Clientelismo en la Caja Agraria - "la caja menor de los políticos"

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(1)MONOGRAFÍA DE PREGRADO EN CIENCIA POLÍTICA. CLIENTELISMO EN LA CAJA AGRARIA: “LA CAJA MENOR DE LOS POLÍTICOS”. PRESENTADA POR: ÁNGELA MARÍA FONSECA GALVIS CÓDIGO: 200021362. DIRECTOR DE MONOGRAFÍA DE GRADO: FELIPE BOTERO JARAMILLO. LECTOR: JUAN CARLOS RODRÍGUEZ RAGA. DEPARTAMENTO DE CIENCIA POLÍTICA FACULTAD DE CIENCIAS SOCIALES UNIVERSIDAD DE LOS ANDES BOGOTÁ, 24 DE ENERO DE 2007.

(2) Índice Introducción............................................................................................................................ 4 1. Marco Conceptual................................................................................................................ 8 El clientelismo ..................................................................................................................... 8 El clientelismo como estrategia electoral y el síndrome de la “restricción presupuestal débil” .......................................................................................................................................... 11 2. Clientelismo en Colombia .................................................................................................. 14 El clientelismo tradicional.................................................................................................. 14 El clientelismo moderno .................................................................................................... 15 El clientelismo de mercado ................................................................................................ 17 3. La Caja Agraria................................................................................................................... 20 4. La influencia política sobre la Caja Agraria y la asignación de sus créditos.......................... 29 5. Efecto de la calidad de la cartera sobre los resultados electorales........................................ 34 Datos................................................................................................................................. 35 Estadísticas descriptivas..................................................................................................... 36 Distribución regional de los votos y la cartera.................................................................... 38 6. Conclusiones...................................................................................................................... 58 Referencias............................................................................................................................. 60. 2.

(3) Agradecimientos Esta monografía es el resultado de un largo proceso con muchos sobresaltos y algunos obstáculos, y la constante, a pesar de la distancia, fue el apoyo de Camilo García, a quien dedico este trabajo. Sin sus ideas, consejos, compañía y soporte éste no hubiera sido posible. Le agradezco su paciencia, sus palabras y el ser el impulso que me permitió concluir este trabajo. Quiero darles las gracias a mis papás y a mi hermana por su comprensión y apoyo durante el tiempo que dediqué a la monografía. En especial le agradezco a mi mamá, Gloria, quien pasó muchas horas trascribiendo el contenido de los libros que contenían la información con la que se construyó la base de datos de esta tesis. A mis ami gas, Cri stina Vélez y Olga Lucía Romero, les agradezco su ayuda desinteresada en la consecución de información esencial para la investigación. A Diana Hincapié y Andrea Velásquez les doy gracias por la compañía en esas largas noches y fines de semana. Por último, quiero agradecer a Felipe Botero, quien se interesó en el tema de esta investigación y me ayudó justo en el momento en que lo necesitaba, aceptando ser el director de esta monografía. Sus sugerencias y consejos fueron muy valiosos para la realización de este trabajo.. 3.

(4) “Aquí por lo menos las cuestiones de la Caja Agraria se levantan es por medio de po lítica. Si no es con política no lo atienden a uno. El día de las elecciones mandan un carro, lo recogen a uno para que vaya a votar” Testimonio de un dirigente campesino, Colosó, Sucre (Díaz, 1986: 31). Introducción La Caja Agraria, o “banco de los campesinos”, fue creada en 1931 con el propósito de que promoviera el desarrollo del campo, dando acceso a crédito a aquellos pequeños agricultores que de otra forma no lo tendrían. Entonces, la prioridad de esta entidad debían ser los campesinos, y más adelante los proyectos industriales y mineros también lo fueron. Para la década de los noventas la Caja Agraria tenía oficinas en más de 700 municipios, lo que equivale a una presencia en alrededor del 70% de los municipios del país y en este aspecto superaba a todos los bancos en Colombia. Para entonces era popular la idea de que para acceder a los servicios de la entidad era necesario tener la “ayuda” de algún político, como lo indica el epígrafe, y de que ésta era manejada por los políticos para hacer clientelismo y favorecer a sus amigos, con lo que la mayoría de los créditos eran asignados a personas que no eran la población objetivo de la caja. El clientelismo, entendido como el sistema informal de intercambios de votos por favores entre políticos (patrones) y los ciudadanos (clientes), es una estrategia política que puede resultar exitosa para los políticos en determinadas condiciones y trae como resultado la distribución ineficiente de los recursos del Estado y una representación política particularista. El clientelismo puede resultar en una distribución ineficiente de los recursos públicos, ya que ésta está determinada por criterios políticos, como hacer favores a los amigos, y no por la maximización del beneficio económico y social. El que la distribución esté determinada por criterios políticos hace que ésta sea ineficiente en la medida que la única forma de hacer creíble el pago por los votos es bajo formas ineficientes de asignación de recursos. Este tipo de estrategia política ha estado presente a lo largo de la historia de Colombia, se ha adaptado y ajustado a los cambios institucionales y sociales que ha vivido el país, hasta llegar a lo que hoy se conoce como el “clientelismo de mercado” (Dávila y Delgado 2002: 331-332). Los principales usuarios de las redes y estrategias clientelistas han sido los partidos 4.

(5) tradicionales, quienes a partir del Frente Nacional dejaron de acudir a los recursos de los políticos, y se extendió el uso de los recursos del Estado para la compra de votos y apoyo electoral. Este uso de los recursos del Estado hace referencia a la privatización de los bienes públicos y a la limitación al acceso a los servicios estatales si no se pertenece a alguna red clientelista, es decir, los políticos se convierten en intermediarios de sus clientes ante el Estado. Si se mira la presencia territorial, los recursos económicos y el número de cargos públicos que tenía la Caja Agraria, se puede ver que controlar su funcionamiento podría si gnificar tener a disposición un medio muy eficaz para hacer clientelismo. Este banco era el más importante en el campo y en muchos municipios era la única entidad bancaria presente; tener el control sobre los créditos que otorgaba o las personas que contrataba sería una herramienta muy útil para hacer clientelismo. En línea con lo anterior, en este trabajo se busca evidencia empírica del uso del clientelismo a través de la Caja Agraria, siguiendo de cerca lo planteado por el modelo de Robinson y Torvik (2006). Este modelo sostiene que la financiación de proyectos, en este caso créditos, que se sabe que son malos y será necesario refinanciarlos en el futuro, lo que se conoce como “restricción presupuestal débil”, se da porque ésta es deseada por los políticos en el poder. Los autores plantean un modelo en el que los políticos no se pueden comprometer con políticas que para ellos no son ex post óptimas para implementar. A su vez, hay un problema de compromiso inherente en la “restricción presupuestal débil”, que se refiere a que quien tiene control sobre los recursos puede inicialmente decirle al dueño del proyecto de mala calidad que si éste fracasa no lo ayudará, pero una vez fracasa lo ayuda y el dueño puede prever esto. Esta incapacidad de comprometerse a no refinanciar los proyectos malos les permite a los políticos crear un compromiso con esos ciudadanos, que tienen mayores incentivos para votar por él y reelegirlo. En este caso el compromi so es entre los políticos en el poder y las personas que desean obtener créditos cuando no cumplen con las condiciones mínimas requeridas para garantizar que pagarán y no están en condiciones de hacerlo. En últimas, los políticos pueden crear compromisos creíbles para ambas partes con estos ciudadanos o empresarios, quienes a cambio del crédito votan por el político, con lo que éste puede mejorar su probabilidad de reelección. De esta forma, la “restricción presupuestal débil” tiene sentido desde la política, ya que puede influir sobre el resultado de las elecciones.. 5.

(6) En este caso, se quiere ver si los políticos que estaban en el poder usaron la asignación de créditos por parte de la entidad como estrategia para obtener votos en las elecciones y aumentar su probabilidad de ser reelegidos. Es decir, para que un político pueda hacer clientelismo con una entidad pública debe estar en el poder, ya que esto le da la autoridad para decidir sobre la entidad, lo cual representa una ventaja frente a su oponente (candidato o partido). La presencia de créditos malos en los municipios se verá a través de los indicadores de calidad de la cartera, que permiten evaluar la relación entre la cartera vencida (que está en mora) y el total de la cartera. Entonces, se verá si existe una relación significativa entre la distribución geográfica de los créditos de mala calidad y la distribución geográfica de los votos de los políticos que buscaban la reelección. Los políticos que se estudiarán son los Representantes a la Cámara y los Senadores, y se verá si su participación en los votos está de alguna forma relacionada con la calidad del crédito de la Caja Agraria en los municipios. Los resultados obtenidos sobre la distribución del crédito y de los votos se compararán para ver cuáles políticos podrían haber hecho mayor uso de esta estrategia, o al menos para cuáles de ellos pudo ser más exitosa en las elecciones de 1994 y 1998. Lo que se hace en este trabajo apenas constituye una aproximación indirecta a la presencia de clientelismo en la Caja Agraria y a la relación entre la cartera de la entidad y los votos de los congresistas. Por este motivo, los resultados aquí presentados solamente son una primera evaluación del problema, y sugerirán si la hipótesis aquí planteada tiene algún sentido o no. Inicialmente se espera que exista una relación positiva entre el deterioro de la calidad de la cartera en los municipios antes de las elecciones y la participación de los congresistas que son candidatos al Congreso en los votos en el nivel del municipio. Además, se espera también que no haya diferencia entre el uso de clientelismo en la Caja Agraria entre Senadores y Representantes a la Cámara. Aunque la circunscripción del Senado es nacional y la de la Cámara es departamental, autores como Botero (1998) y Crisp e Ingall (2002) han encontrado que el uso de una estrategia electoral regional para el Senado, como se hace para la Cámara, fue una estrategia efectiva para ser elegido en esa corporación en las elecciones estudiadas acá.. 6.

(7) Por otra parte, en la medida que los partidos tradicionales tenían una maquinaria clientelista mucho más grande y estructurada que los partidos nuevos a principios de la década de 1990, se puede esperar también que la relación entre la calidad de la cartera y los resultados electorales sea mayor para aquellos candidatos. Dado que en las dos elecciones estudiadas el partido en el poder era el Liberal, con lo que el manejo de la Caja en el nivel central estaba en manos de este partido, lo que incluía el nombramiento del presidente de la entidad, es probable que los políticos liberales pudieran tener una mayor influencia en la Caja Agraria. Esto se traduciría en una relación más fuerte entre la cartera y los votos obtenidos por sus candidatos. Para el estudio del clientelismo en la Caja Agraria se llevó a cabo un análisis cualitativo y otro cuantitativo de la cartera de la entidad y de la forma cómo los políticos podían influir en ella. El primer análisis, basado principalmente en informes de las auditorías llevadas a cabo por entidades de control como la Contraloría General de la Nación y en entrevistas a personas relacionadas con la Caja Agraria, se centra en explicar la relación entre los políticos y el manejo del banco. El análisis cuantitativo parte de esta sustentación y, a partir de datos de elecciones de Congreso en el nivel municipal, así como de la cartera de la entidad, muestra el impacto que tuvo el clientelismo sobre los votos que obtenían los políticos que recurrieron a él. La contribución de este trabajo puede verse desde dos ángulos. El primero tiene que ver con la expansión del conocimiento existente sobre el funcionamiento del clientelismo, sobre su impacto en los resultados de las elecciones y la forma que toma como estrategia, en especial en Colombia. Este estudio tiene que ver principalmente con un análisis del clientelismo a partir de los recursos y de las entidades del Estado que han sido usadas para alimentar sus redes. En este país se encuentran estudios de caso y análisis de redes de clientelas pero no parece haber algún tipo de trabajo que tenga una visión más sistemática del funcionamiento y los efectos, en términos de votos, del clientelismo, ni que vea la forma como eran usados los dineros y la burocracia del Estado para pagar favores. En la medida que la Caja Agraria era una entidad con presencia en la mayoría de municipios del país y que era la única fuente de crédito para un importante sector de la sociedad, representaba una institución muy atractiva para el clientelismo. De esta manera, este trabajo podría contribuir a entender mejor la política en Colombia para los años noventa.. 7.

(8) El otro tipo de contribución de este trabajo se deriva del primero y se refiere al rol que jugaba la entidad en el país, la cual en un principio debía servir a los pequeños agricultores como medio de acceso a los servicios financieros, que de otra forma no tendrían. La Caja Agraria no pudo cumplir con este papel durante la mayor parte de los años noventa, lo que dejó desprotegido al sector de la población al que servía. Vale la pena estudiar si la incapacidad de la entidad para cumplir con su deber con los campesinos fue producto de la influencia que ejercían los políticos sobre ella. Lo expuesto anteriormente se desarrolla de la siguiente forma. La sección 1 contiene el marco conceptual sobre clientelismo y la sección 2 se refiere al clientelismo en Colombia. Es importante ver también cuál es la historia de la Caja Agraria, cómo funcionaba, y cómo podían influir los políticos en las decisiones que se tomaban en la entidad, esto se hará en la sección 3. En la sección 4 se presenta el análisis cualitativo sobre la influencia de los políticos en el banco, donde se habla de cómo era esta influencia y cuál era el impacto sobre la política. A continuación, en la sección 5 se presenta el análisis empírico de los datos, basado en el modelo de economía política de la “restricción presupuestal débil” de Robinson y Torvik. La sección 6 muestra las principales conclusiones y las posibilidades de investigación que quedan abiertas para el futuro.. 1. Marco Conceptual A continuación se presenta una definición del clientelismo y se hará énfasis en aquellos rasgos y características que son más relevantes para este trabajo. A partir de esto se explicarán los principales elementos del modelo de Robinson y Torvik, del cual surge la principal hipótesis de esta monografía. El clientelismo En las democracias representativas los políticos emplean diversas estrategias para obtener los votos de sus electores, una de estas formas es la práctica clientelista. El clientelismo se puede definir como una relación de intercambio entre dos agentes, el patrón o político y el votante o cliente, donde intercambian apoyo electoral por algún tipo de favor individual. Esta relación se caracteriza porque las partes, que han entrado a ésta de manera voluntaria, establecen un. 8.

(9) contrato informal para el cual no tienen medios legales para hacerlo cumplir, por lo que éste debe contener los medios necesarios para hacerse cumplir (self enforcing). La relación clientelista genera y se sustenta en lealtades asimétricas entre el patrón y sus clientes, donde estos tienen una mayor dependencia en aquellos. Por último, como dice García (2003), el clientelismo es un sistema de interacciones, es decir, no basta con que haya encuentros aislados u ocasionales, “se trata de interacciones que se producen en un espacio que no es el privado (…), que involucran a, y tienen efectos sobre, más de dos individuos” (Gutiérrez 1998: 57-58). En relación al primer elemento de la definición de clientelismo, en el intercambio entre el patrón y el cliente, éste puede dar no solamente su voto, sino también su apoyo en la campaña electoral del patrón. Y el patrón da a cambio algún bien o servicio, que sea importante para el cliente adquirir. Un ejemplo de lo que puede dar el patrón es empleo, en la forma de un cargo en la burocracia estatal, lo que se conoce como patronaje (Piattoni 2001). Se dice además que en el clientelismo las partes establecen un contrato implícito o informal que es self-enforcing. Los contratos de este tipo contienen compromisos que se refieren a beneficios esperados en el futuro para cada parte, que no se pueden hacer cumplir por la vía legal, pero que a la vez constituyen promesas creíbles. Para que las promesas sean creíbles el contrato debe estar diseñado de tal forma que la mejor opción para cada parte sea cumplir estas promesas. Esto se da si el cumplimiento de la promesa le reporta a cada parte un beneficio superior al que se obtiene si éste no se cumple. Esto es importante ya que ambas partes deben considerarse como “tramposos potenciales”, de lo cual son concientes ellas mismas. Con esto se quiere decir que el hecho de que exista el contrato no significa que de antemano se puede asegurar que cada parte lo cumplirá, para que lo haga debe existir ese beneficio mencionado anteriormente. Es decir, cada parte satisfará su compromiso solamente si hacerlo le conviene. (Carmichael 1989) La relación clientelista por lo general es una relación personal, que se sostiene sobre sentimientos de apego y lealtad1. Produce lealtades porque “la transferencia permanente de recursos en ambas direcciones, de abajo-arriba y de arriba-abajo, está asociada simultáneamente 1. Véase, entre otros, LEAL y DÁVILA (1994), GUTIÉRREZ (1998), PIATTONI (2001), ROBINSON y VERDIER (2003), ROBINSON Y TORVIK (2005y 2006).. 9.

(10) a un patrón y a una sensación subjetiva de interdependencia” (Gutiérrez 1998: 58). Estas lealtades son fuertemente asimétricas, según Gutiérrez (1998) por tres razones principalmente, la primera de las cuales se refiere a la calidad de los recursos que se transfieren: los que van en una dirección son diferentes, por ejemplo, más escasos, que los que van en la otra. La segunda razón tiene que ver con la importancia que tiene para cada parte los recursos que se transfieren. El político puede prescindir del voto de su cliente, ya que habrá otros ciudadanos dispuestos a intercambiarlo; mientras que para el cliente es más difícil obtener los servicios y recursos que le puede dar el patrón, como puede ser el acceso a los servicios del Estado (Gutiérrez 1998). Es decir, el político tiene un “poder de mercado” que el ciudadano no tiene. Por último, las lealtades serían asimétricas por el carácter del compromiso que adquiere cada parte: mientras que la parte “débil”, el cliente, adquiere un compromiso obligatorio, la parte “fuerte”, el patrón, tiene mayor discrecionalidad sobre el cuándo y el cómo de sus compromisos (Gutiérrez 1998; García 2003). En este trabajo esta última fuente de asimetría en las lealtades no se considera válida, en la medida que Gutiérrez no toma en cuenta que el político puede no tener forma de asegurarse de cómo votó su cliente, si en efecto si cumplió su parte del pacto, por lo que el compromiso no sería obligatorio. En este sentido, el político y el cliente tienen información asimétrica, el cliente si puede verificar que aquél cumpla su parte (y retirarle su apoyo en el futuro si no lo hace), mientras que el político no puede hacer lo mismo con el ciudadano2. Además, la posición de Gutiérrez se opone a lo expuesto anteriormente sobre los contratos que son self-enforcing, ya que lo que sostiene sugiere que el cliente cumpliría su parte en cualquier circunstancia y que el patrón puede hacer promesas no creíbles y aún así consolidar el contrato. Es decir, de acuerdo a lo que dice Gutiérrez al suscribir el contrato el cliente sería conciente de que la promesa del político no es creíble y aún así cumplir su parte de éste. En cuanto a lo que se refiere García, que el clientelismo es un sistema de interacciones, es importante referirse a lo que son las redes de clientela, y cómo según el tipo de red se puede clasificar el clientelismo. Estas relaciones han evolucionado en el tiempo, y según Archer (1990) esto ha sido producto de la centralización del Estado y la expansión del mercado; y se 2. Esto a menos que recurra a alguna estrategia ilegal para veri ficar que su cliente si vota por él, de todos modos, esta estrategia podría no ser efectiva siempre.. 10.

(11) pueden asociar también a la transformación de las sociedades tradicionales en modernas. El clientelismo tradicional se caracteriza porque la relación entre el cliente y el patrón es directa, recíproca y completamente vertical. Por su parte, en el clientelismo de intermediarios o agentes (broker clientelism) hay tres partes: el patrón, el patrón intermedio (intermediario) y el cliente. En esta relación hay un intermediario entre el patrón y el cliente, que es quien se encarga de arreglar el intercambio entre ambas partes. Esta relación se percibe como menos vertical y personal que la del clientelismo tradicional (Kettering 1988; Archer 1990). En este clientelismo de intermediarios el balance de poder entre las partes se redefine frente al del clientelismo tradicional, y en la relación, los votantes tienen más poder que antes (Piattoni 2001). Gutiérrez sostiene que una de las maneras clásicas como patrón y cliente obtienen beneficios es a partir de la explotación de un tercero, el Estado. El patrón transforma bienes públicos en privados y luego redistribuye, con lo que otorga beneficios a sus clientes y a cambio obtiene su apoyo. Esta compra del apoyo de los clientes depende de la capacidad de obtener recursos del Estado, de la capacidad de saquearlo, la cual está limitada por las defensas que pueda imponer el mismo Estado y por la competencia entre redes clientelistas (red de patrón o patronos y clientes) (Gutiérrez 1998). El clientelismo como estrategia electoral y el síndrome de la “restricción presupuestal débil” El clientelismo es una estrategia para la adquisición, mantenimiento y expansión del poder de los políticos; para los clientes es una institución a través de la cual pueden proteger y promover sus intereses (Piattoni 2001). De acuerdo con esto, la estrategia clientelista debe estar encaminada a maximizar la probabilidad de elección o reelección del político que la emplea, por ser las elecciones el campo en el que se determina el poder de los políticos. Anteriormente se dijo que en el clientelismo se establece un contrato informal, sin medios legales para hacerlo cumplir por lo que debe estar constituido de tal forma que tenga sea self enforcing y se sustenta sobre la credibilidad de cada parte. Robinson y Verdier (2003) ven este asunto de credibilidad como de doble vía. El ciudadano no está obligado a votar por el político y éste no está obligado a cumplir con sus promesas de campaña una vez llega al poder. De esta forma, el político se enfrenta a un problema de compromiso, en la medida que las políticas que llevarían a los ciudadanos a votar por él pueden no serle óptimas para implementar una vez es. 11.

(12) elegido y al ser conscientes de esto, los ciudadanos solo tienen incentivos para votar por los políticos cuando perciben que las promesas que hacen se refieren a políticas que ex post les será óptimo implementar y que les proveen alguna utilidad. A su vez, el político no tiene cómo observar el voto del ciudadano, es por esto que para asegurar que sí obtendrá el voto debe ofrecer políticas que liguen la utilidad futura del votante con el resultado de las elecciones. Si el comportamiento del votante fuera observable, el político podría atraerlo con políticas que permitan castigar al votante si no cumple su compromiso. Este castigo se puede dar cuando las políticas son reversibles, selectivas y creíbles, como en el caso de los cargos en la burocracia estatal, el político escoge a quién emplear y si el cliente no cumple su parte el político puede removerlo de su cargo (Robinson y Verdier 2003). Entonces, el político que busca ser elegido enfrenta un problema de compromiso, ya que ofrece programas o favores futuros a cambio de votos, y debe buscar la forma de hacer que sus promesas sean creíbles para los votantes y que las promesas que hace no las puedan hacer los demás políticos. Si el político hace promesas no creíbles, los votantes votarán por quien ofrezca promesas creíbles, es decir, le asegure determinado beneficio futuro. Si las promesas las pueden hacer otros políticos, el ofrecerlas no incrementará la probabilidad de elección del político (mejorando su posición frente a sus contendores), ya que tendrá el mismo efecto positivo sobre la probabilidad de elección de los demás candidatos que pueden ofrecerlas y al final el efecto de esa promesa se cancelará. El clientelismo lleva a una distribución ineficiente de recursos, caracterizada por la poca inversión en los bienes públicos que es función del Estado proveer a los ciudadanos, y la sobre inversión en proyectos ineficientes, innecesarios o inútiles. Como dicen Robinson y Torvik, estos proyectos ineficientes, conocidos como “Elefantes blancos” hacen parte de la relación patrón–cliente, y son escogidos y apoyados por los políticos precisamente por su carácter de ineficientes, y esta redistribución es llevada a cabo por parte de quienes están en el poder y quieren ser o que sus partidos sean reelegidos (Robinson y Torvik 2005). Los proyectos ineficientes son políticamente atractivos porque no todos los políticos pueden hacer una promesa creíble de implementarlos y así redistribuir a favor de sus clientes y esto le da ventaja a quienes están en el poder sobre los demás políticos.. 12.

(13) Un posible tipo de medio para distribuir de manera ineficiente, y así ganar el apoyo de determinado sector de la sociedad, es la asignación del crédito por parte de bancos del Estado. El clientelismo por este medio no funciona bajo la mi sma lógica que el de los “Elefantes Blancos”. Según Kornai et al (2003), que se otorguen créditos que se sabe no serán pagados oportunamente puede constituir un ejemplo de síndrome de “restricción presupuestal débil”. Este síndrome se da cuando determinada empresa (o persona) al entrar en crisis financiera recibe ayuda de otra organización, como el Estado. Antes de la crisis, el Estado promete no intervenir para ayudar a la empresa en problemas; sin embargo, esta promesa no es creíble porque al Estado no le conviene que esa empresa o persona quiebre. Entonces, si la persona en problemas financieros o quien maneja la empresa en esa condición sabe que el Estado no cumplirá e intervendrá, se le dará un manejo diferente a la empresa o a los recursos de la persona que el que se le daría si no se contara con la ayuda del Estado. Éste es un claro ejemplo de riesgo moral, una vez se conoce que el Estado intervendrá para ayudar a la empresa, quienes la administran tienen menos incentivos para hacer esto bien y de forma responsable. Uno de los motivos para que el Estado intervenga y ayude a la empresa en problemas puede ser de tipo político. En los mercados financieros la restricción presupuestal débil se daría cuando se otorgan créditos que se sabe no serán pagados oportunamente o se financian proyectos que serán ineficientes y no rentables. El caso en el que el síndrome de la “restricción presupuestal débil” se da por motivos políticos es tratado por Robinson y Torvik (2006). Los autores sustentan que esta debilidad es deseada por los políticos en el poder que buscan la reelección, ya que de esta forma pueden hacer una promesa creíble a sus votantes para recibir su apoyo (miembros de su mismo partido), y es una promesa que sus competidores no pueden hacer. Es decir, los políticos en el poder que quieren ser reelegidos pueden usar como estrategia clientelista el financiar proyectos malos, que requerirán financiación en el futuro, para obtener votos. Ésta es una forma creíble de transferir recursos a quienes apoyan al político, ya que, como no se pueden comprometer a imponer una restricción presupuestal fuerte, puede comprometerse a hacerle transferencias a los ciudadanos que lo apoyan por este medio. Esta distribución influye sobre los resultados de las elecciones ya que a los ciudadanos del partido del político les conviene más que éste sea reelegido a que sea reemplazado, ya que así. 13.

(14) sus proyectos serán refinanciados. Para que esto se pueda cumplir es necesario además que, por una parte, para los políticos sea óptimo implementarla ex post (después de las elecciones); y por otra parte, debe ser algo que no todos los políticos puedan prometer. Es en relación con esto último que toma importancia la ineficiencia del proyecto que se financia (o la mala calidad del crédito que se otorga), en la medida que todos los políticos pueden, creíblemente, comprometerse a financiar o refinanciar proyectos buenos (sean o no de sus partidarios), ya que esto es rentable para el Estado o entidad que financia el proyecto y beneficia al que está en el poder, al constituir evidencia de su buen gobierno. Los proyectos que financiaría el político son de los miembros de su mismo partido, ya que a ellos los conoce mejor y le cuesta menos obtener información sobre sus preferencias. Por último, los políticos en el poder financiarán proyectos malos de sus partidarios, pero, de acuerdo al modelo, estos deben generar algún tipo de renta, deben alcanzar un nivel mínimo de rentas, si no es así, para ningún político sería provechoso financiar proyectos malos.. 2. Clientelismo en Colombia El clientelismo ha sido una constante a lo largo de la historia del sistema político colombiano, y su relevancia en el funcionamiento de éste ha sido tal que, según García (2003: 24) es el “elemento definitorio del sistema político” del país, o como dicen Leal y Dávila (1994: 36-37), el sistema político colombiano después del Frente Nacional se constituyó en el “sistema político del clientelismo”. Este fenómeno ha evolucionado a la par con los cambios que ha vivido el país, y se ha adaptado al crecimiento del Estado y a la transición de una sociedad tradicional a una más moderna. Dávila y Delgado (2002) tienen una tipología del clientelismo en Colombia, según la cual hay “dos formas y media” de clientelismo: el tradicional, el moderno y desde la década de los noventas, el de mercado. A continuación se describirán estas formas o etapas del clientelismo y se hará énfasis en el de mercado, por ser el que corresponde al período de estudio de este trabajo. El clientelismo tradicional El primer tipo de clientelismo, el tradicional, duró hasta la llegada del Frente Nacional, cuando las transformaciones de la sociedad y los cambios en el sistema político producto del pacto consociacionalista, hicieron que éste se adaptara y tomara las características del clientelismo. 14.

(15) moderno o de intermediarios. Antes del Frente Nacional el Estado era precario y débil, y estaba virtualmente ausente en grandes partes del territorio nacional; y el campo no estaba conectado por relaciones de mercado, por lo que la economía rural era autosuficiente y sus sociedades estaban poco integradas entre si y con las ciudades (Archer 1990; Dávila y Delgado 2002). Según Dávila y Delgado (2002), la sociedad colombiana era tradicional, agraria y bipartidista. Con anterioridad al Frente Nacional, y como lo evidencia la Violencia, la sociedad colombiana era fuertemente bipartidista, la pertenencia y la lealtad de la gente a su partido era absoluta, “se llevaba en la sangre”. Esta lealtad era el fundamento de las redes clientelistas, las cuales iban desde los “jefes naturales” o líderes de los partidos tradicionales, pasando por los gamonales o líderes regionales y la gente de las regiones, de donde salían los electores (Dávila y Delgado 2002). Las redes clientelistas tenían una forma piramidal, iban desde los clientes, pasando por los líderes locales, quienes construían una relación directa con los electores, hasta llegar a los líderes nacionales. De acuerdo con Archer (1990), el clientelismo tradicional en Colombia, o de patrón-cliente, se caracterizaba por el tipo de relaciones que se establecían entre los gamonales y los campesinos, éstas se basaban en lealtades muy fuertes, en el apego y el respeto mutuo, y eran completamente verticales; esta lealtad y apego hacían que las relaciones patrón-cliente fueran muy durables, se heredaban de una generación a otra. También se caracterizaban por cubrir grandes sectores de la población (redes muy amplias) y por cubrir muchos aspectos de la vida de aquellos que hacían parte de la relación, los clientes dependían en gran medida del patrón para obtener recursos que el Estado no les brindaba. Además, las transacciones o intercambios entre el patrón y el cliente (el gamonal y el campesino) eran llevadas a cabo de forma personal, y los beneficios que otorgaba el patrón provenían de sus propios recursos casi exclusivamente. Es característico del clientelismo tradicional que los recursos que provee el patrón sean de origen privado, lo que no significa que el Estado no tuviera ningún papel. El clientelismo moderno Con el inicio del Frente Nacional el clientelismo tradicional fue reemplazado por un clientelismo moderno, de intermediarios. En las décadas anteriores al Frente se dieron cambios que. 15.

(16) contribuyeron a que cuando éste llegó las relaciones clientelistas tradicionales se disolvieran y fueran reemplazadas por las clientelistas modernas. Entre estos cambios se cuenta el crecimiento y fortalecimiento del Estado y la diversificación de sus instituciones, que le permitió expandirse y llegar a rincones del país a los que antes no tenía acceso (Archer 1990; Dávila y Delgado 2002). A la par con esto se dio la expansión y formación de un mercado interno más grande, que también alcanzó al campo colombiano, hubo también un proceso de industrialización y urbanización, a partir de lo cual la sociedad colombiana evolucionó hacia una sociedad más moderna. Los anteriores elementos, así como la influencia de la Violencia sobre la migración de patronos y campesinos hacia las ciudades, llevaron a que las antiguas relaciones patrón-cliente se rompieran, y a que se abriera espacio a unas nuevas (Archer 1990). A lo anterior se le debe sumar el efecto que tuvo el Frente Nacional sobre el funcionamiento de la política y del sistema político en Colombia. La división equitativa del poder entre los partidos tradicionales tuvo como consecuencia que la competencia política cambiara de ámbito, ésta se trasladó al interior de los partidos (Dávila y Delgado 2002). Las antiguas relaciones clientelistas cambiaron, por una parte, porque la presencia del Estado y la conexión con el resto del país permitieron que la relación de dependencia de los campesinos hacia sus patronos se debilitara, ya que aquéllos encontraron una vía o fuente alternativa para obtener recursos básicos. Por otra parte, esta misma presencia del Estado y su expansión representó una nueva fuente de recursos para hacer clientelismo, para los políticos ya no era necesario hacer uso de sus recursos, podían usar los del Estado, éste se volvió su “botín” (Dávila y Delgado 2002). En este nuevo marco institucional surgió un nuevo tipo de políticos, los políticos profesionales, que reemplazaron a las oligarquías liberales y conservadoras y se convirtieron en intermediarios entre el Estado y los ciudadanos, siendo los recursos de éste los medios para hacer clientelismo. Para pertenecer a la política ya no era necesario provenir de las clases altas y la política se volvió un factor de movilidad social. Los liderazgos nacionales fueron reemplazados por liderazgos regionales, los de estos nuevos políticos. Según Leal y Dávila, el nuevo líder político viene de abajo, casi siempre de sectores sociales con pocos recursos económicos. No es un producto preestablecido del sistema económico, al menos directamente. Es un resultante del sistema político, de. 16.

(17) los mecanismos clientelistas que le han dado al líder los medios para escalar posiciones. (Dávila y Leal 1994: 45) De acuerdo con lo anterior, las relaciones clientelistas modernas se pueden definir como menos asimétricas que las tradicionales, ya que los clientes tienen alternativas al intercambio con los patronos; estaban menos basadas en el sectarismo y eran más calculadas, esto se daba sobretodo en las relaciones que estaban más allá del vínculo primario entre el cliente y el líder local. Estas relaciones también involucraban menos aspectos de la vida de los miembros de la relación y eran menos durables. Aumentó el número de clientelas pero éstas se hicieron menos extensas, la mayoría solo llegaba del nivel local al regional, muy pocas llegaban hasta el nacional (Archer 1990; Dávila y Delgado 2002). Es importante resaltar dos aspectos importantes de esta nueva forma de clientelismo. Primero, las transacciones en el clientelismo moderno consistían principalmente en una intermediación del político entre el cliente y el Estado, el acceso a los recursos y servicios de éste se constituyeron en el principal beneficio que obtenía el cliente a cambio de su voto. Segundo, como dicen Leal y Dávila (1994), el sistema político colombiano a partir del Frente Nacional se convirtió en el “sistema político del clientelismo”, esto se dio porque el clientelismo “se convirtió en la principal relación política para articular al régimen y mantener el monopolio bipartidista” (Dávila y Leal 1994: 326). Frente al debilitamiento del sectarismo y de las ideologías, la forma de lograr la adhesión a los partidos era a través del clientelismo (Dávila y Leal 1994). El clientelismo de mercado Según la caracterización de Dávila y Delgado (2002), el clientelismo de mercado surge después de la Constitución de 1991, como resultado de esta reforma y de la evolución de los procesos que se habían iniciado con el clientelismo moderno. Entonces, en cierta forma el clientelismo de mercado se parece al clientelismo moderno, pero muchos rasgos que en éste eran atenuados en aquél están mucho más marcados. Precisamente Dávila y Delgado se refieren a esta forma de clientelismo como “media” forma, en la medida que su surgimiento es reciente y su separación del clientelismo moderno es apenas una hipótesis en proceso. En lo que si gue se explicarán algunas de las reformas de la Constitución de 1991, haciendo énfasis en las que se. 17.

(18) esperaba que tuvieran algún impacto sobre el clientelismo y cuál sería éste. Más adelante se describirán las principales características de la nueva forma de clientelismo. Uno de los principales propósitos de la Constitución de 1991 era abrir los espacios políticos, hacer la política más inclusiva, por lo que se facilitó la creación de movimientos y partidos políticos; por otra parte, también se buscaba “sanear” la política, eliminando la corrupción, el clientelismo y la intermediación política. Para lograr lo anterior se llevaron a cabo cuatro tipos de reformas: a las reglas burocráticas, a las reglas para la conformación del legislativo, a las reglas electorales y a las reglas para las organizaciones políticas (Dávila y Delgado 2002). Entre las principales reformas a las reglas electorales están: modernización del proceso electoral, elección popular de gobernadores y miembros de las JAL, nuevo calendario electoral y cambio de la circunscripción de Senado, la cual pasó de ser departamental a ser nacional. La modernización del proceso electoral incluye la introducción del tarjetón, la inscripción de cédulas, entre otras. Por último, las reformas a las reglas para las organizaciones políticas abren la entrada a todo tipo de movimientos y partidos y les da autonomía. Las reglas para la conformación del legislativo tenían como propósito quitarles a los congresistas el acceso a recursos del Estado para hacer clientelismo. La modernización del proceso electoral pretendía controlar la capacidad de los políticos de emplear la estrategia clientelista en el momento de las elecciones; por ejemplo, al sustituir la papeleta -repartida por los partidos- por el tarjetón -entregado por una entidad independiente-, se elimina el control que tenía el partido sobre la forma como votaban sus clientes. Al hacer esto es cuando se hace más relevante el problema de compromiso y credibilidad sobre el que se habló anteriormente y que desarrollan Robinson y Verdier (2003). Si el político no puede monitorear a su cliente lo que le ofrece debe depender de que logre continuar en el poder, para asegurar que éste cumpla su parte del contrato. El trabajo de Romero (2006) estudia el efecto de la introducción del tarjetón sobre el clientelismo, llevado a cabo a través de la contratación de docentes. Aunque sus resultados no son muy robustos, si encuentra evidencia de que la introducción del tarjetón está relacionada con un menor nivel de clientelismo en la asi gnación de cargos de docentes en secundaria.. 18.

(19) Se esperaba que la introducción de la circunscripción nacional en el Senado llevara a los candidatos a esta cámara a buscar sus votos en regiones más extensas del país que un solo departamento, por lo cual representarían intereses más generales. Una estrategia electoral de tipo nacional no sería compatible con la obtención de votos por medio de favores clientelistas ni con la defensa de intereses muy particulares. Los constituyentes “esperaban que una circunscripción nacional hiciera ineficientes a las maquinarias regionales e hiciera iguales las condiciones de competencia de todos los actores que quisieran participar en el juego político” (Botero 1998: 288). Sin embargo, como muestra este autor para las elecciones de la década de los noventa, los políticos, en especial los miembros de partidos tradicionales, continuaron con la estrategia concentrada en un solo departamento, la cual continuó siendo exitosa y menos costosa (Botero 1998). Por otra parte, lo que encuentran Dávila y Delgado (2002) es que la escena política efectivamente si se abrió a una mayor competencia y participación, pero esto se logró a costa del bipartidismo y de mayores niveles de articulación, cohesión y gobernabilidad del sistema. En el caso de las prácticas clientelistas, éstas sobrevivieron y se adaptaron para seguir funcionando en el nuevo marco institucional, que incluía medidas que intentaron acabar con ellas. Dávila y Delgado dicen que, en la actualidad, permanece la tendencia a que sólo los miembros de las redes de intermediación política logren acceder a los beneficios que ofrece el Estado aún bajo el costo que implica esta relación a nivel colectivo. El clientelismo ha logrado mantenerse, así, como una característica esencial de la forma de funcionamiento de la política en Colombia. (Dávila y Delgado 2002: 333) En cuanto a la necesidad de construir redes en un régimen articulado por las relaciones clientelistas, los políticos han empezado a elaborar de manera muy particularizada la red de complejas relaciones con su electorado. A nivel nacional, regional y local los políticos trabajan de la mano con sus electores y buscan generar unas redes limitadas hacia ciertos sectores, donde las relaciones se caracterizan por su menor verticalidad, en comparación a la del clientelismo moderno.. 19.

(20) La descentralización contribuyó a que el eje de la intermediación política se deslizara, del ejecutivo nacional, articulado a los distintos niveles del legislativo, a los ejecutivos locales y regionales, con el ejecutivo nacional. De esta forma, el ámbito local toma mayor importancia, es ahí donde está el centro de las redes clientelistas, que se articulan con el ejecutivo central. El enfoque de este trabajo de investigación va en línea con esta nueva característica, en la medida que lo que se verá es el clientelismo al nivel de los municipios, y cómo la asignación de ciertos tipos de créditos subsidiados (los créditos de “mala calidad”) influyó sobre la distribución de los votos en diferentes elecciones. Lo que muestran los anteriores autores es que el clientelismo actual se financia con recursos públicos y sirve a los políticos para mantenerse en el poder. Lo que dice Díaz (1986), así como Rodríguez (2001), es que una de las entidades que fue manejada por los políticos para influir sobre sus probabilidades de reelección, o de sus partidos, fue la Caja Agraria.. 3. La Caja Agraria La Caja Agraria ocupó un papel muy importante en el sistema financiero y en la promoción del desarrollo de la agricultura durante gran parte del siglo veinte. Antes de analizar cómo fue la influencia de los políticos en su funcionamiento y cómo fue utilizada para hacer clientelismo, es necesario hacer referencia a la historia de la entidad y al contexto en el que se enmarcó en los años ochenta y noventa, cuando finalmente se llegó a su liquidación. El interés por fomentar la agricultura a través de la provisión de créditos preferenciales y/o subsidiados surgió en los años veinte, poco después de la fundación del Banco de la República en 1923. Se percibía que hacer esto por medio de las entidades comerciales ya existentes y del Emisor no era suficiente, por lo que era necesario un banco que se dedicara a proveer recursos para el sector agrícola. Según el superintendente bancario de la época, La agricultura necesita recursos fijos y estables y créditos a largos plazos, sin que le basten los auxilios transitorios y contingentes. Los bancos de depósito, giro y descuento, lo mismo que el Banco Emisor sólo pueden satisfacer en muy pequeña escala las necesidades de la agricultura… Es. 20.

(21) indiscutible, pues, la necesidad que tiene el país de una institución de esta índole (García y González 2002: 74). Al poco tiempo, a finales de 1924, se fundó el Banco Agrícola Hipotecario (BAH), precursor de la Caja Agraria, con capital del Gobierno Nacional, de los departamentos y de algunos entes privados. El propósito del banco era prestar dinero a corto, mediano y largo plazo a este sector, a partir de los recursos que obtuviera con cédulas hipotecarias; éstas no encontraron suficientes compradores nacionales y terminaron, en su mayoría, en manos extranjeras (Kalmanovitz y López 2002: 25). Las instituciones financieras creadas en la década de los veinte tuvieron que soportar la crisis del 30 y la mayoría de los bancos hipotecarios, que obtenían sus recursos del exterior, no sobrevivieron. El Banco Agrícola Hipotecario enfrentó una situación fiscal complicada y dificultades para financiar su balance. Esto, sumado a la necesidad de crear bancos públicos que financiaran a los deudores del sector de la agricultura y al hecho que el BAH nunca se especializó en las actividades de fomento para las cuales fue creado, llevaron al nacimiento de la Caja Agraria en 1931 (Ley 52 de 1931; García y González 2002; Kalmanovitz y Avella 1998; Kalmanovitz y López 2002). El surgimiento de la Caja Agraria, así como de las demás entidades creadas en esa época (i.e. el Banco Central Hipotecario), sentó las bases para la política del crédito de fomento que tomó fuerza en la década del 50 (García y González 2002). A los pocos años de haberse creado la Caja Agraria y el Banco Central Hipotecario (BCH) se ampliaron sus funciones, y a la promoción del sector agrícola se agregó el crédito de vivienda y para el sector industrial y minero. La entidad presentó un comportamiento muy dinámico desde su creación, con un incremento permanente de su participación dentro de la cartera total del sector financiero (17% en 1950). “Sus operaciones, sobre todo a partir de 1940, fueron el principal instrumento de ejecución de las políticas de fomento agropecuario y democratización del crédito para dicho sector” (García y González 2002: 90-91). La entidad además administraba una sección de provisión agrícola, donde vendía insumos y los materiales necesarios para el desarrollo del sector. A principios de los años 50, en el marco del discurso de la industrialización por sustitución de importaciones promovido por la CEPAL, tomó forma la política de fomento a través del. 21.

(22) crédito y se crearon mecanismos nuevos y se consolidaron los ya existentes. Estas reformas, resultado en parte de la misión Alter y Grove de 1951, le dieron al Banco de la República un papel más importante en la dirección del crédito hacia los sectores “productivos” (agricultura, industria, ganadería, entre otros) de la economía, y nuevos instrumentos para hacer esto (García y González 2002; Kalmanovitz y Avella 1998). La ola de reformas también incluyó la creación de nuevas entidades oficiales para la promoción de sectores específicos, algunas de ellas fueron el Banco Cafetero y el Banco Ganadero (García y González 2002: 102). La Caja Agraria, y en menor medida, las demás entidades de fomento, recibieron un trato preferencial en el sector financiero, según García y González, la Caja se benefició de un tratamiento especial por parte del Banco de la República en términos de acceso a sus recursos de crédito y redescuento (sus cupos se incrementaron en forma sistemática); en el mismo sentido, se dispuso que parte de los recursos liberados por la venta de las acciones del Gobierno Nacional en el Banco de la República, así como del diferencial cambiario obtenido por las operaciones de la Federación Nacional de Cafeteros, se destinarían al fortalecimiento de dicha entidad. (2002: 114) Para ayudar a la entidad a financiar su balance, además de las medidas ya mencionadas, desde 1948 (Ley 90 de 1948) las entidades financieras debían constituir un encaje adicional del 5% en bonos de la Caja Agraria. Ésta fue una de las inversiones forzosas que debieron llevar a cabo los bancos comerciales y demás intermediarios financieros que no implementaban las políticas de fomento, se crearon nuevas inversiones hasta mediados de los años 80 (Correa 1986). Todo lo anterior permitió que la Caja Agraria creciera considerablemente durante las décadas de los 50 y 60. Así, entre 1950 y 1962, “el crecimiento real promedio de la cartera de los bancos comerciales fue de 6% mientras que la del resto de entidades oficiales y de reciente creación (Caja Agraria, Banco Ganadero…) fue de 16%” (García y González 2002: 115). Para este mismo período, el 44% de la cartera de la Caja Agraria se dirigió a la financiación de la agricultura y 50% a la financiación de la ganadería. En la década de los 70 la situación de la Caja Agraria y la composición del sistema financiero cambiaron. Según Kalmanovitz y Avella,. 22.

(23) La banca privada creció al ritmo de la economía, al tiempo que la de origen extranjero… alcanzó una participación ínfima. La Caja Agraria, cuyos años dorados se extendieron a lo largo de los cincuenta y sesenta, comenzó a crecer a un paso inferior al de la economía y tuvo frecuentes pérdidas que tuvieron que ser asumidas por el presupuesto nacional. (1998: 37) Como se puede ver en la tabla 1, la Caja Agraria alcanzó su mayor tamaño entre 1956 y 1970, cuando sus activos representaron más del 5% del PIB de la época. Este valor es notable considerando que en ese momento los activos de los bancos privados en su totalidad apenas sumaban el 15% del PIB y los de los extranjeros solamente un 2%, y que ese 5% era la sexta parte del total de los activos del sistema financiero. A partir de 1970 la participación de los activos de la Caja Agraria fue disminuyendo lentamente, mientras que la de los demás bancos oficiales crecía y surgían nuevos tipos de entidades financieras. Según García y González, “en 1970 y 1985 la Caja Agraria fue la entidad más grande del sistema financiero, pero su participación dentro del total de los activos pasó del 14% al 9% entre esas dos fechas” (2002: 154). Durante el primer lustro de la década de los 80 el sistema financiero vivió una grave crisis, el deterioro de la calidad de la cartera fue generalizado entre los bancos y demás entidades financieras. En esa década se implementaron algunas reformas que comenzaron a liberalizar el sistema y, además, se comenzó a desligar la política de fomento de la política monetaria, con lo que el Banco de la República dejó de administrar algunos fondos financieros, los cuales se eliminaron o volvieron independientes, y se suprimió la mayoría de las inversiones forzosas (García y González 2002). La situación de la Caja Agraria se siguió deteriorando desde entonces, según Jaramillo, “la Caja Agraria venía arrojando pérdidas crecientes desde 1986, debido al lento crecimiento de sus ingresos financieros, mientras que el costo de sus recursos y sus costos administrativos crecían más rápido” (2002: 110). Esto último era producto de sus altos costos de personal, unos volúmenes de operación reducidos y problemas en la calidad de la cartera. En relación con esto, Guzmán (1995) dice que la cartera de dudoso recaudo era del 11% en 1990, del 14% en 1991 y llegó al 30% en 1992.. 23.

(24) Con la llegada de la década de los 90 comenzó la apertura económica, que trajo la reducción de aranceles y el desmonte de los créditos subsidiados. Según Jaramillo (2002), se puso en marcha un plan para reducir de manera gradual y eventualmente eliminar los subsidios a las tasas de interés. Se esperaba atraer más oferta de crédito de los privados. Paralelo a esto se implementaron nuevas políticas de desarrollo rural campesino, entre las cuales estaban una reforma agraria, programas de adecuación de tierras, de generación y transferencia de tecnología, entre otros. En cuanto a las reformas al crédito agrario, el desmonte gradual de los subsidios a las tasas se dio de manera más lenta para los campesinos (pequeños productores); y se creó el Fondo Agropecuario de Garantías (más adelante FINAGRO) para permitir el acceso a créditos a pequeños productores que obtuvieran el respaldo del gobierno. Además, el gobierno se comprometió a subsidiar a sucursales apartadas de la Caja Agraria que no generaran los suficientes ingresos para cubrir sus costos, de esta forma se permitió que la entidad continuara operando a pérdida, según Siabato (1992), solamente el 33% de las oficinas producían ganancias financieras (Jaramillo 2002). Justo después de iniciada la apertura, la Caja Agraria y la agricultura entraron en crisis. “El desbarajuste del banco rural más grande del país salió a flote de un momento a otro. Casi que con la crisis del agro vino la crisis de la entidad, y viceversa. El crédito cayó de 389.000 millones de pesos en 1990 a 268.000 millones en 1991, cuando se tenía un presupuesto de 480.000 millones” (Guzmán 1995: 8). La crisis de la entidad se agravó por las dificultades con los planes pensionales y los rumores de sus problemas llevaron a que muchos dejaran de pagar sus obligaciones con ella hasta cuando se aclarara lo que sucedía, con lo cual la cartera vencida creció aceleradamente y se obstaculizó la aprobación de nuevos créditos. Es probable que la inhabilidad de la Caja Agraria para ayudar a los productores a sortear la caída en sus ingresos y los problemas de liquidez hubiera agravado la crisis de 1992. Este apretón del crédito afectó a muchos pequeños productores de manera desproporcionada, debido a que la escasa proporción de campesinos que tienen acceso a crédito con una institución formal tradicionalmente han sido los clientes de la Caja Agraria. (Jaramillo 2002: 115). 24.

(25) Para enfrentar la crisis de la agricultura, junto a la de la Caja Agraria, se diseñó un Plan de Reactivación, el cual incluyó medidas para la capitalización y reactivación de la entidad, para fomentar el flujo de crédito. Dada su crisis, el gobierno se comprometió a asumir sus obligaciones pensionales futuras. Dentro del plan también estaba la modernización de la entidad, reformas administrativas, la sistematización integral de las operaciones de la Caja y la reducción de su planta de personal de alrededor de 15.000 empleados a apenas 8.000 (Jaramillo 2002; Guzmán 1995). Inicialmente se anunciaron medidas para aliviar las deudas pendientes de los agricultores, esto después se sustituyó con un programa completo de refinanciaciones a través del Fondo Agropecuario de Garantías, y buscaba además que la Caja recuperara la cartera vencida. Además de esto, se decidió aplazar el desmonte gradual de los subsidios a las tasas de interés de los créditos y se estipuló que debían subsidiarse los préstamos a los campesinos y que los créditos agrícolas deberían otorgarse a tasas inferiores a las de los créditos comerciales (Jaramillo 2002). Las reformas implementadas para salvar a la Caja Agraria fueron infructuosas. Por una parte, aún cuando la planta de personal se redujo considerablemente, los costos que implicaba cada empleado eran muy altos, principalmente por la convención colectiva, defendida por un sindicato muy poderoso. Los costos laborales de la entidad representaban el 13% de sus activos, más de cuatro puntos por encima del promedio del sistema financiero (“La Caja Agraria: una agonía…” 1996: 36). En cuanto a la recuperación de la cartera vencida, los planes para lograr esto no fueron exitosos, en 1995 ésta había crecido 28,6% frente al año anterior, y en ese mismo año representaba el 13,4% de toda la cartera, mientras que en el sistema financiero ese porcentaje era de apenas el 3,6% (Guzmán 1995). El gobierno capitalizó varias veces a la entidad, para ayudarla a sobrevivir y mantener los requisitos de sobre niveles patrimoniales y respaldo a los ahorradores, sin embargo, éstas fueron en su mayoría capitalizaciones “de papel”. Según Gustavo Castro, gerente de la entidad en 1994, solamente en ese año se llevó a cabo una capitalización real, de 70 mil millones de pesos, el resto no fueron más que un mero formalismo y el apoyo del Estado fue mínimo (Guzmán 1995; “Por qué y por quiénes…” 2000). Por su parte, según Benjamín Medina, gerente de la entidad durante el gobierno de Ernesto Samper, los problemas de la entidad tenían que ver también con el hecho que ésta tenía múltiples objetivos, que entraban en. 25.

(26) conflicto entre sí, “a la Caja se le exigen resultados de eficiencia bancaria en tanto que las decisiones de manejo de su principal recurso se toman por fuera de la empresa y con criterios de política y gasto social” (“La Caja Agraria: una agonía…” 1996: 36). Como se verá más adelante, los intereses políticos influyeron mucho en el manejo de la entidad y dificultaron que ésta pudiera recuperarse de la crisis en la que estaba a principios de los años 90. Un ejemplo de esto es el efecto que tuvieron los problemas políticos que enfrentó el presidente Ernesto Samper por la entrada de dineros del narcotráfico a su campaña. Según Jaramillo, debido a la crisis del gobierno de Samper, el ejecutivo se debilitó y los criterios políticos se hicieron más importantes a la hora de asignar dineros públicos y cargos del gobierno. “Esto afectó el ritmo y la efectividad de la implementación de muchos programas. Los gremios se quejaron de los crecientes niveles de ineficiencia burocrática y corrupción” (Jaramillo 2002: 132). Después de la crisis que enfrentó en la primera mitad de la década de los 90 la Caja Agraria no se recuperó y luego, con la crisis generalizada en la que entró la economía y el sistema financiero colombiano, la situación empeoró hasta que en 1999 fue necesario liquidar la entidad. Antes se había propuesto privatizarla y hasta liquidarla, sin embargo, las condiciones nunca fueron tales como en 1999, cuando la liquidación se hizo inminente. La crisis se evidenció en la desaceleración de la actividad económica, el aumento del desempleo, lo cual, junto al elevado nivel de las tasas de interés, tuvo un efecto contundente sobre el estado del sistema financiero. “A partir de 1997 la relación entre la cartera vencida y la cartera bruta (indicador de la calidad de la cartera) se aceleró, y los costos asociados con la protección y el castigo de los activos crediticios fueron absorbiendo porciones cada vez más importantes de los ingresos generados por los activos de buena calidad” (García y González 2002: 180). Por otra parte, desde el segundo trimestre de 1993 la tasa de crecimiento real de la cartera del sistema financiera fue decreciendo, llegando a presentar niveles negativos desde septiembre de 1999, en 2001 la cifra llegó a -7,2% (García y González 2002). A causa de la crisis del sistema financiero, y de toda la economía, a finales de 1998 se expidió un decreto de emergencia económica que le permitió al gobierno implementar ciertas medidas para enfrentar la crisis. Estas medidas hacían parte de una estrategia con tres frentes: apoyo a los deudores hipotecarios, el desmonte de la banca pública, que se vio más afectada por la situación que la privada, y el apoyo a las entidades financieras privadas que lo necesitaran. En cuanto a las. 26.

(27) entidades públicas, se buscaba sanear sus balances, “efectuar una reestructuración administrativa en las que fuera viable su privatización y, finalmente, liquidar aquellas que no se consideraran viables” (Campos, González y Vélez 2002: 41). Con la Caja Agraria se decidió que ésta ya no era viable, por lo que fue liquidada en 1999 y en su lugar se creo el Banco Agrario, como una institución especializada en el crédito rural y agrario y heredó los activos y pasivos productivos de la antigua entidad (Campos et al 2002). A finales de 1998 la Caja tenía un patrimonio negativo de 331.050 millones y el 28,9% de su cartera estaba vencida, muy por encima del promedio del sector financiero, que era 8,9%. Para febrero de 1999, pocos meses antes de su liquidación, el índice de vencimiento de la cartera de la entidad ya había ascendido al 34,9% (“El deceso de la Caja Agraria…” 1999). Las auditorías realizadas por la Contraloría incluyeron la revisión de la cuarta parte de los créditos de la Caja, alrededor de 400.000 millones, de los cuales 330.000 millones se habían otorgado de forma irregular. Las indagaciones en el funcionamiento de la entidad aportaron evidencia que sustenta el desorden que reinaba en el manejo de la Caja, la ausencia de supervisión adecuada, la influencia de los intereses personales de los funcionarios y de los intereses de muchos políticos que intervenían en ella. Todo esto llevó a que la entidad fuera muy ineficiente, estuviera mal manejada y que los recursos que tenía no llegaran a quienes debían ir, los campesinos y pequeños agricultores, y a que finalmente la única salida posible fuera la liquidación de la Caja de los campesinos (“Por qué y por quiénes…” 2000; “El deceso de la Caja Agraria…” 1999; Rodríguez 2001).. 27.

(28) Tabla 1 Estructura Financiera Activos Totales 1923-1997 (Porcentaje del PIB) Ba ncos Pri vado s Na cio nal es. Banc os Privad os Ban cos Extra nj eros o Caj a Agra ria (1 ) Ban cos Ofi cia les Hip otecari os (2) Mixtos. Co rpo racio nes Fin anci eras. Corp ora cion es de Aho rro y Vivi enda. Co mpa ñías de Fin anci ami ento Co merci al. Total (3 ). 1925-30 8.09 3.05 6.36 17.5 1931-35 8.73 5.38 0.91 11.41 26.5 1936-40 6.4 3.12 1.73 6.96 18.2 1941-45 7.57 2.63 2.91 5.01 18.1 1946-50 9.03 2.00 3.84 2.70 17.6 1951-55 11.11 1.55 4.87 1.06 2.61 21.2 1956-60 15.49 2.00 5.55 4.39 3.32 30.8 1961-65 13.34 1.98 5.44 5.42 3.17 1.95 31.3 1966-70 14.13 2.23 5.09 6.56 3.45 3.61 35.1 1971-75 13.58 2.21 4.64 6.47 4.85 5.88 1.97 39.6 1976-80 14.22 1.72 3.06 6.21 3.10 5.49 3.75 0.88 38.4 1981-85 15.51 2.03 3.58 7.81 3.28 6.24 6.32 2.01 46.8 1986-90 8.07 2.15 3.79 12.93 2.78 6.96 7.00 1.95 45.6 1991-95 12.91 2.17 2.78 8.55 2.07 6.25 9.44 3.41 53.7 1996-97 19.18 2.96 2.02 5.36 2.10 7.26 13.40 5.47 64.3 (1) Incorpora la Caja Colombiana de Ahorros y otras cajas de ahorr os. (2) Considera también los bancos pr endarios. (3) En los per íodos 1991-95 y 1996- 97 incluye las Entidades Financieras Especiales ( BANCOLDEX, FEN, F INAGRO, FINDETER) cuyos activos representaron el 6.09% del PIB en el primer período, y el 6.55% del PIB en el segundo período. Fuentes: Kalmanovitz y Avella (1998). Nombramiento de los gerentes y regulación sobre la asignación del crédito Gerentes Los gerentes de todas las oficinas y regionales, además de otros funcionarios de la entidad, eran representantes legales de ésta, por lo cual su nombramiento debía ser ratificado por la Junta Directiva de la Caja. Esta Junta estaba compuesta por el Ministro de Agricultura, el Ministro de Hacienda y Crédito Público, dos representantes del Presidente de la República y un representante de la Comisión Nacional de Crédito Agropecuario. Quien efectivamente nombraba a los gerentes de las regionales y sucursales era el vicepresidente comercial de la entidad, y era nombrado por el presidente de ésta. Asignación del crédito La Caja Agraria debía servir principalmente como fuente de financiación de los pequeños productores agropecuarios, sin embargo, si la Junta Directiva lo aprobaba y se tenía el consentimiento del Ministro de Agricultura, también se podía otorgar créditos a medianos y grandes productores agropecuarios, y para actividades de la pequeña y mediana industria, para. 28.