Ley General de Prestación de Servicios para la Atención, Cuidado y Desarrollo Integral Infantil

Texto completo

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Ley General de Prestación

de Servicios para la Atención,

Cuidado y Desarrollo Integral

Infantil

Lic. Norahenid Amezcua Ornelas

Licenciada en derecho con especialidad en derecho social. Ha publicado decenas de libros y cientos de artículos. Se ha desempeñado como investigadora jurídica, catedrática, litigante, funcionaria pública, asesora y conferenciante. Considerada como una de las más importantes teóricas en el campo del derecho.

El 24 de octubre de 2011 se publicó en el Diario Oficial de la

Federación (DOF), la Ley General de Prestación de Servicios para la Atención, Cuidado y Desarrollo Integral Infantil (LGPSACDII) de indispensable conocimiento y manejo para los padres de familia, los servidores públicos involucrados y las personas que tienen en operación o pretenden poner en operación una estancia infantil.

Ejes de la ley

a) Contar con las herramientas legales que permitan al Estado en su

conjunto atender de manera integral a uno de los sectores más sensibles de la sociedad: las niñas y los niños;

b) Prevención de riesgos (seguridad y protección civil);

c) Protección y cuidado infantil a cargo de instituciones de seguridad

social, de particulares o de establecimientos privados que reciben subsidios por parte de algún programa social en cualquier orden de gobierno;

d) Subsanar el hecho aberrante de que en el país innumerables

establecimientos dedicados al cuidado infantil no cuentan con un registro ni permiso otorgado por alguna autoridad que permita su identificación ni mucho menos su regulación.

e) Se busca que en un mismo ordenamiento legal se regulen a los

establecimientos de carácter privado o social y aquellos que reciben un subsidio por parte del erario público;

f) Regula la participación activa y responsable de las autoridades de

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Opiniones

corresponsabilidad en el manejo de la información pero con una delimitación clara sobre quiénes son las autoridades encargadas de la inspección y vigilancia de los mismos;

g) Derecho de los menores a la satisfacción de necesidades de

salud, educación, alimentación que, de acuerdo con el mismo ordenamiento, son parte de los derechos sociales consagrados en los artículos 3o. y 4o. constitucionales;

h) Fundamentos legales de esta ley: artículos 3o., fracciones V, VI y

VIII; 4o., párrafos tercero, sexto, séptimo y octavo; 73, fracciones XXIX-D, XXIX-I y XXX de la Constitución. Además, se fundamenta en la Convención de los Derechos del Niño;

i) La interpretación administrativa, en el ámbito federal, le

corresponderá a las secretarías de Salud (SSA), de Educación Pública (SEP), de Gobernación (Segob) y del Trabajo y Previsión Social (STPS), en el ámbito de sus respectivas atribuciones, así como a las áreas que determinen los poderes Legislativo y Judicial y los órganos constitucionales autónomos;

j) Modalidades de los Centros de Atención: públicas, privadas o

mixtas, todos se regulan por la LGPSACDII, y

k) La aplicabilidad de la ley propuesta se define a partir de la

naturaleza de “los servicios prestados”, sin importar el nombre o modalidad bajo la que se presta. Se sigue la esencia, no la forma.

Puntos específicos de análisis

1. Esta ley encuentra su motivación más inmediata en el incendio

de la Guardería ABC, localizada en la ciudad de Hermosillo, Sonora.

2. En el contenido de la LGPSACDII, de entrada se rechaza el uso

de términos como los de “guardería” o estancias que, como se ha señalado por años, conceptúan a los niños como simples objetos que son “guardados”, almacenados, sin respeto a su dignidad y derecho a su pleno desarrollo, por lo que se usa el término de: Centros de Atención.

3. En armonía con lo anterior, el texto de esta ley parte de los

artículos 3o. y 4o. constitucionales y la Convención sobre los Derechos del Niño, que conceptúan a las niñas y a los niños como “sujetos o titulares de derechos”, y no como simples objetos sometidos a los dictados de los adultos, en general de la sociedad. Su calidad de “sujetos de derecho” es base de su dignidad y pleno desarrollo.

4. Esta ley era indispensable ante las deficiencias de nuestro

marco jurídico, que carece de una normativa que permita la homogeneidad sobre los mínimos indispensables para que los Centros de Atención cumplan, a favor de las niñas y de los niños, sus obligaciones de preservar la vida y salud, y atender su aprendizaje, alimentación, salud, sano esparcimiento y pleno desarrollo, en una etapa que es crucial para todo ser humano.

5. Es una propuesta de ley que representa un enorme avance que

debe ser cumplida por las autoridades competentes y apoyada

por toda la sociedad y que coadyuvará a la prevención de hechos como el de la Guardería ABC y a poner en la palestra nacional el deber de cuidado y

desarrollo hacia los niños y las niñas. El futuro

presentará ocasión para su perfeccionamiento.

6. Es adecuada la designación

de ley general, por lo que no excluye la normativa ya existente o que en el futuro se expida en la materia, especialmente en el ámbito local. En tal virtud, las entidades federativas deberán expedir sus leyes al respecto o adecuarlas. En este sentido, el

artículo 3 de la minuta, en su parte conducente, señala:

Artículo 3. Las dependencias,

entidades y demás organismos de seguridad social que presten los servicios para la atención, cuidado y desarrollo integral infantil, además de cumplir con sus leyes específicas y régimen interno, las cuales tendrán preeminencia, deberán observar lo dispuesto en esta Ley. Por tanto, deberán

apegarse a la disposición anterior, los institutos Mexicano del Seguro Social (IMSS), de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado (ISSSTE), de Seguridad Social para las Fuerzas Armadas Mexicanas (ISSFAM), y demás organismos de seguridad social.

7. En su calidad de ley

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normas y lineamientos marco, mínimos a los que deberán sujetarse los servicios de cuidado, aprendizaje y desarrollo integral infantil, en todo el país y cual sea la modalidad del Centro de Atención: pública, privada o mixta, cuyo concepto acertadamente se contiene en el artículo 39 de la ley.

En armonía con lo anterior, el artículo 4 de esta ley señala:

Artículo 4. Las disposiciones relativas a la

pres tación de servicios para la atención, cuidado y de sarrollo integral infantil que se emitan por parte de la Federación, los Estados, los Municipios, el Distri to Fe de ral y los órganos político-administrativos de sus demarcaciones territoriales, en el ámbito de sus respectivas competencias, deberán ajustarse a la

presente Ley.

(El uso de negrillas dentro del texto es nuestro.)

8. A falta de un organismo especial encargado de normar y coordinar los Centros de Atención, esta ley alude a:

Artículo 1. … la concurrencia entre la Federación,

los Estados, los Municipios, el Distrito Federal y los órganos político-administrativos de sus

demarcaciones territoriales, así como la participación de los sectores privado y social, en materia de prestación de servicios para la atención, cuidado y desarrollo integral infantil…

Lo que tiene por ventaja la no erogación de recursos adicionales de carácter

presupuestal para la creación de nuevas instituciones. Esto fue un punto a favor para su aprobación. Además de que ningún nivel de gobierno o sector se siente relegado, y a la vez todos; en el ámbito de su competencia, son responsables de la debida aplicación de este

ordenamiento.

9. También el artículo 1 de la ley nos precisa de

manera atinada las características generales que deben tener los servicios en los Centros de Atención:

Artículo 1. …garantizando el acceso de niñas y

niños a dichos servicios en condiciones de igualdad, calidad, calidez, seguridad y protección adecuadas, que promuevan el ejercicio pleno de sus derechos.

(El uso de negrillas dentro del texto es nuestro.)

En el mismo sentido, el artículo 9 precisa:

Artículo 9. Niñas y niños tienen derecho a recibir

los servicios para la atención, cuidado y desarrollo integral infantil en condiciones de calidad, calidez, seguridad, protección y respeto a sus derechos, identidad e individualidad con el fin de garantizar el interés superior de la niñez.

10. Otro acierto de la iniciativa es el uso de un

lenguaje con perspectiva de género, ya no habla de “menores”, tampoco habla en genérico: “niños”, sino que habla de “niñas y niños”, poniendo en primer lugar a las mujeres.

11. Se destacan los derechos de los niños en los

Centros de Atención:

Artículo 11. El Ejecutivo Federal por conducto de

sus dependencias y entidades, los Poderes Ejecutivos de los Estados, del Distrito Federal y los órganos político-administrativos de sus demarcaciones territoriales y los Municipios garantizarán, en el ámbito de sus competencias, que la prestación de los servicios para la atención, cuidado y desarrollo integral infantil se oriente a lograr la observancia y ejercicio de los siguientes derechos de niñas y niños:

I. A un entorno seguro, afectivo y libre de violencia;

II. Al cuidado y protección contra actos u omisiones

que puedan afectar su integridad física o psicológica;

III. A la atención y promoción de la salud; IV. A recibir la alimentación que les permita tener

una nutrición adecuada;

V. A recibir orientación y educación apropiada a su

edad, orientadas a lograr un desarrollo físico, cognitivo, afectivo y social hasta el máximo de sus posibilidades,

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Opiniones

así como a la comprensión y el ejercicio de sus derechos;

VI. Al descanso, al juego y al

esparcimiento;

VII. A la no discrimina ción; VIII. A recibir servicios de

calidad y con calidez, por parte de personal apto, suficiente y que cuente con formación o capacidades desde un enfoque de los derechos de la niñez, y

IX. A participar, ser consulta do, expresar libremente sus ideas y opiniones sobre los asuntos que les atañen y a que dichas opiniones sean tomadas en cuenta.

(El uso de negrillas dentro del texto es nuestro.)

En armonía con lo anterior, se precisan las actividades a realizar en los Centros de Atención, en el artículo 12.

12. Es fundamental que se

desarrolle una política nacional en materia de prestación de servicios para la atención, cuidado y desarrollo integral infantil, que parte de un reclamo nacional:

Artículo 14. La rectoría de los servicios para la atención, cuidado y

desarrollo integral infantil corresponde al Estado, que tendrá una

responsabilidad indeclinable en la autorización, funcionamiento,

monitoreo, supervisión y evaluación de dichos servicios. (El uso de negrillas dentro del texto es nuestro.)

La subrogación de las guarderías del IMSS e ISSSTE, indebidamente buscan declinar la responsabilidad estatal. La aplicación de esta ley se deberá hacer en armonía con la

demás normativa aplicable:

Artículo 16. Para la prestación de servicio de atención, cuidado y

de-sarrollo integral infantil, se deberá cumplir con lo dispuesto por esta Ley y su Reglamento, así como por las disposiciones y ordenamientos jurídicos correspondientes en cuanto a salubridad, infraestructura, equipamiento,

seguridad, protección civil y medidas de higiene de los Centros de Atención, en cualquiera de sus modalidades, así como de los servicios

educativos, de descanso, juego y esparcimiento, y otros relacionados con el objeto de esta Ley.

(El uso de negrillas dentro del texto es nuestro.)

Se trata de armonizar los diversos cuerpos jurídicos, no de excluir.

13. Son también esenciales los artículos 19 y 20 de la LGPSACDII,

que precisan los objetivos y principios de las políticas públicas. Veamos los principios que al respecto se establecen:

Artículo 20. En el diseño, implementación, monitoreo y evaluación de la

política a que se refiere el presente capítulo y en la aplicación e interpretación de la presente Ley, se deberá atender a los siguientes principios:

I. Desarrollo de niñas y niños en todos los aspectos de su vida, ya sean

físicos, emocionales, psicosociales, cognitivos, sociales, educativos o culturales;

II. No discriminación e igualdad de derechos; III. El interés superior de la niñez;

IV. Participación de niñas y niños en todos los asuntos que les atañen, y

V. Equidad de género.

(El uso de negrillas dentro del texto es nuestro.)

Cuán importante es el derecho a la participación de los niños desde esta tierna edad, y usando las técnicas adecuadas. Base de una verdadera igualdad y democracia.

N

Niñas y niños tienen

derecho a recibir los

servicios para la

atención, cuidado y

desarrollo integral

infantil con el fin de

garantizar el interés

superior de la niñez

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14. Ante la participación de los diversos órdenes

de gobierno, resulta de fundamental importancia el capítulo de distribución de competencias; destacamos el artículo 21 de la ley que nos da el eje fundamental de tal distribución:

Artículo 21. El Ejecutivo Federal tendrá las siguientes

atribuciones en materia de prestación de Servicios para la Atención, Cuidado y Desarrollo Integral Infantil:

I. Elaborar, aplicar y evaluar el Programa Nacional de Prestación de Servicios para la Atención, Cui dado y Desarrollo Integral Infantil, cuyas

directrices deberán atender al objeto de la presente Ley, así como a los fines del Consejo;

II. Organizar el Consejo Nacional, así como

promover el cumplimiento de sus objetivos;

III. Coordinar y operar el Registro Nacional; IV. Verificar, en su ámbito de competencia, que la

prestación de los servicios cumpla con los estándares de calidad y seguridad que exige el principio de interés superior de la niñez;

V. Determinar los indicadores que permitan evaluar

la aplicación del Programa Nacional de Prestación de Servicios para la Atención, Cuidado y Desarrollo In tegral Infantil a que se refiere la fracción I de este artículo;

VI. Asesorar a los gobiernos locales, municipales o, en su caso, al Distrito Federal y los órganos político-administrativos de sus demarcaciones territoriales que lo soliciten, en la elaboración y ejecución de sus respectivos programas;

VII. Celebrar convenios de coordinación en la

materia con los demás órdenes de gobierno, para alcanzar los fines de la presente Ley;

VIII. Promover y celebrar convenios de concertación

con los sectores privado y social, para el impulso, fomento y desarrollo de los fines de la presente Ley;

IX. Fomentar, realizar y difundir estudios e

investigaciones en la materia;

X. Hacer del conocimiento de la autoridad

competente toda aquella información que pueda constituir un hecho ilícito, y

XI. Las demás que le señale esta Ley y otras

disposiciones jurídicas.

(El uso de negrillas dentro del texto es nuestro.)

15. El eje normativo y de coordinación de todo el

sistema establecido en la ley es el “Consejo

Nacional de Prestación de Servicios para la Atención, Cuidado y Desarrollo Integral Infantil”, en los siguientes términos:

Artículo 24. El Consejo es una instancia normativa,

de consulta y coordinación, a través de la cual se dará seguimiento continuo a las acciones que tengan por objeto promover mecanismos interinstitucionales, que permitan establecer políticas públicas y estrategias de atención en la materia.

Artículo 25. El Consejo se integrará con los

Titu lares de las siguientes dependencias y entidades:

I. La Secretaría, quien lo presidirá; II. La Secretaría de Gobernación; III. La Secretaría de Desarrollo Social; IV. La Secretaría de Educación Pública; V. La Secretaría del Trabajo y Previsión Social; VI. El Sistema Nacional para el Desarrollo Integral

de la Familia;

VII. El Instituto de Seguridad Social para las

Fuerzas Armadas Mexicanas;

VIII. El Instituto Mexicano del Seguro Social; IX. El Instituto de Seguridad y Servicios Sociales

de los Trabajadores del Estado;

X. La Comisión Nacional para el Desarrollo de los

Pueblos Indígenas, y

XI. Un representante del sector obrero y otro del

sector empresarial, que lo serán los representantes en el Instituto Mexicano del Seguro Social.

Serán invitados permanentes a las sesiones del Consejo, el Instituto Nacional de las Mujeres y la Comisión Nacional de los Derechos Humanos, quienes tendrán derecho a voz.

Los nombramientos en el Consejo serán

honoríficos e institucionales.

(El uso de negrillas dentro del texto es nuestro.) Se vuelve a insistir en que la ley no

exige recursos presupuestales para fines burocráticos.

16. Ante la anarquía y falta de datos en torno

a los Centros de Atención, se hace urgente la creación de Registro Nacional y Registros Estatales de los Centros de Atención, lo que es básico para que esta ley tenga un terreno cierto para su operatividad y supervisión.

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Opiniones

El objeto de este Registro Nacional es:

Artículo 34. . . . II. Concentrar la información

de los Centros de Atención de los sectores público, social y privado que presten servicios para la atención, cuidado y desarrollo integral infantil;

Los principios que deben guiar a este Registro son:

Artículo 35. El Registro

Nacional deberá orientarse por los principios de máxima publicidad, transparencia y legalidad, cumpliendo con las disposiciones en materia de rendición de cuentas. En la exposición de

motivos concretamente señala que ante la

inexistencia de un: “padrón confiable a nivel nacional que señale cuántos

establecimientos dedicados al servicio de cuidado infantil operan en el país”, es que se propone la creación de este “Registro Nacional.”

Registro que además coadyuvará a proteger a las niñas y a los niños del tráfico de personas.

17. La ley atinadamente contiene

las normas concretas (no sólo generalidades) y básicas en materia de seguridad y protección civil, para que estén en

conocimiento de todos los interesados, y no archivados como reglamentos y

circulares sólo para especialistas. Esto viene a ratificar su origen, el incendio en la Guardería ABC, y su vocación clara de ser instrumento para evitar estas tragedias.

18. Autorizaciones: son

centrales las disposiciones que buscan homogenizar las disposiciones para el otorgamiento de las autorizaciones para los Centros de Atención, con el fin de garantizar normas mínimas de profesionalismos, seguridad, calidad, calidez y legalidad, esto hace la ley en los artículos 50 a 53.

19. Toda esta normativa de

poco serviría si el personal humano que presta sus servicios en los Centros de Atención no estuviera debidamente capacitado de manera constante, este tema se aborda en los artículos 54 a 58 de la ley.

20. Inspección y vigilancia: es

esencial, para que funcione debidamente esta ley, que se hagan con oportunidad, suficiencia, imparcialidad y calidad, la inspección y vigilancia de los Centros de Atención, cuya omisión fue una de las causas directas del incendio en la Guardería ABC; en este sentido es de destacar lo precisado por los artículos siguientes de la ley:

Artículo 63. El Consejo, en

coordinación con los gobiernos de las entidades federativas, del Distrito Federal y los órganos político-administrativos de sus demarcaciones territoriales y, en su caso, los municipios,

implementarán el Programa Integral de Supervisión, Acompañamiento, Monitoreo y Evaluación del funcionamiento,

el cual tendrá los siguientes objetivos:

I. Garantizar el mejoramiento

progresivo y el fortalecimiento de los servicios para la atención, cuidado y desarrollo integral infantil;

II. Establecer, en el marco de

la coordinación entre dependencias y entidades federales, con las autoridades competentes de los gobiernos de las entidades fe-derativas, del Distrito Federal y los órganos político-administrativos de sus demarcaciones territoriales y, en su caso, de los municipios, los mecanismos de colaboración técnico operativa para lograr una vigilancia efectiva del cumplimiento de la presente Ley y de la normatividad que regula los servicios;

III. Evitar la discrecionalidad

y la corrupción en la asignación de autorizaciones para prestar servicios para la atención, cuidado y desarrollo integral infantil; y

IV. Garantizar la detección y

corrección oportuna de cualquier riesgo para la integridad física o psicológica de niñas y niños.

Artículo 64. La madre, el padre, tutor o la persona que tenga la responsabilidad de cuidado y crianza, podrá solicitar la intervención de la autoridad correspondiente para reportar cualquier irregularidad o incumplimiento a la normatividad o factor que pueda constituir un riesgo en los Centros de Atención.

(El uso de negrillas dentro del texto es nuestro.)

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21. Los capítulos finales de la

minuta están referidos a aspectos centrales: Evaluación de la Política Nacional de Servicios para la Atención, Cuidado y Desarrollo Integral Infantil estará a cargo del Consejo; medidas precautorias: las

autoridades verificadoras competentes podrán imponer medidas

precautorias en los Centros de Atención cuando adviertan situaciones que pudieran poner en riesgo la integridad de los sujetos de atención de cuidado y desarrollo integral infantil; sanciones e infracciones. Todo lo cual se traduce en instrumentos elementales para el debido cumplimiento de la ley propuesta,

evitando hechos terribles como el incendio en la Guardería ABC, y el constante mejoramiento de los programas que se

instrumenten en la materia, de

manera

que se trate de algo vivo, en constante evolución y en contacto con la realidad.

22. Podríamos resumir la esencia de la ley en un texto contenido en

la minuta aprobada en el Senado:

“El enfoque que adopta el Dictamen para expedir este nuevo ordenamiento es de carácter preventivo, ya que establece una serie de medidas en materia de: a) seguridad y protección civil,

b) capacitación del personal que labora en los establecimientos

y c) inspección, vigilancia y medidas precautorias; asimismo, establece los requisitos para la constitución y funcionamiento de los establecimientos de cuidado infantil y crea el Consejo Nacional de Prestación de Servicios de Cuidado y Desarrollo Integral Infantil; todo lo anterior enmarcado en una política nacional en la materia, cuya finalidad es la de evitar el riesgo de que se presenten nuevas tragedias en todos los sistemas de cuidado infantil, independientemente de la denominación que adopten, en todo el territorio nacional…” (Párrafo segundo de Metodología de la Minuta).

23. Como lo establece también la minuta aprobada en el Senado:

“…la demanda de este tipo de servicios (Centros de Atención) ha estado en aumento en los últimos años, sobre todo como consecuencia de la incorporación y permanencia cada vez mayor de las madres de familia al ámbito laboral, así como aquellos padres que no cuentan con seguridad social. Por lo que esta iniciativa también busca resolver la necesidad de las madres y padres, como es el cuidado de las niñas y los niños durante la jornada laboral.

24. Los transitorios de la ley contienen disposiciones para evitar afectaciones por aplicación retroactiva, normativas que deberán expedirse y adecuaciones a las mismas: tiempo

perentorio para que el Ejecutivo Federal emita las disposiciones reglamentarias; plazo para la instalación del Consejo Nacional de Prestación de Servicios para la Atención, Cuidado y Desarrollo

Integral Infantil; acotaciones presupuestales; plazo para que se regularicen los centros de atención ya en

operación; plazos para que se expida o adecue la legislación local en la materia, así

como la legislación en materia de protección civil.

a demanda

de este tipo de servicios

(Centros de Atención) ha estado en

aumento en los últimos años, sobre todo

como consecuencia de la incorporación y

permanencia cada vez mayor de las

madres de familia al ámbito laboral

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