Simplificación de Trámites de Licencia de Funcionamiento Municipalidad de Lima, Perú

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Nota de Evaluación Inicial

Simplificación de Trámites de Licencia

de Funcionamiento

Municipalidad de Lima, Perú

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IFC Servicios de Asesoría en América Latina y el Caribe – Nota de Evaluación Inicial

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Simplificación de Trámites de Licencia de Funcionamiento – Municipalidad de Lima, Perú

Simplificación de Trámites de Licencia de

Funcionamiento

Municipalidad de Lima, Perú

I. Emisión de Licencias Municipales de

Funcionamiento antes de la Reforma

En el 2005, el Perú tenía algunos de los procedimientos más engorrosos para iniciar un negocio formal (106 entre 155 países)1. Estos procedimientos eran solicitados tanto por el gobierno central, como por el gobierno municipal. Sin embargo el 60 % del tiempo de dichos trámites se encontraba en el gobierno municipal.2 Por dicha razón, la Corporación Financiera Internacional (IFC) y los Servicios de Consultoría en Inversión Extranjera (FIAS) se unieron al Municipio de Lima para reformar el proceso de otorgamiento de licencias de funcionamiento en el Cercado de Lima,3 el cual es uno de 44 distritos que componen Lima Metropolitana. De acuerdo con el Municipio de Lima, el 64% de las empresas en este distrito carecían de una licencia básica de empresa en el 2005 y la mayoría de ellas eran microempresas.4

Comparado con los demás distritos, el Cercado de Lima tenía uno de los procesos de emisión de licencias más costosos (US$170) y complejos. Este engorroso proceso se debía a un papeleo extenso, y requisitos superfluos. En el 2004, el Municipio de Lima y FIAS realizaron un estudio que identificó a la burocracia municipal como el obstáculo principal a la formalización de pequeñas y medianas empresas (pymes).5 En los

1 De acuerdo con el reporte del Doing Business 2006, comenzar un negocio en el Perú en el 2005 requería 102 días, diez pasos y un costo del 38% del PBI per cápita.

2 Este cálculo incluye procedimientos de zonificación e inspección; los últimos administrados por el Instituto Nacional de Defensa Civil (INDECI).

3 El Cercado de Lima es el centro histórico de la ciudad de Lima con una población de 289,855 (Censo 2005; www.inei.gob.pe). Este distrito es la capital de la provincia de Lima.

4 Fuente: Municipio de Lima, 2005.

5 Evaluación de Simplificación de Trámites de Licencia de Funcionamiento en Lima, Perú - MIT Poverty Action Lab, p.5.

cuatro años previos a la reforma, la tasa promedio de abandono del proceso de obtención de licencias fue alrededor del 70%, indicando significativos obstáculos a la formalización. El Cercado de Lima tenía registros para 13,948 licencias empresariales, pero los registros de la encuesta catastral identificaron más de 50,000 empresas dedicadas a actividades económicas. Esta discrepancia sugiere que alrededor de las tres cuartas partes de las empresas en el distrito estaban operando sin una licencia de funcionamiento municipal.

II. La Reforma: Simplificación de Trámite de Licencia de Funcionamiento Municipal - El Análisis Inicial de Costo/Beneficio

La preparación para la reforma se llevó a cabo en el 2005 y la reforma fue implementada en enero del 2006. El objetivo de la reforma era reducir los costos de transacción para formalizar un negocio. Esta reducción consistió en disminuir tiempos y costos asociados con la obtención de una licencia de funcionamiento. Obtener una licencia de funcionamiento antes de la reforma requería, en promedio, 60 días, 11 visitas a las oficinas del gobierno municipal, y cinco inspecciones diferentes. La reforma se enfocó en los procedimientos municipales para obtener tres documentos: el certificado de compatibilidad (zonificación), el concepto técnico (la inspección), y la licencia de funcionamiento. Respecto a las inspecciones, es importante tomar en cuenta que la reforma abordó tareas que eran parcialmente responsabilidad del Instituto Municipal de Defensa Civil (INDECI).

El que INDECI interviniera en casos específicos6, mejoró la eficiencia del proceso de emisión de licencias de funcionamiento. Sin embargo en el 2007, se promulgó el Decreto Supremo No 066-2007-PCM que aprueba el Reglamento de Inspecciones Técnicas

6 Negocios de alto riesgo y que cuentan con instalaciones mayores a 100m2; es decir grupo 3 y grupo 4.

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de Seguridad en Defensa Civil por el cual se otorgó poder para que la oficina nacional de INDECI interviniera en casos excepcionales que cupieran en los Grupos 1 y 27. Por ejemplo, si hay una empresa pequeña, de bajo riesgo, cerca a un colegio, iglesia u oficina del gobierno, esta debe ser inspeccionada por la oficina INDECI nacional, la cual debe decidir si aprueba la licencia de funcionamiento. En el período post- reforma, las inspecciones para los Grupos 1 y 2 se llevaron a cabo después de la expedición de la licencia. Actualmente de acuerdo al decreto antes mencionado, la oficina nacional de INDECI tiene autorización especial para realizar inspecciones ex-ante. El rol a veces engorroso que se encuentra desempeñando INDECI en el proceso de emisión de licencias de funcionamiento ha originado discusiones acerca de la reforma y del papel de esta agencia en el proceso antes mencionado.

Dada la escasez de datos disponibles, IFC estimó el beneficio/costo (BCA) de este proyecto, un año después de implementada la reforma. Se calculó por un período de cinco años usando una tasa de descuento anual del 10%.

La BCA consideró dos beneficios: (i) la reducción en el costo (tarifa) para obtener una licencia y (ii) la reducción en la cantidad de tiempo requerido por el empresario para obtener una licencia, el cual es la suma del total de días y el total de visitas a las oficinas del gobierno municipal. Se esperaba que la reforma redujera el número de días en un 50% (de 60 a 30) y el número de visitas a oficinas del gobierno municipal en un 40% (de 11 a 7).

Para asignar un valor en dólares a la reducción en la cantidad de tiempo requerida, el análisis multiplicó la disminución en el número de días por el salario mínimo diario determinado por el gobierno y un factor

7 Ver nota de pie 12 para definición de grupos.

de 0.28. Para asignar un valor en dólares a la reducción en el tiempo gastado visitando oficinas del gobierno municipal, se multiplica la disminución en el número de visitas por el salario mínimo diario y un factor de 0.59. Estos valores se agregaron a la reducción en el costo (tarifa) y se generó los beneficios devengados por el empresario. El análisis consideró el costo del proyecto igual a la inversión global de US$207,718 (es decir, costos totales,10 incluyendo fondos gastados por IFC y contribuciones de donantes y clientes).

El BCA también asumió que el número de licencias de funcionamiento aumentaría un 20% en el primer año después de la reforma, descendería un 10% en el segundo año y se nivelaría a partir del tercer año.11 Retrospectivamente, dichas suposiciones fueron muy conservadoras.

El valor presente neto del proyecto (VPN) se estimó en US$1.26 millones, equivalentes a una tasa interna de retorno (TIR) de 166% y una razón de

beneficio/costo de 7.0, según se resume abajo.

Año 0 2006 2007 2008 2009 2010 VPN Beneficios (Reducción en Precio y Tiempo) 0 325.606 374.426 397.574 417.452 438.325 1.461.442 Costos 207.718 0 0 0 0 0 207.718 Beneficios-Costos -207.718 325.606 374.426 397.574 417.452 438.325 1.253.724 TIR 166,3% B/C 7,0

Año de línea base 2005 = 1,711 nuevas licencias Costo o inversión = US$207,718

Fuente: Municipio de Lima

8 La BCA supuso que un empresario gastaría 20% de su tiempo en el proceso de obtener una licencia.

9 La BCA supuso que un empresario gastaría el 50% de su día en el proceso de obtener una licencia.

10 Los costos incluyen: personal, viajes, consultores y una tasa de gasto fijo del CFI de 18%, pero no incluye contribuciones en especies.

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III. Resultados del Proyecto y Análisis

Beneficio/Costo Ex-Post

La reforma produjo los siguientes resultados:

(i) Fuente: Municipio de Lima, registros oficiales, Enero 2009.

1. Tiempo12 y Visitas a las Oficinas del Gobierno

Municipal

El número de días para emitir la licencia de funcionamiento aumento entre el 2006 y 2007 (ver tabla arriba); esto se debió principalmente a un decreto del INDECI en el 2007 y también a la reducción de personal13 que afectó la eficiencia del proceso. Según el decreto, una empresa categorizada como de bajo riesgo pero operando en un área de alto riesgo se considera automáticamente empresa de alto riesgo por parte de INDECI y se debe someter a una inspección detallada que puede durar hasta 45 días. En el

12 El indicador de tiempo (días) es el promedio ponderado para las cuatro categorías de negocios: Grupo 1 (actividades económicas generales en instalaciones de menos de 100 m2 que no involucran la producción de bienes), Grupo 2 (actividades que involucran la preparación y venta de alimentos y bebidas), Grupo 3 (servicios generales y actividades económicas que involucran algunos riesgos no incluidos en el Grupo 4), y Grupo 4 (manufacturas y actividades económicas que involucran productos peligrosos). En el período post reforma, una empresa en los Grupos 1 o 2 (colectivamente representando al 80% de las empresas) puede obtener una licencia en tan poco como cuatro horas o hasta un día, mientras que una empresa en los Grupos 3 o 4 requiere de 10-15 días, debido a las inspecciones ex-ante.

13 Esto ocurrió en Defensa Civil del Municipio y en la División de Licencias, debido a la promulgación de la Ley Marco de Licencia de Funcionamiento No. 28976 y las exigencias más estrictas de un nuevo decreto (D.S.N. 066-2007-PCM) expedido por INDECI.

2008, con el aumento del número de personal y las mejoras significativas en el sistema de información del Municipio de Lima (SISLIC), el número de días disminuyó nuevamente a cinco días. El número de visitas a las oficinas del gobierno municipal se redujo de 11 a solo dos, y dicha reducción se ha mantenido hasta la fecha.

2. Requisitos para Obtener la Licencia

La reforma redujo el número de requisitos para obtener la licencia de funcionamiento de 33 a cuatro requisitos. Sin embargo, para noviembre del 2008, algunos empresarios informales percibieron un aumento en el número de requisitos, debido a la confusión que hay en torno a los requisitos para obtener una licencia de funcionamiento versus aquellos requisitos para obtener licencias sectoriales, según lo explicó María Teresa Portal, gerente del departamento de servicio al cliente para el Municipio de Lima. El gobierno central ha establecido requisitos en todo el país para las aprobaciones específicas a ciertos sectores. Dependiendo del sector la aprobación de la licencia sectorial es un pre-requisito para obtener la licencia de funcionamiento. Estos requisitos se aplican únicamente a firmas que operan en sectores específicos y no pueden ser modificados a nivel sub-nacional por los municipios.

3. Costo Oficial de una Licencia

Antes de la reforma, el gobierno central establecía un límite superior a la tarifa que los municipios podían cobrar por las licencias14. Bajo la reforma, la tarifa de la licencia fue establecida al costo real incurrido por el Municipio de Lima. La tarifa anteriormente fijada de US$170, se ha convertido en cuatro tarifas diferentes, dependiendo de qué

14 Este valor fue calculado en un 10% de la Unidad Impositiva Tributaria (UIT), la cual es un valor utilizado para calcular las tarifas administrativas.

ANTES DE LA REFORMA 2005 2006 2007 2008 Indicadores de resultado: 60 5 10 5 11 2 2 2 170 45 52 52 33 4 4 4 1,711 8,457 4,171 1,978 - 1,738,759 861,103 415,050

Ahorros agregados para empresarios (US$)

DESPUES DE LA REFORMA Indicadores (i)

Tiempo (días) Visitas Costo/tarifa oficial (US$)

No. de requisitos No. de licencias expedidas

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tipo de empresa.15 Por ejemplo, una empresa de bajo riesgo cancela una tarifa más baja.

En el 2006, el promedio ponderado del costo oficial fue reducido a US$45. Debido a que esta tarifa está atada al valor monetario indexado a la inflación (UIT; ver nota de pie 12), la tarifa se somete a ajustes nominales, pero ningún aumento real. El no haber comunicado esto correctamente a los beneficiarios ha resultado en confusión y falsas percepciones.

4. Número de Licencias Expedidas

En el 2006, el número de licencias expedidas aumentó en 394%, primordialmente por la reducción de la tarifa y un proceso más ágil. En el 2007, el incremento fue de 144% respecto al 2005. Este aumento, relativamente más bajo, se debió parcialmente a la promulgación de la Ley Marco de Licencia de Funcionamiento No. 28976 en agosto del 2007, la cual eliminó la necesidad de permisos provisionales y permisos para negocios ubicados en centros comerciales (galerías).16 De las 8,457 licencias expedidas en el 2006, 5,393 fueron provisionales. En el 2007, el número de licencias expedidas incluyó únicamente las licencias permanentes. En el 2008, el número de licencias expedidas disminuyó a 1,978. Esta disminución se atribuye primordialmente a: (i) la transición en el cargo del Gerente General en la oficina de licencias de funcionamiento del Municipio de Lima, que se esperaba tuviera un efecto temporal sobre el desempeño, y (ii) el cumplimiento del decreto que obliga a la oficina nacional del INDECI a intervenir en casos excepcionales según se describen en la sección II.

15 Como parte de la reforma, las empresas fueron clasificadas en cuatro grupos de acuerdo con la naturaleza de la actividad de negocios y el nivel de riesgo involucrado; ver nota de pie 10.

16 Esta ley permite una única licencia corporativa para un centro comercial, en lugar de requerir licencias individuales para cada uno de los negocios localizados allí, y elimina los permisos provisionales.

Esta tendencia se espera en casos tales como los del Municipio de Lima, donde las licencias son permanentes y no se tienen que renovar en forma anual. En los tres años siguientes a la reforma, se otorgaron 14,606 licencias; esto fue más que las 13,948 licencias otorgadas antes de la reforma. De los aproximadamente 36,000 negocios que carecían de una licencia antes de la reforma (ver sección I), aproximadamente 40% de ellos, tienen ahora licencia.

Al presente, constantemente aparecen y cierran negocios de manera que el total de negocios fluctúa y no se limita a los 50,000 negocios estimados en el Cercado de Lima. Además, no todos los negocios quieren obtener una licencia, según se mostrará en la sección V.2. Si tomamos en cuenta que la compra del Certificado de Aptitud de Establecimiento (CAE) es el primer paso en el proceso de licenciamiento y considerando que 3,916 y 3,668 certificados (CAE) fueron comprados en el 2004 y el 2005 respectivamente,17 se puede asumir que existía una demanda anual de unas 3,800 licencias, ceteris paribus. Sin embargo, en esos mismos años, sólo 1,343 y 1,398 solicitudes fueron realmente diligenciadas, lo cual implicaría que sólo se expidieron de aproximadamente 1,350 licencias. Idealmente, con la reforma, el número

17 Evaluación de simplificación de trámites de licencia de funcionamiento en Lima, Perú MIT 2007, pg. 12.

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de licencias expedidas excedería dicho número al mayor grado posible.

5. Ahorros en Costos para el Empresario

Los estimados de ahorros provienen primordialmente de dos fuentes. Primero, la reducción en tiempo, se estima que se ha ahorrado US$0.69 millones en el 2006, US$0.37 millones en el 2007, y US$0.17 millones en el 2008 (ahorros por reducción en tiempo US$ * número de licencias). Segundo, la disminución en la tarifa de US$170 a un promedio ponderado de US$45, representó ahorros adicionales de US$1.06 millones en el 2006, US$0.49 millones en el 2007, y US$0.23 millones en el 2008 (reducción en tarifa * número de licencias). Por lo tanto, los ahorros totales para los empresarios informales quienes obtuvieron una licencia fue de US$1.74 millones en el 2006, US$0.86 en el 2007, y US$0.42 en el 2008.

6. Análisis de Beneficio/Costo Ex-Post

En base a los datos oficiales del Municipio de Lima, hasta diciembre del 2008, el VPN del proyecto se estima en US$2.98 millones, lo cual equivale a un TIR de 786.7% a lo largo de un período de cinco años. Esto representa una razón de B/C de 13.9. Año 2005 2006 2007 2008 2009 2010 VPN Beneficios (Reducción en Precio y Tiempo) 0 1.738.759 861.103 415.050 435.803 457.593 2.896.334 Costos/Inversión 207.718 0 0 0 0 0 207.718 Beneficio-Costo -207.718 1.738.759 861.103 415.050 435.803 457.593 2.978.249 TIR 786,7% B/C 13,9

Suposiciones adicionales: La tasa de crecimiento anual esperada entre 2008 y 2010 del número de licencias expedidas es 5%.

Fuente: Municipio de Lima

Los ahorros estimados en costos y la BCA ex-post sugiere fuertemente que la reforma produjo beneficios económicos para los empresarios.

Presumiblemente, tener un negocio exitoso mejora el bienestar de ellos y el de sus familias.

IV. Lecciones Aprendidas de la Reforma

En base a los hallazgos anteriores y a la evaluación del proyecto de simplificación de trámites de licencia de funcionamiento llevado a cabo en el 2007 por el MIT Poverty Action Lab,18 se sugiere tener en cuenta las siguientes lecciones en el diseño de futuras reformas:

o El proyecto claramente definió el alcance de la reforma, pero no se debe subestimar la importancia de procedimientos nacionales u “horizontales” y requisitos bajo el control de otras autoridades gubernamentales.

o Para la sostenibilidad de la reforma, es crítico el seguimiento, incluso después de terminado el proyecto. Por ejemplo, en octubre del 2008, los equipos de LAC M&E e IC organizaron un taller para discutir los resultados preliminares de la línea base de una evaluación de impacto (ver sección V) con las autoridades municipales.

o Se debe hacer seguimiento a datos clave, tales como el número de licencias expedidas, para evaluar el desempeño y sostenibilidad de la reforma y para seguir aprendiendo, perfeccionando, y mejorando esta y otras reformas similares.

o Para evitar la confusión y manejar las expectativas de los empresarios, se debe proveer información actualizada sobre la reforma de manera permanente a los empresarios informales.

18 Evaluación de simplificación de trámites de licencia de funcionamiento en Lima, Perú MIT 2007.

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V. ¿Y Qué Después de la Reforma? Evaluación de Impacto de la Reforma

El estudio de MIT del 2007 evaluó los resultados y el desempeño del proyecto de simplificación de trámites; sin embargo para conocer el impacto de las reformas en el empresario, IFC decidió llevar a cabo una evaluación de impacto.

Bajo la dirección del BREG19, IFC decidió implementar una evaluación experimental de tres años para medir el impacto de tener una licencia de funcionamiento en términos de mayor actividad económica de las pymes, mayor acceso a crédito, y otras consideraciones. Aunque esta evaluación de impacto fue diseñada en septiembre del 2007, la primera encuesta y recolección de información se llevó a cabo entre el segundo y tercer año (julio del 2008) después de la implementación de la reforma en el Municipio de Lima. Como se dijo en la sección III.4, se expidieron casi 8,500 licencias después de la reforma en el 2006 y se expidieron más de 4,000 licencias en el 2007.

Claramente, esta evaluación pasó por alto las aproximadamente 12,500 pymes que obtuvieron su licencia antes de que se realizara la evaluación de línea base. Por lo tanto, esta evaluación no puede medir el impacto de la reforma (es decir, su impacto en términos de actividad económica mejorada, acceso a crédito y otras consideraciones). Se podría sostener que los negocios más emprendedores obtuvieron sus licencias justo después de la reforma y ya no se encuentran dentro del alcance de este estudio. La evaluación puede estar capturando únicamente aquellos negocios que no estaban muy interesados en obtener su licencia. Por otro lado, si la entrada y salida de negocios al sector es dinámica, la evaluación puede estar capturando nuevas “gacelas” también, pero en una situación más de “estado estable” de la reforma.

19 BREG es una red de organizaciones internacionales de cooperación y desarrollo que trabajan juntas para evaluar proyectos relacionados con la simplificación administrativa y regulación de negocios en América Latina. Sus miembros incluyen a la CAF, CIDA, CIDES/IDRC, DFID, FUNDES, IDB/FOMIN, IFC y SECO.

1. Objetivo

El objetivo de esta evaluación, en lo sucesivo “Lima Tracer”, es el de analizar:

(i) el impacto de tener una licencia de funcionamiento sobre el desempeño de un negocio medido por productividad, empleo, rentabilidad, acceso a crédito, y otros factores, (ii) los factores institucionales que afectan a las actividades económicas de las pymes, y

(iii) los incentivos negativos y positivos percibidos para obtener una licencia de funcionamiento.

2. Metodología: Enfoque por Incentivos

Aunque el alcance de la reforma incluyó negocios informales en los cuatro grupos de empresas, la evaluación se enfocó en los negocios de los Grupos 1 y 2 (ver nota de pie 10), ya que estos representan aproximadamente el 80 % de los negocios que operan en el Cercado de Lima. La evaluación se basa en una muestra de negocios sin licencias de funcionamiento seleccionados al azar en el Cercado de Lima antes de iniciarse la reforma. De esta muestra se obtuvo un grupo de tratamiento (aquellos que obtuvieron una licencia de funcionamiento) y un grupo control (aquellos que no obtuvieron una licencia de funcionamiento). Su desempeño es medido dos veces al año durante tres años (seis rondas) para poder inferir el impacto y los beneficios de obtener una licencia de funcionamiento.

La Línea de Base (LB) se basó en una muestra de 600 negocios informales, pero no sabemos si es realmente representativo a todas las empresas sin licencia20. Sin embargo, dado el tamaño de la

20 El Municipio de Lima no tenía registros sistematizados y confiables, del número y ubicación de los negocios informales.

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muestra, la evaluación puede proveer resultados estadísticamente válidos con una tasa de abandono de hasta las dos terceras partes (400 negocios). En otras palabras, si la última ronda de encuestas tiene una muestra de al menos 200 negocios (100 en el grupo del tratamiento y 100 en el grupo control), la evaluación puede identificar estadísticamente el efecto del 10%. Cualquier cambio de menos del 10% en el valor de una variable, no será capturado con una muestra de este tamaño.

Después de terminado el estudio de línea base, la evaluación tuvo que superar el sesgo de selección en la creación de grupos de tratamiento y de control. Por lo tanto, se dio un incentivo al azar a la mitad de la muestra de la LB de negocios informales (300 negocios).

Para este estudio, el incentivo era un bono monetario que parcialmente cubría la tarifa para obtener una licencia de funcionamiento. La selección al azar aseguró que el grupo de tratamiento sea representativo a todos los negocios que se estudiaban (es decir, compañías que tenían una inclinación relativamente alta o baja para obtener una licencia de funcionamiento). Este procedimiento permitió tener un grupo de tratamiento similar al grupo de control.

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 El Enfoque por Incentivos en la Práctica

El incentivo inicial era un bono monetario de 40 soles, para ayudar a pagar la licencia (equivalente a 1-14% del costo total de la licencia, dependiendo del tipo de negocio). De los 300 negocios que se seleccionaron al azar para recibir el bono, 60 (20%) estaban muy interesados, 127 (42%) estaban algo interesados, y 113 (38%) no estaban interesados en usar el bono. Solo 23 negocios usaron el bono de 40 soles para terminar el proceso de registro y obtener la licencia. Para tratar de generar respuestas más positivas, el monto del bono se aumentó a 80 soles para los negocios que habían mostrado interés en el primer bono y 100 soles para los negocios que no habían mostrado interés en el primer bono. Estos incentivos monetarios representaron 21-35% del costo de obtener una licencia. Se obtuvieron diez nuevas licencias. Es importante anotar que en 39 casos, el bono ofrecido hubiera cubierto el costo total de obtener una licencia de funcionamiento, sin embargo, 23 de dichos negocios no actuaron a partir del incentivo.

A un número de negocios con perfil “positivo” se les ofreció asistencia para recolectar la documentación necesaria y en acompañar al empresario a las oficinas del gobierno municipal para solicitar la licencia. Se obtuvieron 35 licencias adicionales.

En total, 68 negocios usaron el bono y obtuvieron una licencia; 27 (9%) de los negocios adicionales que recibieron el incentivo, no usaron el bono, pero completaron el proceso de registro solos. Por lo tanto, de los 300 negocios que recibieron el incentivo, 95 completaron el proceso de registro. Aunque el número de negocios con licencias es menor al ideal, es suficientemente grande para permitir inferencias estadísticas válidas.

Finalmente, es importante anotar que el 9% de los negocios (27 de los 300 que recibieron el bono y obtuvieron una licencia de funcionamiento sin

usarlo), podrían ser las nuevas “gacelas”. Esto indicaría que estas pymes tienen tendencias empresariales más altas que sus contrapartes.

 Lecciones Aprendidas del Enfoque de

Estímulo

o Los negocios informales que no perciben la ventaja de la reforma asignan una muy baja importancia a tener una licencia de funcionamiento. El Municipio parece ser ineficaz en hacer cumplir las regulaciones y los negocios aparentemente no esperan recibir beneficios por tener una licencia. o Las regulaciones de seguridad y salud

requieren por lo general modificar la infraestructura física de los edificios, tales como en baños y salidas de emergencia. Algunos negocios no están dispuestos a hacer las inversiones adicionales requeridas para cumplir con estas regulaciones.

o Los funcionarios municipales, quienes son responsables por aceptar y evaluar las solicitudes de licencia, tienen discreción significativa en expedir o negar licencias. La información suministrada acerca de las reglas de zonificación cambiaron de una visita a la siguiente y a algunos negocios se les pidió cumplir con requisitos adicionales.

o La asistencia personal puede ser un incentivo más efectivo que los bonos monetarios, particularmente si la tarifa para obtener una licencia es relativamente baja.

3. Características de la línea base21

La encuesta de línea base se realizó durante abril y mayo del 2008, con 604 encuestas completadas. Los negocios informales en los

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Grupos 1 y 2 operando en las calles del Cercado de Lima (no en los centros comerciales) se caracterizaron por lo siguiente:

o Tamaño: Un negocio típico tiene uno o dos trabajadores en un local pequeño (30 m2 en promedio) Se encuentra operando recientemente (en promedio, 2.6 años), es manejado por un empresario con solo tres años de experiencia y opera en instalaciones alquiladas.

o Crédito: Es poco probable que el negocio típico solicite crédito formal, pero los negocios más grandes y más experimentados que solicitan crédito, es probable que lo obtengan. El crédito del sector informal es más común y es más probable que se otorgue.

o Rentabilidad: Las utilidades varían ampliamente con las características del negocio. Los negocios que han estado operando durante más de un año tienen ingresos más altos que los negocios más nuevos; igual sucede con los que tienen tres o más trabajadores o son del Grupo 2. Estas diferencias en rentabilidad no se deben necesariamente a costos totales más bajos. En la muestra, los costos promedio mensuales son de US$1,195 y los ingresos mensuales promedio son de US$1,700. o Sueldos: El sueldo promedio para un

trabajador de tiempo completo está entre US$172 y US$199. El sueldo promedio mensual para un trabajador de medio tiempo es US$122. Estas cifras son más altas que el sueldo promedio (US$11022) para un microempresario y también muy cercanas al sueldo mínimo (US$178).

o Inversión: En los seis meses anteriores a la encuesta, el 23% de los negocios habían

22 Encuesta Nacional de Hogares (ENAHO) 2007.

invertido en equipos y el 19% había invertido en infraestructura física. Los negocios que llevaban un año o menos de funcionamiento, tenían tres o más trabajadores, y estaban clasificados en el Grupo 2, habían invertido más en equipos e infraestructura física, promediando US$1,444 y US$538, respectivamente.

Las percepciones de la reforma por parte de los empresarios son las siguientes:

o Cuarenta y cinco por ciento de los encuestados indicaron que la razón principal para no obtener una licencia era que “el proceso es largo y tedioso.” Esto es sorprendente, ya que la reforma está dirigida precisamente a corregir esos problemas. Una posible explicación para esto es que los encuestados pueden haber tenido información incompleta o imprecisa y esto ha sido identificado como una de las lecciones aprendidas de la reforma (ver sección IV). o Treinta y seis por ciento de los encuestados

indicaron que “la licencia es muy costosa.” Como se explicó antes, las tarifas varían dependiendo del tamaño y riesgo de los negocios. El costo para un negocio en el Grupo 1 es de US$79 (US$50 para la licencia, más US$29 para el INDECI, para negocios de hasta 50 m2). El costo para un negocio en el Grupo 2 es de US$130 (US$89 para la licencia, más US$41 para el INDECI, para negocios de hasta 51 m2 y 100 m2).

o Treinta y dos por ciento de los encuestados indicaron que no obtuvieron una licencia porque “mi negocio es nuevo, así que no he tenido tiempo de conseguir la licencia.”

o Sesenta y tres por ciento de los encuestados indicaron que no perciben “ninguna ventaja” en tener una licencia. Por otra parte, el 68% cree que la desventaja principal de no tener una

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licencia es el “riesgo de pagar multas” y el 36% cree que es el “riesgo de pagar sobornos.”

4. Hipótesis Preliminar

Tener una licencia de funcionamiento no tiene un impacto estadísticamente significativo en la actividad económica de los grupos de pymes bajo estudio, mientras no perciban los empresarios informales beneficios predecibles. Las licencias son una forma de regulación estatal que se justifica generalmente sobre la base de abordar las fallas del mercado que generan ineficiencias e inhiben el crecimiento económico. La autoridad, en este caso el gobierno municipal, busca el orden y regula la provisión de servicios a la comunidad. Usando esta lógica, las autoridades municipales establecen regulaciones de zonificación que contribuyen al desarrollo urbano ordenado. Las autoridades municipales tienen el poder para imponer sanciones, tales como multas o cierres obligatorios de negocios, para hacer cumplir dichas regulaciones.

Los proyectos de simplificación administrativa buscan facilitar los procesos de trámite de licencias que implican costos transaccionales que son generalmente financieros. Estas reformas rara vez se complementan con beneficios tangibles. Solamente se supone que una licencia de funcionamiento facilitará la actividad de negocios, y esto es precisamente lo que esta evaluación intenta demostrar. Por lo tanto, si los empresarios informales perciben y reciben beneficios que son superiores a los costos (B>C), entonces, en teoría estarían dispuestos a obtener una licencia.

Los empresarios pueden tener incentivos positivos o negativos, Los incentivos positivos surgen si la licencia es un instrumento para obtener un beneficio tangible. Los incentivos

negativos surgen si los empresarios quieren evitar efectos negativos reales o potenciales sobre su negocio o bienestar económico, tales como tener que pagar multas.

Como se dijo en la sección anterior, la mayoría (63%) de los encuestados indican que ”no hay ventaja” en obtener una licencia de funcionamiento. Esto significa que ellos no perciben beneficio alguno en obtener una licencia. Si este es el caso, entonces el costo de la licencia siempre será mayor que el beneficio (C>B). Cuando se pregunta cuáles factores a nivel municipal influenciarían la expansión de los negocios, el 67% indicó la simplificación del proceso para obtener una licencia de funcionamiento. Los factores institucionales bajo el control del gobierno central, tales como impuestos más bajos, y factores macroeconómicos, tales como el crecimiento económico, también se perciben como influyentes. No obstante, la falta de beneficios percibidos que se reporta es apoyada por el hecho de que, aunque el enfoque de incentivos ofreció pagar el 100% del costo de licencia para 39 pequeños empresarios, solo 16 de estos aceptaron la oferta.

Más aún, el 12% de los encuestados indicó que “la principal ventaja de obtener la licencia es evitar el pago de multas y sobornos.” El sesenta y ocho por ciento indicó que el “riesgo de pagar multas” era la principal desventaja de no tener una licencia de funcionamiento. Estos son incentivos negativos y queda por verse si el beneficio (no pagar multas y sobornos) es mayor que el costo de obtener la licencia y cumplir con la regulación. Si el beneficio es más bajo que el costo, los empresarios no conseguirán la licencia (B>C). También existe la posibilidad de que si se hacen cumplir las regulaciones de licencias de manera muy efectiva, los incentivos negativos se

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pueden volver más altos, junto con los beneficios de evitar multas y sobornos.

La magnitud de los beneficios puede estar relacionada al tamaño del negocio. Los negocios relativamente grandes que obtienen una licencia pueden tener una probabilidad más alta de cosechar los beneficios esperados (v.gr., mayor acceso a crédito, mejores posibilidades de servir como proveedores de compañías más grandes) y por lo tanto, estos beneficios serían mayores que los costos. Debido a que este análisis estudió los negocios en los Grupos 1 y 2 que tienen un promedio de solo 1.4 y 2.1 empleados respectivamente, los beneficios de tener una licencia pueden no ser mayores a los costos.

VI. Conclusiones

1. A la fecha, el desempeño del proyecto ha sido satisfactorio. Los resultados de la reforma muestran que obtener una licencia se ha vuelto menos costoso y menos engorroso, y el número de negocios que carecen de licencias ha disminuido alrededor de un 40% a lo largo de tres años. Más aún, la BCA evidencia considerables beneficios netos devengados, tanto para las pymes como para el Municipio de Lima. Sin embargo, aún se requiere un monitoreo cercano continuo, para evaluar la sostenibilidad de la reforma.

2. El Lima Tracer claramente no capturará el impacto de la reforma por completo, ya que se pasaron por alto 12,500 "gacelas” en la encuesta de línea base y están, por lo tanto, por fuera del alcance de la evaluación. IFC y el BREG están considerando una encuesta cualitativa de una muestra de dichos negocios para determinar si la licencia de funcionamiento les ha ayudado a obtener crédito, expandir su actividad económica, o cosechar otros beneficios. IFC y el BREG realizarán un análisis

de mayor profundidad, de la base de datos para el estudio del MIT, el cual se llevó a cabo después de implementada la reforma, para determinar la factibilidad de una evaluación sencilla de antes y después. Finalmente, la base de datos para el enfoque con incentivos se analizará con mayor detalle, para intentar determinar si existe una relación significativa entre la edad de un negocio y su predisposición a obtener una licencia de funcionamiento. 3. Hasta ahora, la evaluación parece sugerir que

las pymes en los Grupos 1 y 2 no perciben beneficios predecibles que sean mayores que los costos transaccionales financieros y de otro tipo de obtener una licencia.

4. Puede ser necesario un enfoque más integrado que considera la reforma al proceso de licenciamiento a niveles sectoriales y nacionales para poder minimizar los costos y ayudar a los empresarios a percibir una ventaja significativa de obtener una licencia. 5. Finalmente, incluso cuando los costos de

obtener una licencia son cercanos a cero (no hay tarifa para obtener la licencia y los procedimientos burocráticos se realizan en la sede del negocio), los costos reales de la seguridad, seguridad física, y demás medidas pueden ser significativamente más altos que los beneficios percibidos. Adicionalmente a estos costos, puede haber incentivos negativos, tales como registrarse con el municipio para efectos de impuestos y otros, que puedan inhibir a las pymes de obtener una licencia de funcionamiento. Hacer cumplir la ley de manera estricta puede ser la única manera de hacer que las pymes obtengan una licencia de funcionamiento con el riesgo de generar desorden social en el sector.