Áreas de Innovación en el Sistema
de Inversión Pública de Perú
Tendencias Recientes
1.9 2.4 2.7 3.7 4.0 3.5 3.6 1.5 2.0 2.5 2.9 2.6 2.9 3.0 2.2 4.6 5.5 4.8 5.1 6.8 7.2 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 Presupuestos de Inversión(En miles de millones dólares)
Tendencias Recientes 2
1.2 1.3 2.2 3.0 3.2 2.9 3.5 0.8 0.9 1.4 1.8 1.6 2.3 2.4 0.9 2.5 3.2 3.5 3.0 4.3 4.9 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 Inversiones EjecutadasTendencias Recientes 6
51.7 52.5 62.7 72.3 66.9 71.1 74.2 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013Tendencias Recientes 7
64 54 80 80.7 81 82 81.6 49.9 45 54 60.8 61.5 76.2 79.1 42.6 55 58 72.7 58.7 63.2 67.9 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 Tasa de EjecuciónProblemas
El principal problema del SNIP es que no garantiza la calidad de los estudios de
preinversión en la mayoría de los PIP viables .
Las evaluaciones de las viabilidades otorgadas el 2007 muestran niveles de
disconformidad altos. Los proyectos que estaban conformes fueron sólo el 18.7% en lo regional y el 8% en lo local.
La evaluación para los años 2008 y 2009, que se realizó el 2012 indica que la
calidad de los contenidos sólo cumplieron el 30.3% en el nivel nacional, 27.1% en el nivel regional, 24,1% en los gobiernos locales y 10.7% en las empresas públicas
.
Otro indicador de baja calidad es la baja tasa de proyectos que cumplen los
mínimos de calidad en los concursos del FONIPREL.
Y, en general, las evaluaciones de SERVIR indican que un porcentaje bajo de los
formuladores y supervisores tienen la formación adecuada. 0.28% en el nivel nacional, 0.91% en lo regional y 3.01% en el nivel nacional.
Problemas 2
Lo que significa que se requiere un enorme esfuerzo y recursos para redefinir las
programas de capacitación en todos los niveles de gobierno.
Además, estos temas se complican si se considera que los recursos destinados a
la preinversión son mucho menores al rango deseable de entre 1 y 2% del valor de la inversión.
Y de forma complementaria a la calidad de los estudios de preinversión, se
requiere fortalecer los mecanismos para establecer prioridades.
Actualmente, los mecanismos relacionados a los presupuestos multianuales y a la
programación multianual de inversiones no generan obligaciones vinculantes para las decisiones de asignación de recursos.
Los gobiernos regionales y locales –y algunos ministerios- formulan planes pero
Problemas 3
La brecha de infraestructura se estima en US$87,975 millones para el
periodo 2012-2021 y está concentrado en los sectores de energía,
transportes y telecomunicaciones.
Débil articulación entre las Ues, UF y OPIs en la gestión de las inversiones.
Excesiva fragmentación de los proyectos. El 67% de los proyectos son de
menos de S/.1 millón y sólo el 1.3% superan los S/.10 millones.
Incertidumbre en la asignación de recursos.
Grandes dificultades para contratar personal de planta y para adecuar
escalas remunerativas.
¿Cómo impulsar una visión multianual de los
procesos de presupuesto e inversión?: I
Se requiere integrar las intervenciones del CEPLAN con
el SNIP y los presupuestos multianuales de modo de
relacionar marco fiscal de mediano plazo, con
planificación y programación de inversión pública.
El proceso se potenciaría con reglas fiscales más claras
que repartan predeciblemente los recursos en el mediano
plazo entre los niveles de gobierno y entre los gobiernos
del mismo nivel.
Se requiere pasar de un sistema basado en insumo a uno
que se base en resultados y con evaluación que sirva para
decisiones de asignación de recursos.
¿
Cómo impulsar una visión multianual de los
procesos de presupuesto e inversión?: II
Se requiere un enfoque de planificación de mediano plazo para
que las asignaciones de recursos de inversión privilegien los
mayores déficits sociales o de infraestructura.
Se debería apoyar la formación de una comisión que se trace
como meta cumplir con los requisitos de la OECD en el
manejo de los sistemas administrativos principales
relacionados a las finanzas públicas.
En caso no se quiera hacer una reforma integral, al menos
debería considerarse introducir en el SNIP criterios más claros
para inducir a las entidades a utilizar multicrtiterios para
definir carteras estratégicas de proyectos.
¿Cómo mejorar el ciclo del proyecto para
optimizar los procesos de inversiones?
Caso Coreano muestra las ventajas de evaluar en línea los costos y los cambios en
la demanda y en los contextos de los proyectos.
En Perú sistema de seguimiento está basado en comités de seguimiento que se
orientan a acelerar la ejecución de las inversiones.
Sería interesante explorar la posibilidad de complementar las tareas de los comités
de seguimiento de modo de que evalúen también el alineamiento de los costos y la demanda durante a ejecución con los datos de costos en los niveles de preinversión o expediente técnico.
Los comités de seguimiento también podrían recibir recursos y mancomunar
esfuerzos con las entidades ejecutoras para evaluaciones de medio termino.
La DGPI también a través de directivas normar evaluaciones de medio termino en
proyectos prioritarios por encima de determinado umbral de inversiones a semejanza de las evaluaciones de medio termino de los proyectos con endeudamiento.
También se podría explorar la posibilidad de relacionar dichas evaluaciones con las
¿Cómo mejorar el siguiente ciclo de proyectos a
través de evaluaciones ex post?
Sólo existen evaluaciones ex post si los proyectos tienen
financiamiento externo.
Solo se evalúa ex post la calidad de las declaraciones de
viabilidad a través de muestras.
Pero estas evaluaciones no retroalimentan decisiones.
La DGPI tiene una metodología de evaluación ex post,
pero es poco utilizada.
Existe la posibilidad de seleccionar una muestra de
proyectos críticos para evaluaciones ex post y que se
conviertan en una rutina.
¿Cómo apoyar de forma específica al ciclo de
proyectos en los niveles subnacionales de gobierno?
Las condiciones de operación son más adversas en los niveles
subnacionales que en los nacionales.
Por ello, una posibilidad a explorar es que se redefina la política de
endeudamiento público hacia los niveles subnacionales ya que el nivel nacional cuenta con mejores plantas profesionales, mejores escalas remunerativas, mejores procedimientos y requiere menos asistencia técnica.
Las entidades multilaterales pueden ayudar de forma significativa en los
procesos de reestructuración institucional de los entes subnacionales.
Reglas fiscales más predecibles pueden ayudar reduciendo la incertidumbre
que hoy existe por la asignación de recursos de inversión.
Ampliar la cobertura de Foniprel y de Servir también puede ayudar de
¿Cómo potenciar el capital humano en todos los
niveles de gobierno en relación al SNIP?
El aumento de los presupuestos de inversión no ha tenido un correlato
proporcional en la mejora de las condiciones de operación de las unidades ejecutoras.
La modificación de la escala remunerativa en las altas direcciones
sectoriales puede mejorar esta situación.
El Censo de Servir indica que existe un déficit importante de
conocimientos.
Se requiere un plan de capacidades con más recursos y que incluya la
acreditación de universidades para 4,200 operadores a nivel nacional.
La Unión Europea asistió a la DGPI para implementar un sistema de
acreditación con recomendaciones específicas.
Promover un Instituto especializado en capacitar con profundidad puede
¿Cómo aumentar la escala de las intervenciones de
inversión?. ¿Cómo pasar de proyectos a programas?
La
DGPI
podría
promover
operaciones
de
endeudamiento condicionadas a que se realicen
programas integrales con reforzamiento institucional y
análisis territorial.
Otro mecanismo puede ser la apuesta por generalizar las
buenas prácticas en las evaluaciones concurrentes y
conjuntas en proyectos de gran escala o programas
priorizados.
Otra posibilidad es generar mecanismos de concertación
con las regiones para introducir metodologías de
planificación territorial semejantes al esquema brasilero o
al utilizado en IIRSA.
Recomendaciones Finales
Mejorar las articulaciones entre las definiciones de política, los planes, la
programación de inversión y la selección de prioridad de proyectos.
Inducir en todos los niveles de gobierno las acciones de fortalecimiento de las
capacidades del personal clave relacionado a los procesos de inversiones.
Ampliar la asistencia técnica en los gobiernos subnacionales con mayores
problemas de calidad de los estudios de preinversión.
Profundizar los trabajos para mejorar la interoperabilidad de los sistemas de
presupuesto, inversiones y contrataciones.
Continuar con el mejoramiento y actualización de guías metodológicas.
Desarrollar y mejorar de forma sustantiva la evaluación posterior de los
