Las relaciones entre Estado - sociedad civil en las políticas públicas de derechos humanos en Colombia - el Plan Nacional de Acción en Derechos Humanos y DIH

Texto completo

(1)UNIVERSIDAD DE LOS ANDES FACULTAD DE CIENCIAS SOCIALES DEPARTAM ENTO DE CIENCIA POLÍTICA. LAS RELACIONES ENTRE ES TADO – SOCIEDAD CIVIL EN LAS POLÍTIC AS PÚB LICAS DE DERECHOS HUMANOS EN COLOMBIA.. EL PLAN NACIONAL DE ACCIÓN EN D ERECHOS HUMANOS Y DIH. Director: DANIEL CASTELLANOS G. Lectores: VIRGINIE LAURENT JUAN CARLOS RODRIGUEZ R.. Mireya Camacho Celis. Código: 200616068 28/05/2009. Resumen: Los derechos humanos en Colombia han tenido un amplio desarrollo normativo a partir de la Constitución de 1991 que prevé la protección de los derechos fundamentales, acciones que los garantizan y una estructura institucional diseñada para este propósito, como también la incorporación de tratados internacionales sobre protección de derechos humanos, a partir de la figura del bloque de constitucionalidad. A pesar de esta normatividad, las violaciones a los derechos humanos y las infracciones al derecho internacional humanitario ocasionadas por el conflicto armado interno han llevado a que los derechos humanos se conviertan en un tema de seguimiento e importancia por parte del Estado, de organizaciones de la sociedad civil y de organismos internacionales de protección de derechos humanos. Este interés ha llevado a pronunciamientos de diferentes actores frente a la necesidad de adoptar medidas legítimas que respeten y garanticen los derechos humanos en Colombia, a través de políticas públicas integrales, que surjan del consenso entre las organizaciones de la sociedad civil y el Estado Colombiano. Esta investigación busca analizar cómo está diseñado el Estado, cómo está organizada la sociedad civil y cómo inciden en el diseño de políticas públicas en derechos humanos, específicamente a través del Plan Nacional de Acción en Derechos Humanos y DIH..

(2) Tabla de contenido CAPIT ULO I ..................................................................................................................................... 7 CONCEPTOS BÁSICO S SO BRE POLÍTICAS PÚBLICAS.............................................................. 7 UNA REVISIÓN GENERAL A LA LIT ERAT URA......................................................................... 7 1.1.LO QUE DEBEMOS SABER SOBRE POLÍT ICAS PÚBLICAS.............................................. 7 1.2.LO QUE DEBEMOS SABER DE LA SOCIEDAD CIVIL .................................................... 26 1.3.LO QUE DEBEMOS SABER SOBRE LA SOCIEDAD CIVIL Y EL EST ADO EN MATERIA DE POLÍTICAS PÚBLICAS...................................................................................................... 32 1.4.LO QUE DEBEMOS SABER SOBRE POLÍTICAS PÚBLICAS DE DERECHOS HUMANOS35 CAPIT ULO II................................................................................................................................... 40 LAS POLÍTICAS PÚBLICAS DE DERECHOS HUMANOS EN COLOMBIA ............................... 40 OFERT A INSTITUCIONAL DEL EST ADO................................................................................. 40 2.1.CAPACIDAD DEL EST ADO COLOMBIANO .................................................................... 40 2.2.ARTICULACIÓN DEL ESTADO COLOMBIANO PARA LA EFECT IVA GARANTÍA DE LOS DERECHOS HUMANOS .................................................................................................. 58 2.3.INFORMACIÓN ................................................................................................................. 64 CAPIT ULO III. ............................................................................................................................... 66 LA SOCIEDAD CI VIL EN COLOMBIA Y SU INCIDENCIA EN LAS POLITICAS PÚBLICAS DE DERECHOS HUMANOS.............................................................................................................. 66 3.1. LA CAPACIDAD DE LAS OSC COLOMBIANAS EN DERECHO S HUMANOS ............... 66 3.2. REPRESENT ACIÓN.......................................................................................................... 70 3.3. ARTICULACIÓN DE OSC................................................................................................. 71 3.4. SINERGIAS ...................................................................................................................... 73 3.5. INCIDENCIA DE LAS OSC DE DERECHOS HUMANOS.................................................. 74 CAPIT ULO IV ................................................................................................................................ 77 EL PAPEL DE LA COMUNIDAD INTERNACIONAL EN LA RELACIÓN EST ADO - SOCIEDAD CIVIL EN LAS POLÍT ICAS PÚBLICAS DE DERECHOS HUMANOS EN COLOMBIA............... 77 CAPIT ULO V .................................................................................................................................. 84 2.

(3) EL PNADHDIH UNA POLIT ICA PÚBLICA INT EGRAL DE DDHH?........................................... 84 4.1. QUÉ ES EL PLAN NACIONAL DE ACCIÓN EN DERECHOS HUMANOS Y DIH PNADHDIH.............................................................................................................................. 84 4.2. INST ANCIA DE COORDINACIÓN DEL PNADHDIH ....................................................... 85 4.3. LA RUT A MET ODOLÓGICA DEL PNADHIDH................................................................ 87 4.4. PROPUESTA DEL EST ADO COLOMBIANO.................................................................... 89 4.5.¿CÓMO SE RELACIONAN EL ESTADO Y SOCIEDAD CIVIL EN EL PNADHDIH? ......... 89 4.6.LOGRO S Y OBST ÁCULOS................................................................................................ 92 CONCLUSIONE S ........................................................................................................................ 93. 3.

(4) PRESENTACIÓN La So cied ad civ il y el Estado son concep tos que han tenido un amp lio desarrollo teórico desde las ciencias sociales en general, y p or discip linas como el derecho, la cien cia p olítica y la socio logía en particular. El an álisis se ha referido, entre otros asp ectos, a su definición, clasificación, enfoques, modos de relacionarse, sentido de las relaciones, forma en que las organizaciones de la sociedad civil p articip an en la formación y desarrollo del Estado, en p articular en los estados democráticos, y las garantías del Estado frente al desarrollo de las actividades de la Sociedad civil. Este análisis también se h a dirigido a entender la relación de in ciden cia de la socied ad civil sobre las acciones del Estado e incluso de las acciones de una sociedad civil glob al para atender p roblemas que trascienden fronteras. Para abordar el estudio de las relacion es entre el Estado y la Sociedad civil es n ecesario ub icarse en un contexto determin ado, que p osibilite establecer una relación entre sujetos y objetos, articulados en un esp acio y tiempo definido, así como indicar el p ropósito de la relación o la finalid ad de su interacción. Esta investigación busca analizar las relaciones entre el Estado y la Sociedad civil, en el marco de las políticas p úblicas de derechos humanos en Colombia, con la finalidad de p romover el respeto y garantía de los derechos humanos. Para lo grarlo se identificará la forma en que se articula el Estado colombiano entre sí y con las organizacion es de la socied ad civil (OSC), esp ecíficamente las relacionadas con d erechos humanos, en torno al proceso integral d e p olíticas públicas de derechos humanos, así como la forma en que se ha organizado la sociedad civil en Colombia para incidir en este p roceso. 1. El análisis se dividirá en cuatro p artes. Una p arte general en la que se plantean conceptos básicos sobre los temas p lanteados: políticas públicas, políticas públicas en derechos humanos, relaciones entre sociedad civil y Estado, con el p rop ósito de dar elementos de análisis que p ermitan entender la finalidad d e esta incidencia en la elaboración d e una política p ública integral de d erechos humanos p ara Colombia. 2. En una segund a p arte se analizará el Estado colo mbiano y la forma en que ha diseñado su estructura p ara atender las obligacion es que en materia d e derechos humanos le 4.

(5) corresp onden, a través de las funciones que constitucional y legalmente ha atribuido a los diferentes órganos que lo co mponen, y la forma en que éstas obligaciones se ejecutan a través de p olíticas p úblicas, planes, programas y p roy ectos que desarrolla. También se analizará la institucionalización y estandarización d e esp acios de articulación entre los diferentes órganos del Estado y , entre éstos y las organizaciones. de la sociedad civ il, en p articular las. relacionadas con d erechos humanos. 3. En la tercera parte se indagará sobre la organ ización d e la sociedad civ il, en p articular las organ izaciones de derechos humanos p ara incidir en el p roceso de p olíticas p úblicas, y en gen eral p ara reclamar del Estado colomb iano la efectiva garantía de los derechos humanos. Se examin arán asp ectos como su representatividad, p articip ación, articulación, sin ergias y manifestacion es que exp resen el sentido de su intervención, de modo que sirva p ara indagar si tienen p osibilidad de in cidir, más allá de p rofundizar el grado en que lo hacen. 4. La cu arte p arte mencion ará el p ap el de la comunidad internacional, esp ecíficamente d e los órganos d e p rotección de d erechos humanos de carácter internacional que tienen injerencia en el tema d e derechos humanos en Colomb ia, y la forma en qu e intervienen en el desarrollo de la relación entre So cied ad Civil y el Estado Colombiano. Para resp onder a las p reguntas de cómo la sociedad civil ha incidido en la construcción de p olíticas p úblicas en derechos humanos, y cómo el Estado colombiano ha reaccionado frente a esa inciden cia, se examin ará la p rop uesta del Plan Nacional de Acción en Derechos Humanos y DIH (PNADHDIH), vista como una estrategia o un ideal p ara formular una p olítica p ública integral de derechos humanos con p articipación de la sociedad civil y el Estado colo mbiano. Esta investigación tiene como soporte la construcción de tres bases de datos, una referida a las entidades del Estado relacion adas con los derechos humanos, en las que se p lantean las obligaciones, estructura, proy ectos, finalidad, articu laciones, sinergias, entre otros; una segunda de organizacion es sociales de derechos humanos que tienen rep resentatividad en el p aís, en la que se establecerá la naturaleza de la organización, objetivos, p ropuestas, metas, temas, p resencia, sectores que rep resenta, sinergias y aliados, e información estadística o de otro tip o que p roduce; y. una. tercera. relacionad a. con. los. comités. interinstitucionales. definidos. legal. y 5.

(6) reglamentariamente en el qu e interactúan órganos del Estado y OSC frente al tema de derechos humanos. Cada base de datos arrojará con clusiones resp ecto a la forma en que la relación se materializa en la práctica, es decir, la cap acidad y organización del Estado, la in ciden cia de las OSC en la agenda p ública, y la interven ción de la co munidad internacion al. Las conclusion es que surjan del análisis concreto del p roceso de formulación del Plan Nacional de Acción en Derechos Humanos (PNADHDIH)1, a p artir de los aciertos y dificultades p resentados en su diseño, nos acercará a entender la dinámica de las relaciones y la articulación de las p artes, así como examin ar el valor significativo de la in cidencia de las OSC p ara dar legitimid ad al p roceso de toma de decisiones, en el modelo de Estado Social de Derecho que invoca Colombia en la Constitución Política d e 1991. Igualmente servirá p ara lo grar intuiciones o ap roximaciones frente a la existencia de una sociedad civil organizada en Colo mbia, con cap acidad de incidir en las p olíticas p úblicas de derechos humanos, como a la existencia de un d iseño e infraestructura institucional que permite y fortalece la dinámica entre las OSC y el Estado colo mbiano, y la medida en que factores amenazantes o p erturbadores p ueden imp edir este ideal democrático. En definitiva, se esp era que este texto contribuya a la articulación d e concep tos como derechos humanos y p olíticas p úblicas, cuyo eje articulador sean las relaciones entre Estado y sociedad civil, en el marco del p roceso de toma de decisiones legítimas y rep resentativas. También busca servir como marco de referen cia p ara los p aíses de la región que identifiquen las exp eriencias significativas en Colomb ia d e la dinámica de las relaciones del Estado y la Sociedad Civil p ara la adopción del PNADHDIH. Por último, se esp era despertar un interés en la academia, desde la Ciencia Política, para que se constituy a como un actor relev ante que aporte en la d isminución de la diferencia entre la teoría y la práctica, entre el deber ser y el hacer, y que sirv a de mediador con elementos teóricos y 1. El PNADHDIH es un com prom iso internacional que surge de la Conferencia m undial de derechos humanos. Viena, 14 a 25 de j unio de 1993, que consiste en que los países m iem bros de las Naciones Unidas deben adoptar un Plan Nacional de Derechos Hum anos para garantizar los derechos humanos en cada país. En Colom bia este Plan se viene trabajando de form a concreta desde el año 2004 y está incluido en los Planes de Desarrollo de las adm inistraciones del presidente Alvaro Uribe V (2002-2010).. 6.

(7) p rácticos en las tensiones que p uedan surgir en la d inámica de las relaciones entre Estado y sociedad civil.. CAPITULO I CONCEPTOS BÁSICOS SOBRE POLÍTICAS PÚBLICAS UNA REVISIÓN GENER AL A LA LITERATUR A. Para entender la forma y dinámica de las relacion es entre Estado y sociedad civil en materia de p olíticas p úblicas en derechos humanos, es necesario hacer unas p recisiones conceptuales que guiarán el contenido de esta inv estigación. Primero un a referencia general al proceso de p olíticas p úblicas, luego la forma en que desde la teoría pueden interactuar Estado y sociedad civil desde la p ersp ectiva de los derechos humanos y fin almente, una revisión de las p olíticas públicas en derechos humanos en Colombia, con la intención de insp irar desde la teoría los asp ectos materiales que se considerarán en los siguientes cap ítulos.. 1.1.. LO QUE DEBEMOS SABER SOBRE POLÍTICAS PÚBLICAS. El tratamiento dado al tema d e las p olíticas p úblicas es muy comp lejo; incluso se ha planteado la necesidad de establecerlo como un a ciencia nueva indep endiente de la Ciencia Política, d e la administración p ública, o de las escuelas de gob ierno, d ada la varied ad de temas qu e co mp rende, la p luralidad de elementos que la conforman y la diversidad de teóricos de diferentes discip linas que han p rofundizado sobre este tema. 2. Las p olíticas p úblicas se han concebido desde d e sus orígenes , como acciones concretas del 3. Estado, o como lo men cionara M uller (2000:6) cien cia del Estado en acción para dar resp uesta a 4. necesidad es sociales o p roblemas socialmente construidos . Con esta definición se resalta la imp ortancia de las organ izaciones d e la socied ad civil (OSC) p ara p resentar los p roblemas o para 2. Salazar (2008) en su obra Políticas Públicas y Th ink Tanks se refiere a que la fecha precisa del desarrollo de la m oderna fundamentación de las políticas públicas es 1951, según lo planteara Omar Guerrero, profesor titular de la Universidad Nacional Autónoma de México, en su artículo: Las políticas públicas como ámbito de concurrencia multidisciplinaria. Publicado en diciembre de 1991 en la Revista Adm inistración y Desarrollo, No 29, pp.11-33. 3 Muller, P. (2000) Les politiques publiques. (Salazar, C & Jolly , J.F. Trad.). Bogotá, Colombia: Pontificia Universidad Javeriana. (Trabaj o original publicado en 1997) 4 Vargas, A. (1999) Notas sobre el estadoy las políticas públicas. Bogotá, Colom bia. Alm udena Editores p. 55-56.. 7.

(8) facilitar su construcción social. Sin embargo, las políticas p úblicas van más allá de esta defin ición y la relevancia de las OSC abarca otros escenarios a través de los que busca ganar legitimid ad y rep resentatividad, dep endiendo de su grado d e organización y cohesión. Al analizar las p olíticas p úblicas como acciones del Estado frente a d emand as sociales, la democracia p odría consolidarse en la medida en que las O SC intervinieran en la defin ición del p roblema y en la toma de decisiones para su imp lementación, p ero seguramente esto no es suficiente. Para entender el p or qué veamos algunos elementos de las p olíticas p úblicas que p ermitan apreciar en dónde la legitimidad d e las OSC encuentra su mayor concreción.. 1.1.1. Qué es una política pública? El estudio de las p olíticas públicas ha tenido dos grand es corrientes o desarro llos: uno el modelo 5. 6. anglosajón y otro el modelo europeo . El mod elo latinoamericano está en desarrollo, y en el caso de Colombia 7, teóricos como Alejo Vargas 8, Carlos Salazar 9, André Noel Roth10, Gabriel Vélez 11. 12. Cuartas , Jorge Iván Cuervo , entre otros, han nutrido esta escuela, en asp ectos como definiciones, clasificacion es, tip ologías, enfoques, actores, entre otros, p ara ap roximarnos a lo que desde la década de los 70s, incluso antes, venía desarrollándose como mod elo de acción del Estado. Para emp ezar, autores como Salazar, Vargas y Roth han coincidido en la variedad de acep ciones que en el idioma inglés tiene el término política pública, y de las limitaciones de su traducción al idioma esp añol, dentro de las que identifican: polity, policies, politics, policy. Esta variedad p ermite que las p olíticas p úblicas tengan un a contextualización y un camp o de acción más amplio. 5. En el m odelo anglosaj ón se pueden destacar los trabaj os de Dye (1976), Parsons, Nagel, Mac Rae y Wilde Dunleavy , Plano, Lane (1995), Frohock , Easton Rothwell, citados por Salazar (2008) 6 En el m odelo europeo lideran estos desarrollos teóricos Mény y Thoening (1992), Muller y Surel (1988) citados por Roth (2007). 7. El desarrollo del tem a de políticas públicas se analiza a través de estos autores colom bianos con el propósito de aportar a la construcción de un m odelo latinoam ericano de políticas públicas que responda a las realidades y particularidades de la región. 8 Op cit. Vargas, A. 9. Carlos Salazar ha desarrollado estos temas en dos obras: Políticas Públicas (1995) y Políticas públicas y Think Tanks (2008).. 10. André Noel Roth ha publicado dos obras relacionadas con el tem a: Políticas Públicas (2002) y Discurso sin compromiso (2007), en el que desarrolla el tema de las políticas públicas en derechos humanos. Obras que constituy en un marco teórico en la presente investigación. 11 Gabriel Jaim e Vélez, en el libro Ensayo sobre Políticas Públicas (2007), se refiere a las “redes de políticas públicas: una mirada estructural de la toma de decisiones estatal” Com o se establece en la introducción plantea de manera am plia el concepto de redes apoy ándose en Giddens para explicar el proceso de toma de decisiones en el escenario de la descentralización colom biana. 12 En el libro Ensayo sobre políticas públicas, (2007) Jorge Iván Cuervo hace un artículo llam ado: “La definición del problema y la elaboración de la agenda”, según lo plantean los editores en la introducción, Cuervo pone a prueba el ciclo de Jones con la realidad colom biana.. 8.

(9) que su traducción en francés o en esp añol que tendría un a sola acep ción politiqu es publiques y p olíticas p úblicas. Por ejemp lo, Roth (2002:25) p lantea que existen tres acep ciones en el idio ma in gles qu e no se incluy en en la traducción del término de p olítica en esp añol, p rimero se refiere a po lity, que traduce como p olítica entendida en el ámbito del gobierno de las sociedad es humanas. Salazar (2008: 21,32) se refiere al mismo concep to de polity co mo las instituciones físicas, la estructura y la organización p olítica. Para Roth el término de politics se refiere a la activid ad y lucha p or el control del p oder, cuando p ara Salazar es la práctica de la comp etencia p olítica, o la actividad dirigida a conquistar, ejercer y mantener el p oder, a través de estrategias que desarrollan p olíticos profesionales. Para Vargas (1997: 55) la acep ción de politics sign ifica luch a por el poder y construcción de consensos. Frente al término policy, Roth lo entiende como los p rop ósitos y p rogramas de las autoridades p úblicas, mientras que Salazar incluy e su p lural policies, refiriéndose a las directrices o cursos de acción que son adoptados de forma d elib erada p ara conseguir un d eterminado fin o alcanzar unos objetivos previamente establecidos. Para Vargas (1997:56) el término policy se refiere a un p rograma de acción gubernamental, citando a Fred Frohock “el p atrón de acción gubern amental que estimula la coop eración social o d esestimula el conflicto” o retomando a Tomas Dy e “lo que el gobierno op ta p or hacer o no hacer”. M ás allá de las diferentes acep ciones que integran el concep to de p olítica en el idioma in glés o su traducción al francés, urge contestar la pregunta ¿qué son las p olíticas p úblicas? Roth 13 define p olítica p ública como: la existencia de un conjunto conform ado por uno o varios objetivos colectivos considerados necesarios o deseables y por medios y acciones que son tratados, por lo m enos parcialm ente, por una institución u organización gubernamental con la finalidad de orientar el comportam iento de 13. Roth (2002:26) hace referencia al desarrollo y evolución del concepto de políticas públicas citando a teóricos com o Hechlo y Wikdasky (1974:xv) para quienes “una política pública (policy) es una acción gubernam ental dirigida hacia el logro de obj etivos fuera de ella m isma”; Mény y Thoening (1986:8) proponen que la política pública es “la acción de las autoridades públicas en el seno de la sociedad” y se transform a en “un programa de acción de una autoridad pública”; Dubnick, (1983:7) propone que la política pública “está constituida por las acciones gubernamentales – lo que los gobiernos dicen y lo que hacen con relación a un problema o una controversia (issue)–”; Hogwood (1984:23) señala que “para que una política pueda ser considerada com o una política pública, es preciso que en un cierto grado haya sido producida o por lo menos tratada al interior de un marco de procedim ientos, de influencias y de organizaciones gubernam entales”, Muller y Surel (1998:13) consideran que una política publica “designa el proceso por el cual se elaboran y se implem entan program as de acción pública, es decir dispositivos pol ítico- adm inistrativos coordinados, en principio, alrededor de obj etivos explícitos”.. 9.

(10) actores individuales o colectivos para modificar una situación percibida como insatisfactoria o problemática. (Roth, 2002:27). Salazar (1995) p or su p arte señala que es p osible encontrar cu arenta o más definiciones 14 de p olíticas p úblicas, y p rop one, como lo señala, más con el animo de simp lificar que d e comp licar, una definición de política pública como “el conjunto de sucesivas respuestas del Estado frente a situaciones consid eradas socialmente problemáticas”. Salazar (2008:45), a lo qu e añade qu e su p ropuesta no es reactiva sino anticip atoria, p roactiva y p rop ositiva. Vargas. 15. define política p ública co mo “el conjun to de sucesivas inicia tivas, decisiones y. acciones del rég imen político fren te a situaciones socialmente problemáticas y que buscan la resolución de las mismas o llevarlas a niveles manejables”. Vargas (1997:57). Cuervo (2007), hace una revisión crítica de las definiciones de p olítica p ública, que él considera 16. más trajinadas, calificándolas de vagas e imp recisas , así como defiende que no todo lo que hace 17. el gob ierno y el Estado son p olíticas p úblicas, no es sinónimo de acción gub ernamental , p or lo que p lantea una p rop uesta que en sus términos es un marco referen cial p ara definir una p olítica p ública, entendida co mo: (…) las actuaciones de los gobiernos y otras agencias del Estado, cuando las competencias constitucionales así lo determinen – en desarrollo de ese marco y de las demandas ciudad anas – caracterizadas porque constituyen flujos de decisión – o una decisión específica – orientadas a resolver un problema que se ha constituido como 14. Carlos Salazar en su libro Políticas públicas y Think Tanks (44,45) plantea las siguientes definiciones de políticas públicas de autores clásicos com o: Dy e para quien política pública es:“Aquello que el gobierno escoge hacer o no hacer”; Elau y Prewitt “Política Pública se define com o una decisión perm anente caracterizada por una conducta consistente y la repetividad por parte, tanto de aquellos que la elaboran, como por aquellos que se atienen a ella”; Mac Rae y Wilde “un curso de acción seleccionado que afecta significativam ente a un gran núm ero de personas”; Dunleavy : “Las norm as y program as gubernam entales, esto es, las decisiones que surgen como resultado del sistema político”; Plano com o “las leyes, ordenanzas locales, decisiones de las Cortes, ordenanzas ejecutivas, decisiones de adm inistradoresy hasta los acuerdos no escritos”; para Lane “es la ciencia social aplicada en varios sentidos; primero en la identificación de la necesidad hacia la cual la política pública es dirigida; segundo, en la investigación y en los resultados de las ciencias gubernamentales y tercero, en la evaluación de los programas públicos”; May “… parte de un proceso general, j unto con la clarificación de las metas, la definición de al situación del caso y la determ inación de losm edios óptim os para efectuar la acción definida”; para Jaram illo es “una política elaborada por el gobierno”; Frohock como “Una practica social y no un evento singular aislado, ocasionado por la necesidad de reconciliar demandas conflictivas, o establecer incentivos de acción colectiva entre aquellos que com parte m etas, pero encuentra irracional cooperar con otros”; y Easton Rothwell “un diseño para m odelar el futuro baj o el influj o de las fuerzas externas, baj o tendencias que fluyen del pasado hacia el presente” 15 Op. Cit Vargas (56), tam bién hace referencia a algunas definiciones de políticas públicas de autores, entre otros, com o Frodrock y Dye, ya citados, a Meny y Thoening en Las políticas Públicas (1992); Antoni Fernández en Las políticas Públicas. Manual de Ciencia Política (1996); Om ar Guerrero (1993) que la define com o“un tipo de actividad del gobierno, aquella que se encamina a estimular la colaboración social o inhibir el conflicto… Es el cauce que determ ina y orienta el curso a seguir por la actividad gubernam ental”; W. Phillips Shively (1997) “… consiste en la toma de decisiones com unes para un grupo, por medio del uso del poder…” 16 Para Lahera (2002), Meny & Thoening (1992) es “un programa de acción gubernamental en un sector de la sociedad o en un espacio geográfico”, citado por Cuervo op. Cit. p73. 17 Cuervo (2007: 68) Para desarrollar que la política pública no es sinónim o de acción gubernam ental cita la reflexión de Muller (2002) para quien definir política pública com o acción gubernam ental no dice nada sobre la génesis de las políticas públicas, y contraía sucondición de publica que m as que un atributo descriptivo es normativo. 10.

(11) público, que moviliza recursos institucionales y ciudadanos bajo una forma de representación de la sociedad que potencia o d elimita esa in tervención. Cuervo (2007:82). En esta medida, Cuervo (2007) señ ala qu e las p olíticas p úblicas son una forma específica de enfocar y resolver los p roblemas sociales que p one en el p roceso de toma de decisiones la construcción y consolidación de consensos, co mo un atributo del Estado democrático de 18. Derecho , agrega que los p lanes de desarrollo o los planes de ordenamiento territorial no son p olíticas p úblicas sino marcos normativos generales de donde se d esp renden lineamientos de p olíticas p úblicas.. 1.1.2. Aspectos relevantes de la definición de política pública. De las definicion es p lanteadas surgen algunos p untos comunes y relevantes que vale la pena destacar, p or ejemp lo, en la definición de Roth se plantea la p olítica como un conjunto de objetivos, actividades, actores y finalidad, y la forma d e imp lementarse, aunque faltarían elementos que se refieran a cómo se haría, cómo intervien e la socied ad civ il en la construcción, o cómo se imp lementan.. En la defin ición de Vargas. 19. (1997:18,30) como en la de Cuervo. 20. (2007:81) se incorporan los concep tos de sistema p olítico y régimen p olítico, lo que p ermite desde la d efinición que Frodock planteaba, incorporar de forma d irecta la relación entre el Estado y la sociedad civil y p lasmar el concep to de legitimidad como elemento fundamental del régimen p olítico, que surge de la interven ción de la sociedad civil en el p roceso de las p olíticas p úblicas. Las múltip les definiciones tanto de investigadores colomb ianos, como las referencias anotadas de teóricos anglosajones y europ eos y , las críticas que recíprocamente se hacen unos frente a otros, p ermite entender la comp lejid ad del tema y la necesidad de an alizar las p olíticas p úblicas como p roceso, antes que encontrar una definición unificada que satisfaga los elementos que cada autor. 18. Op. Cit Cuervo (2007: 76). 19. Para Alej o Vargas (1999) el régim en político hace relación al conj unto de elem entos de orden ideológico, institucional y sociológico que concurren a formar el gobierno de un país dado durante un período determ inado y se le señalan com o sus com ponentes esenciales: a) el principio de legitim idad; b) la estructura de las instituciones; c) el sis tema de partidos; d) la forma y el rol del Estado (18). En cuanto al sistem a político lo define com o un “sistema de interacciones que cumple las funciones de integracióny adaptación… por el recurso o la am enazada de recurso a una coacción física legítim a” (31) 20 Cuervo (2007) establece que para hablar de política pública, de una parte se habla de una intervención específica del gobierno en un tem a,y de otra, una form a de ver y entender los problemas sociales que supone un fluj o de decisión recogido del esquema de Jones que incluye la identificación del problema, su inclusión en la agenda pública o la interacción entre el sistema político y el régim en político, para lo cual cita a Easton (1992). 11.

(12) p ropone. Dada esta dificultad y sin p retender incorp orar al debate una nueva definición, es p reciso resaltar algunos elementos de la definición de p olítica p ública que deben estar presentes: -. Las p olíticas p úblicas son una vía d e fortalecimiento de la relación entre Estado y Sociedad civil, no sólo p or la intervención de las OSC en la d elimitación o construcción del p roblema que se id entifica o construy e como social, sino que además p ueden intervenir en la implementación, evaluación y retroalimentación.. -. Las p olíticas p úblicas deben ser concretas y concretarse, lo que imp lica su materialización, es decir, deb en ser tangibles, deben implementarse, deben trascender los 21. meros p rop ósitos, intenciones o gen eralidades . -. Las p olíticas p úblicas constituy en un proceso, con un inicio, un fin, y un ciclo de retroalimentación sucesivo en donde la toma de decisiones marca la partida y la llegada 22. de sus diferentes etap as . -. Las p olíticas p úblicas deben surgir a p artir del entorno constitucional y legal que constituy e el marco concep tual y de referencia en que deben desarro llarse, es decir, la Constitución imp one los deberes, obligaciones y fines del Estado, y las ley es, en p articular los p lanes de desarrollo, la forma de concretar y responder a esas obligacion es en cad a gobierno, de las que luego se derivan las p olíticas p úblicas qu e lo concretan. Este entorno no sólo se refiere al ámbito interno en cada Estado sino además a las obligacion es 23. internacionales de los Estados . -. Las p olíticas p úblicas implican una constante interacción entre actores: Estado, sociedad civil y comunidad internacion al; entre temas: como p olítica p ública educativa y p olítica p ública de derechos humanos; entre instituciones del Estado, gobierno, órganos de control, órganos indep endientes; entre etap as del mismo proceso; entre fuentes de información p ara la construcción de p roblemas y la toma de decisiones; entre imp actos y resultados.. 21. Un ejem plo podría ser el caso de los Planes de Desarrollo que, com o lo m encionara Cuervo (2007: 85), constituy en marcos de referencia e interpretación donde se enmarcan las políticas públicas pero no lo son en sí. Los Estados deben desarrollar las obligaciones que le corresponden por las funciones constitucional y legalmente atribuidas, para lo cual definen políticas y la form a en que se concreta, puede incluir las políticas públicas, siem pre que se refieran a un problem a social priorizado. 22 Esto no significa que una deba ser sucesiva de otra, am plia literatura y la misma realidad indican que el proceso de la política pública es dinám ico, no estático, y esa m isma situación le perm ite saltarse o m odificar etapas. 23 Por ejem plo en el caso de políticas públicas debe tenerse en cuenta el contexto internacional, no solo que determ ine su realización sino las obligaciones de organismos internacionales, que exijan actuaciones en determ inad vía. Com o en el caso de los derechos humanos serían los sistemas internaciones de protección y la Corte Penal Internacional.. 12.

(13) -. Las p olíticas p úblicas son dinámicas en la med ida en que son p rocesos que se retroalimentan internamente, entre p olíticas p úblicas del mismo n ivel o de n iveles 24. sup eriores ; entre beneficiarios y receptores de la p olítica, que p ueden ser finalmente los miembros de la sociedad a los que llega a resolverse la problemática o a las instituciones a las que imp acta la misma. -. Las p olíticas p úblicas sirven como herramientas e instrumentos p ara materializar los derechos humanos, en la medid a en que dan resp uestas a problemáticas socialmente construidas que amenacen o vuln eren derechos humanos.. -. Las p olíticas p úblicas tienen una fin alidad, que p uede ser la solu ción o resp uesta a p roblemas socialmente construidos o necesidad es p riorizadas, como tamb ién al d esarrollo de activid ades p ropias del Estado que p ersigan o desarro llen los fin es esenciales que el marco constitucional y legal le impone.. -. Las p olíticas p úblicas deben ser legítimas y deben legitimarse, es decir, su fuente la constituy en los p roblemas en cuya defin ición d eben hacer p arte tanto el Estado como la sociedad civil y deben legitimarse en la med ida en que cu mplan con el p rop ósito o la finalid ad p ara la que se concib ieron.. 1.1.3. Elementos básicos de las políticas públicas Otro asp ecto común en algunos autores. 25. es la identificación d e tres elementos básicos de la. p olítica p ública : la predicción, es decir, qu e las políticas p úblicas están enmarcadas en una línea de deber ser “deseable” y su evaluación se hará entre la línea base y el escenario que se espera alcanzar; la decisión, que imp lica una escogencia entre p or lo menos dos alternativas, estando dentro de ellas, la d ecisión d e no hacer o no resp onder; y p or ultimo la acción qu e es la materialización, la ejecución de la p olíticas p úblicas, la verd adera acción d el Estado.. 1.1.4. ¿Cómo se clasifican las políticas públicas? Retomando algunos autores y a analizados, existen diferentes clases o categorías de p olíticas p úblicas que además de id entificar asp ectos inherentes a las p olíticas p úblicas sirven para facilitar. 24. Esta clasificación sobre políticas públicas de alto o baj o nivel, no se encuentra en la tipología de los autores señalados, obedece a los niveles de im pacto, es decir, si son políticas de alcance nacional, regional o local. 25 Op. cit Salazar (2008:53) aunque Alej o Vargas (1999:60) inicialm ente planteó estos tres eventos denom inando al primero previsión aunque con el m ism o significado.. 13.

(14) su ap rendizaje y comp rensión. Sin un prop ósito exhaustivo, las p olíticas públicas se p ueden clasificar así: 26. a. Según su nivel de agregación : Políticas estatales o p olíticas de Estado que casi siemp re desarrollan y materializan p rincipios constitucionales; políticas gubernamentales que son la forma en qu e distintas entidades concretan los enunciados de p olítica contenid a en p lanes, p rogramas y p roy ectos de inversión esp ecíficos; políticas públicas institu cionales son p olíticas desarrolladas p or entidades diferentes al gobierno nacion al; políticas públicas territoria les, son las p olíticas p úblicas de las entidad es territoriales. 27. b. Según el tipo de enfoque las p olíticas p úblicas se p ueden ap reciar d esde una persp ectiva neo-marxista como de acumula ción o d e legitimación; o d esde una teoría estructuralista como hegemónicas, transaccionales y de dominación. 28. c. Según el camp o de acción , las p olíticas p úblicas p ueden ser: sociales o económicas; según su finalid ad: promocionales, correctivas o compensatorias; según la p rocedencia: endógenas y exógenas; según su n ivel de formación : explícitas e implícitas; según el ámbito de actuación: local, regional, na cional, supranaciona l; según el carácter: cuantita tiva o cualitativa; según la relevancia de sus fines: primarias, secundarias o terciarias; según el objeto: específicas o instrumentales; según el grado de coerción: reglamentarias, distributivas, redistributivas, de infraestructura; según el tip o de p ropuesta: positiva o negativas. 29. d. Según las persp ectivas que se prop ongan, las p olíticas p úblicas p ueden ser de : la jurisdicción político administrativa que incluy e p olíticas p ublicas nacionales, regionales, dep artamentales y municip ales; las clien telas a quienes se dirige la p olítica, como obreros, exportadores; de acuerdo con el área sustantiva, p olíticas urbanas agrarias, de educación, salud; de acuerdo con el parámetro de qu ien formula las p olíticas, monetarias, de crédito, de co mercio exterior.. 26 27 28 29. Op.cit Cuervo (2007: 83-85) Op.cit Vargas (64) y Salazar (59) Op.cit Salazar (2008: 58-64) Vargas Alej o (1999) señala que esta clasificación es propuesta por Jorge Viannna Monteiro (1982). 14.

(15) e. Anderson30 (2000:7) p lantea dentro de las categorías de las p olíticas p úblicas las sustantivas que asign a directamente v entajas y desventajas, costos y beneficios a la gente, y las procedimentales, que p or el contrario se refiere a cómo se está haciendo algo o se hará e incluy e aspectos como creación de agencias administrativas, p rocedimientos y técnicas. También se refiere a las políticas p úblicas materiales o simbólicas, dep endiendo de la clase de b eneficios que se asignan, es decir, las p rimeras proveen recursos tan gibles o sustantivos y las segundas, en contraste, no tienen un impacto p ercep tible sobre la gente. 31. f. Según el tipo de bienes que p rovea , en p olíticas p úblicas que proveen bienes colectivos indivisibles o b ienes privados divisibles, aunque aclara que aún hay quien es creen que las p olíticas p úblicas únicamente p ueden proveer bien es colectivos, considerando que la tendencia actual es convertir más bienes p rivados en bienes sociales por acción gubern amental. 32. g. Según la fin alid ad que persigan , M aldonado (2000:172,173) p revé que las p olíticas p úblicas se dividen en: inerciales, que buscan mantener el rumbo de la acción del Estado y la sociedad en la consecución de un p rop ósito; promocionales que buscan recomp oner la correlación de fuerzas presentes en la gestión de unas determinadas acciones p or parte del Estado o la sociedad; compensatorias que buscan la restitución de equ ilibrios sectoriales o la dinámica del crecimiento; con tingen tes buscan enfrentar p roblemas o situaciones inesp eradas que dada su magnitud generan d esestabilización. h. Según el régimen político. 33. al que se inscribe la p olítica p ública, p uede ser estructural,. p olíticas de largo plazo, continuas, no descentralizables ni d elegables; sectoriales según la división orgánica y funcional d el Estado; y territoriales refiriéndose a la distribución de comp etencias y responsabilidad entre niveles de gobierno. Seguramente existen much as otras formas de clasificar las p olíticas p úblicas, p or temas: como las p olíticas p úblicas en derechos humanos, en salud, o en educación, lo que hace inferir que este tema tampoco es inacabado, y dada la div ersidad en la clasificación se insiste en su 30 31 32 33. Anderson, J. (2000) Public Policymaking. Oston, N.Y.: Hougnton Mifflin Com pany Ibidem. Maldonado (2000: 172) Ibidem. 15.

(16) comp lejidad. Sin embargo, más allá de la diversa tip ología de las p olíticas p úblicas, sí es relevante establecer que las clasificaciones surgen de elementos que debe tener una p olítica pública y que se desarrollaron en la definición. Estos elementos p ueden asociarse en dos grup os, unos relacionados con el p roceso y otros con la finalidad. Cuando hablamos de nivel de agregación, perspectiva que se propone, campo de acción, tipo de enfoque, procedimen tales, nos referimos directamente al p roceso de la p olítica p ública, al escenario en donde se surte o la forma como se elaboran; de otra parte cuando nos referimos a asp ectos como la finalidad que persiguen, el tipo de bien es que proveen, clase de b eneficios u ob jeto, se refiere al p rop ósito de las p olíticas públicas. El inconveniente surge p orque no se p lantea una relación directa entre la clasificación de las políticas p úblicas y los actores que intervienen, entre ellos Estado y Sociedad civil. La p ropuesta es considerar que las políticas p úblicas, ad emás d e los temas que permean el tip o de relación, que también darían lu gar a que se clasificaran en este sentido, permite una tip ología en función d el tip o de relación qu e se establece entre Estado y Sociedad civ il, que puede ser: de dependencia ya sea de uno u otro actor, d e in terdepend encia, donde la nego ciación se surta a partir de relación d e colaboración y coop eración, d e participación, que permite que una u otra p arte se involucren en las p olíticas, p resenten p rop uestas, hagan valoraciones así no necesariamente sean tenidas en cuenta, o influy an directamente en las decisiones que se tomen 34; de in cidencia que claramente exp rese el cambio que produce en las decision es adop tadas, de conflicto que encuadra las p olíticas p úblicas en las que, a p esar de requerirse un consenso de las p artes, se adop tan sin el consentimiento de alguna. Otra tip ología, sería según la intervención de los actores en las etap as del p roceso de la p olítica pública en las que intervien en, aunque ésta imp lica una acción adicional que p uede ser la planteada en la p rop uesta anterior.. 1.1.5. Diversos enfoques de las políticas públicas. Otro asp ecto relevante p ara entender las políticas p úblicas es el tip o de enfoque teórico que les da sustento que, como vimos, sirvió además p ara definir una tip ología de p olíticas p úblicas. Existe 34. Un ejem plo en este sentido, sería el manej o de inform ación de las OSC, quienes aportándola al debate de la elaboración de las políticas públicas pueden participar, pero esa participación no com promete la incidencia en sus resultados.. 16.

(17) una tendencia generalizada y además evolutiva d e comp render las p olíticas p úblicas, bajo los siguientes enfoques. a. Sistema político. Anderson (2000:17) establece que la p olítica p ública p uede ser vista como sistema político, que resp onde a las demandas que p rovienen de su entorno35. Este enfoque p lantea que existen otros sistemas como el social, cultural, económico, entre otros, que permean el sistema p olítico y que se pueden incluir en el sistema nacional. Se refiere a que existen inputs. 36. que sirven p ara que el sistema p olítico p ueda fun cionar. como demand as que rep resentan el clamor de acción de los otros sistemas y que el sistema p olítico regula. El sistema p olítico agrega las demandas y los inp uts para generar p roductos que son los valores imp ositivos que la sociedad crea p ara regular su comp ortamiento. De aquí se concluy e que la p olítica p úbica se genera como una serie de demandas, qu e lu ego se agregan y se priorizan p ara llegar a resultados. La crítica al enfoque del sistema p olítico radica en que no se p lantea el có mo entran las demandas y cómo salen los resultados, es decir, qu e no se sabe qu é pasa dentro del sistema p olítico, y es lo que se conoce como black box. b. Teoría de grupos 37. Este enfoque, p osterior al mod elo de Easton38, p revé que el sistema p olítico está conformado p or grup os sociales cuy a formación dep ende de los intereses disímiles que tiene, p or lo que el indiv iduo no es relevante si no está adscrito a un grup o. La política p ública es la rep resentación de los intereses o valores de un grup o esp ecífico en un mo mento determin ado. Las limitacion es de esta teoría surgen p orque no existe heterogen eidad en la intervención de los grup os, entre otros, porque no tienen la misma cap acidad de incidencia, lo que conllevaría a que las políticas p úblicas que se adopten sean las p lanteadas p or el grup o dominante. c.. La teoría de las elites o elitista. Anderson (2000) establece que las p olíticas p úblicas son los valores y p referencias imp uestos p or la élite, lo que p uede generar que la p olítica no sea rep resentativa de las necesidades de la sociedad, más cuando la comp osición de la. 35. Anderson (2000) cita a Easton que define el sistema político com o el que com prende instituciones identificables e interrelacionadas y sus actividades, lo que usualmente se cree com o instituciones y proceso político en una sociedad. 36 Son apoy os que consisten e m i puestos, norm as, votaciones, participación, que legitiman la acción del gobierno. 37 38. Óp. cit Anderson (2000:19) Op.cit. 34. 17.

(18) sociedad se define entre élites (que son muy p ocas) y el resto de la sociedad que no tiene acceso a ella. d. El institucionalismo (Anderson 2000,21).. Este enfoque se refiere al estudio de las. organ izaciones y del gobierno, siendo la p olítica p ública aquella que es autorizada y determinada p or instituciones. 39. e. Teoría de escogencia racional . Entiende a los actores p olíticos como actores racionales guiados p or sus p rop ios intereses, que no son otros que maximizar sus p referencias. El individuo es el que toma decisiones y es la unidad p rimaria de análisis y de teoría, p or lo que las accion es de las organ izaciones y grup os p ueden ser satisfactoriamente exp licad as en términos del co mp ortamiento del individuo. 40. f. Ciclo d e la política o policy cicle . Este enfoque sirve p ara entender el p roceso de las p olíticas p úblicas, p orque desagrega el p roceso en diferentes etap as p ara entender su conformación, aunqu e los autores que retoman este enfoque enfatizan su utilidad desde el p unto de vista p edagó gico, p ero se critica en cuanto a la concreción de estas etap as en la realid ad, además de coincidir en que no necesariamente deban estar todas las etap as ni deben seguir un orden. Estas etap as son: identificación del problema, agendación, formación de la política, implementación y evaluación; más adelante se describ en estas etapas. Este enfoque secuen cial ha p ermitido el desarrollo del análisis de las p olíticas p úblicas. M uller, saliéndose de estos enfoques, considera que p ara p recisar el fondo intelectual – como lo denomina – de las p olíticas p úblicas deben evocarse tres corrientes de p ensamiento que se suceden unas a las otras, para llegar a una nuev a rep resentación de la acción p ública; éstas son: las reflexiones sobre la burocracia, manteniendo el sentido de la concepción weberiana y 41. tay loriana , la teoría de las organizaciones, de lo que d estaca los concep tos de organización, como suma de acciones de los miembros; poder, relacionado con la cap acidad de los agentes para utilizar los elementos de que dispone de forma que se maximicen los recursos y se fortalezca la organ ización, y estrategia, como utilización más o menos hábil de las reglas formales o 39 40. Ibídem Este modelo es propuesto por Jones (1970). 41. Muller (1997; 10) Desarrolla cada uno de estas corrientes de forma evolutiva, planteando los interrogantes que cada uno dejaba y el siguiente respondía. En el caso de la burocracia, con sustento en Weber y Tay lor sugiere que el form alismo reglam entario y la impersonalidad de la democracia, son pregunta s que resuelve la teoría de la organizaciones, que surgió en los 20 en Estados Unidos com o respuesta a las inconform idades de la teoría planteada por Tay lor. 18.

(19) informales de la organización, orientada hacia la realización de los p ropósitos o metas que se fija. Por último, se refiere a los estudios d e managemen t público, entendido como “un conjunto de métodos racionales al servicio de los decisores p úblicos” M uller (1997:13). Estos referentes teóricos desarrollados por Muller, sirven p ara analizar, como lo veremos más adelante, la forma en que la OSC buscan incidir en el p roceso de p olíticas públicas, como un sistema organ izado, con una cuota de p oder basada en su fuerza moral y rep resentatividad. La imp ortancia de estos resp aldos teóricos radica en el p rop ósito de ubicar el p roceso de las p olíticas p úblicas, en un tipo de desarrollo o metodología que le p ermita defin ir la p reponderancia de los actores que intervienen, p or ejemplo si el enfoque es institucionalista, la relación sería del Estado hacia la socied ad civil y no viceversa; por el contrario si es teoría d e red es, la relación sería de la socied ad civ il conformad a p or diferentes redes y comunidades hacia el Estado, cuy a cohesión determina el éxito de la incidencia. Si el enfoqu e que se desarrolla es el ciclo de la p olítica p ública se p ercibirá una metodolo gía de an álisis al seguimiento y observancia de los p ropósitos de la p olítica pública, donde el p eso p uede estar rep artido entre Estado y sociedad civil, según hay an sido actores relevantes en la formulación del p roblema y su agendación, o en su imp lementación y evaluación.. 1.1.6. Etapas de la política pública. Como vimos uno de los enfoqu es p ara entender el p roceso de las p olíticas p úblicas es el policy 42. cicle . Este enfoque señ ala que el p roceso de la p olítica p ública se surte en cinco etap as que, aunque con las limitaciones antes men cionad as, como no exp licar cuándo se pasa de una a otra etapa, cuándo termin a o inicia cad a etapa, p or qué en ocasiones las etap as se sobreponen o se interrelacionan, o cómo surgen dificultades al momento de trasladar estas etapas a la realidad, es un referente obligado p ara comp render la p olítica p ública como proceso. a) Identificación del problema. Es la fase donde el p roblema está integrado con el trabajo gubern amental 43. Para Roth (2002) esta fase tiene tres mo mentos: a) la transformación de una situación cotidian a originada p or camb ios sociales qu e afectan grup os sociales, 42. Com o se indicó el ciclo de la política pública es concebido por Jones (1970, citado en Roth (2002). Sin em bargo Salazar (2008:67) para hablar de las políticas públicas cita a Palum bo, para quien el círculo de la política pública involucra cinco etapas: agenda setting, formulation, implementation, evaluation and termination. 43 Lenoir (1989) citado en Roth (2002: 58). 19.

(20) p ercibido como anomalía o anormalidad, b) la formulación p ública del p roblema que es p asarlo de ser individual a social, p ara lo qu e se requiere cap acidad de los actores para adaptarlo y llevarlo a la agenda pública, c) el recono cimiento o institucionalización del p roceso que se logra cuando se llega a la intervención p ública lo que imp lica la legitimación d el p roceso y de sus actores. Con la d efinición d el p roblema se d etermina su naturaleza, causas, duración, dinámica, afectados y p osibles consecuencias del 44. p roblema . b) Inscripción en la agenda. Cobb y Elder (1972) citados por Roth45 consideran que existen tres condiciones para que un p roblema se lleve a la agenda p olítica, a) que sea de competencia de las autoridad es y que tengan capacidad o estén ob ligadas a hacerlo, b) que la distancia entre el deber ser y el ser resulte suficien temente a centuada para exig ir una acción política; c) que el problema se presente bajo un código o lenguaje adecuado para que la autoridad pública pueda tratarlo. Para Anderson (2000:93) el p roceso de inscrip ción del p roblema en la agend a permite retomar los asp ectos del p roblema que deben p asar p or una agenda sistémica, entendida como un a agenda d e discusión con unos empresarios p olíticos con alcance obligatorio. La forma en que los p roblemas son llev ados a la agend a p ública se conoce como clases de 46. movilización , dentro de las que se encuentran: modelo de movilización: p romovido p or actores sociales, esto es, la demanda social; modelo d e la oferta pública: el p roblema es movilizado p or organizaciones políticas; modelo de la mediatización: p romovido p or medios de comun icación que condicionan y p resionan al gobierno para que incluy a el p roblema en su agenda; modelo de la anticipación: antítesis del modelo de movilización, son las autoridades p úblicas las que deciden analizar un tema como p roblema; modelo de 47. la acción corporativista silenciosa p rop uesto p or M arch y Olson , como la movilización lograda p or unos grup os organizados o privilegiados con cap acid ad de influ encia directa. 44. Un ejem plo que puede explicar la etapa son las problem áticas de los grupos indígenas, quienes a partir de manifestaciones públicas, com om ingas, m archas, etc., han presionado al gobierno local, regional y nacional, para que el tema de la protección del derecho al territorio, entre otros, sea entendido com o un problem a social y que m erece ser incorporado a la agenda pública, por la amenaza o vulneración de los derechos de los pueblos indígenas. 45 Roth (2002:61) 46 47. Op, cit Roth (2002:65) Marchy Olson (1972) citados por Roth (2002). 20.

(21) sobre la agend a; modelo decisionista de la anarquía organizada; modelo de Kingdon48 que p rop one que el p roceso de defin ición de la agenda incluy e: los p roblemas (problems), 49. las resp uestas (proposals) y la p olítica (politics). Otros modelos p ara inscribir temas en la agend a púbica son: el modelo de la agenda internacional: cuy a inclusión de los 50. p roblemas es el resultado de comp romisos internacion ales , el modelo de agenda nacional: donde la iniciativa p roviene d e los departamentos y municipios p ara influir en las decisiones del gobierno nacional, modelo de agencia judicia l: previsto como una característica p ropia en un Estado social de d erecho en relación con la p rotección de derechos fundamentales, como sería a través de la justicia constitucional. Este tip o de movilizaciones no p uede ser visto como unívoco y excluyente, es decir, en ocasiones un mismo p roblema p uede ser movilizado p or diferentes formas, como el caso 51. de los derechos humanos, que tiene p resiones internacionales , movilización por medios 52. de comunicación como el caso de convocatorias a marchas p acificas , o anticip adas p or 53. el gobierno como el PNADHDIH . c) Formación de la política pública. Hay que distinguir entre formación de la p olítica p ública y formulación. Para algunos autores. 54. el p roceso de formación de la p olítica. incluy e los problemas, las agendas y la formulación; p ara otros, comp rende el p roceso de creación, adop ción e imp lementación de una p olítica. Y p or formulación debe entenderse la cap acid ad de establecer diferentes alternativas y opciones para resolver el p roblema socialmente construido. La formación de la p olítica p ública se asocia al p roceso de toma de decision es en la selección de la solución o resp uesta más aprop iada p ara enfrentar el. 48 49. Kingdon (1984:1993) citado por Roth (2002: 68) Modelos propuestos por Cuervo (2007: 159). 50. Este caso es el del PNADH que se incorpora por ser un com prom iso internacional asum ido por Colom bia desde la ratificación de la Convención de Viena 1993. 51 Com o la supeditación de indicadores positivos de elim inación de violaciones a los derechos humanos para adoptar el TLC con Estados Unidos, en especial frente a líderes sindicalistas. 52 Un ej em plo son las cam pañas prom ovidas por los m edios de com unicación, para m archar contra el secuestro, que se realizaron en febrero, m arzo y noviem bre de 2008. 53 El gobierno nacional, en especial de la adm inistración (2002-2010) ha liderado a través de la Vic epresidencia de la República un grupo de trabaj o, que ha prom ovido la elaboración del documento propuesta de PNADH por parte del Estado colom biano. 54 Op. cit Anderson (2000). 21.

(22) p roblema por p arte de los actores. Este p roceso de toma de decision es imp lica dos 55. momentos: la formulación de soluciones y la legitimación d e la solu ción . La legitimidad de la solución del p roblema imp lica un a directa y necesaria p articip ación de las OSC en la construcción del p roblema, con el fin de que la resp uesta sea coherente con el p roblema y la sociedad p ueda hacer seguimiento al cump limiento de la p olítica p ública que d ebe transformar el p roblema en solución o p or lo menos minimizar sus efectos. d) Implementación de la política pública. Se refiere a la p uesta en p ráctica de la d ecisión adoptada. Son las acciones concretas que p ermiten ejecutar la decisión esco gida co mo la mejor p ara resolv er el p roblema priorizado. Sobre la forma en que se ejecuta la p olítica p ública también p uede haber consensos y p articip ación de las OSC ya sea en el cómo 56. ejecutarse o en la ejecución misma . No obstante, no podría concluirse que si una OSC p articip a en la imp lementación de un a p olítica pública no p ueda ejercer desp ués control social, veeduría o accountability vertical, argumentándose que se ve afectada su imp arcialidad. e) Evaluación de la política pública. Es un p roceso que no sólo debe darse al final; implica además un segu imiento durante el p roceso y una evaluación final sobre los imp actos que gen eró la interven ción, que sirv e de retroalimentación al p roceso, cuyo resultado p uede ser una redefinición de la p olítica o in cluso su elimin ación. Salazar (2008:71) considera que “la evalu ación es una fase preterminal qu e p one en p erspectiva los resultados del p rograma” que incluy e la esp ecificaciones de criterios, juicios valorativos, med iciones, 57. análisis de datos y recomendaciones .. 1.1.7. Dimensiones de las políticas públicas Un asp ecto de la p olítica pública que Salazar (2008:53) consid era relevante es la distinción que se logra entre una y otra p olítica p ública, a p artir de la dimensiones que tiene, una temporal que imp lica qu e un asunto determinado se asume en un momento dado, lo que hace que sea 55. Op. cit Roth (2002:73). 56. Diferentes ONG de derechos humanos, com o el caso que m ásadelante se com plementa de la Fundación Restrepo Barco, entre otras, que ejecutan actividades que hacen parte de la im plem entación de las políticas públicas. 57 En Colom bia, el Departamento Nacional de Planeación, a través del programa SINERGIA, viene evaluando las diferentes políticas públicas desarrolladas por Colom bia.. 22.

(23) diferenciable de otras; y una espacial, es decir, que el contexto establecido p or los comp ortamientos culturales económicos, sociales, p olíticos, entre otros, varían de un lugar a otro, haciendo d iferen cias entre las p olíticas públicas que se desarrollen en diferentes esp acios. No p odríamos hablar d e una p olítica edu cativa con impactos iguales o similares en territorios 58. indígenas y en p oblación raizal ; los contenidos, los efectos y los imp actos son diferentes. Estas diferencias son útiles a la hora de d efinir el tip o de OSC que imp ulsa las p roblemáticas y la forma en que se deben relacion ar con los diferentes niveles de poder del Estado, p ara el éxito de la construcción d el p roblema social, de su inclusión en la agenda p ública y de su imp lementación como p olítica p ública.. 1.1.8. Características de las políticas públicas En el Informe del Ban co Interamericano de Desarrollo, se establecen las características de las p olíticas p úblicas, a p artir de los vínculos existentes entre las instituciones p olíticas y los 59. resultados de la p olítica p ública . Tal y como se relacionan en el informe las características clave de las p olíticas p úblicas son: -. Estabilidad: la medida en la cual las políticas son estables en el curso del tiempo. -. Adaptabilidad: la medida en la cual pu eden a justarse cuando fa llan o cuando cambian las circunstancias. -. Coordinación y coherencia; el grado en que las políticas son el resultado de a ccion es bien coordinadas entre los actores que participan en su diseño e implemen tación, y son coherentes con po líticas conexas.. -. Calidad de la implementación y de la efectiva aplicación. -. Orientación al interés público: el grado en que las políticas procuran promover el bienestar general. -. Eficiencia: el grado en que reflejan una asignación d e los recursos escasos que garantice los rendimientos.. 58. La población raizal se refiere a los colombianos que habitan las islas del Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina.. 59. Banco Interam eric ano de Desarrollo (2006) Capitulo 6. Las instituciones políticas, el funcionamiento del sistem a de form ulación de políticas y los resultados de las políticas públicas. La política de las políticas públicas. New York: Editorial Planeta Mexicana.. 23.

(24) El estudio del Banco Interamericano resalta que, si bien el contenido de las p olíticas p úblicas es vital p ara alcanzar los objetivos de desarrollo que cada Estado se p rop one, esto debe ir en consonancia con las características mencion adas p orque, como lo señalan, una p olítica que se considere ideal, p orque resp onde a la p roblemática p lanteada y no sea creíble o se implemente de forma deficiente, puede resultar más nociva qu e una que no se consid ere qu e resuelve totalmente el p roblema p ero sea estable y coherente. Este análisis p ermite inferir qu e estas características deben estar p resentes en todas las p olíticas p úblicas, p orque garantiza, si la política está bien formulad a y que resp onda a los p roblemas de forma efectiva, de modo que sean ind isp ensables estos criterios en todas las etap as del p roceso.. 1.1.9. El análisis de las políticas públicas El estudio de las políticas p úblicas, más allá d e encontrar nuevos elementos para su definición, una nueva caracterización o nuevas categorías, se ha encamin ado a establecer una metodología p ara su análisis. Existen diferentes metodologías p ara el análisis de las p olíticas p úblicas. Una que p arece co mp leta es la de Eu gene B ardach (2000), que describe ocho p asos p ara hacer análisis de las p olíticas públicas: la definición del problema, la obtención de. información, la. construcción de alternativas, la selección de criterios, proyección de los resultados, la confrontación de costos y beneficios, la d ecisión, aunque aclara que el orden de los mismos p uede variar y no necesariamente deben darse todos p ara que el p roceso sea comp leto. Para Roth (2002) el análisis de las p olíticas públicas se concibe como una metodología de investigación social ap licada al análisis de la activid ad con creta de las autoridad es p úblicas, cuy o objetivo es identificar los actores que intervien en, la definición del p roblema, la decisión que se adopte y la imp lementación, con la finalidad de p rop oner y desarrollar hip ótesis generales sobre las causas y consecuencias de las políticas p úblicas. En general, frente al análisis de políticas p úblicas se h an desarro llado diferentes investigaciones, unas que analizan casos concretos de p olíticas p úblicas en todas sus etap as, o en cada una de ellas. 60. 60. y otros que se han detenido a investigar sobre la metodología que debe emplearse para. El caso del program a SINERGIA del DNP ya enunciado con anticipación. 24.

(25) hacer este tip o de análisis, y a sea de todo el p roceso o de etap as p arciales 61. Este análisis también sirve p ara entender el proceso de formación de la p olítica p ública, así como evalu ar su imp lementación e imp acto, y para analizar la p articip ación e intervención de los actores relevantes, como las OSC en un extremo y al Estado en el otro.. 1.1.10.. Actores en las políticas públicas.. En el p roceso de políticas p úblicas se p ueden identificar dos clases de actores: a) los que h acen p arte del proceso integral de las p olíticas p úblicas. 62. y b) los recep tores o beneficiarios de la. misma. En el p rimer grupo estaría el Estado, con sus diferentes órganos, legislativo, ejecutivo, judicial y las OSC participando en la formulación, imp lementación o evalu ación, y en el segundo grupo la p oblación b eneficiaria de las p olíticas p úblicas, la cual podría estar representada a su vez p or OSC. Estos tres actores relevantes p odrían visualmente integrarse en un triángulo equilátero donde cualquier v értice p ueda ser el extremo que movilice o lid ere el p roceso y, otro se convierta en la b ase que lo sop orta. Además, el sentido d e las flechas indica la retroalimentación, p orque la p oblación recep tora o beneficiaria qu e p adece los p roblemas es la que da insumos p ara que, bien directamente o a través d e las OSC se in corp oren estos problemas en la agend a p ública, luego de que hay an sido socialmente construidos, y sea el Estado con la incorp oración del tema en la agenda, el que decida la interven ción p ara resolverlo. Población ben eficiaria. Estado. OSC. Así, es indisp ensable señalar que las políticas p úblicas son una forma de concreción d e la p articip ación de las OSC en las decision es que toman los Estados, en p articular los gobiernos. 61. En el caso de la etapa de seguim iento y evaluación la institución nacional de derechos hum anos de Colom bia (Defensoría del Pueblo) adoptó una metodología que se conoce com o Prosedher que más adelante se desarrollará. 62 Este concepto es acuñado por el profesor Carlos Vargas en su libro Políticas Públicas, refiriéndose a todas las etapas del ciclo de la política pública, es decir, form ulación, im plementación, evaluación, retroalimentación.. 25.