la mayoría absoluta de la totalidad de los miembros de cada Cámara.
En el caso de tratados con otros Estados, el Congreso de la Nación, con la mayoría absoluta de los miembros presentes de cada Cámara, declara- ra la conveniencia de la aprobación del tratado y solo podrá ser aprobado con el voto de la mayoría absoluta de la totalidad de los miembros de cada Cámara, después de ciento veinte días del acto declarativo.14
14 López Guerra, Luis, Aguiar, Luis, Las Constituciones de Iberoamérica, Madrid, Ilustre Colegio de Abogados de Madrid, 1998, p. 30.
En el caso de España la incorporación de los tratados se realiza a través de un sistema de incorporación especial, por cuanto se incorpo- ran mediante una ley, además de requerir en caso de contener de dis- posiciones contrarias a la Constitución, de una previa revisión consti- tucional, al igual que en el caso de Argentina los tratados en materia de derechos humanos guardan un lugar especial en la jerarquía norma- tiva. Por otro lado, se apunta de manera muy clara que la entrada en vigor y derogación de los tratados se determinará de conformidad con las normas internacionales. Señala la Constitución de España:
Artículo 93. Mediante ley orgánica se podrá autorizar la celebración de tratados por los que se atribuya a una organización o institución inter- nacional el ejercicio de competencias derivadas de la Constitución.
Corresponde a las Cortes Generales o al Gobierno, según los casos, la garantía del cumplimiento de estos tratados y de las resoluciones ema- nadas de los organismos internacionales o supranacionales titulares de la cesión.
Artículo 95.
1. La celebración de un tratado internacional que contengan estipu- laciones contrarias a la Constitución exigirá la previa revisión consti- tucional.
2. El Gobierno o cualquiera de las Cámaras puede requerir al Tribunal Constitucional para que declare si existe o no esa contradicción.
Artículo 96.
1. Los tratados internacionales válidamente celebrados, una vez pu- blicados oficialmente en España, formarán parte del ordenamiento interno. Sus disposiciones sólo podrán ser derogadas, modificadas o suspendidas en la forma prevista en los propios tratados o de acuerdo con las normas generales de derecho internacional...
Artículo 10. [...]
2. Las normas relativas a los derechos fundamentales y a las libertades que la constitución reconoce se interpretarán de conformidad con la Declaración Universal de Derechos Humanos y los tratados y acuerdos internacionales sobre las mismas materias ratificados por España.15
15 López Guerra, op. cit., pp. 504 y 518.
Portugal va más allá por cuanto declara en su Constitución que el derecho internacional forma parte de su derecho interno y al igual que en el caso de España señala que las normas convencionales rati- ficadas y aprobadas entraran en vigor una vez que haya sido ordenada su publicación oficial y, en cuanto, haya entrado en vigor a nivel in- ternacional.16
En las tres constituciones analizadas, la materia de derechos hu- manos sobresale, cabe preguntarse ¿deberían ubicarse los tratados de derechos humanos por encima de la constitución, en el mismo rango o en un escalón inmediatamente inferior a la misma?
Por otro lado, en el caso de México se han celebrado tratados internacionales en materias de derechos humanos y en otras mate- rias, contrarios a la constitución, leyes federales y locales, por lo cual, parece conveniente adoptar un sistema parecido al de España, en virtud del cual se resuelva cualquier contradicción entre ley interna e internacional antes de la firma o ratificación del instrumento.
Otras preguntas que cabe formularse son las relativas a la ubica- ción jerárquica de los tratados y si se debe incluir en la constitución algún capítulo específico relativo a los tratados.
Ante los fenómenos ya mencionados y el aumento de los tratados celebrados por México con diversos estados y organizaciones inter- nacionales, parece prudente incluir un capítulo de la constitución que regule a los tratados internacionales de manera coherente y sis- temática, en lugar de disposiciones aisladas e insuficientes ante la problemática actual.
Dicho capítulo atendería a las cuestiones relativas a la jerarquía de los tratados en materia de derechos humanos, los tratados en otras materias, mayorías necesarias para su aprobación, la entrada en vigor de los tratados en nuestro sistema jurídico, a quién corresponde la facultad de celebrar los tratados internacionales, cuales son las nor- mas de interpretación aplicables a los mismos, a quién corresponde la denuncia de los tratados y quién puede renunciar a la inmunidad corresponde al Estado mexicano mediante tratado.
En lo referente a adoptar un sistema de revisión previo a la cele- bración del tratado cuando contenga estipulaciones contrarias a la
16 Ibidem, pp. 916 y 918.
constitución, cabe apuntar que aunque al Senado corresponde la apro- bación de los tratados, hasta la fecha no ha desaprobado ningún tra- tado o incluido algún requisito para su celebración y a pesar de su participación en el proceso de celebración de los mismos, se han ce- lebrado varios tratados contrarios a la constitución, para evitar que corra riesgos el principio de supremacía constitucional parece pru- dente independientemente de la acción de inconstitucionalidad de los tratados prevista en el artículo 105, contemplar una revisión pre- liminar cuando aparezcan contradicciones entre la constitución y el tratado.
La jerarquía que debería corresponder a los tratados en la pirá- mide jurídica que establece nuestro artículo 133 constitucional, se- ría la ubicación de los tratados en materia de derechos humanos al mismo nivel de la constitución, ya que actualmente, las garantías individuales constituyen limites impuestos a la autoridad y un míni- mo estándar que no impide su ampliación mediante ley o tratado. La evolución en la materia de derechos humanos ha permitido la am- pliación de las garantías individuales, otorgando una protección en beneficio de la persona, razón por la cual para su debida protección deberá buscarse una integración de los instrumentos sobre la mate- ria con el mismo nivel de las normas constitucionales, buscando un régimen similar al que se establece en el espacio aéreo, plataforma continental y aguas de jurisdicción nacional.
Los tratados sobre otras materias deberían ubicarse jerárquica- mente en un estrato inferior a la constitución, las razones que sopor- tan este razonamiento radican en la fundamentación ya expresada, relativa a la ubicación de los tratados en el estrato nacional, además de que se responsabiliza de su cumplimiento a la Nación en caso de que no se apliquen en el ámbito interno.