TEMA 3
El SISTEMA INSTITUCIONAL DE LA UNIÓN
1. Un complejo entramado de instituciones, órganos y agencias conforman la Unión
Europea, garantizando el cumplimiento de sus objetivos y su correcto funcionamiento.
Desde la entrada en vigor del Tratado de Lisboa (2007), son siete las instituciones
existentes: el Consejo, la Comisión, el Parlamento Europeo, el Consejo Europeo, el
Tribunal de Justicia, el Banco Central Europeo y el Tribunal de Cuentas (art. 13 TUE).
Las tres primeras son asistidas además por el Comité Económico y Social y el Comité
de las Regiones, órganos auxiliares con funciones consultivas, contando el Consejo
con la ayuda que le proporciona el Comité de Representantes Permanentes. Cada
institución cuenta, asimismo, en su quehacer diario con un conjunto de grupos de
trabajo y comités. Las Agencias, por otro lado, son entidades con personalidad jurídica
propia que suelen realizar labores técnicas o científicas concretas.
2. Mucho se ha evolucionado desde el primitivo diseño institucional que establecieron
los tratados constitutivos. Cuando se fundaron las CCEE se contemplaba para cada
una de ellas un sistema institucional propio, con lo que en 1957 deberían haber
existido tres instituciones independientes de los Estados (Alta Autoridad CECA y las
dos Comisiones CEE y Euratom), tres Consejos, tres Asambleas parlamentarias y tres
Tribunales de Justicia. La unificación del PE y del TJ se llevó a cabo el mismo día en
que se firmaron los Tratados CEE y Euratom (1957), con lo que en realidad nunca
existieron tres asambleas ni tres Tribunales. La unificación de la Comisión y el Consejo
se abordó años después, en el Tratado de 8 de abril de 1965 que constituyó un
Consejo y una Comisión únicos.
El artículo 13.1 del TUE declara que la Unión tendrá “Un marco institucional único” que
garantice la coherencia y la continuidad de las acciones llevadas a cabo para alcanzar
los objetivos de la Unión. La división en pilares existente antes de la entrada en vigor
del Tratado de Lisboa obligaba a matizar esa afirmación, pues las Instituciones sólo
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existían con anterioridad en el determinado pilar comunitario stricto sensu y tenían
diferentes funciones en los intergubernamentales. La nueva Unión Europea creada en
2007 permitió diseñar una nueva estructura (sin pilares) en la que la nueva UE sucede
a la antigua Comunidad Europea y en la que, por tanto, esa unidad institucional resulta
más clara, si bien es cierto que se mantienen determinadas normas diferenciadas para
la CEEA.
3. La pieza que garantiza el funcionamiento de esta compleja red institucional es el
principio de equilibrio institucional, que garantiza que cada institución ejerza única y
exclusivamente las competencias que le han sido atribuidas y que éstas se desarrollen
dentro de lo límites y condiciones establecidos (art. 13.2 TUE). El diálogo y la
colaboración entre las instituciones resultan, por tanto, esenciales para que el principio
funcione de manera efectiva.
La transparencia es otro de los parámetros que deben guiar el comportamiento de las
instituciones. Excluido originariamente de los tratados constitutivos, fue el Tratado de
Ámsterdam el que por primera vez permitió reconocer el derecho de acceso a la
documentación del Consejo, la Comisión y el Parlamento y garantizar la publicidad de
los debates y votaciones del Consejo. El Tratado de Lisboa también incorpora el
reconocimiento expreso del principio (art. 15 TFUE).
4. La peculiar naturaleza de la Unión Europea obliga a sus instituciones a compartir
determinados poderes, alejándose así de la tradicional estructura presente en otras
organizaciones internacionales. Así, en líneas generales y omitiendo ahora detalles
que se señalarán más tarde, podríamos afirmar que el poder legislativo se comparte
en el caso de la Unión Europea entre Comisión (iniciativa), Consejo y Parlamento; el
poder ejecutivo recae en el Consejo fundamentalmente, pero también en la Comisión
e, incluso, en el Consejo Europeo (por el peso que sus decisiones tienen) y el poder
judicial corresponde al Tribunal de Justicia, aunque también los tribunales nacionales
colaboran de manera activa también en la aplicación del Derecho de la Unión.
5. El Consejo Europeo es, desde la entrada en vigor del Tratado de Lisboa, una
institución más de la Unión Europea (art. 13), cuya función es (art. 15) la de dar a la
Unión los impulsos necesarios para su desarrollo y definir sus orientaciones y
prioridades políticas.
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La figura nació en 1974 como un mero foro de debate en el que los Jefes de Estado y
de Gobierno de los países de la Unión discutían los problemas comunes,
convirtiéndose así en una la expresión máxima de la intergubernamentalidad existente
en las Comunidades Europeas. No tardó en consolidarse como órgano: la Declaración
Solemne de Stuttgart (1983) reconocía, entre otras cuestiones, su papel en el impulso
de la Unión y en el diseño de sus orientaciones generales y el Tratado de Maastricht
reconocía de manera oficial su existencia en 1992.
Nueva sede del Consejo Europeo (http://europa.eu)
La reforma operada por el Tratado de Lisboa permitió al Consejo Europeo no sólo
convertirse en institución, sino ganar también en poder y composición, ya que ahora lo
integran no sólo los Jefes de Estado o de Gobierno de los Estados miembros, sino
también su Presidente y el Presidente de la Comisión, pudiendo además participar en
sus trabajos el Alto Representante de la Unión para Asuntos Exteriores y Política de
Seguridad. Asimismo, cuando el orden del día lo requiere, es posible la asistencia de
un ministro y, en el caso del Presidente de la Comisión, un miembro de la Comisión
Acaso la novedad mayor en esta institución sea la creación de la figura del Presidente,
con un mandato de dos años y medio y al que se atribuyen funciones de no poca
importancia: organizar la actividad del Consejo Europeo y su actividad con el
Parlamento Europeo y representar a la Unión en exterior junto con el Alto
Representante de la Unión para Asuntos Exteriores y Política de Seguridad.
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El Consejo Europeo se reúne dos veces por semestre, convocado por su Presidente o,
si la situación así lo exige, de manera extraordinaria. La práctica parece haber
consolidado la norma de que las reuniones ordinarias tengan lugar en Bruselas y las
extraordinarias en una ciudad del Estado que ejerza la presidencia.
Sus funciones son numerosas: modificación de las normas constitutivas en no pocos
aspectos, orientación y dirección general de la Unión, nombramiento de algunas de las
más altas instancias de la Unión, constatación de violación de los valores del artículo 1
(democracia y derechos humanos) y resolución de determinados conflictos.
Los actos que emanan del Consejo Europeo se materializan en documentos bajo
distinta denominación: Declaraciones (cuando se adoptan posiciones importantes de
principio o de especial importancia), Orientaciones o Decisiones son las más
habituales.
6. El Consejo es la institución que representa los intereses nacionales de los Estados
miembros y que goza de poderes de decisión legislativa y presupuestaria. Asimismo,
le corresponde la coordinación de las políticas económicas, la firma de acuerdos entre
la Unión y Estados terceros, el desarrollo de las políticas exterior y de defensa y la
coordinación de la cooperación entre los tribunales y las policías de los Estados de la
Unión.
Lo componen un representante de cada Estado, de rango ministerial, variando la
composición según los temas que se deban tratar en la sesión prevista, con lo que son
Herman von Rumpuy y Catherine Ashton (imágenes de www.cadenaser.es)
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diez
las
formaciones
del
Consejo
(puede
consultarlas
aquí:
http://www.consilium.europa.eu/council/council-configurations.aspx?lang=es
).
FORMACIONES DEL CONSEJO DE LA UE
Asuntos Generales Asuntos Exteriores Asuntos Económicos y Financieros
Justicia y Asuntos de Interior
Empleo, Política Social, Salud y Consumidores
Competitividad (mercado interior, industria, investigación y espacio) Transporte, Telecomunicaciones y Energía
Agricultura y Pesca Medio Ambiente
Educación, Juventud, Cultura y Deporte
El Consejo cuenta, además, con un órgano auxiliar que prepara sus trabajos, el
Comité de Representantes Permanentes (COREPER).
(
Fuente: http//europa.eu)La presidencia de la institución corresponde, por turnos de seis meses, a cada uno de
los Estados miembros, aunque para favorecer la continuidad de los trabajos, tres
Estados (el que detenta la presidencia en ese momento, el antecesor y el sucesor en
el cargo) se elabora un programa común para un periodo de 18 meses.
El Consejo de Asuntos Exteriores, desde la entrada en vigor del Tratado de Lisboa es
dirigido por el Alto Representante de la unión para Asuntos Exteriores y Política de
Seguridad.
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El Consejo ha sido tradicionalmente el motor legislativo de la Unión, pero desde el
Tratado de Lisboa comparte, como sabemos, esa función con el PE. También le
corresponde la coordinación de determinadas políticas de los Estados Miembros,
desarrollar la política exterior y de seguridad común de acuerdo con las directrices
marcadas por el Consejo Europeo, celebrar acuerdos internacionales en nombre de la
Unión y aprobar, junto con el Parlamento, el presupuesto de la misma.
Por los poderes legislativos que detenta, la cuestión del voto en el Consejo ha sido
una de las más discutidas en el seno, habiendo sufrido además numerosas reformas
desde la creación de las Comunidades europeas, obligadas en parte por el aumento
del número de Estados.
Los Tratados establecen en cada caso cuándo se exige en la toma de decisiones
mayoría simple, mayoría cualificada o unanimidad. La mayoría cualificada necesita
bados condiciones para ser operativa: una mayoría de Estados miembros y un mínimo
de 255 votos a favor de la propuesta (de un total de 345). Además, cada Estado
miembro puede solicitar que se compruebe que los votos favorables representan a un
62% de la población total de la Unión.
REPARTO DE VOTOS EN EL CONSEJO
Alemania, Francia, Italia, Reino Unido
29
España, Polonia
27
Rumanía
14
Países Bajos
13
Bélgica,
República
Checa,
Grecia,
Hungría, Portugal
12
Austria, Bulgaria, Suecia
10
Dinamarca, Irlanda, Lituania, Eslovaquia,
Finlandia
7
Chipre, Estonia, Letonia, Luxemburgo,
Eslovenia
4
Malta
3
7
(Es posible encontrar un calculador de votos en http://www.consilium.europa.eu/council/voting-calculator.aspx?lang=es&cmsid=1690)
El Tratado de Lisboa simplifica, de una parte, y cambia sustancialmente, de otra, la
regla de Niza, adoptando sin embargo paliativos temporales. Así, desde 2013, las
votaciones se adoptarán con el voto afirmativo del 55% de los Estados que
representen al 65% de la población (se consolida, pues, el peso de la población en la
toma de decisiones) aunque se prevé que si algún Estado así lo solicita, la medida no
entrará en vigor hasta 2017.
7. La Comisión es la institución que encarna los intereses puramente comunitarios, por
su naturaleza independiente de los Estados y a la que corresponden los asuntos
comunes. De acuerdo con el artículo 17.1 del TUE encarna el interés general.
Está compuesta por un número de comisarios igual al de los Estados miembros,
incluidos el Presidente y el Alto Representante de la Unión para Asuntos Exteriores y
Política de Seguridad (que será uno de sus Vicepresidentes). A partir del 1 de
noviembre de 2014, sin embargo, y en virtud de lo establecido por el artículo 17.5 del
TUE, sólo dos tercios del número de Estados Parte tendrán derecho a ocupar una silla
en la institución, lo que tendrá lugar de forma rotatoria. Ahora bien, es esta una
decisión que depende del Consejo Europeo, que puede optar por otra cifra, lo que no
sería de extrañar dada la tradicional reticencia de los Estados a perder representación
en la Comisión, por más que no puedan en ella defender mas que los intereses
generales.
La duración en el cargo de los comisarios es de cinco años, periodo que va
prácticamente en paralelo al del Parlamento, pues su nombramiento se inicia después
de la renovación de este. Es el Consejo Europeo quien, de acuerdo con los resultados
electorales del PE, propone a un candidato a Presidente, debiendo el PE aprobarlo. El
Presidente debe elegir a quiénes integrarán la Comisión después de consultar a los
diferentes Gobiernos, tras lo cual el Consejo propone los miembros. El Alto
Representante de la Unión para Asuntos Exteriores y Política de Seguridad (nombrado
por el Consejo Europeo) es también vicepresidente de la Comisión. Finalmente, todos
los propuestos se someten a la aprobación final del Parlamento Europeo (mayoría de
votos emitidos) y son nombrados por el Consejo Europeo.
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Por su naturaleza independiente de los Estados, la Comisión goza de una amplia
libertad, garantizada por el hecho de que sólo pueden ser cesados los comisarios por
el Tribunal de Justicia a instancia del Consejo o de la propia Comisión. Con todo, es su
Presidente quien marca la orientación política y decide la organización interna,
reforzado en este papel desde que los Tratados, con la reforma de Niza, adoptaron
formalmente el denominado Procedimiento Prodi (dimisión de los Comisarios a quien
se lo solicite el Presidente), aunque en el caso del Alto Representante y el
Vicepresidente se necesitaría además el acuerdo del Consejo Europeo art. 17.6 TUE
Con el fin de cumplir su misión de defender los intereses generales, la Comisión
detenta importantes atribuciones:
-
Derecho de iniciativa normativa, que impide que la gran mayoría de actos
legislativos (e, incluso, algunos no legislativos) del Consejo y del PE puedan
adoptarse sin una previa propuesta de la Comisión.
-
Funciones legislativas y de ejecución:
o
La Comisión adopta, cuando los tratados lo prevén de manera expresa
y en ámbitos limitados, reglamentos, directivas o decisiones.
o
También puede adoptar actos no legislativos por atribución del PE y del
Consejo (reglamentos delegados, directivas delegadas y decisiones
delegadas del art. 290 del TFUE) o porque así se lo atribuyan los actos
de la Unión (reglamentos, directivas yd decisiones de ejecución del art.
291 TFUE).
-
Control del cumplimiento del Derecho de la Unión (art. 17.1), a través de
métodos flexibles y que permiten controlar a los Estados Miembros pero
también a los particulares (art. 337 TFUE).
-
Control de las cláusulas de salvaguardia, mediante la adopción de medidas
derogatorias temporales que afectan a Estados que han sufrido circunstancias
imprevistas que así lo aconsejan
La Comisión responde ante el PE del ejercicio de sus funciones, estando obligada a
presentar un informe anual sobre las actividades de la Unión y varios informes
monográficos sobre cuestiones varias. Los parlamentarios pueden dirigirle
interpelaciones y el PE puede aprobar una moción de censura y obligarla a presentar
la dimisión colectiva.
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8. El Parlamento Europeo es la asamblea de los representantes de los ciudadanos,
elegida por sufragio universal. Detenta, como sabemos, el poder de codecisión
legislativa y determinados poderes de control político. De todas las instituciones es la
que más evolución ha sufrido desde la creación de las Comunidades, que le ha
supuesto, además, un incremento de los poderes que originariamente le fueron
atribuidos, sobre todo en el plano legislativo.
Las elecciones al PE tienen lugar cada cinco años por sufragio universal. El Tratado
de Lisboa fijó el número de parlamentarios en 751 (máximo 96 y mínimo 6 por Estado),
agrupados por ideologías.
El PE ejerce importantes funciones:
-
Control político. Recibe informes del Presidente de la Comisión, de sus
comisarios y del Presidente del Consejo y controla la conducción general de las
políticas de la Unión. Puede interponer, como señalamos, una moción de
censura contra la Comisión. Participa además en los nombramientos de otras
Instituciones y órganos. Los ciudadanos también pueden ejercer ante él el
derecho de petición por asuntos que les afecten de manera directa y goza de
legitimación activa y pasiva ante el PE.
-
Función legislativa. El Tratado de Lisboa ha incrementado el poder legislativo
del Parlamento, que ejerce a través de dos vías:
o
Junto con el Consejo, mediante el ahora denominado procedimiento
legislativo ordinario (antes procedimiento de codecisión), que exige una
doble lectura.
o
Procedimiento legislativo especial, en el que los actos se adoptan bien
por el PE, bien por el Consejo, con aprobación o consulta del otro.
-
Participación en la conclusión de tratados internacionales y en la adhesión de
nuevos Estados,en los que se exige la aprobación previa del PE (a veces
también un dictamen consultivo previo).
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DIPUTADOS POR ESTADO MIEMBRO Y GRUPO POLÍTICO (7ª LEGISLATURA)
Total 5 5 5 4 1 2 22 6 4 5 2 17 2 7 9 4 22 1 4 3 2 1 1 1 13 42 23 12 14 8 99 1 1 3 1 6 4 3 4 1 12 7 8 1 1 3 2 22 23 21 2 2 1 1 50 29 14 6 14 5 1 3 72 35 22 6 9 72 2 2 2 6 3 1 1 1 1 1 8 4 3 2 1 2 12 3 1 1 1 6 14 4 1 3 22 2 3 5 5 3 6 3 1 2 1 4 25 6 4 2 5 17 28 7 15 50 10 7 1 4 22 14 11 5 3 33 3 2 2 7 6 5 1 1 13 4 2 4 2 1 13 5 5 4 3 1 18 13 12 5 26 1 9 6 72 Total Total 264 185 85 56 56 34 27 29 736 Fuente: http:/ http://www.europarl.europa.eu/
