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Nota de Síntesis. Aplicación de la Directiva Marco del Agua de la UE: Serie de Seminarios sobre el Agua

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Serie de Seminarios sobre el Agua

Organizados por el WWF con el apoyode la Comisión Europea y TAIEX

Nota de Síntesis

Seminario 2: Papel de los humedales

en la gestión decuencas hidrográficas

Bruselas, 9 y 10 de noviembre de 2000

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Las Actas del seminario del WWF y la Comisión Europea sobre el “Papel de los humedales en la gestión de cuencas hidrográficas” en las que figuran los textos completos de las ponencias citadas en esta Nota de síntesis pueden consultarse en el siguiente sitio Internet:

www.panda.org/europe/freshwater/seminars/sem2/overview.html

PARA MAYOR INFORMACIÓN

sobre la serie de seminarios WWF

Eva Royo-Gelabert, Water Policy Officer WWF European Freshwater Programme c/o WWF European Policy Office 36, avenue de Tervuren B-1040 Brussels, Belgium Tel. +32 2 743 8814 Fax +32 2 743 8819 eroyogela@wwfepo.org European Commission Helmut Blöch DG Environment

Head of Sector Water Protection 200, rue de la Loi, BEAU 9, 3/158 B-1049 Brussels, Belgium

Tel. +32 2 229 0672 Fax +32 2 296 8825

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Contenido

1. Antecedentes... 3

2. Directiva Marco relativa al agua de la Unión Europea (DMA) ... 4

3. Observaciones preliminares en la sesión de apertura ... 5

4. Humedales, el ciclo del agua y la gestión integrada de cuencas hidrográficas ... 6

5. La importancia de los humedales para la realización de los objetivos medioambientales de la DMA ... 7

6. Estado de los humedales y tendencias en Europa ... 8

6.1 Registro de humedales... 9

6.2 Pérdida y degradación de los humedales... 10

6.3 Estado de los humedales en el contexto de la DMA ... 10

7. Importancia económica de los humedales ... 11

Cuadro 1: Análisis económico de la retención de nutrientes en llanuras de inundación aluvial, República de Eslovaquia ... 12

8. Zonas de humedales protegidas y gestión de cuencas hidrográficas... 12

Cuadro 2: Papel de una zona protegida transfronteriza en la gestión sostenible de la cuenca hidrográfica de Prespa (Albania, FYRO Macedonia, Grecia).. 14

9. El contexto de las políticas que influyen en la aplicación de la DMA en la UE... 15

Cuadro 3:.Política de la UE e instrumentos financieros de particular importancia para la aplicación de la DMA... 15

10. Políticas nacionales y subnacionales e instrumentos para realizar los objetivos medioambientales de la DMA ... 17

11. Estudios de casos relativos a los humedales y a la gestión de cuencas hidrográficas a escala local, regional, nacional y comunitaria... 19

Cuadro 4: Conclusiones y lecciones extraídas de los estudios de casos relativos a los humedales y a la gestión de cuencas hidrográficas ... 20

12. Conclusiones y Recomendaciones: ... 21

(a) Papel de los humedales y su estado en Europa ... 21

(b) Papel específico de los humedales en la gestión de cuencas hidrográficas en el marco de la DMA ... 22

Cuadro 5:.Medidas para integrar los humedales en la gestión de cuencas hidrográficas en el marco de la DMA ... 23

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1.

Antecedentes

El seminario sobre el “Papel de los humedales en la gestión de las cuencas hidrográficas” fue el segundo de un ciclo de seminarios organizados para fomentar la aplicación efectiva de la Directiva marco relativa al agua de la Unión Europea (DMA). El primero, sobre “Agua y Agricultura”, se celebró el 10-11 de febrero de 2000; en el tercero y último de esta serie, programado para finales de mayo de 2001, se tratará el tema de las “Buenas prácticas en la planificación de la gestión de las cuencas hidrográficas”.

Los resultados de los tres seminarios de la serie se compilarán en un documento (cuya publicación está prevista para el otoño de 2001) en el que se determinarán las herramientas y los enfoques que facilitarán a los gestores de las cuencas hidrográficas el cumplimiento de las disposiciones de la Directiva. En agosto de 2001 tendrá lugar un “taller de validación” en el que expertos de varios campos comentarán y debatirán el proyecto de documento. Para obtener mayor información sobre los objetivos y los resultados de la serie de seminarios, así como para consultar las Notas de síntesis y las Actas de los mismos, pueden visitarse las páginas especialmente dedicadas a este efecto en el sitio Internet del Programa europeo de aguas continentales del WWF en las siguientes direcciones:

www.panda.org/europe/freshwater/seminars/seminars.html

Al seminario reseñado en esta Nota de Síntesis asistieron 115 participantes de 22 países; contó con representantes de organismos gubernamentales nacionales y regionales (por ejemplo, agencias o ministerios del medio ambiente y del agua), del sector del suministro de agua, de institutos de investigación y de gestión del agua, de asociaciones de agricultores, de organizaciones no gubernamentales medioambientales (nacionales e internacionales) y de las instituciones europeas, incluida la Comisión Europea. La participación de los países candidatos a la UE fue patrocinada por TAIEX, la Oficina de Asistencia Técnica e Intercambio de Información de la Comisión Europea. El programa consistió en una serie de ponencias principales, estudios de caso y sesiones de debate interactivas. El primer día se centró en el estado de los humedales en Europa y en los instrumentos de fomento del “buen estado” de las aguas subterráneas y de superficie mediante la integración de la conservación de los humedales y una gestión más amplia de cuencas hidrográficas. El segundo día se dedicó a la presentación de dos estudios de casos prácticos (de España y de Alemania), que fueron seguidos por un debate en torno a las conclusiones y recomendaciones preliminares.

Los textos completos de las ponencias figuran en las Actas del seminario. La finalidad de esta Nota de Síntesis es la de complementar las conclusiones de cada trabajo mediante un resumen de los principales temas tratados, así como de los posibles enfoques e instrumentos con que se cuenta para abordar tales cuestiones, sobre todo mediante la aplicación de la DMA.

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2.

La Directiva Marco relativa al agua de la Unión Europea

(DMA)

El texto de la DMA (nº de referencia 2000/60/CE) se publicó en el Diario Oficial de las Comunidades Europeas (DO N° L 327) el 22 de diciembre de 2000, una vez concluido en septiembre de 2000 el proceso de conciliación entre el Parlamento Europeo y el Consejo de Ministros.

La Directiva supone una reforma fundamental de la legislación de la UE sobre el agua, tanto en términos medioambientales como administrativos. Desde el punto de vista medioambiental, su finalidad es prevenir cualquier deterioro adicional en la cantidad y la calidad de todas las aguas en Europa (es decir, de las aguas subterráneas y superficiales) y, en última instancia, conseguir y mantener el “buen estado”1 de esas aguas en 20152.

El principio subyacente a la DMA es el de la gestión integrada del agua en las cuencas hidrográficas, prescindiendo de las fronteras administrativas y políticas a fin de reflejar las realidades hidrológicas. Sin embargo, como la Directiva establece un “marco” que proporciona un enfoque y unos objetivos, principios, definiciones y medidas básicas comunes, las acciones concretas que se requieren para lograr el “buen estado de las aguas” constituyen una responsabilidad de las autoridades competentes de los Estados miembros (a escala nacional, regional, local o de la cuenca hidrográfica).

En resumen, la DMA establece un proceso dividido en etapas con plazos estrictos. Las principales etapas son las siguientes:

! Establecer demarcaciones hidrográficas (deberá concluirse en 2003; véase artículo 3 de la DMA);

! Efectuar análisis de las características de cada demarcación hidrográfica, incluido un estudio del impacto ambiental de la actividad humana y un análisis económico del uso del agua (deberá concluirse en 2004; véase artículo 5). El análisis económico es necesario para la elaboración de medidas rentables orientadas a realizar el “buen estado” y la aplicación de políticas adecuadas de tarificación del agua. El artículo 6 dispone como etapa complementaria que se establezca un registro de zonas protegidas en cada demarcación hidrográfica.

! Elaborar y aplicar un programa de medidas (tanto “básicas” como “complementarias”, siendo las medidas básicas los requisitos mínimos que deberán cumplirse) con el fin de alcanzar el “buen estado” en el contexto de los planes hidrológicos de cuenca para cada demarcación hidrográfica (el primer programa de medidas se elaborará en 2009 y será completamente operativo en 2012; se revisará en 2015 y posteriormente cada seis años; véanse artículos 11 y 13);

! Puesta en marcha de programas de seguimiento del estado de las aguas subterráneas y superficiales y notificación a la Comisión Europea de los planes hidrológicos de cuenca (en 2010; véanse artículos 8 y 15);

1 Las distintas categorías utilizadas en la Directiva para calificar los “estados” (alto, bueno, moderado, etc.)

constituyen simplemente medidas del grado de desviación de una masa de agua determinada con respecto a las condiciones esperadas cuando no ha habido impacto humano.

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Debe señalarse que la Directiva prevé excepciones, tanto en lo que concierne a la necesidad de realizar el “buen estado” como en términos de los plazos para la realización de los objetivos medioambientales.

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! Revisión, cuando proceda, de los programas de medidas de cada plan hidrológico de cuenca de conformidad con los resultados del seguimiento (en un plazo de tres años a partir del establecimiento del primer plan hidrológico de cuenca , es decir, en 2012, y posteriormente cada seis años; véanse artículos 11 y 15).

Entre las medidas concretas a incorporar en los planes de cuenca indicados arriba figuran los siguientes:

! Control de todas las emisiones y vertidos contaminantes en las aguas superficiales con arreglo a un “planteamiento combinado” que tenga en cuenta no sólo la cantidad total de sustancias contaminantes vertidas, sino también su concentración en el medio acuático en el que son vertidas (en 2012; véase artículo 10);

! Controles específicos de ciertas sustancias contaminantes peligrosas basados en el establecimiento de una lista de prioridades, incluida la reducción progresiva o la interrupción de las emisiones de las sustancias consideradas prioritarias (se espera que las primeras reducciones e interrupciones tengan lugar en los 20 años posteriores a la adopción de las propuestas de las instituciones decisorias de la UE; véase artículo 16); ! Introducción de políticas sobre el precio del agua que proporcionen incentivos

adecuados para que los usuarios utilicen de forma eficiente los recursos hídricos, teniendo en cuenta el principio de “recuperación de costes” por los servicios relacionados con el agua, incluidos los costes medioambientales y los relativos al uso de los recursos (en 2010; véase artículo 9);

! Registro de zonas protegidas, incluidas las zonas de la red Natura 2000 incluidas en las Directivas relativas a los hábitats y a las aves, las zonas para la captación de agua potable y demás zonas designadas en el nivel nacional o local (en 2004);

! Fomento de la participación de todas las partes interesadas (véase artículo 14).

Se puede obtener más información y explicaciones de las disposiciones de la DMA en el sitio Internet del Programa europeo de aguas continentales del WWF:

www.panda.org/europe/freshwater

Los humedales sólo se mencionan brevemente en el texto de la DMA. Sin embargo, el seminario demostró de forma fehaciente que la realización de los objetivos medioambientales de la Directiva sólo será posible si desde el principio se integra por completo el papel crucial de los humedales en la regulación de la cantidad y la calidad de las aguas en el proceso de planificación de la gestión de las cuencas. La gestión sostenible de los humedales que quedan en Europa y, cuando sea factible, la restitución y rehabilitación de los humedales destruidos o degradados, pueden contribuir de manera significativa a alcanzar el “buen estado de las aguas”, al tiempo que generan múltiples beneficios sociales y económicos y fomentan la biodiversidad.

3. Observaciones preliminares en la sesión de apertura

En la apertura del seminario, el Sr. Tony Long, Director de la Oficina de Política Europea del WWF, señaló que la aplicación eficaz de la DMA dependería de la aplicación de al menos once intrumentos legislativos medioambiental de la UE ya existentes, tales como la Directiva relativa a los nitratos o la Directiva relativa a los hábitats. Ahora bien, dado que

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estos instrumentos se cuentan entre los ejemplos de aplicación más deficientes de toda la legislación comunitaria, sería necesario hacer esfuerzos especiales para garantizar el éxito de la DMA. El Sr. Tony Long afirmó que esperaba mantener nuevas conversaciones con la Comisión Europea sobre la forma en que podría desarrollarse el imprescindible papel de “guardián” que desempeñan las ONG con respecto a la DMA.

El Sr. Helmut Blöch, Director del sector de protección del agua de la DG de Medio Ambiente de la Comisión Europea, se refirió al firme apoyo que ha recibido la Directiva entre los legisladores de la UE, así como a la aprobación generalizada del proceso abierto, que incluye la estrecha participación de las ONG y que ha desembocado en un acuerdo sobre el texto definitivo. Se mostró de acuerdo en que la aplicación constituiría un desafío importante en términos de tiempo y de recursos. Al igual que ocurrió con la negociación del texto actual, la aplicación va a exigir un esfuerzo conjunto. La Comisaria responsable del Medio Ambiente y la Comisión se han comprometido a apoyar sin reservas dicho esfuerzo. Afirmó que la serie de seminarios del WWF constituía un buen ejemplo del tipo de proceso que requiere la preparación de distintos sectores para la etapa de aplicación de la DMA. Añadió que, en este sentido, resulta especialmente significativo que la participación de las ONG en el proceso de gestión de las cuencas hidrográficas vaya a ser obligatoria de conformidad con la Directiva.

La Sra. Jane Madgwick, Directora del Programa europeo de aguas continentales del WWF, hizo hincapié en la relación entre el agua y los humedales, así como sobre el profundo impacto que potencialmente puede tener en la cantidad y la calidad de las aguas la manera como se gestionan los humedales. Señaló que es fundamental examinar cómo pueden contribuir los humedales a la gestión sostenible del agua en el contexto de la DMA. Se trata de un tema obligado en un momento en que varias regiones europeas han experimentado recientemente los efectos de graves inundaciones y de la contaminación propagada por las aguas. Señaló que, en muchos casos, estos problemas eran ocasionados, o al menos seriamente agravados, por decisiones deficientes sobre el uso del suelo y por la carencia de un planteamiento integrado relativo a la planificación de la gestión de las cuencas hidrográficas. La gestión sostenible de los humedales, incluyendo la restitución de humedales destruidos y degradados, se considera cada vez más una solución rentable a muchos problemas relacionados con la gestión del agua. Afirmó que la cuestión fundamental que el seminario debía abordar es la siguiente: “¿Cómo podemos integrar los humedales en la gestión de las cuencas hidrográficas a fin de fomentar el buen estado de las aguas subterráneas y superficiales?”

4. Humedales, el ciclo del agua y la gestión integrada de las

cuencas hidrográficas

Para una información más detallada, véase en las Actas del seminario la ponencia presentada por T. Salathé.

Los humedales, es decir, los lagos, ríos, llanuras de inundación y turberas, desempeñan un papel central en el ciclo del agua; este hecho tiende a ser pasado por alto por los encargados de tomar decisiones, quienes a menudo consideran el agua en términos puramente comerciales o como materia prima. En realidad, el agua es un recurso natural limitado cuya disponibilidad varía en el espacio y en el tiempo. Los ecosistemas acuáticos

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se hallan en el corazón de todo el sistema que regula la calidad y la cantidad de las aguas, tienen funciones y valores intrínsecos que, o bien no pueden emularse de ninguna manera, o que sólo pueden serlo a un costo económico muy elevado. En relación con esto último, es importante recordar que los humedales constituyen fuentes de agua y no competidores en el mercado del agua. Los humedales retienen por un tiempo el agua proveniente de las lluvias, las aguas de deshielo y la salida de aguas subterráneas, liberan agua en forma de caudales, de evapotranspiración y de recarga de aguas subterráneas. Si se cuenta con la información adecuada, es posible elaborar un presupuesto hídrico para cualquier humedal, pero este paso fundamental para tomar decisiones razonables y sostenibles sobre los humedales a menudo se ignora en los procesos de planificación del uso del suelo.

Además, las decisiones relativas a los humedales con frecuencia resultan obstaculizadas por el hecho de que los límites de los humedales sólo raras veces coinciden con los límites administrativos. Al igual que las cuencas hidrográficas en las que están localizados, los humedales han sufrido la tiranía de unas decisiones tomadas de forma aislada y fragmentaria. El papel de los humedales en el control de las inundaciones es un buen ejemplo. En condiciones naturales, los humedales pueden reducir las inundaciones mediante el control del caudal máximo y el retardamiento del mismo. En muchos casos, estas funciones han desaparecido a causa de la desecación y el rellenado de los humedales, o de su aislamiento de los ríos y llanuras aluviales ocasionado por la construcción de diques artificiales. Al mismo tiempo, la deficiente planificación del uso del suelo y las prácticas de gestión de la tierra (es decir, el inadecuado desarrollo aguas arriba o el pastoreo excesivo) han llevado a un incremento acelerado del desecamiento de las superficies. La recuperación de los humedales y la reconexión de los humedales de las llanuras aluviales con los ríos pueden constituir medios efectivos para hacer frente a los problemas de las inundaciones, si se combinan con un enfoque integrado de la gestión y la planificación de las cuencas hidrográficas.

Sin embargo, la gestión y la planificación adecuadas sólo constituyen el punto de partida. Es indispensable asimismo un control a largo plazo, junto con un planteamiento para la valoración de riesgos de naturaleza más holística, que supere el enfoque “tradicional” de la evaluación de impacto ambiental. Todo lo anterior implica la necesidad de un marco institucional y jurídico adecuado, que en muchos casos constituye una condición previa para resolver cuestiones de responsabilidad dividida o conflictiva. En el caso de Europa, que abarca varios países relativamente pequeños y varios países con una fuerte organización federal, esto exigirá una efectiva cooperación interregional e internacional, así como una sólida colaboración entre los sectores públicos y privados, incluyendo las organizaciones de la sociedad civil.

5. La importancia de los humedales para la realización de los

objetivos medioambientales de la DMA

Para una información más detallada véase en las Actas del seminario la ponencia presentada por

F. Barth.

La DMA fija como objetivo medioambiental el “buen estado” de TODAS las aguas en el territorio de la Unión Europea (articulo 4) y requiere la realización de análisis basados en las características de las cuencas hidrográficas (incluidos análisis económicos) relativos a

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las repercusiones de la actividad humana en el estado de las aguas superficiales y de las aguas subterráneas (artículo 5). Cada Estado miembro velará por que se elaboren planes hidrológicos de cuenca y garantizará la coordinación de los mismos en el caso de una demarcación hidrográfica internacional situada en territorio comunitario (artículo 13); estos planes irán acompañados de un “programa de medidas” (es decir, de pasos concretos que deben darse para la aplicación de los planes hidrológicos; véase artículo 11). Los Estados miembros pueden agrupar cuencas hidrográficas de poca extensión para formar demarcaciones hidrográficas, pero todas las cuencas hidrográficas transfronterizas deben tratarse mediante estructuras de cooperación adecuadas de carácter interregional o internacional. La Directiva requiere asimismo una cooperación considerable entre distintos sectores y la introducción de políticas de tarificación del agua (artículo 9) que reflejen los costes reales, incluidos los costes medioambientales, de abastecimiento y tratamiento del agua. La DMA fija plazos de obligado cumplimiento a los Estados miembros. Uno de los principales desafíos a escala europea será el de garantizar la comparabilidad en lo que concierne a la evaluación del estado de los ríos y a las medidas adoptadas por los distintos Estados miembros. Los países candidatos deberán cumplir las disposiciones de la Directiva a partir del momento de su adhesión.

Aunque solamente se menciona dos veces en el texto de la Directiva (Objeto, en el artículo 1 y Anexo VI, que trata del programa de medidas), está claro que el funcionamiento hidrológico y ecológico natural de los humedales puede prestar una importante contribución a la realización del objetivo del “buen estado de las aguas”. Asimismo, aunque la Directiva no define criterios normativos para los humedales en cuanto tales, dichos criterios se abordan indirectamente mediante las definiciones del buen estado ecológico y químico de las aguas superficiales. Como ya se puso de relieve en anteriores intervenciones, los humedales son particularmente importantes por su capacidad para “purificar” las aguas superficiales y subterráneas, y en tanto que constituyen componentes fundamentales de los ecosistemas acuáticos que mantienen el ciclo del agua. Por consiguiente, en el programa de medidas para cada cuenca fluvial deben incluirse desde el principio acciones para mantener o restaurar las funciones de los humedales. Además, con arreglo a la DMA, la restauración de los humedales debe considerarse obligatoria dondequiera que sea necesaria a fin de cumplir con los objetivos medioambientales de la Directiva.

6. Estado de los humedales y tendencias en Europa

Para una información más detallada, véase en las Actas del seminario la ponencia presentada por M. Moser.

A pesar del papel crucial de los humedales en el ciclo hidrológico y de la rica biodiversidad que depende de ellos, la pérdida de ecosistemas acuáticos en Europa ha sido considerable. Durante siglos, los asentamientos humanos se han concentrado en las llanuras costeras y en las llanuras aluviales a fin de maximizar las ventajas que ofrecen las tierras planas, el transporte fluvial y la abundancia de alimentos y de agua. Por desgracia, con el tiempo este capital natural ha sufrido un desgaste considerable.

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6.1 Registro de humedales

A fin de evaluar el estado actual y las tendencias de los humedales en Europa resulta fundamental conocer la localización, tipo, tamaño, funciones y valores de cada humedal por separado, así como los peligros que los amenazan. Esta es la finalidad del registro de humedales. Tal vez pueda resultar sorprendente que no exista un registro general de los humedales europeos. La mejor información de que disponemos hasta la fecha es una revisión de 1999, llevada a cabo por Wetlands International3, sobre el estado de los registros de humedales en 47 países europeos. Se concluyó que únicamente seis de estos países (República Checa, Estonia, Francia, Grecia, Turquía y Reino Unido) habían reunido información adecuada, y que era poca la diferencia entre la calidad de la cobertura entre los Estados Miembros de la UE y los demás Estados.

No es posible compilar información simplemente a partir de los registros nacionales y regionales debido a las dificultades para definir y demarcar los humedales, a la diversidad de las metodologías utilizadas para realizar registros en Europa y a la insuficiente coordinación internacional. La información relativa a las áreas de captación de los humedales y de las cuencas hidrográficas (es decir, la que tiene que ver con el nivel en el que la DMA debe aplicarse) es incluso más incompleta. En algunas zonas, por ejemplo en las zonas kársticas, quizás sea indispensable realizar una gran cantidad de investigaciones adicionales para comprender cuáles son los verdaderos límites de un área de captación. La carencia manifiesta de datos concernientes al registro de humedales a escala europea trae como consecuencia que sólo se puedan sacar conclusiones generales. De acuerdo con la información muy provisional reunida en la revisión de Wetlands International antes citada, los ecosistemas de humedales comprenden las siguientes superficies en las subregiones de Europa:

(a) Estados miembros de la Unión Europea: 242 804 km2 (de una superficie total de aproximadamente 5,5 millones km2);

(b) Países no miembros de la Unión Europea, excepto Rusia: 161,228 km2 (de una superficie total de aproximadamente 3,6 millones km2);

(c) Rusia europea: 2,176,358 km2 (de una superficie total de aproximadamente 26,2 millones km2);

La proporción del territorio cubierto por humedales en los Estados miembros de la UE y en los demás Estados (excepto en la Rusia europea) es aproximadamente la misma, alrededor de un 4,4%. Los importantes beneficios sociales, económicos y ambientales derivados de los humedales deben contrastarse con esta muy reducida proporción de territorio europeo. La importancia relativa de los humedales es incluso mayor en los países mediterráneos semiáridos, en donde el agua es escasa y los humedales cubren una superficie menor que el promedio europeo, es decir, 1,6% del territorio griego y 0,3% del español.

3 Véase Stevenson N.J. y Frazier S. 1999. Review of wetland inventory information in Eastern Europe, y

Stevenson N.J. y Frazier S. 1999. Review of wetland inventory information in Western Europe. Ambas contribuciones figuran en Finlayson C.M. y Spires A.G. (eds) Global Review of Wetland Resources and

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6.2 Pérdida y degradación de los humedales

En la medida en que las funciones y los valores dependen de una proporción reducida del territorio europeo los humedales resultan particularmente valiosos, pero asimismo particularmente vulnerables a las decisiones inadecuadas que se tomen con respecto a la gestión del suelo y el agua. Una vez más, no existen cifras generales relativas a la pérdida (desecación, rellenado y conversión) o a la degradación de los humedales a escala europea. Sin embargo, los estudios nacionales y regionales existentes proporcionan un cuadro muy coherente. En Bélgica, Francia, Grecia, Italia, Países Bajos y España ha tenido lugar una pérdida de más del 50% de los humedales originales, llegando hasta un 90% en algunas zonas, tales como en la región de Flandes en Bélgica. Algunos tipos específicos de humedales, incluidos las llanuras de inundación y las zonas s pantanosas de agua dulce, muestran índices de pérdida incluso más elevados.

La intensificación de la agricultura y la silvicultura han sido la causa primaria de la pérdida de los humedales en Europa, siendo el desarrollo de la infraestructura industrial y urbana la segunda razón más importante. El período comprendido entre la Segunda Guerra Mundial y el final de la década de 1980 fue la época en que los Estados miembros de la Unión Europea experimentaron las pérdidas de humedales más importantes como consecuencia de las políticas nacionales y comunitarias que estimulaban la intensificación de la agricultura. Esta tendencia al menos se ha desacelerado y, en alguna medida y en determinadas zonas, se ha invertido desde la década de 1990, observándose una creciente presión por parte de los ciudadanos en favor de la conservación del entorno natural, la introducción de medidas agroambientales y de medidas de desarrollo rural más amplio, y la eliminación de algunos mecanismos para el mantenimiento de los precios. La relación entre el agua y la agricultura en Europa fue objeto de un examen más a fondo en el primer seminario organizado por el Fondo Mundial para la Naturaleza (WWF) para fomentar la aplicación de la Directiva marco relativa al agua de la Unión Europea (DMA).

La degradación de los humedales significa la alteración de las funciones y valores a consecuencia de los impactos ambientales de las actividades humanas. Tal vez el más fundamental de estos impactos sea la repercusión en la cantidad y en la calidad de las aguas (por ejemplo, mediante el desecamiento, represamiento, extracción de agua y contaminación), lo que a su vez está estrechamente relacionado con el papel de los humedales en el ciclo hidrológico. Prácticamente todos los ríos europeos están ahora muy regulados. Por ejemplo, la cantidad de agua que llega al delta del Ebro se ha reducido a la mitad en los últimos 100 años. La contaminación no proviene solamente de fuentes puntuales (tales como los recientes desastres producidos por los residuos mineros que afectaron al coto de Doñana en España y al río Tisza en Hungría), sino también de fuentes agrícolas difusas (dispersión de fertilizantes y biocidas) y de la “lluvia ácida”.

6.3 Estado de los humedales en el contexto de la DMA

La DMA dispone que para cada cuenca hidrográfica se lleve a cabo un análisis de los impactos ambientales de la actividad humana. En este contexto, los humedales pueden verse como el “crisol” o los integradores de cuanto ocurre en las áreas de captación. El grado de eficacia del mantenimiento y, donde sea necesario, de la restitución de las funciones y valores de los humedales pueden verse, por lo tanto, como indicadores que sirven para verificar el desarrollo sostenible del área de captación. Sin embargo, a fin de

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poder evaluar los impactos ambientales de las actividades humanas actuales y pasadas, es importante reunir suficiente material de base que sirva como punto de referencia hidroecológico. Esto no significa que los gestores de las cuencas hidrográficas deban pensar en regresar a una mítica “edad de oro”. Esto quiere decir más bien que se pueden tomar mejores decisiones de gestión cuando se entiende de qué manera se comportaba hidrológicamente un territorio determinado antes de haber experimentado un impacto importante debido a la actividad humana.

Semejante planteamiento resulta fundamental en el caso de las llanuras aluviales europeas, que se hallan bajo una intensa presión y en las cuales la restauración hidrológica ofrece un medio para mitigar los efectos de las inundaciones, más frecuentes y extremas debido al cambio climático y al desarrollo inadecuado. Al parecer existe un ámbito considerable en el que se pueden compartir conocimientos y experiencias derivadas de la aplicación de la Directiva de la UE relativa a los hábitats (que requiere que se mantenga el “estado favorable” en determinados hábitats de agua dulce) a fin de desarrollar posibles criterios, directrices o indicadores para el “buen estado de los humedales” que ayuden a los gestores de las cuencas hidrográficas a aplicar la DMA. Como herramienta de apoyo en la aplicación de la DMA, podría establecerse un equipo de trabajo (compuesto probablemente por expertos de la Comisión Europea y de los Estados miembros) que colabore en la elaboración de tales criterios.

7. Importancia económica de los humedales

En los últimos años se han venido haciendo cada vez más esfuerzos para otorgar un valor económico a los productos y servicios proporcionados por los humedales que funcionan de forma natural. La Convención Ramsar (el tratado mundial e intergubernamental sobre los humedales) ha publicado un folleto que contiene parte de la experiencia y los conocimientos técnicos adquiridos en este campo durante las décadas de 1980 y 19904. Las investigaciones ulteriores sin duda contribuirán a consolidar el argumento según el cual unos humedales sanos pueden contribuir de forma rentable al mantenimiento del “buen estado de las aguas”, así como proporcionar una razón fundamental en favor de la restauración y rehabilitación de los humedales (véase Cuadro 1). Sin embargo, es importante considerar los humedales por sus valores intrínsecos y no verlos sólo como espléndidas plantas de tratamiento de agua.

La DMA hace hincapié en la necesidad de incluir los costes medioambientales en las políticas relativas a la tarificación del agua. Si bien no se abordó específicamente en el seminario, el costo de los daños provocados en los ecosistemas de los humedales (y en los productos y servicios que proporcionan), si el uso del agua no es sostenible, constituye uno de los costos medioambientales fundamentales que deben reflejarse en la tarificación del agua.

4 Convención sobre humedales. 2000. Lineamientos para integrar la conservación y el uso racional de los

humedales en el manejo de las cuencas hidrográficas. Ramsar Handbook no. 4. Ramsar Convention Bureau, Gland, Switzerland. Para mayor información, véase www.ramsar.org/w.n.toolkit_ready.htm

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Cuadro 1: Análisis económico de la retención de nutrientes enllanuras de inundación aluviales, República de Eslovaquia

El río Morava es uno de los principales afluentes del Danubio, con una longitud de cerca de 328 km. El tramo inferior pasa por territorio de Austria (margen derecha) y de Eslovaquia (margen izquierda); el desaparecido “telón de acero” proporcionó una protección fortuita contra la utilización intensiva del suelo. Con todo, de los 160 km2 de llanuras aluviales originales del lado de Eslovaquia sólo subsisten cerca de un 25%, la mayor parte dedicadas a tierras de cultivo.

En efecto, los análisis de mapas históricos realizados mediante el SIG muestran que la superficie de tierras de cultivo en la llanura aluvial funcional se ha duplicado entre 1920 y 1999, lo que ha provocado una reducción correspondiente del 50% en las zonas inundables seminaturales. Ya se sabía que esta situación había ocasionado una seria disminución de la flora y la fauna, pero también se sospechaba que el valor correspondiente a la reducción de nutrientes en los prados de llanura aluvial (originada por la siega y la eliminación de heno “fertilizado” por las aguas de inundación del río Morava) se había visto afectado de forma muy severa.

La investigaciones han demostrado que la gestión tradicional de los prados en las llanuras del curso inferior del Morava arrojan un valor de retención de nitrógeno de 434 t al año. Demostraron igualmente que el costo que tiene eliminar el mismo nivel de nutrientes mediante una planta convencional de tratamiento de agua sería superior a los 700 000 euros anuales. Estos resultados proporcionan un poderoso argumento económico en favor de la restauración de los prados, para lo cual se han elaborado propuestas que prevén la restitución de 140 ha de tierras anteriormente dedicadas al cultivo. Los análisis costo-beneficio estiman que se necesitarían entre tres y cinco años para percibir los beneficios de explotación, según que el escenario proyectado sea optimista o pesimista. La inversión total requerida está muy por debajo de la que conlleva una planta convencional de tratamiento de agua.

Para una información más detallada, véase en las Actas del seminario la ponencia presentada por J. Seffer.

8. Zonas de humedales protegidas y gestión de cuencas

hidrográficas

Para una información más detallada, véanse en las Actas del seminario las ponencias presentadas por C. Papazoglou y M. Malakou.

Existen muchas designaciones para las zonas protegidas que pueden aplicarse a los humedales de Europa. Entre estas encontramos las siguientes:

(a) Designaciones mundiales: por ejemplo, zonas Ramsar, zonas de patrimonio mundial, reservas de la biosfera;

(b) Designaciones de la UE: por ejemplo, Natura 2000 (Directivas relativas a las aves y a los hábitats);

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(d) Designaciones nacionales y regionales: por ejemplo, reserva natural nacional, parque natural regional;

(e) Designaciones locales: por ejemplo, reserva natural local, zona protegida por la comunidad.

El objetivo primario de algunas de estas zonas protegidas puede ser la conservación de la naturaleza; el de otras puede ser la conservación de los rasgos generales del paisaje o el fomento del acceso a las zonas rurales con fines recreativos. En la mayoría de los casos, existen determinadas restricciones sobre la gestión y la planificación del uso del suelo, algunas de las cuales están respaldadas por un sólido marco jurídico, que incluyen los mecanismos adecuados para garantizar su cumplimiento.

La DMA reconoce la importancia de las zonas protegidas y dispone que se lleve a cabo un registro de las zonas de Natura 2000 en cada cuenca hidrográfica (artículo 6 de la DMA). Así pues, el plan hidrológico de cada cuenca debe tener en cuenta la necesidad de mantener o restituir un “estado de conservación favorable” de los hábitats y de las especies para las que se estableció una zona determinada en el marco de Natura 2000.

Sin embargo, resulta igualmente importante considerar la contribución que las zonas protegidas pueden aportar a fin de lograr el “buen estado” de las aguas de conformidad con la DMA. En muchos casos, las zonas protegidas ayudan a regular la cantidad y la calidad de las aguas al limitar o impedir un desarrollo inadecuado. Asimismo, podrá disponerse de financiación para la gestión de los ríos, lagos y demás humedales de forma que se conserven sus funciones y valores naturales.

Las zonas protegidas pueden contribuir de forma importante a la gestión efectiva de las cuencas hidrográficas, pero existen limitaciones tanto en lo que concierne a la conservación de la naturaleza como a la gestión del agua. El mismo hecho de que las zonas protegidas dependan de la disponibilidad de una cantidad y una calidad de agua suficientes y de que, por lo general, el agua corra a través de esas zonas, hace que estas resulten más vulnerables que muchos otros ecosistemas a las actividades que tienen lugar por fuera de sus límites. En otras palabras, es improbable que por sí mismas las zonas protegidas basten para mantener los procesos hidrológicos y ecológicos en que se basan los ecosistemas de los humedales. Por ejemplo, una zona pantanosa de agua dulce natural señalada como reserva natural y a resguardo de cualquier impacto negativo dentro de los límites de la zona protegida, puede sin embargo ser destruida por sobreextracción o contaminación ocurridas aguas arriba. Igualmente, resulta improbable que un número restringido de zonas bien protegidas baste para conservar la biodiversidad de las aguas dulces en términos de la extensión y la abundancia generales, especialmente en lo que concierne a las especies denominadas “comunes”. Así pues, a pesar de que hayan aumentado las zonas de humedales protegidas, la flora y la fauna asociada a los prados húmedos ribereños ha decaído en Europa occidental de forma drástica en las últimas décadas.

Recientemente ha ido ganando cada vez más aceptación la idea de que las zonas protegidas deben designarse y gestionarse de forma que se maximisen los potenciales beneficios sociales y económicos que puedan conllevar para las comunidades locales, al tiempo que se logran los objetivos relativos a la conservación de la naturaleza o del paisaje para los que fueron establecidas dichas zonas. Las zonas protegidas que contienen agua y humedales son a menudo las que tienen un mayor atractivo para el público en general y

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permiten a las comunidades locales sacar provecho de proyectos de turismo y recreación respetuosos con la naturaleza (por ejemplo, pesca, remo, senderismo, acampada, observación de aves). La integración de la gestión de las zonas protegidas con las oportunidades de desarrollo rural merece una atención especial en los planes hidrológicos de cuenca. Varios proyectos financiados por el programa LIFE de la UE han demostrado los beneficios de tipo ambiental y económico que pueden derivarse de las zonas protegidas. La DMA constituye un instrumento que sirve para vincular dichos beneficios con la realización del “buen estado” de las aguas subterráneas y superficiales.

Las zonas protegidas, de humedales o de otros tipos de ecosistemas, han sido tradicionalmente demarcadas con un fuerte énfasis en las fronteras políticas y administrativas. Como ya se indicó, este procedimiento con frecuencia resulta ineficaz para mantener el buen estado de las aguas y de los humedales, pues los fronteras establecidas por los hombres no coinciden por lo general con las fronteras hidrológicas. En Europa encontramos varios ejemplos de humedales “protegidos” cuyo estado ecológico se ha deteriorado debido a la deficiente cooperación y comunicación transfronteriza. Ahora bien, también se cuenta ahora mismo con varios modelos eficaces de cooperación internacional, incluidos aquellos que se refieren a una cuenca fluvial de importancia (por ejemplo, el Danubio y el Rin), a una zona de captación más pequeña (por ejemplo, la cuenca del Prespa; véase Cuadro 2), o a una zona de humedales determinada (por ejemplo, el complejo del lago Neusiedlersee/Fertö compartido por Austria y Hungría).

Cuadro 2: Papel de la zona protegida transfronteriza en la gestión sostenible de la cuenca hidrográfica de Prespa (Albania, FYRO Macedonia, Grecia)

La cuenca hidrográfica del Prespa (situada a aproximadamente 850 m. sobre el nivel del mar) es de origen tectónico y posee un sistema hidrológico kárstico. En ella se encuentran los lagos Mikri Prespa y Megali Prespa, que en conjunto abarcan alrededor de 2 500 km2. El lago Mikri Prespa tiene un desagüe superficial natural en el lago Megali Prespa. Este último tiene un desagüe subsuperficial en la cuenca del lago Ohrid y, por consiguiente, en el mar Adriático. Las extensas obras de regadío realizadas a lo largo del siglo XX alteraron de forma considerable la hidrología natural de la cuenca debido a la desviación de las aguas afluentes y a la entrada de aguas residuales turbias y contaminadas.

Estas alteraciones se produjeron al pasar de un uso extensivo y multifuncional del suelo a una agricultura intensiva. Finalmente, esto dio lugar al deterioro de la calidad del agua, a un aumento del pastoreo excesivo y a la pérdida de zonas para el desove de los peces. El progresivo cambio de enfoque de los últimos años ha sido fomentado en gran medida por los mismos habitantes de la región, que tomaron conciencia de la erosión de su base de recursos naturales.

Se percibió muy rápidamente que la única manera de obtener resultados era mediante la cooperación transfronteriza en la totalidad de la zona de captación. Este proceso culminó en la designación del “Parque Prespa” realizada por los tres Primeros Ministros en el Día Mundial de los humedales 2000 (celebrado el 2 de febrero). El siguiente paso incluye el desarrollo de un planteamiento y una estrategia comunes en colaboración con las partes interesadas, así como en la preparación de un plan de acción estratégico, de un comité de gestión trilateral y de un plan de seguimiento trilateral.

Para una información más detallada, véase en las Actas del seminario la ponencia presentada por M. Malakou.

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9. El contexto de las políticas que influyen en la aplicación de la

DMA en la UE

Véanse en las Actas del seminario las ponencias presentadas por J. Van de Velde y J. Madgwick.

La aplicación de la DMA tendrá que estar por fuerza estrechamente relacionada y coordinada con el resto de la legislación medioambiental de la UE. Asimismo, se hallará fuertemente influenciada por políticas y legislaciones más amplias de la UE, en particular las que tienen que ver con los sectores de la agricultura y del desarrollo regional (véase Cuadro 3). Además, en la medida en que constituye un elemento clave de la legislación europea que trata del agua de forma específica, la DMA puede considerarse un paso importante hacia la aplicación de los requisitos y recomendaciones de la Convención Ramsar y de la Comunicación de la Comisión Europea de 1992 sobre uso prudente y conservación de las zonas húmedas. En particular, la aplicación de la DMA mejorará de forma considerable la recopilación de datos y el seguimiento de los humedales, y demostrará más ampliamente la importancia económica de los humedales.

Cuadro 3: Política de la UE e instrumentos financieros de particular importancia para la aplicación de la DMA

Políticas más importantes

! Política Agrícola Común (PAC); ! Política de desarrollo regional;

! Política medioambiental (incluida la conservación del agua y de la naturaleza).

Instrumentos financieros correspondientes

! Fondo Europeo de Orientación y de Garantía Agrícola, Sección Garantía (en el marco de la PAC, responsable de más de 40 000 millones de euros, que equivalen al 45% del gasto total de la UE en 1999);

! Reglamento de desarrollo rural (introducido como parte de las reformas de la Agenda 2000 de la PAC y responsable de cerca del 10% del gasto anual de la PAC durante el período 2000 – 2006);

! Fondos estructurales (conjunto de instrumentos que suman un total de 195 000 millones de euros para el período 2000 – 2006; entre los mecanismos específicos que ofrecen oportunidades para la gestión de cuencas hidrográficas se cuentan “Interreg” y “Leader+”) ! Fondos de cohesión (fondos de desarrollo regional adicionales destinados a Grecia, Irlanda, Portugal y España por un valor de 18 000 millones de euros para dicho período); ! SAPARD (Programa especial de adhesión para la agricultura y el desarrollo rural;

contraparte de los instrumentos financieros de la PAC para los países candidatos);

! ISPA (Instrumento de política estructural de preadhesión; contraparte de los instrumentos financieros de desarrollo rural para los países candidatos);

! LIFE (Instrumento financiero para el medioambiente: el principal instrumento financiero de la UE consagrado a la gestión medioambiental, con un presupuesto de 128 millones de euros anuales para el período 2000 – 2004).

Todas estas políticas, al igual que los instrumentos financieros mediante las que se aplican, están respaldados por varias legislaciones promulgadas en forma de Directivas del Consejo. La Comisión Europea también ha publicado varias Comunicaciones al Parlamento Europeo y al Consejo de Ministros.

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La reforma de la Agenda 2000 relativa a la Política Agrícola Común (PAC) introdujo una nueva legislación con arreglo al Reglamento sobre las disposiciones comunes, el cual ofrece a los Estados miembros la oportunidad de añadir estipulaciones medioambientales en todos los sectores a cambio de los pagos de la PAC. El artículo 3 de dicho Reglamento se refiere a los “requisitos para la protección medioambiental” y prevé varias alternativas destinadas a reducir la degradación medioambiental causada por actividades apoyadas por la PAC. Estas alternativas incluyen el uso de medidas agroambientales, requisitos obligatorios en el marco de la legislación nacional o comunitaria, o la adición de disposiciones medioambientales específicas que constituyan una condición de los pagos directos (lo que se denomina “cumplimiento de condiciones medioambientales adicionales” o ecocondicionalidad).

La interpretación y aplicación del artículo 3 del Reglamento depende de cada Estado miembro. Cada uno debe decidir qué medidas son adecuadas y las penalizaciones que se aplicarán a los agricultores cuando se utilice la opción del cumplimiento de condiciones medioambientales adicionales. En opinión de muchos, el carácter opcional de este elemento de la PAC representa una grave deficiencia. Sin embargo, su sola existencia abre una amplia gama de posibilidades que permiten una aplicación más efectiva de la DMA. Por ejemplo, el cumplimiento de condiciones medioambientales adicionales podría ofrecer un mecanismo mediante el cual los pagos de la PAC dependieran de que los agricultores mantengan ciertos niveles en la calidad y la cantidad de las aguas, quizás mediante una gestión sostenible y la restauración de los humedales.

Se están realizando otros esfuerzos a nivel de la UE a fin de fomentar una “aplicación conjunta” de la política medioambiental y agrícola. Por ejemplo, la Comisión Europea ha recomendado a los Estados miembros que suspendan los pagos dispuestos por el Reglamento de desarrollo rural (responsable del 10% de la PAC) si no se cumplen las condiciones de la legislación medioambiental, especialmente la Directiva relativa a los nitratos. En lo que se refiere a la política de desarrollo regional, la Comisión ha actuado de forma parecida a fin de vincular los pagos dispuestos en el marco de los Fondos estructurales con la aplicación de la Directiva relativa a los hábitats.

Algunas políticas, los instrumentos financieros y legislativos de la UE abordan directamente los ecosistemas acuáticos (por ejemplo, la Directiva relativa a los hábitats y LIFE Nature), pero estas políticas e instrumentos cuentan con presupuestos relativamente modestos y sólo pueden tener una influencia reducida en el estado ecológico y químico general de las aguas de la UE. Si se quiere cumplir con los objetivos medioambientales de la DMA, el verdadero desafío consiste en influir en la asignación de las grandes partidas presupuestarias de la PAC y de la política de desarrollo regional. En realidad, esto exigirá contar con mucho más que con mecanismos tales como el del cumplimiento de condiciones medioambientales adicionales. A este respecto, la reformas indispensables para la aplicación efectiva de la DMA constituirán un elemento fundamental de la próxima revisión de la PAC programada para 2006.

Un estudio reciente realizado por WWF y que forma parte de un proyecto más amplio financiado por LIFE5, examinó los obstáculos y las oportunidades que ofrecen las políticas

5 Programa europeo de aguas continentales del WWF. 2000. Policy and Economic Analysis of Floodplain

Restoration in Europe – Opportunities and Obstacles. Wise Use of Floodplains LIFE Environment Project. WWF, Copenhagen.

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y los instrumentos financieros de la UE en lo que concierne a la restitución de las llanuras aluviales, uno de los tipos de ecosistemas más importantes y al mismo tiempo más degradados en toda Europa. Además del papel fundamental que desempeñan en lo que se refiere a las estrategias sostenibles para la gestión de inundaciones, las llanuras aluviales que funcionan de forma natural sirven de apoyo a una diversidad de tipos de humedales que, a su vez, proporcionan varios beneficios, incluido el mantenimiento de la calidad de las aguas. Sin embargo, las llanuras aluviales, quizás en mayor grado que cualquier otro tipo de humedal (con la posible excepción de los estuarios), constituyen lugares en los que normalmente se yuxtaponen múltiples sectores económicos, responsabilidades administrativas y competencias jurídicas. Por consiguiente, las políticas y los instrumentos financieros que las afectan, tanto a escala nacional como comunitaria, a menudo no están coordinados y a veces se oponen entre sí.

Con todo, en algunos países europeos existen ejemplos positivos de planteamientos más sostenibles e integrados en relación con la gestión de las llanuras aluviales (incluida la restauración). El mayor desafío consiste en integrar, a través de los proyectos de LIFE o de las medidas agroambientales, las limitadas oportunidades para la rehabilitación y restauración de las llanuras aluviales con que se cuenta en la actualidad. Una vez más, esto exigirá llevar a cabo considerables reformas en las principales políticas e instrumentos Comunitarios, especialmente en la PAC. Además, es posible que en las próximas décadas las llanuras aluviales de Europa Central y del Este experimenten una presión inusual, pues la recuperación económica y la ampliación de la UE van a fomentar la intensificación agrícola e importantes proyectos para el desarrollo de infraestructuras. Todos los resultados y las recomendaciones del estudio pueden consultarse en el sitio Internet del Programa europeo de aguas continentales del WWF, http://www.panda.org/europe/freshwater.

En resumen, se necesitarán reformas radicales de las políticas de la UE a fin de frenar la pérdida y degradación de los humedales que han contribuido de forma considerable al deterioro de la cantidad y la calidad de las aguas en toda Europa. Entretanto, para utilizar de manera efectiva las oportunidades que ya existen (especialmente para los Estados miembros), será necesaria una mayor voluntad política a escala nacional y regional.

10. Políticas nacionales y subnacionales e instrumentos para

realizar los objetivos medioambientales de la DMA

El seminario puso de manifiesto que aunque las políticas establecidas para la UE son muy importantes para influir en la gestión del agua y de los humedales, existe un amplio margen para usar las políticas e instrumentos nacionales y subnacionales con el fin de realizar los objetivos medioambientales de la DMA.

La ponencia presentada por T. Buijse (véanse las Actas del seminario) mostró de qué manera una serie de estrategias políticas elaboradas por el gobierno de los Países Bajos en el ámbito de la gestión del agua, planificación territorial y conservación de la naturaleza, habían tenido un impacto fundamental en el modo en que se ve y se gestiona el medio acuático. Llama la atención en particular que las acciones orientadas en primer término a proteger la vida y la propiedad de las personas contra inundaciones devastadoras hayan logrado combinarse de forma efectiva con importantes beneficios en cuanto a la

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restauración de las zonas de humedales y de sus funciones. Semejante coordinación e integración de distintas políticas es precisamente lo que prevé la DMA con vistas a realizar el “buen estado” de todas las aguas. Sin embargo, también debe señalarse que la aplicación de estas políticas tiene un precio muy elevado que deberá pagarse para contrarrestar el daño ambiental ocasionado por políticas anteriores.

Los costes financieros y políticos que conlleva la restauración de las llanuras aluviales, así como la cuestión relativa a los controles más rigurosos de la planificación, dieron lugar a prolongados debates durante el seminario, en los que algunos participantes cuestionaron la viabilidad de dichas medidas, al menos a gran escala. Se preguntaban si no sería más realista y más práctico hablar de los beneficios que podrían obtenerse de proyectos de restauración relativamente económicos y de escala más reducida. Otros participantes opinaron que los problemas derivados de la deficiente planificación del uso del suelo, así como del impacto del cambio climático, solamente podrían abordarse de manera eficaz mediante cambios radicales en las políticas tanto nacionales como de la UE. Indicaron que la reducción de los daños causados por las inundaciones, así como los costes de infraestructura más bajos, habían demostrado la rentabilidad a largo plazo de varios proyectos de restauración a gran escala (por ejemplo, a lo largo del Rin). Aunque las inversiones iniciales requeridas para la restauración pueden resultar elevadas, estos proyectos demuestran que generalmente quedan compensadas de sobra a largo plazo. En todo caso, no hay que olvidar que previamente se invirtieron grandes sumas de dinero con el objeto de aislar las llanuras aluviales de los ríos; no debería esperarse que la rectificación de costosos errores fuera a resultar económica.

Los Países Bajos también han adquirido una amplia experiencia en lo que se refiere a cooperación internacional en las cuencas hidrográficas gracias a su participación en la Comisión internacional para el Rin (CIR), cuyo centro de interés se ha transformado gradualmente desde la prevención de la contaminación hacia la gestión integrada de ecosistemas. Las actividades de los miembros de la CIR, en concreto, el reciente acuerdo relativo al marco para “Rin 2020” y el Programa de acción 2005, proporcionan modelos potencialmente útiles para cuencas hidrográficas transfronterizas en las que la cooperación entre países o regiones se encuentra menos desarrollada.

La ponencia de P. Dupont (véanse la Actas del seminario) muestra de qué manera Francia, mediante la Ley del agua de 1992, consiguió que se reconociera políticamente la importancia de los ecosistemas acuáticos. La ley también proporciona el primer marco estructurado para abordar cuestiones relativas al agua y los humedales a escala nacional, y dio lugar a la adopción del Plan de acción interministerial para los humedales de 1995. Este comprende un programa nacional de investigación sobre el funcionamiento de los humedales, un amplio trabajo de registro y seguimiento de aspectos económicos y sociales de la gestión de humedales y la elaboración de directrices para la restauración de humedales. La región del Ródano-Mediterráneo-Córcega es una de las varias cuencas hidrográficas de gran tamaño establecidas en el marco de la Ley del agua y cuenta con una comisión técnica sobre los humedales que se ocupa de 15 cuestiones prioritarias. Aunque se han hecho esfuerzos constantes para hacer de la ciencia una guía práctica al servicio de los gestores locales de cuencas hidrográficas, la experiencia ha demostrado que todavía queda mucho por hacer para que los encargados de tomar decisiones sean conscientes de la relación que existe entre humedales sanos y el “buen estado” de las aguas subterráneas y superficiales.

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El Programa de inversión local de Suecia (LIP) ha asignado 750 millones de euros a 125 municipios con el objeto de fomentar el empleo y el desarrollo sostenible. Estos municipios han aplicado proyectos que también favorecen la biodiversidad (88 proyectos, 18 millones de euros) y la calidad de las aguas (31 proyectos, 6 millones de euros). Suecia no cuenta con un plan nacional de restauración de humedales, por lo que el progreso en este sentido depende sobre todo de las iniciativas locales. Se espera que el Programa de inversión local continúe protegiendo los ecosistemas acuáticos y que más adelante su aplicación pueda vincularse con la DMA.

11. Estudios de casos relativos a los humedales y a la gestión de

cuencas hidrográficas a escala local, regional, nacional y

comunitaria

Los participantes en el seminario escucharon y debatieron la presentación de dos estudios de caso que ponían de manifiesto la complejidad de los problemas relativos a la gestión del agua y de los humedales cuando se abordan las dimensiones locales, regionales e internacionales mediante planteamientos de gestión de cuencas hidrográficas de conformidad con la DMA.

El ejemplo de lo que ocurre en el sur de España mostró la interdependencia, en términos de la cantidad y la calidad de las aguas, del río Guadalquivir y de los humedales de importancia internacional de Doñana. La separación hidrológica de las llanuras aluviales y el río, junto con la sobreextracción de agua, han ocasionado una severa alteración ecológica y socioeconómica. El estudio ponía claramente de manifiesto que las medidas tomadas para la restitución hidrológica de Doñana solamente podían llegar a ser eficaces en el contexto de un plan integrado de cuenca hidrográfica. Esto último acarrea importantes consecuencias en lo que se refiere a los proyectos que se están llevando a cabo en la actualidad tras el desastre causado por el vertido de residuos de la industria minera ocurrido en 1998. Estos proyectos superan el planteamiento que consiste en “proteger una isla de biodiversidad” que durante años se aplicó en la gestión de Doñana; sin embargo, antes de elaborar un verdadero plan integrado de cuenca hidrográfica para la totalidad de esta cuenca deben resolverse varias dificultades administrativas y políticas.

El estudio de caso del alto Rin en Alemania ilustró de qué manera la restauración de las llanuras aluviales sirve para reducir los daños producidos por las inundaciones mediante un aumento de la capacidad natural de retención del agua por el sistema fluvial. La incorporación de la gestión sostenible de los humedales en la planificación de cuenca hidrográfica genera múltiples beneficios. Ahora bien, en lo que concierne a la restauración del río Guadiamar en Doñana tras el vertido tóxico, considerables obstáculos tuvieron que superarse sobre la marcha; uno muy importante fue el de lograr conciliar los intereses y las motivaciones de distintos sectores.

En el Cuadro 4 se resumen algunas de las lecciones extraídas de los puntos presentados por los ponentes de cada estudio de caso.

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Cuadro 4: Conclusiones y lecciones extraídas de los estudios de casos relativos a los humedales y a la gestión de cuencas hidrográficas

(a) Doñana, España

! Los 70 años de inversión en el Parque nacional de Doñana, no han impedido que los ecosistemas de humedales de la región hayan experimentado una degradación muy grave (por ejemplo, prácticamente no subsiste ninguna conexión hidrológica directa entre los principales ríos y las zonas pantanosas aluviales). La mayor parte de la actividad de planificación de la gestión que se realiza en la actualidad la generó el desastre producido por el vertido de desechos tóxicos ocurrido en 1998. Por consiguiente, en el futuro se le tendrá que dar mayor prioridad a la restauración de la zona de humedales y la restauración del funcionamiento de la misma, así como a las medidas para la prevención y reducción de riesgos tanto para el área en sí como para el su funcionamiento desde el punto de vista ecológico.

! Se requiere un plan integrado de cuenca hidrográfica que deje de lado los anteriores modelos “compartimentalizados”. El plan debe centrarse más en los procesos fundamentales del ecosistema y no tanto en los productos de esos procesos (por ejemplo, la preocupación por la conservación de especies). En la actualidad existen dos iniciativas principales de planificación de la gestión, pero aún no está claro si ambas se integrarán completamente ni de qué manera lo harán. Esto último dependerá de que mejore la cooperación entre las partes interesadas locales, regionales y nacionales.

! El plan de cuenca hidrográfica deberá basarse en investigaciones razonables, pero los planificadores, gestores y miembros de la comunidad local deben tener acceso (en el sentido amplio de la palabra) a los resultados de dichas investigaciones. Esto implica que paralelamente a las actividades técnicas es necesario adelantar un programa de divulgación.

Para una información más detallada, véase en las Actas del seminario el documento elaborado por C. Montes. Las conclusiones y lecciones también fueron tomadas de las ponencias presentadas en el seminario por C. Fernández, G. Schmidt y A. Silgado.

(b) Alto Rin, Alemania

! El Rin es un río considerablemente modificado; su curso medio está dominado por una serie de diques y hasta un 90% de la totalidad de la llanura aluvial ha sido puesta al abrigo de las inundaciones por medio de diques etc.

! La planificación de la gestión debe basarse en una valoración realista del grado de artificialidad del sistema y en la necesidad de ajustar las distintas prioridades de muchas partes interesadas. Esto quiere decir que los mecanismos de resolución de conflictos constituyen un elemento fundamental en la planificación de la gestión del río. Algunas partes interesadas han tenido que cambiar de actitud y aceptar que los beneficios económicos y ecológicos esperados a largo plazo sólo podrán obtenerse a cambio de pérdidas económicas a corto plazo.

! No todos los planteamientos para mejorar la gestión y restauración de los humedales tienen que resultar demasiado elaborados o costosos. Es posible llevar a cabo modificaciones relativamente económicas para lograr que los trabajos técnicos para la reducción de las inundaciones sean más provechosos en lo que concierne a la restauración del funcionamiento ecológico de las llanuras aluviales y que, además, produzcan beneficios secundarios en relación con la calidad del agua.

! El Programa integrado para el Rin utiliza varias medidas respetuosas con la naturaleza para incrementar la capacidad de retención de inundaciones del río. Los costes son bajos

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en comparación con los cerca de 12 000 millones de marcos que pueden costar inundaciones extremas como las que acontecen cíclicamente cada 200 años.

! La colaboración entre todos los sectores gubernamentales o no ha sido la clave del éxito obtenido hasta el momento.

! El posible impacto de la DMA es incierto hasta ahora, pero dependerá de las evaluaciones pormenorizadas que aún deben llevarse a cabo.

Para una información más detallada y para la exposición de distintos puntos de vista véanse en las Actas del seminario las ponencias elaboradas por E. Wenger. Las conclusiones y lecciones también fueron tomadas de las ponencias presentadas en el seminario por J. Ambruster, E. Rosport y J. Schittly.

12. Conclusiones y Recomendaciones:

(a) Papel de los humedales y su estado en Europa

1. Los humedales constituyen un elemento central del ciclo hidrológico y realizan valiosas funciones económicas y medioambientales que sirven para regular la cantidad y la calidad de las aguas. Por consiguiente, de conformidad con la DMA, la gestión sostenible de los humedales debe considerarse un elemento primordial de la gestión eficaz de cuencas hidrográficas.

2. Sin embargo, la información sobre los humedales europeos es escasa y sin duda es indispensable llevar a cabo un registro coordinado de los humedales que comprenda toda la región (por ejemplo, mediante la aplicación de la metodología desarrollada por la iniciativa “MedWet”, financiada en gran parte por los mecanismos ACNAT y LIFE de la UE).

3. Los datos provisionales sugieren que, en promedio, cerca del 4,4% del territorio de los Estados miembros de la UE y de los demás Estados (excluida la Rusia europea) está cubierto por humedales. La información disponible muestra asimismo que se ha perdido el 50% o más de los humedales originales de Europa y que muchos de los que subsisten se encuentran seriamente degradados.

4. El grado de pérdida y degradación de los humedales significa que las funciones y valores de los humedales europeos han experimentado una considerable reducción. En lo que concierne a la gestión de cuencas hidrográficas, este hecho puede aumentar la vulnerabilidad de cuencas enteras a las inundaciones y a la contaminación, así como aumentar la dependencia de costosas obras de ingeniería para el suministro de agua. La restauración de las zonas de humedales y la rehabilitación de sus funciones pueden desempeñar un papel vital en la gestión rentable a largo plazo de la cantidad y la calidad de las aguas.

5. El grado de eficacia en el mantenimiento y, si procede, de la restauración de las funciones y valores de los humedales constituye un indicador excelente de la sostenibilidad de las actividades humanas en una zona de captación determinada. La pérdida y degradación de los humedales indican un desarrollo no sostenible.

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(b) Papel específico de los humedales en la gestión de cuencas hidrográficas en el marco de la DMA

6. Integrar desde un principio en el “programa de medidas” la conservación de los humedales y la restauración con el objeto de lograr el “buen estado” de las aguas que la DMA requiere para cada cuenca hidrográfica, constituye un planteamiento en el “todos ganan” y del que se derivan múltiples beneficios económicos, hidrológicos, ecológicos y sociales.

7. La designación de zonas protegidas constituye un ejemplo de una herramienta que puede aplicarse en distintos niveles, desde el global hasta el local. Sin embargo, resulta fundamental que dichas zonas, incluidas las zonas de Natura 2000, sean consideradas en el contexto adecuado, simplemente como uno de los muchos instrumentos de la amplia gama que serán necesarios en cada cuenca hidrológica. Por sí mismas, las zonas protegidas raras veces serán capaces de mantener los procesos ecológicos de los que dependen la biodiversidad acuática y el “buen estado” de las aguas.

8. La DMA obliga a realizar análisis económicos del uso del agua en cada cuenca hidrográfica. Esto debe incluir los valores económicos de los humedales y sus funciones.

9. En el Cuadro 5 se encuentran resumidas otras medidas adicionales para aplicar la DMA en el nivel de la Comisión, de los Estados miembros y de cada cuenca hidrográfica. Se recomienda de forma muy enfática que la Comisión elabore directrices relativas a estas medidas y a la aplicación de la DMA en general conjuntamente con los Estados miembros.

10. Como herramienta suplementaria para la elaboración de directrices, que además sirva de apoyo a la aplicación de la DMA, podría encargarse a un grupo de trabajo (o a un mecanismo similar), la tarea de fijar criterios para el “buen estado de los humedales”. Esta labor debe aprovechar la experiencia pertinente que pueda obtenerse de otros instrumentos y de la Directiva relativa a los hábitats y de la Convención Ramsar en particular.

11. La aplicación de la DMA se verá muy influenciada por una amplia gama de diversas políticas e instrumentos financieros y legislativos de la UE, relacionados especialmente con los sectores agrícola y de desarrollo regional. El éxito a largo plazo en la realización del “buen estado” de las aguas superficiales y subterráneas en la EU solamente se logrará mediante reformas fundamentales en las políticas correspondientes a estos dos ámbitos tan importantes. La próxima revisión de la política agrícola de la UE está programada para 2006. La experiencia que se adquiera en la aplicación de la DMA durante los próximos cinco años deberá utilizarse para ayudar a elaborar una política agrícola y unos instrumentos financieros que: a) detengan el daño que actualmente se está ocasionando a los ecosistemas acuáticos debido a las prácticas agrícolas intensivas basadas en las ayudas a la producción y, b) que proporcionen un apoyo integrado a la gestión sostenible de humedales (incluida la restauración y rehabilitación de humedales destruidos o dañados a consecuencia de las prácticas agrícolas intensivas a partir de la postguerra).

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12. Entretanto, las reformas parciales introducidas en el marco de la Agenda 2000, conjuntamente con una aplicación más coherente de la ecocondicionalidad, pueden contribuir a que se avance hacia una mejor integración de los instrumentos de desarrollo medioambiental, agrícola y regional.

13. Si bien es cierto que las políticas comunitarias son importantes para fijar un marco general, las políticas e instrumentos nacionales, regionales y locales también pueden tener un gran impacto en donde se utilice la gestión de humedales como instrumento para lograr el “buen estado” de las aguas. Sin embargo, aún queda mucho por hacer en lo que concierne a los instrumentos prácticos que deben proporcionársele a los gestores, planificadores y encargados de la toma de decisiones relativas a las cuencas hidrográficas para la aplicación en el nivel local.

Cuadro 5: Medidas para integrar los humedales en la gestión de cuencas hidrográficas en el marco de la DMA

En la Comisión Europea y en los Estados miembros

i. Proporcionar información general y orientación a los gestores de cuencas hidrográficas a fin de facilitar las medidas indicadas a continuación (por ejemplo, a través de información en Internet sobre puntos de asesoramiento técnico, “mejores prácticas” en vigor, oportunidades de capacitación pertinentes, etc.);

ii. Facilitar el trabajo en equipo y el intercambio de la experiencia adquirida por los administradores, planificadores y encargados de la toma de decisiones relativas a las cuencas hidrográficas;

iii. Crear consciencia entre los ciudadanos sobre la relación existente entre los humedales sanos y la calidad y cantidad de las aguas, así como sobre los múltiples beneficios que pueden derivarse de un buen funcionamiento o estado ecológico de los humedales.

En las demarcaciones hidrográficas

i. Compilar información sobre los humedales en cada cuenca hidrográfica mediante: ! registros;

! evaluación funcional para determinar el papel de cada humedal en la realización del “buen estado” de las aguas (en términos de cantidad y calidad y teniendo en cuenta las aguas superficiales y subterráneas);

! análisis económicos para evaluar la rentabilidad de la conservación y restauración como un medio para lograr el buen estado (artículo 5);

ii. Determinar la magnitud de la pérdida y degradación de los humedales (superficie y funciones) en la cuenca hidrográfica;

iii. Determinar las amenazas y las presiones existentes, teniendo en cuenta las “fuerzas directrices”como la PAC y distinguiendo las amenazas que provienen total o principalmente de la zona de captación misma de aquellas que son sobre todo de origen externo (por ejemplo, el cambio climático);

iv. Elaborar opciones para la gestión de humedales con el objeto de ayudar a realizar los objetivos medioambientales de la DMA.

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v. Evaluar el potencial y determinar las prioridades en la restauración y rehabilitación de humedales, en toda la cuenca hidrográfica, a fin de incrementar el “buen estado” de las aguas subterráneas y superficiales.

vi. Definir medidas destinadas a la conservación y rehabilitación funcional de los humedales existentes a incluir en el “programa de medidas” requerido por la DMA.

vii. Poner en marcha un sistema de seguimiento adecuado con el objeto de detectar cambios significativos en la superficie, en las funciones y en los valores de los humedales.

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Package Item (Container) Type : Vial (100000073563) Quantity Operator: equal to (100000000049) Package Item (Container) Quantity : 1 Material : Glass type I (200000003204)