NUEVAS FORMAS DE ELECCIÓN PRESIDENCIAL EN AMÉRICA LATINA: LA DOBLE VUELTA O
“BALLOTAGE”
Dr. Antonio Garrido agarrido@um.es
Universidad de Murcia, Spain
21st World Congress of Political Science - July 12 to 16, 2009 Santiago 2009
1. FUNDAMENTO TEÓRICO Y POLÍTICO DE LA DOBLE VUELTA
En las democracias presidenciales la mayoría de los presidentes (3/4) han sido elegidos directamente mediante sistemas de simple mayoría o mayoría relativa y de mayoría absoluta con doble vuelta, a pesar de la existencia de otros métodos alternativos como la elección directa ratificada por el Congreso, la elección indirecta por medio de un colegio electoral, el voto por aprobación, el voto alternativo o voto mayoritario preferencial, la mayoría relativa cualificada, la regla del doble complemento, el doble voto simultáneo, la acumulación de mayoría relativa o voto repartido, el recuento de ordenaciones o procedimiento Borda, etcétera. (Blais et al. 1997; Colomer 2003a; Filippov et al. 1999; Golder y Clark 2004; Jones 1995a; McClintock 2006; Nilson 1983; Shugart y Carey 1992; Shugart y Taagepera 1994; Wright y Riker 1989).
Según la fórmula de la mayoría relativa, el candidato que obtiene el mayor número de votos se convierte en ganador, cualquiera que sea su porcentaje de votos. El ganador es el “primero que cruza la meta” (the first-past-the- post system). Para determinar el vencedor se prima el criterio posicional, esto es, el orden según el rango de los votos, y se aplica la regla de que “sólo hay un ganador” o de que el “primero se queda con todo” (the winner takes it all). La elección por mayoría relativa fue adoptada por el conjunto de las democracias presidenciales en América Latina, desde su implantación en Colombia en 1853 y nuevamente en 1910 y 1958, en México desde 1917, en Uruguay desde 1918 y de nuevo en 1966, en Brasil desde 1945, en Venezuela desde 1958, en Honduras desde 1981, en la República Dominicana desde 1962, en Nicaragua desde 1984, y en Panamá y Paraguay desde 1989, así como en Filipinas y Corea del Sur y en diversos países africanos bajo dominio colonial inglés. Sin embargo, a causa del análisis de algunos problemas implícitos en esta fórmula, como su elevada dependencia de las candidaturas irrelevantes o la escasa eficiencia colectiva de sus resultados, al producir ganadores minoritarios y políticamente sesgados, fue siendo sustituida en una gran parte de las democracias presidenciales de la “tercera ola” por el método de la mayoría absoluta con segunda vuelta o por sistemas mixtos intermedios. En la
actualidad, sólo México, Venezuela, Honduras, Panamá y Paraguay mantienen este procedimiento de elección presidencial en América Latina.
En los sistemas presidenciales se han buscado fórmulas tendentes a aumentar el apoyo popular de los presidentes con el objetivo de evitar que la obtención de una mayoría muy reducida deslegitime a los candidatos vencedores. Para ello, la elección del presidente mediante el sistema de mayoría con doble vuelta establece un umbral o porcentaje de votos como criterio para determinar el ganador (el cincuenta por ciento de los votos emitidos) y una segunda ronda electoral, en el caso de que ningún candidato supere ese umbral, entre los dos que hayan recibido más votos en la primera votación. Para la selección de candidatos al run-off se aplica, como en el sistema de mayoría relativa, un criterio de restricción estrictamente posicional, basado en el orden de llegada en la elección preliminar: los dos candidatos con más votos en la primera vuelta. Para dirimir la decisiva votación final se sigue la regla de que el ganador es el candidato más votado.
Ésta es la fórmula que predomina entre los sistemas actualmente vigentes tanto en los regímenes presidenciales, y especialmente en el conjunto de las democracias semi-presidenciales. De hecho, sólo en América Latina 8 de 18 países han adoptado este sistema en los últimos años: Ecuador y Perú en 1978, El Salvador y Guatemala en 1984, Brasil en 1986, Colombia en 1991, la República Dominicana en 1995 y Uruguay en 1996 (véase tabla 1).
La fórmula de la doble vuelta o run-off está estrechamente vinculada al semi-presidencialismo desde las experiencias de la República de Weimar y la V República francesa (véase tabla 2). Es indudable que la adopción de este mecanismo en Francia desde 1965 influyó poderosamente en su extensión a gran parte de los países africanos bajo dominio francés y en su exportación a la mayor parte de los países que han seguido el sistema de gobierno francés en la Europa post-comunista. Sin embargo, los estudios sobre democracias semi-presidenciales no han hecho apenas referencia al impacto de las elecciones presidenciales en estos sistemas, lo que supone un grave déficit, teórica y políticamente, para la correcta comprensión de este sistema electoral.
En las democracias semi-presidenciales, a diferencia de lo que sucede en el presidencialismo, se hace necesaria una fuerte legitimación del presidente por dos razones: en primer lugar, porque su papel de jefe de estado y árbitro del proceso político requiere dotarlo de un especial apoyo por parte de los ciudadanos; en segundo lugar, porque, a diferencia de los regímenes presidenciales, donde el presidente puede conformar su gabinete a voluntad
incluso si es escogido por una pequeña mayoría o pluralidad, en los sistemas semi-presidenciales el gobierno depende del apoyo mayoritario de la asamblea y, por tanto, un presidente que se enfrenta a una mayoría de la oposición tiene muy difícil configurar un gabinete afín que le permita ejercer su autoridad. Es por ello que, prácticamente, todas las democracias semi- presidenciales del mundo, con la excepción de Taiwán y Palestina, eligen a sus presidentes mediante doble vuelta o algún otro sistema de mayoría absoluta.
Dos de estos mecanismos alternativos a la doble vuelta para la elección de presidentes son el voto preferencial y el voto alternativo, hasta ahora sólo experimentados en democracias semi-presidenciales (Irlanda y Sri Lanka), que tienen la misma finalidad que la regla de la mayoría absoluta con run-off:
asegurar que el ganador tiene el apoyo de la mayoría. Sin embargo, para exonerarse del coste político o administrativo de una doble votación unen las dos rondas en una sola elección pidiendo a los electores que numeren a los candidatos según su orden de preferencias.Este tipo de fórmula electoral, que permite que los ciudadanos indiquen por qué candidatura habrían votado en una segunda votación si su candidato ideal hubiera sido eliminado en la primera vuelta, tienen muchos defensores en Estados Unidos, donde se le suele denominar “segunda vuelta instantánea”. El problema con estos procedimientos para su extensión a América Latina es que la evidencia empírica respecto a su aplicación a elecciones presidenciales es muy limitada y han sido interpretados habitualmente como una forma de asegurar el mayor apoyo posible al candidato triunfador en sociedades plurales o multiétnicas para asegurar que el presidente electo tenga el apoyo de distintos grupos étnicos. En el caso de Sri Lanka los votantes deben marcar sus primeras, segundas y terceras opciones. Cuando un candidato obtiene una mayoría absoluta de votos de primera preferencia resulta ganador. Si ninguna alternativa recibe esta mayoría se eliminan todos los candidatos, excepto los dos primeros, y los votos de segunda o tercera opción de los excluidos se redistribuyen entre los dos candidatos principales, resultando ganador aquel que consigue el mayor número de votos al concluir el proceso de transferencia de preferencias. Mediante la fórmula del voto alternativo, usada para elegir al presidente en Irlanda, los votantes no tienen ninguna restricción respecto al número de preferencias que pueden señalar. Sólo es eliminado el candidato con menos votos y son transferidas sus segundas preferencias, procedimiento que se repite sucesivamente hasta que un candidato obtiene la mayoría absoluta requerida o hasta que se terminan de reasignar todas las preferencias. Esto supone que, al menos teóricamente, candidatos con escaso apoyo en primeras preferencias pueden conseguir muchos votos de segunda o tercera opción y derrotar a los candidatos principales por mayoría relativa. La
diferencia esencial entre el ballotage y el voto preferencial es que con éste se ordenan los candidatos, pero no con aquél, que, a su vez, permite a los electores modificar su voto durante la segunda vuelta. Según sus críticos, una de las limitaciones del voto preferencial de Sri Lanka, a diferencia del sistema de doble vuelta, es que los votantes no conocen quiénes serán los dos candidatos principales cuando expresan sus preferencias y no se les da la oportunidad de votar estratégicamente calculando las posibilidades reales de cada candidato.
También los sistemas de mayoría relativa en sociedades divididas étnica, religiosa o culturalmente o en el marco de estados federales han buscado mecanismos que tengan un efecto de ampliación del apoyo popular a los presidentes electos similar al de la doble vuelta. Así, las fórmulas de distribución del voto que exigen una acumulación de mayorías relativas en diversas regiones o estados de una federación persiguen evitar que el presidente tenga un escaso apoyo entre los votantes y pueda vencer por una pequeña mayoría relativa. Por ejemplo, en Nigeria los candidatos deben obtener una mayoría de los sufragios y un 25 por ciento de los votos (un tercio después de la reforma constitucional de 1989) en dos tercios de los estados. Cuando ningún candidato reúne estos requisitos de mayoría relativa y distribución o reparto de sus votos, debe celebrarse una segunda vuelta entre el primer candidato o ganador de mayoría relativa y el candidato con mayor número de votos en el mayor número de estados (según el proyecto de constitución de 1979 la situación de empate la resolvía un colegio electoral formado por los miembros del Congreso nacional y las asambleas de los estados). En Kenia el candidato ganador, además de ganar su escaño en las elecciones parlamentarias, debe recibir un 25 por ciento de los votos en 5 de las 8 provincias. Al tener que buscar sus apoyos por todo el país, ello asegura que ningún grupo étnico concreto pueda proporcionar los votos suficientes para alcanzar el umbral exigido. Si ningún candidato reúne los requisitos exigidos se disputa una segunda elección entre los dos con mayor número de votos válidos, aplicándose asimismo el umbral de distribución mencionado. Sin embargo, ni la experiencia con este tipo de mayorías ni con el voto preferencial es concluyente. Más bien, la correlación entre etnicidad y comportamiento electoral es tan elevada como en los casos de sistemas con doble vuelta en sus elecciones presidenciales (Sierra Leona, Angola o Uganda) o en los que actúan bajo la regla de mayoría relativa (Zambia y Malawi).
Por último, en las democracias federales encontramos algunas fórmulas singulares, que presentan notables analogías con algunos de los sistemas electorales mencionados. Un ejemplo de ellas, aunque con elección indirecta del presidente, es el de Estados Unidos, el caso par excellence de sistema
presidencial y federal en los estudios sobre política democrática comparada (Shugart 2004). En este caso, tan conocido y analizado, el colegio electoral que elige al presidente está formado por 538 miembros, cada estado tiene un número de votos igual a la suma de sus diputados y senadores y el candidato vencedor en un estado obtiene todos los representantes que le corresponden al estado, por lo que se aplica la regla de la mayoría relativa en cada uno de los cincuenta y un distritos multinominales: se trata, en la práctica, de cincuenta y una elecciones (Best 1975; Peirce y Longley 1981). Con este método, a pesar de la fórmula de distribución, la mitad de los presidentes desde 1828 han sido elegidos con sólo una minoría de los votos populares (siendo Kennedy en 1960, Nixon en 1968, Clinton en 1992 y 1996, y Bush en 2000 los ejemplos más recientes) y, lo que es más grave desde el punto de vista de la teoría democrática, en tres ocasiones el candidato perdedor en los votos populares recibió una mayoría en el colegio electoral: Rutherford Hayes en 1876, Benjamin Harrison en 1888 y George Bush en 2000.
2. TIPOLOGÍA Y CASOS DE DOBLE VUELTA
La tendencia entre las nuevas democracias con una presidencia directamente elegida a optar por reglas electorales de mayoría absoluta con doble vuelta (majority run-off) en detrimento de la mayoría relativa (plurality), que había sido norma tradicional entre los sistemas presidenciales, es un hecho muy destacado (Chasquetti 2001 y 2004; Colomer 2003a; Coppedge 2000; Jones 1993, 1994a y 1994b, 1995a, 1997 y 2004;
Kenney 1996 y 1998; Martínez 1998, 2004 y 2006; McClintock 2006; Pérez- Liñán 2002, 2004 y 2006; Sabsay 1991 y 1995). La fórmula de la mayoría absoluta con segunda vuelta se considera como una alternativa óptima para evitar la victoria de candidatos minoritarios y extremos que son apoyados sólo por una pequeña mayoría relativa, situación que resulta ciertamente probable sobre todo en una elección entre muchos partidos y con un gran número de candidatos. De hecho, una de las causas de la introducción de nuevas reglas de mayoría absoluta o de mayoría relativa cualificada en algunas democracias presidenciales y semi-presidenciales, ha sido la asociación que se ha hecho entre las crisis de éstas y el modelo de mayoría relativa para la elección de presidentes. Brasil, Chile, Colombia, Ecuador, El Salvador, Guatemala, la República Dominicana, Perú, Uruguay o Venezuela sustituyeron en los últimos años la fórmula de la mayoría relativa en la elección de sus presidentes por sistemas de mayoría absoluta con doble vuelta, mientras que Argentina y Nicaragua se inclinaron por fórmulas intermedias o variantes de la regla de la
mayoría relativa cualificada, aplicada con cierto éxito en Costa Rica desde 1936. Por su parte, casi todas las nuevas experiencias democráticas con sistemas semi-presidenciales, como se ha señalado, siguieron el modelo francés y utilizan actualmente sistemas electorales de doble vuelta para la elección de presidentes.
Tradicionalmente la principal variante del sistema de doble vuelta electoral utilizada en América Latina para dotar de una mayor legitimidad electoral a los presidentes había sido la segunda vuelta electoral en el Congreso, que de este modo interviene activamente en el proceso de una manera que se aproxima al de la formación de gobierno y selección del primer ministro en las democracias parlamentarias. La experiencia con este tipo de fórmulas, introducidas originalmente en Francia en 1851 y usadas en varias democracias latinoamericanas en el siglo XIX, como Bolivia en 1871, 1967 y 1979, Honduras en 1879, El Salvador en 1886 y nuevamente en 1963, Brasil en 1892, pero también en Nicaragua en 1911, Costa Rica entre 1913 y 1932 o Chile entre 1925 y 1973 es actualmente muy limitada, siendo Bolivia una excepción. En Bolivia la situación de empate, en la cual ningún candidato supera el umbral de la mayoría, se resuelve con el Congreso decidiendo entre los tres primeros candidatos según el voto popular (dos después de la reforma de 1993), lo que ha permitido que después de las elecciones de 1985 y 1989 el segundo y tercer candidato más votado asumieran la presidencia. En 1985 fue nombrado presidente el segundo más votado, Paz Estenssoro del MNR (Movimiento Nacional Revolucionario), gracias al apoyo del partido de Banzer, que acabó primero en los votos populares, en el denominado Pacto por la Democracia; en 1989, con el llamado Pacto Patriótico, el Congreso designó presidente al tercero más votado, Jaime Paz Zamora (MIR, Movimiento de Izquierda Revolucionaria), que recibió el apoyo de Banzer, el segundo en votos, en detrimento de Sánchez de Losada (MNR), que fue el vencedor en los sufragios populares. Puesto que la legislatura no ha escogido como presidente al candidato con la mayor mayoría relativa, como en Chile, el funcionamiento del sistema ha sido más congruente con las prácticas del parlamentarismo, aunque la reducción a sólo dos candidatos de la segunda vuelta en el Congreso, aprobada en 1995, ha limitado ligeramente esta pauta. Un sistema similar se utilizó en Chile entre 1925 y 1973 en una de las experiencias más duraderas de democracia en América Latina. En Chile si ningún candidato obtuviera una mayoría de los votos válidos emitidos, el Congreso era el que designaba presidente entre los dos candidatos más votados. Sin embargo, se estableció la tradición constitucional de seleccionar al primer candidato y de estructurar previamente amplias alianzas preelectorales
(circunstancia que contribuyó a debilitar las candidaturas menores de un modo similar a cómo el voto estratégico elimina a los terceros candidatos bajo la regla de la mayoría relativa). En 1932, 1938, 1942 y 1964 el primer candidato recibió una mayoría del voto popular y sólo en 1946, 1952, 1958 y 1970 el presidente tuvo que ser elegido por el parlamento: González Videla fue apoyado por la izquierda, Ibáñez del Campo por un amplio espectro de grupos, y Alessandri y Allende fueron elegidos con el apoyo de los centristas.
Finalmente, también se han ensayado en América Latina vías intermedias que intentan evitar la elección por una pequeña mayoría relativa estableciendo un porcentaje de votos o umbral fijo inferior a la mayoría absoluta, aunque los especialistas vacilan entre considerar a estos sistemas como casos de run-off o como ejemplos de sistemas de mayoría relativa cualificada. Un ejemplo es el método empleado en Costa Rica, donde se exige el 40 por ciento de los sufragios o una segunda ronda en el caso de que ningún candidato logre traspasar ese umbral de votación. La lógica de esta fórmula ha sido muy bien descrita por Shugart y Carey (1992: 209 y 216-217): "La previsión del 40 por ciento puede verse como un umbral que debe ser obtenido para una victoria en la primera vuelta. La mayoría relativa pura no establece umbral, lo que significa que vence el que más votos recibe sin considerar el porcentaje real obtenido. A medida que el umbral aumenta, también los costes del fracaso para coaligarse, a menos que el umbral se establezca tan alto como para fomentar muchas candidaturas irrelevantes con la perspectiva de influir en la segunda vuelta [...]. El umbral del 50 por ciento -del sistema de mayoría con doble vuelta- es un ejemplo de un umbral demasiado elevado en muchos casos para inducir a la formación de coaliciones […]. El umbral del 40 por ciento puede ser contemplado como una
«válvula de seguridad», alentando amplias coaliciones, como la mayoría relativa, pero con un mecanismo incorporado que evita ganadores con un apoyo muy limitado en contiendas con varios candidatos.” De hecho, la consecuencia de esta fórmula es que desde 1936 sólo en una elección presidencial (2002) una segunda vuelta fue necesaria en Costa Rica.
Similares fórmulas se han implantado recientemente en Nicaragua (40por ciento de los votos en la primera vuelta) Argentina (con un umbral del 45por ciento de los votos), con el complemento alternativo de una reducción del umbral si se obtiene una determinada distancia respecto al segundo candidato:
40por ciento de los votos y una distancia del 10por ciento respecto al segundo en Argentina y 35por ciento en caso de que la diferencia entre el primer y el segundo candidato sea superior al 5por ciento en Nicaragua. En Ecuador el umbral (40por ciento) y el margen entre los dos primeros candidatos (10por ciento) se exigen simultáneamente.
3. VENTAJAS O FORTALEZAS
a) Fortalece la legitimidad del presidente al ser elegido por una amplia mayoría
Desde el punto de vista de la tendencia a la generación de un fuerte liderazgo presidencial después de la elección, bajo la regla de la mayoría relativa es posible que el ganador obtenga sólo una pequeña mayoría relativa o una victoria muy estrecha, especialmente cuando el excesivo número de candidatos en competencia impide a los votantes concentrar sus votos. Por ejemplo, las célebres elecciones presidenciales chilenas de 1970 proporcionaron un estrecho triunfo al candidato de la izquierda, Salvador Allende, con el 36,2por ciento de los votos, mientras sus rivales Alesandri y Tomic obtenían el 34,9por ciento y el 27,8por ciento de los votos respectivamente. Allende, con un apoyo minoritario en el parlamento (83 escaños de 200) fue nombrado presidente. Con esta fórmula de elección, dado el apoyo minoritario recibido por el ganador y el apretado margen entre los candidatos, la legitimidad plebiscitaria del presidente merma, la autoridad simbólica que el presidente encarna se debilita, y todo ello influye en la forma en que directa o indirectamente el jefe del ejecutivo va a poder ejercer su autoridad. En cambio, con la elección por mayoría absoluta se asegura que el ganador recibe una mayoría de los sufragios. Como ha señalado alguno de los defensores del mecanismo del run-off, “con la doble vuelta la legitimidad del elegido se ve reforzada respecto de la de un presidente surgido de un sistema de plurality. La sola presencia de dos candidatos en la votación final augura, casi sin dudas, la mayoría absoluta para alguno de los dos; en un sistema de plurality, no. Siendo con ambos sistemas electos legítimos, parece evidente que será mayor el respaldo del presidente elegido mediante doble vuelta. Incluso el apoyo del candidato en las elecciones presidenciales suele ser mayor que el de su partido en elecciones generales.”
(Martínez, 2004:15).
Al respecto, resulta especialmente significativo que, en una reciente encuesta entre congresistas peruanos y mexicanos realizada por Cynthia McClintock (2006), la razón esgrimida por la mayoría de ellos para preferir el run-off como mecanismos de elección presidencial sea el hecho de que este
método “aumenta la legitimidad”: el 62por ciento de los parlamentarios peruanos y el 67por ciento de los mexicanos que preferían este sistema argumentaban dicha circunstancia en su defensa.
b) Moderación y “centrismo” de los ganadores
Giovanni Sartori ha argumentado que los sistemas electorales parlamentarios de doble vuelta castigan y subrepresentan especialmente a los partidos radicales, extremistas o antisistema, ya que tienen una menor capacidad que los partidos moderados para participar en las transferencias de votos que se producen entre las rondas de votación. Este planteamiento ha sido usado también por algunos defensores del “ballotage” para la elección presidencial, que han señalado que en una segunda vuelta un candidato radical recibirá muy pocos votos adicionales del resto de candidatos eliminados en la primera fase.
En este sentido el contexto adecuado para que un candidato extremista pueda alcanzar la segunda vuelta es una situación de multipartidismo bipolar desequilibrado, como la denomina Gary Cox (1997: 134-135); esto es, la división en diversas candidaturas de una familia de preferencias, lo que permite que al run-off finalmente sólo pasen dos candidatos de la otra familia de preferencias: “en el multipartidismo bipolar desequilibrado –por ejemplo, con tres o más candidatos de izquierda compitiendo con dos candidatos de la derecha-, se presentarían claras presiones para la consolidación de la izquierda:
sería probable, especialmente si la izquierda no fuera mucho mayor que la derecha, y la izquierda y la derecha dividieran sus votos respectivos igualmente, que los dos candidatos derechistas terminen ocupando los dos primersos puestos en la primera vuelta. La anticipación de este resultado debería impulsar a las élites izquierdistas a organizar retiradas en la primera vuelta o, fracasando ésto, a proporcionar la necesaria información o los indicios suficientes a los votantes para producir una deserción estratégica de uno de los candidatos izquierdistas”.
Cuando no se produce esta coordinación sucede como en las elecciones presidenciales francesas de 2002, en las que la fragmentación de la izquierda (con las candidaturas del primer ministro socialista Jospin, de Jean-Pierre Chevènement, de los ecologistas, etcétera) permitió una segunda ronda con dos candidatos conservadores, Chirac y Le Pen, en la que la diferencia en votos entre ambos candidatos se aproximó al 65por ciento (Chirac obtuvo el 82,2por ciento de los sufragios por sólo el17,8 por ciento de Le Pen).
En el estudio de McClintock anteriormente referido, los argumentos predominantes para preferir un sistema de doble vuelta junto son, en primer
lugar, que asegura el apoyo mayoritario para un presidente más próximo al centro político (señalado por el 16por ciento y el 28por ciento de los legisladores peruanos y mexicanos respectivamente) y, en segundo término, que tiende fomentar la construcción de consensos en el sistema político (indicado por el 7por ciento y el 5por ciento respectivamente de los parlamentarios peruanos y mexicanos).
c) Impide la victoria de un candidato con escaso respaldo electoral y del perdedor “Condorcet”, eliminando el “efecto” Allende
En su clásico análisis de los peligros del presidencialismo, Arturo Valenzuela o Juan Linz se han referido al conflicto político entre el presidente Allende y el Congreso chileno culpando al presidencialismo del fracaso de la democracia y especulan sobre las posibles alternativas constitucionales considerando que el parlamentarismo hubiera conducido a un desenlace diferente. En cambio, Dieter Nohlen plantea unos supuestos hipotéticos de tipo contrafactual distintos, centrados en el tipo de elección presidencial que llevó a la presidencia a Allende, y que relativizan la capacidad explicativa que en el análisis del colapso se le atribuye al presidencialismo como sistema o forma de gobierno: a) si la elección presidencial chilena de 1970 se hubiese celebrado por ballotage, Salvador Allende no habría sido elegido y el proceso democrático no hubiera llegado a un punto muerto; b) si el principio de no reelección no hubiese estado vigente o hubiese tenido éxito la maniobra para impedir la elección de Allende por el Congreso con nuevas elecciones, el presidente saliente Eduardo Frei podría haber presentado su candidatura y en caso de vencer en los comicios hubiera podido continuar su mandato; c) si los democristianos hubieran presentado un candidato distinto al izquierdista Radomiro Tomic, o hubieran fructificado los intentos de sustituir su candidatura por la del moderado Bernardo Leighton, es posible que Alessandri no se hubiera presentado como candidato; d) si Tomic hubiese podido formar una gran alianza de izquierda englobando a los partidos marxistas es probable que hubiera ganado la elección presidencial; e) si la Democracia Cristiana, como partido de centro, hubiera seguido la política tradicional de acuerdos y alianzas establecida por el Partido Radical, no habría perdido las elecciones de 1970, etcétera.
Uno de los propósitos de la fórmula de la segunda vuelta es evitar la elección de un ganador con sólo una mayoría relativa mínima, candidato que, probablemente, sería derrotado por otros candidatos en una contienda frente a frente. Se denomina ganador Condorcet a aquel que en enfrentamientos dos
a dos es capaz de vencer al resto de los candidatos y perdedor Condorcet a aquel que en el mismo tipo de contiendas es derrotado por todos los restantes candidatos. La estructura de incentivos del ballotage, a diferencia de las disputas presidenciales bajo la regla de la mayoría relativa, garantiza que el ganador Condorcet se impondrá en la elección si los votantes actúan estratégicamente, es decir, que el ganador Condorcet, si no es eliminado en la primera vuelta, siempre será el ganador bajo el procedimiento de la mayoría absoluta. A diferencia de la regla de mayoría relativa, que no asegura el triunfo del ganador Condorcet, la regla de decisión por mayoría absoluta garantiza que el ganador Condorcet se impondrá en la segunda ronda de la votación. En el mismo sentido, si el perdedor Condorcet accede a la segunda vuelta inevitablemente será derrotado por el otro candidato.
Con el sistema de run-off la posible reversión del resultado de la primera vuelta puede evitar la victoria de un candidato perdedor Condorcet, como Salvador Allende en Chile 1970 o Daniel Ortega en 2006 en Nicaragua, y facilitar a los electores que emitan un voto más racionalmente calculado, como en Uruguay en 1999 (Batlle), Colombia en 1998 (Pastrana) o en la República Dominicana en 1996 (Leonel Fernández). Se trataría de la hipótesis en la cual, si todos esperan que el ganador de mayoría relativa pierda en la segunda vuelta, la primera votación decide el resultado final por anticipado.
A veces, incluso sin llegar a celebrarse una segunda ronda, como en el caso de la victoria de Kirchner en las elecciones presidenciales argentinas de 2003, con un sistema de mayoría cualificada. Con un sistema similar al argentino, el caso de Nicaragua es especialmente interesante porque muestra cómo las fórmulas de mayoría relativa cualificada pueden producir problemas similares a los de la mayoría simple: la división de las candidaturas de la Alianza Liberal entre Eduardo Montealegre y José Rizo permitieron el triunfo del perdedor Condorcet, el sandinista Daniel Ortega en primera vuelta (véase gráfico 1).
Esto probaría que su asimilación a la clásica doble vuelta con mayoría absoluta no es demasiado procedente.
d) Estimula la articulación de coaliciones electorales y de gobierno
Una elección bajo el sistema de majority run-off produce un resultado menos incierto que el sistema de plurality y se aproxima en el periodo entre las dos vueltas al proceso de negociación para la formación de gobiernos en las democracias parlamentarias, según algunos de sus defensores. Obviamente, si la segunda vuelta se celebra en la asamblea y ésta es la encargada de elegir al presidente, como en Bolivia y en Chile hasta 1973, el proceso para formar una coalición parlamentaria ganadora se acerca en cierto modo al de un sistema
parlamentario en busca de primer ministro, un hecho que parece haber influido favorablemente en la formación de pactos en ambos países: pactos preelectorales en Chile, aunque no en Bolivia donde han predominado las coaliciones postelectorales (Shugart y Carey, 1992: 86-87).
Es indudable que el tipo de elección presidencial tiene mucho que ver con los cálculos estratégicos de los actores políticos. Aunque es dificil determinar si un sistema de mayoría relativa supone un incentivo para construir una coalición o no, se ha extendido la idea de que las elecciones a una sola vuelta no incitan a la formación de coaliciones en tanto la segunda vuelta permite a los perdedores de la primera negociar su apoyo a los candidatos mayoritarios, a pesar de que el control que aquellos tienen sobre sus electores puede ser muy variable y no se trata más que de una simple expectativa de voto. En realidad, el incentivo para la formación de coaliciones preelectorales depende de las expectativas de voto de cada partido o alianza y del umbral que se exige para triunfar en la contienda, aunque la posibilidad de una presidencia minoritaria puede no impulsar a la búsqueda de alternativas que estén por encima del criterio de la mayoría; como las expectativas de cada formación política pueden ser diferentes para algunos será más racional concurrir en solitario a la carrera por la presidencia y para otros sólo su participación en una coalición con otras fuerzas les garantizaría la posibilidad de obtener la presidencia para su candidato o, más simplemente, integrarse en una candidatura ganadora.
La doble ronda electoral implica una estructura de incentivos distinta. Como la primera vuelta no supone ningún riesgo para los partidos, a menos que la fortaleza de algún candidato les incline a pensar que es preferible evitar la amenaza potencial de que el juego quede resuelto en esta fase, el interés de los partidos pasaría más bien por afirmar sus propias identidades y promover candidaturas independientes con la esperanza de que su líder sea uno de los elegidos para la segunda vuelta, una expectativa que indudablemente aumenta en un contexto multipartidista. El juego que la segunda vuelta abre es mucho más complejo y, de alguna manera, contiene una lógica que refuerza los incentivos para llegar a acuerdos entre las fuerzas políticas. En principio son necesarias la formación de alianzas y la negociación de apoyos partidistas para canalizar la transferencia de los votos de las fuerzas perdedoras hacia alguno de los dos candidatos. Estos deben reunir un respaldo electoral suficiente y, por lo general, próximo o por encima del umbral de la mayoría para obtener la presidencia, lo que supone un incentivo para la formación de coaliciones mayoritarias.
e) Facilita la estructuración de un sistema multipartidista bipolar
A partir del caso francés se ha extrapolado el argumento de que la doble vuelta “facilita la articulación de una estructura de sistema de partidos bipolar multipartidista” (Martínez, 2006: 25). El efecto dualista imputable a la competición presidencial se concreta bajo este sistema electoral en un reagrupamiento partidista alrededor de dos grandes familias de preferencias o de bipolaridad de opciones, pero no genera una dinámica bipartidista sino, a lo sumo, una bipolarización multipartidista articulada alrededor de dos grandes macrotendencias que dividen el el espacio o espectro ideológico. El problema con esta tesis es que en Francia la doble vuelta también se utiliza para las elecciones parlamentarias, una circunstancia que refuerza la lógica bipolarizadora y la congruencia estructural del sistema, a diferencia de las democracias latinoamericanas que han tenido a combinar el run-off presidencial con diferentes fórmulas proporcionales para la elección de congresistas y senadores, como en los ejemplos de Brasil, Ecuador o Perú.
4. DEBILIDADES O RIESGOS DEL “BALLOTAGE”
a) Fabrica mayorías artificiales y plebiscitarias
La elección presidencial mediante doble vuelta parece, en principio, la solución óptima para otorgar a los presidentes un mandato más claro de los votantes que el que presumiblemente recibirían con una menor proporción del voto popular en un sistema de mayoría relativa. Sin embargo, como ha observado Linz, este apoyo desproporcionado resulta más bien artificial y puede suponer una amenaza para la estabilidad del sistema democrático si el presidente elegido por una mayoría absoluta de los ciudadanos desarrolla la sensación de tener un amplio respaldo nacional para llevar adelante su programa de gobierno frente a un Congreso hostil, donde sus partidarios sólo constituyen una minoría. Lo cierto es que este amplio apoyo electoral crea unas expectativas populares y una ilusión plebiscitaria muy superior a la generada por algunos presidentes elegidos mediante una pequeña mayoría relativa y legitimados de una forma más débil.
b) Polarización electoral
La tendencia a estructurar la competencia política alrededor de dos grandes opciones puede convertir a la doble vuelta, como ha señalado Juan Linz, en una confrontación entre dos candidatos que representen dos modelos de sociedad y, por tanto, en una elección bipolar que introduzca una fuerte polarización política. El peso que los votos de los partidos extremistas pueden tener en la resolución final del run-off puede otorgarles una importancia desmesurada ante los candidatos moderados que necesitan de estos apoyos para vencer en la votación definitiva: “Una de las consecuencias en sistemas multipartidistas de la confrontación entre dos candidatos viables es que antes de las elecciones probablemente se formen amplias coaliciones en las cuales no puede ignorarse a partidos extremistas con cierto apoyo porque el éxito podría depender incluso del pequeño número de votos que éstos podrían aportar. Un sistema de partidos en el cual un significativo número de votantes se identifiquen fuertemente con dichos partidos les otorga a estos votantes una presencia desproporcionada entre los seguidores de los candidatos. Es fácil para el oponente apuntar a la peligrosa influencia de los extremistas, y los extremistas tienen un posible poder de chantaje sobre un candidato moderado. A menos que un fuerte candidato del centro sea capaz de obtener amplio apoyo contra aquellos que se alíen con segmentos extremos del espectro político y encuentre amplio apoyo en el centro que rompa el vínculo
de alternativas más claramente definidas, una elección presidencial puede fomentar tendencias centrífugas y polarizadoras en dicho electorado.” (Linz, 1994: 20).
c) Incentiva la formación de mayorías “negativas” o de bloqueo
El sistema de mayoría absoluta ha impedido la victoria de muchos ganadores por mayoría relativa: Vargas Llosa en Perú (1990), Horacio Serpa en Colombia (1998), Tabaré Vazquez en Uruguay (1999), Menem en Argentina (2003), en América Latina, pero también de Mitterrand en Francia (1974), Giscard d’Estaing en Francia (1981), Freitas do Amaral en Portugal (1986), Mamadou Tandja en Níger (1993), Ion Iliescu en Rumania (1996), Mircea Snegur en Moldavia (1996), Adrian Nastase en Rumania (2004), Georges Iacovou en Chipre (1998), Tito Petkovski en Macedonia (1999), Diouf en Senegal (2000), George Weah en Liberia (2005), etcétera. Sin embargo, hay que reconocer que, aunque el sistema de majority run-off evita el triunfo de los perdedores Condorcet, es cierto también, como afirman algunos de sus críticos, que la reversión del resultado de la primera ronda produce en ciertas ocasiones un “consenso negativo” entre los votantes cuyo único objetivo es evitar que una alternativa o candidato determinado obtenga la presidencia votando, más que a favor del ganador, en contra del perdedor (Pérez-Liñán 2006). Los ejemplos de Alberto Fujimori en Perú (1990), Jorge Serrano en Guatemala (1991), o de Febres Cordero (1984) o Abdalá Bucaram (1996/97) en Ecuador, muestran los riesgos que, para la gobernabilidad, pueden plantear este tipo de dirigentes en democracias presidenciales, especialmente por la debilidad parlamentaria del partido o fuerza política que respalda al presidente en el Congreso. Las amplias mayorías de votos populares obtenidas por estos candidatos contrastan con el respaldo legislativo con el que deben impulsar sus políticas. Un buen ejemplo es Abdalá Bucaram, quien recibió el 54 por ciento de los votos en la segunda vuelta de la elección presidencial mientras el Partido Roldosista, la fuerza política en que se apoyaba, apenas obtuvo el 23 por ciento de los curules en el Congreso ecuatoriano. Alberto Fujimori pasó del 33 por ciento de votos en la primera vuelta al 62 por ciento en la segunda ronda, en tanto que Cambio’90 sólo consiguió el 18 por ciento de los escaños. Jorge Serrano Elías, por su parte, subió del 26 por ciento al 68 por ciento de los votos, pero en la cámara su partido apenas alcanzó el 14 por ciento de los diputados.
Pérez Liñán (2002) ha intentado determinar, mediante un análisis estadístico, el impacto de la doble vuelta sobre la gobernabilidad en regímenes presidenciales y ha observado que, en general, el sistema de doble vuelta no
es un factor de inestabilidad política, pero la reversión del resultado de la primera vuelta en la segunda ronda es una variable que aumenta las posibilidades de que se produzca una crisis de gobernabilidad; por otro lado, no son dimensiones relevantes ni el número de partidos ni el margen de victoria de los candidatos, pero sí produce un “efecto diferenciado” la institucionalización de los partidos políticos o la interacción entre reversión y longevidad o edad de los partidos. De los datos se desprende que esta interpretación contraria a los efectos de la doble vuelta tiene algunas limitaciones: en primer lugar, que en muchos casos la reversión del resultado electoral no ha conducido a ninguna crisis constitucional, como revelan los ejemplos de Jorge Batlle en Uruguay, Andrés Pastrana en Colombia, Néstor Kirchner en Argentina o Leonel Fernández en la República Dominicana, entre otros; en segundo lugar, que las situaciones de crisis se circunscriben a contextos políticos con sistemas de partidos poco institucionalizados, de modo que donde el sistema de mayoría absoluta con doble vuelta presenta riesgos es en esta clase de escenarios. En los países mencionados el sistema de partidos era débil, muy fraccionalizado y poco institucionalizado, y el acceso a la presidencia de este tipo de candidatos se vió facilitado por la propia fragmentación política.
d) Fomenta la tendencia de las elecciones presidenciales hacia el surgimiento de “outsiders”
La necesidad de buscar un apoyo amplio para ganar la presidencia en un sistema electoral de doble vuelta puede desincentivar la tendencia a la identificación de los candidatos con partidos asentados y a desarrollar compromisos ideológicos bien definidos. Por eso las campañas electorales, los mensajes a los votantes y la retórica del debate político se canaliza más hacia la personalidad de los líderes que a sus vínculos con las organizaciones partidistas y, a menudo, los contendientes en la carrera presidencial no mantienen conexiones con los partidos e incluso cuestionan el papel de éstos como factor de estabilidad desarrollando el característico discurso populista y antipartidista.
La extrema personalización de la elección presidencial tiende a aumentar la influencia política de los outsiders y los caudillos sin apoyo de partidos ni congresistas. Los outsiders son candidatos con estilos y discursos antipartidistas, que aspiran a la presidencia y que participan en las elecciones sin el apoyo de
un importante partido nacional o que han desarrollado sus carreras políticas fuera de los tradicionales canales partidarios. Los ejemplos de Fujimori en Perú, Collor de Melo en Brasil ("un presidente televisivo que flota sobre un Congreso de partidos volátiles", por recoger la expresión de Sartori), Ollanta Humala en Perú, Lucio Gutiérrez o Correa en Ecuador, Bordón en Argentina, Max Fernández en Bolivia, Aristide en Haití, Noemi Sanín en Colombia, Ravalomanana en Madagascar, Lebed en Rusia, e, incluso, el desconocido Tyminski en Polonia -que obligó a ir a la segunda vuelta de las presidenciales a Lech Walesa en 1991- son elocuentes. Sin embargo, aunque se encuentran algunos pocos casos análogos en sistemas de mayoría relativa en democracias presidenciales, como los de Ross Perot en Estados Unidos, Chung Ju Yung en Corea, o Estrada en Filipinas, la tendencia al surgimiento de outsiders es especialmente evidente bajo la fórmula del run-off, donde más candidatos se sienten atraídos a participar en la primera vuelta (Linz 1994: 21; Jones 1995: 97; Mainwaring y Shugart 1997: 427;
Shugart y Carey 1992: 215). La evidencia empírica parece indicar que la fórmula de la doble vuelta presidencial incentiva la concurrencia de outsiders con un fuerte carisma personal, que intentan acceder al poder sin necesidad de asociarse con los partidos establecidos y otras formas organizadas de representación de intereses, lo que dificulta sobremanera la institucionalización de los respectivos sistemas de partidos. Algunos de estos outsiders en sistemas de run-off incluso han logrado alcanzar la presidencia, como Collor en Brasil, Fujimori en Perú, Chávez en Venezuela o Lucio Gutiérrez y Correa en Ecuador.
Sin embargo, hay que reconocer que también distintos outsiders han conseguido llegar a la presidencia bajo la regla de la mayoría simple o plurality, como Chávez en Venezuela, o, en menor medida, Caldera en Venezuela y Fernando Lugo en Paraguay.
e) No permite la estructuración de coaliciones sólidas
Algunas condiciones contingentes limitan la tendencia de la doble vuelta a incentivar la formación de coaliciones preelectorales. Primero, el control sobre el electorado de los partidos perdedores no es un recurso tan seguro como la posesión de escaños en el Congreso, lo que debilita la posición de estos partidos como oferentes de apoyo y puede llevar a los candidatos presidenciales a ignorarles y a prescindir de negociar cualquier colaboración con ellos o a exigirles sin más que se adhieran a su campaña. Por otro lado, en un espacio de competición unidimensional, sólo los partidos centristas están realmente en disposición de elegir entre las dos alternativas mientras que el resto de los grupos, por sus propios posicionamientos, carecerían en teoría de una verdadera autonomía y del poder de chantaje suficiente para sustraer su apoyo al
candidato más afín y prestar sus electores al otro partido o coalición. Esto significa que si bien es posible, como señala Linz, que los extremistas de la izquierda o la derecha puedan aportar votos a una candidatura moderada o de centro, no sucede lo mismo con la hipótesis en la cual grupos de la izquierda amenacen con apoyar al candidato de la derecha o partidos derechistas con contribuir al triunfo del candidato de la izquierda. En este caso, el incentivo para formar una coalición electoral en un sistema de doble vuelta es más aparente que real, aunque la amenaza de una llamada a la abstención de algún modo puede invertir los posibles beneficios de una renuncia a negociar con estos partidos afines. Por otro lado, hay que tener en cuenta que la mayoría que elige al ganador no representa una verdadera coalición de gobierno ni una alianza consistente, bien estructurada y articulada, como ha señalado Chasquetti (2003).
f) Dificulta los efectos de “arrastre” de las elecciones presidenciales sobre las parlamentarias
Los estudios empíricos sugieren que la combinación de un formato de mayoría relativa para la elección presidencial junto a las elecciones legislativas produce un fuerte impacto sobre el sistema de partidos reduciendo su fragmentación. Sin embargo, el incentivo hacia el multipartidismo inherente en las fórmulas de representación proporcional para el Congreso empuja el número de candidatos, de partidos competidores y de partidos parlamentarios
“efectivos” por encima de ese bipartidismo “casi perfecto” que han exhibido otros sistemas presidenciales con fórmulas de mayoría relativa para sus elecciones al Congreso, como Estados Unidos. En una elección a una sola vuelta con mayoría relativa, el impacto de la competición por la presidencia sobre el sistema de partidos depende, en gran medida, del calendario electoral (Shugart 1995; Shugart y Carey 1992: 226-258). En este caso, sólo cuando las elecciones presidenciales y legislativas se realizan conjuntamente, el efecto de “arrastre”
o de “contagio” resulta significativo y puede emerger un sistema cercano al bipartidismo. Un ciclo electoral con elecciones simultáneas a la presidencia y a la asamblea ejerce una influencia directa en el número de partidos.
Por el contrario, con un ciclo de elecciones separadas, no hay ninguna razón ligada al formato electoral presidencial para que se estructure o institucionalice un sistema bipartidista en la asamblea legislativa. En las democracias presidenciales, cuando se realizan las elecciones al Congreso y las elecciones a la presidencia en momentos diferentes (Brasil, Chile, El Salvador), o de manera simultánea con la primera ronda electoral en los sistemas de doble vuelta y mayoría absoluta (Brasil desde 1994, Chile en 1989 y 1993, Guatemala, El
Salvador en 1994), la fragmentación del sistema de partidos de la asamblea tiende a ser mucho mayor y puede resultar incluso excesiva si una ley electoral fuerte no la modera suficientemente. Es obvio que si hay que recurrir a una segunda vuelta, aun con elecciones parlamentarias coincidentes con la primera vuelta de las elecciones presidenciales, pierde sentido la misma celebración simultánea de las elecciones presidenciales y parlamentarias para conseguir una mayor armonía entre las mayorías.
g) No garantiza la victoria del “ganador” Condorcet y plantea diferentes problemas de coordinación estratégica entre candidatos y votantes
También con el procedimiento de majority run-off el ganador final podría ser derrotado por algún candidato eliminado en la primera vuelta si los votantes pudieran elegir de nuevo entre los dos. En Francia, como ha señalado Colomer, en 1965 De Gaulle, y en 1988, 1995 y 2007 Mitterrand, Chirac o Sarkozy no eran los candidatos preferidos por el votante mediano. En todos estos casos, los ganadores Condorcet (el centrista Lecanuet en 1965 y los ex primeros ministros Raymond Barre en 1988 y Edouard Balladur en 1995 o Bayrou en 2007) fueron eliminados en la primera vuelta. El problema es, por consiguiente, que el resultado de las elecciones mediante run-off depende excesivamente de las contingencias y circunstancias de la primera vuelta y del hecho de que el ganador Condorcet sea o no eliminado en la primera vuelta.
Por consiguiente, esta regla de decisión, al igual que la regla de la mayoría relativa, depende de las alternativas o candidatos irrelevantes, es decir, de las opciones disponibles para ser votadas. El efecto “spoiler” está presente en la primera ronda de votación en la medida en que la presencia de competidores marginales puede determinar la decisión sobre los dos finalistas. En las elecciones peruanas de 2006, por ejemplo, hubiera podido concertarse, por ejemplo, una alianza entre la Unidad Nacional de Lourdes Flores y el Frente de Centro de Valentin Paniagua, que hubiera permitido a ésta acceder al run-off y derrotar a Humala (véase gráfico 2). Cabría aducir entonces que la retirada de la candidatura presidencial de Paniagua, o el apoyo a su candidatura de la fujimorista Alianza para el Futuro, hubiera favorecido las opciones de Lourdes Flores de acceder a la segunda vuelta. La importancia de las alianzas partidistas y coaliciones electorales, por lo tanto, no es exclusiva del periodo entre elecciones y de la movilización de los candidatos y sus formaciones políticas ante la decisiva segunda vuelta, como en ocasiones se afirma en los estudios sobre esta clase de sistemas de elección de presidentes, sino que se extiende también a la selección de finalistas en la primera vuelta (McClintock, 2006). La fragmentación de las candidaturas presidenciales aumenta las dificultades para
la coordinación entre partidos y votantes y permite la eliminación de los ganadores Condorcet en la primera ronda de la votación, como en Perú o como en la reciente elección presidencial ecuatoriana donde pasaron a la segunda vuelta dos outsiders (Rafael Correa y Álvaro Noboa) y quedó eliminado el posible ganador Condorcet, León Roldós (véase gráfico 3).
h) Incrementa el coste económico de las elecciones presidenciales
El hecho de implicar dos consultas electorales supone un incremento indudable del coste económico de la celebración de las elecciones y del trabajo de la administración electoral, así como un aumento en el volumen de gasto para los candidatos finalistas de la contienda, que deben desplegar dos campañas electorales prácticamente consecutivas.
6. LAS CONSECUENCIAS POLÍTICAS DEL “BALLOTAGE”
La evaluación de las consecuencias políticas y electorales de la fórmula del ballotage ha de partir, en primer lugar, del grado en que se ha recurrido a la segunda vuelta en los sistemas que lo han instaurado. Así, de 37 elecciones bajo este procedimiento celebradas en América Latina en 23 de ellas se celebró una segunda votación (62por ciento), lo que significa que en el de los casos fue innecesaria 38por ciento de los casos los candidatos ganadores sobrepasaron el umbral de la mayoría absoluta. En segundo lugar, de las 23 elecciones de segunda vuelta en 16 la votación confirmó al ganador en la primera vuelta y en sólo 7 se produjo un cambio en el candidato vencedor respecto al triunfador en la primera ronda. De modo que podemos señalar que sólo en 7 de 37 casos el ballotage generó un resultado distinto del que se hubiera obtenido mediante el sistema de plurality o mayoría relativa. En resumen, en el 81por ciento de los casos el sistema de elección por mayoría simple hubiera producido el mismo resultado electoral, mientras que sólo en el 19por ciento de los casos el run-off generó un ganador distinto.
En segundo lugar, el promedio de votos recibidos por los candidatos más destacados en ambos sistemas no resulta muy distinto. De acuerdo con los datos de la Tabla , el promedio de votos recibido por los candidatos ganadores, usando la regla de la mayoría relativa, se aproxima al 47 por ciento; el contendiente que termina en segundo lugar obtiene por término medio casi un 34 por ciento del voto, y ambos consiguen conjuntamente una cuota de votos próxima al 81 por ciento. La brecha o diferencia entre ambos
es del 13 por ciento. Por lo que se refiere al ballotage, los promedios de los primeros candidatos y de los que acaban en segundo lugar en la primera vuelta son 44,1 y 29,4 por ciento respectivamente. La suma de las dos opciones más votadas representa el 73,5 por ciento de los votos ciento, un 7,5 por ciento menos que con las fórmulas de mayoría simple, y la brecha entre ambas es casi del 15 por ciento. Si considerásemos una muestra más amplia, incluyendo el conjunto de las democracias semi-presidenciales que usan el sistema de ballotage, los porcentajes de los dos candidatos más votados en la primera vuelta supondría el 49,6 y 24,4 respectivamente (la suma de ambos representa el 74 por ciento del electorado y la diferencia entre ambos es de 25 puntos porcentuales), una diferencia notable con los resultados que produce la doble vuelta bajo sistemas presidencialistas.
Empíricamente la diferencia más importante entre la fórmula de la mayoría simple y la doble vuelta parece encontrarse más bien en el efecto que producen sobre la entrada de candidatos a las elecciones. Como formuló Duverger en la primera de sus leyes sociológicas sobre los efectos de las normas electorales, la regla de la mayoría relativa en circunscripciones uninominales tiende a reducir el número de partidos a dos, esto es, a producir sistemas bipartidistas. En correspondencia con los datos de la tabla 4, el número efectivo medio de candidatos presidenciales en sistemas de mayoría relativa es 2,7, lo que confirma la hipótesis duvergeriana de que estas fórmulas producen, por lo general, enfrentamientos duales, bipartidistas o entre dos candidatos fuertes, y con gran apoyo. En las escasas democracias semi-presidenciales que usan esta fórmula de elección presidencial, el número efectivo de candidatos es también 2,7. De manera que la evidencia es consistente con la hipótesis de Duverger y con una generalización de ella que Cox ha denominado la regla “M + 1”: que el número de opciones, partidos o candidatos recibiendo una parte significativa de votos debería ser igual a la magnitud o tamaño de la circunscripción más uno (Cox 1997). La fórmula electoral condiciona al votante y crea una contienda entre dos (M + 1) candidatos viables, fuertes o serios y algunos representantes de grupos o alternativas minoritarias, que aportan la cuota residual –0,71- del número efectivo de candidatos, y cuyo objetivo no es estrictamente ganar la elección.
Este equilibrio duvergeriano implica: a) La tendencia hacia la formación de dos coaliciones o alianzas amplias detrás de dos candidatos fuertes, y b) La tendencia hacia la erosión del apoyo a los candidatos sin opciones, es decir, aquellos cuyas expectativas de voto caen por debajo del umbral de éxito electoral.
Bajo este sistema de elección presidencial la lógica que dirige la entrada de candidatos en la competición y la percepción de las expectativas que generan entre los ciudadanos parece clara. Pensemos en un candidato que ocupa el tercer lugar o una posición inferior en las encuestas de opinión previas a las elecciones. Es posible que algunos de los votantes menos comprometidos con el candidato, en reacción a los resultados ofrecidos por los sondeos, prefieran inclinarse hacia otro candidato mejor situado en la intención de voto y retirar el apoyo a su opción preferida. Esta actitud le resta progresivamente cuota electoral en sucesivas encuestas y sus votantes algo menos incondicionales comienzan también a plantearse las consecuencias negativas de respaldar a un candidato irrelevante en la disputa presidencial. La dinámica descrita continua hasta que el candidato pierde parte de su apoyo en beneficio de las opciones que los electores consideran “viables”. En cambio, en un mundo no- duvergeriano la coordinación estratégica entre líderes partidistas y votantes fracasa, por lo que no encaja en este modelo. Por ejemplo, supongamos una contienda entre tres candidatos alineados en un espacio unidimensional de izquierda-derecha. El candidato izquierdista domina en las encuestas mientras se detecta un virtual empate o una diferencia muy estrecha entre los candidatos derechistas. Los votantes con esta última familia de preferencias tienen más difícil coordinarse alrededor de uno de los candidatos que representan ese lado del espectro y un equilibrio no-duvergeriano, no bipartidista, inevitablemente, es el resultado más probable.
Algunas de las condiciones favorables para el establecimiento de la coordinación de expectativas que hace posible el desarrollo del voto estratégico y la aparición de esta lógica concentradora han sido extensamente analizadas en la bibliografía sobre sistemas electorales. La drástica reducción de los terceros candidatos se produce: Cuando los votantes disponen de una información clara y adecuada sobre las preferencias electorales, las intenciones de voto y la identidad de los candidatos principales (que encabezan las encuestas) y los rezagados –trailing- (los más rezagados en los sondeos); b) Cuando hay incertidumbre entre el electorado acerca del presumible resultado de la elección, esto es, si ningún candidato parece tener asegurada una mayoría de los votos; c) Donde está firmemente asentada la premisa de la racionalidad instrumental de los votantes a corto plazo. Esto excluye electorados compuestos, in nuce, por votantes que usan su voto para afirmar sus propias posiciones políticas o que tienen expectativas instrumentalmente racionales, “no miopes”, basadas en consideraciones de medio o largo plazo; y d) Con adhesiones estrictas y fuertes lealtades ideológicas, partidistas o personales hacia los candidatos pueden considerarse
las segundas y terceras preferencias de los votantes como irrelevantes en la medida en que el triunfo de unas u otras alternativas les resulta indiferente.
A diferencia de la lógica concentradora del sistema de mayoría simple, los sistemas presidenciales de segunda vuelta incentivan la presencia de un número mayor de candidatos en la primera vuelta. La mayor presencia de candidatos tiene su base en distintos objetivos político-electorales: acabar en el segundo puesto que da acceso al run-off y atraerse el apoyo de los seguidores de aquellos adversarios que han fracasado en la primera vuelta, conseguir los votos negativos que intentan evitar la elección del candidato principal, o reforzar su posición negociadora frente a los eventuales contendientes en el caso de ser uno de los derrotados en la primera ronda. No en vano una de las debilidades del ballotage, según sus críticos, es que el resultado final depende mucho de las contingencias y avatares de la primera vuelta y de los “candidatos de segunda opción” que, a veces por las circunstancias que rodean la campaña o debido a cuestiones que han adquirido relevancia en la agenda política, han podido atraer a una cierta masa de votantes y convertirse en uno de los dos candidatos de segunda vuelta, pero que no tendrían ninguna posibilidad de llegar a la presidencia en una elección bajo la regla de mayoría relativa. La doble vuelta tiende a desanimar la formación de dos grandes coaliciones preelectorales, especialmente la unificación de los grupos de la oposición, y la aparición de dos bloques principales. Empíricamente, la tendencia a presentar candidaturas separadas es confirmada por los datos reunidos en las Tabla 5. El número efectivo medio de candidatos en las elecciones con el procedimiento de doble vuelta es 3,3, aunque es posible que este dato esté sesgado por la incorporación de casos recientes que aún actúan bajo la inercia de la tendencia dualista propia de sus tradicionales sistemas de mayoría relativa:
Colombia, la República Dominica y Uruguay (doble voto simultáneo). Eso indicaría que el número efectivo medio de candidatos bajo el ballotage podría ser, incluso, ligeramente más alto, un dato que se acomodaría mejor aún a la regla “M+1” formulada por Gary Cox. En los sistemas semi-presidenciales es 3,4, una cifra bastante similar. El nivel de significación del coeficiente de correlación entre ambas variables muestra su fuerte vínculo bajo diferentes modelos estadísticos (Jones 2004: 84-86): el uso de la fórmula de la mayoría absoluta con doble vuelta supone 4/5 de un candidato efectivo más que el uso de la fórmula de la mayoría relativa. Es precisamente por ello que, en ocasiones, se ha apuntado que las elecciones presidenciales fomentan la fragmentación del sistema de partidos.
Con este método de elección de presidentes serían equilibrios duvergerianos aquellos en los que los candidatos cuya expectativa es finalizar en cuarto lugar o más abajo tienen cuotas de voto que tienden a cero, siendo un 5 por ciento la media real, a causa de la tendencia a perder apoyo instrumental como respuesta de sus votantes al escaso éxito que las encuestas de opinión les otorgan. Los equilibrios no-duvergerianos implican empates o márgenes muy estrechos entre los candidatos que ocupan el tercer lugar en los sondeos y la deserción estratégica por parte de los votantes es poco previsible. No muy distintos son los datos, aun limitados por los pocos casos empíricos disponibles, que registran los sistemas de mayoría relativa cualificada (véase tabla 6).
Es inevitable mencionar en este punto que no sólo el método de elección presidencial tiene consecuencias sobre el número efectivo de candidatos presidenciales. El límite en los mandatos y la cláusula de la no reelección incentivan la alternancia en el poder y favorecen la entrada en la disputa electoral de nuevos competidores que, después de la retirada obligada del presidente, se aventuran a participar en la disputa electoral. La ausencia de una figura de relieve, dispuesta a retener el poder, abre la vía a la fragmentación política, tanto a nivel presidencial como parlamentario. Si el presidente busca la reelección, sensu contrario, el resto de candidatos tienen la expectativa de que sus posibilidades de ganar disminuyen en la medida en que el presidente pueda explotar las ventajas del cargo durante su campaña.
Como ha indicado Jones (2004: 80-81), la presencia en la elección del presidente saliente tiene un significativo efecto en la reducción del número efectivo de candidatos: cuando un presidente saliente participa en la elección el número efectivo de candidatos se reduce casi en 1, exactamente en 0.89 (Kasuya 2006: 21) o en 4/5 de un candidato “efectivo” más (Jones 2004: 86).
Por último, hay dos cuestiones vinculadas estrechamente con las anteriores: ¿el ballotage produce más fragmentación en el sistema partidista o simplemente mantiene la existente? ¿el ballotage causa el multipartidismo o el multipartidismo es causa del ballotage?
Para determinar si la doble vuelta introduce una mayor fraccionalización del sistema de partidos sería necesario extender el análisis a las elecciones parlamentarias y al efecto que la fórmula de elección presidencial y el correspondiente ciclo electoral tiene sobre los grupos parlamentarios. Si nos referimos estrictamente a las consecuencias del ballotage sobre el apoyo a los candidatos presidenciales que entran en la competición electoral, sería necesario recurrir a los países que han
modificado recientemente su sistema de mayoría simple por un sistema de mayoría absoluta con doble vuelta (Colombia, República Dominicana y Uruguay) para comprobar los efectos del cambio. Dadas las peculiariedades propias del doble voto simultáneo uruguayo, si nos ceñimos a los casos de Colombia y la República Dominicana podemos apreciar que sólo se ha producido un levísimo descenso en el porcentaje de voto a los dos primeros candidatos (del 2 por ciento en Colombia y del 0,5 por ciento en la República Dominicana –debido al inesperado y amplio aumento del apoyo electoral al candidato ganador en este último caso), aunque sí que resulta muy significativa la reducción en el voto que ha experimentado el segundo candidato y el aumento experimentado por el tercero, en correspondencia con los efectos y los equilibrios duvergerianos a los que antes nos referíamos:
en la República Dominicana el segundo candidato ha visto reducirse su apoyo medio en más de un 5 por ciento (del 37,73 al 32.45 por ciento) mientras que el tercer candidato ha aumentado su voto en más de un 4 por ciento de promedio (del 11,83 al 16,05 por ciento); en Colombia el apoyo tanto al segundo como al tercer candidato se han visto reducidos en un punto porcentual aproximadamente (véanse los gráficos 4, 5 y 6). Aunque la evidencia es escasa hasta el momento, podríamos indicar tentativamente que, desde luego, la introducción del sistema de ballotage en una democracia presidencial tiende, indudablemente, a mantener el multipartidismo previamente existente y es muy posible que contribuya ligeramente a acentuarlo. No obstante, son necesarios estudios más detallados y exhaustivos antes de alcanzar una conclusión definitiva.
7. UNA CRÍTICA A LA IMPLEMENTACIÓN DEL BALLOTAGE:
LOS PROBLEMAS DE LA INGENIERÍA ELECTORAL
En cuanto a la segunda cuestión abierta en el epígrafe anterior, acerca de si es la doble vuelta la que causa el multipartidismo y la fragmentación o viceversa, ambas afirmaciones resultan ciertas. Los contextos de cambio político de un sistema bipartidista a uno multipartidista, o la apertura de un proceso de democratización, son escenarios donde el peso de la incertidumbre permite explicar la adopción de sistemas electorales menos restrictivos como la doble vuelta, al obligar a los actores políticos a tomar las decisiones institucionales y sobre las reglas electorales en una situación que evoca en cierto sentido el “velo de la ignorancia” de Rawls. En el primer caso,
