El modelo de dirección política establecido en la Unión
Europea (UE) se define por estar centrado en la estructura,
las actividades y los comportamientos del objeto político,
que son los ciudadanos. Sin embargo, la UE no posee un
proceso de toma de decisiones democrático a escala
europea, padeciendo el denominado déficit democrático
1
(Schmitter, 2007), al resultar difícil la legitimación de la
intervención política. Este déficit democrático se ha
agudizado recientemente, al perder la institución
supranacional que conforma la UE parte de su
credibilidad ante la dificultad para paliar la crisis
económica, de forma que “responder a las expectativas
políticas normativas de las poblaciones nacionales”
(Comisión Europea, 2001) se convierte en un pilar
fundamental. Pese a esta necesidad, se afirma que las
políticas económicas implementadas desde la UE,
especialmente la Política Agraria Común (PAC), no han
sido capaces de responder satisfactoriamente a las nuevas
demandas ciudadanas, y que cuando lo han intentado “lo
han hecho mal con una comunicación aún peor”
(García-Azcarate, 2001).
Históricamente, la PAC, nacida del Tratado de Roma
(1957), se diseñó para conseguir el autoabastecimiento
alimentario, principal problema y necesidad de la
sociedad europea de entonces. Para lograrlo, garantizando
al agricultor el sostenimiento de su renta, se apostó por la
tecnificación y modernización de la agricultura, mediante
una política orientada a la regulación del mercado,
intervencionista y proteccionista. Sin embargo, tras 50
años de vida, los problemas derivados de su propia
implementación (excedentes, gastos presupuestarios,
La Política Agraria Común de la Unión Europea y
las funciones de la agricultura desde la óptica de los
ciudadanos en Andalucia (España)
The Common Agricultural Policy of the European Union and the functions of agriculture from a
social perspective in Andalucia (Spain)
Salazar Ordóñez
, M.;
Rodriguez-Entrena
, M.;
Sayadi
, S.
IFAPA, Centro Camino de Purchil. Área de Economía y Sociología Agrarias. Apdo. 2027,
18080 - Granada (España) msalazar@etea.com
La Política Agraria Común (PAC) se ha transformado en un punto de ruptura social que agrava el déficit de legitimidad existente en la Unión Europea (UE). Por ello, resulta interesante analizar si los esfuerzos políticos emprendidos por los decisores de la UE en las reformas de la PAC se han orientado a satisfacer las necesidades sociales, y hacia una mejora de la legitimidad de dicha política. Para ello, la investigación plantea, primero, analizar las modificaciones de la PAC, estudiando su posible convergencia hacia una mayor sostenibilidad. Posteriormente, se determina la importancia que los ciudadanos atribuyen a la agricultura, así como su disponibilidad a financiarla, mediante una aplicación empírica. Esta aplicación ha sido realizada en una región comunitaria con una importancia de la actividad agraria superior a la media comunitaria, Andalucía (España), mediante una encuesta ejecutada a 409 ciudadanos.
Palabras Clave:
Política Agraria Común (PAC); Funciones económicas; Funciones sociales; Funciones medioambientales; Legitimidad social; Andalucía. Códigos JEL: C42; Q18.
Resumen
The Common Agricultural Policy (CAP) has been transformed into a social breaking point which intensifies the existing legitimacy deficit in the European Union (EU). Thus, it is interesting to analyze whether the political efforts, carried out by political decision makers in the CAP's reforms, have been oriented to satisfy the social needs and towards an improvement of the social legitimacy. For this purpose, the paper first aims at analyzing the progressive changes in the PAC, in order to study their possible convergence for a major sustainability. Then, the importance that citizens give to agricultural practices, as well as their willingness to continue financing this activity, was determined by conducting an empirical method which was carried out through 409 face-to-face interviews in Andalusia (Spain), a communitarian region where the agricultural activity is more important than in the EU.
Key Words:
Common Agricultural Policy (CAP); Economics functions; Social functions; Environmental functions; Social legitimacy; Andalucía.
Abstract
Introducción
1
éxodo rural, contaminación proveniente de la actividad
a g r a r i a , e t c . ) , a g r a v a d o s p o r l a s p r o f u n d a s
transformaciones sufridas por la sociedad, que han
c o n d u c i d o h a c i a u n a m a y o r c o n c i e n c i a c i ó n
medioambiental, preocupación por las zonas rurales y por
la salubridad y calidad alimentaria, la han convertido en
una debilidad, un punto de ruptura social.
Ante tales circunstancias, los decisores políticos de la UE
han ejecutado cinco reformas de la PAC: Reforma de
1988, Reforma de 1992, Agenda 2000, Revisión
Intermedia de 2003 y la denominada Chequeo Médico de
la PAC en 2008. En cada una, la PAC se ha transformado
progresivamente, incorporando a su filosofía e
instrumentos aspectos medioambientales y de desarrollo
rural, al mismo tiempo que ha desvinculado las ayudas
agrarias de la producción.
En este contexto, resulta de gran interés analizar si los
esfuerzos políticos hacia la introducción de cambios en la
PAC han estado verdaderamente orientados hacia las
necesidades sociales y, por tanto, hacia a una mayor
aceptación ciudadana. De este modo, la presente
investigación plantea, en primer lugar, analizar las
progresivas modificaciones en la filosofía, los objetivos e
instrumentos de la PAC, estudiando su posible
2
convergencia hacia una mayor sostenibilidad .
Posteriormente, se intenta determinar la importancia que
los ciudadanos atribuyen a la agricultura, y su percepción
sobre cómo ha afectado dicha política a la misma, así
como su disponibilidad a seguir financiando la actividad
agraria y los bienes productivos y no productivos (bienes
sociales y medioambientales) ofrecidos por la misma.
El contenido del trabajo queda estructurado desde el punto
de vista formal en seis apartados, incluyendo el presente
de carácter introductorio. De este modo, tras la
metodología general de la investigación, se presenta un
breve resumen de la evolución de la Política Agraria
Común. Posteriormente, se exponen los resultados
derivados de la encuesta realizada a la sociedad de la
región de Andalucía, para identificar la opinión de los
ciudadanos sobre la importancia de la agricultura en la
sostenibilidad futura de la región y el impacto de la PAC
en esta actividad; así como sobre el presupuesto de dicha
política y las características de los individuos que
determinan las percepciones manifestadas al respecto. Por
ú l t i m o , s e o f r e c e n a l g u n a s c o n c l u s i o n e s y
recomendaciones con la intención de legitimar en mayor
medida el futuro de la PAC, a través de la aceptación social
de dicha política.
2
En este caso, cuando se habla de sostenibilidad de la PAC, se hace referencia al equilibrio necesario entre recursos financieros absorbidos por la misma y la eficiencia en la asignación de dichos recursos por esta política; de modo que, los agentes económicos implicados (ciudadanos, consumidores y sector agrario) le presten su apoyo, legitimando esta intervención pública.
Metodología general de la investigación
3
La información manejada proviene de una encuesta cuyo
objetivo fue establecer el nivel de conocimiento, actitudes
y opiniones de los ciudadanos en relación con la
agricultura y la Política Agraria Común, así como
identificar y priorizar sus preferencias respecto a la
actividad agraria en la región de Andalucía (España). De
este modo, el cuestionario se estructuró en cuatro bloques:
en el primero, de carácter general, se indagó sobre el
conocimiento y opiniones de los ciudadanos respecto a la
agricultura en la región objeto de estudio; en el segundo,
sobre el conocimiento, actitudes y opiniones en relación
con diferentes aspectos de la PAC; en el tercero, se realizó
un análisis multicriterio acerca de las demandas sociales
hacia la agricultura; y, finalmente, el cuarto recogió los
datos socioeconómicos de los entrevistados. Los
resultados procedentes del segundo bloque son los que se
muestran en este artículo, empleándose los datos del
último bloque para la caracterización de las opiniones.
En lo referente a la región de estudio, Andalucía, se trata
de una Comunidad Autónoma situada en el Sur de España,
que cubre unos 87.000 km cuadrados y tiene algo más de
ocho millones de habitantes (INE, 2009). El 28% de su
población reside en zonas rurales, con menos de 20.000
habitantes, el 34% en ciudades medias (entre 20.000 y
100.000 habitantes), y el 38% en grandes ciudades con
más de 100.000 habitantes.
Su sector agrario, aunque ha ido perdiendo importancia
relativa, continúa siendo superior al español y al europeo,
como media, ya que contribuye al 4% del producto
interior bruto de esta región y representa más del 7% del
empleo. Asimismo, Andalucía posee el 18% de la
superficie agraria útil española y el 2,7% de la total de la
Unión Europea. Esta actividad económica ocupa, por
tanto, el 55% de la superficie de la región y aporta el 26%
de la totalidad de la producción agraria española, siendo
sus principales cultivos las frutas y hortalizas y el olivar.
El muestreo realizado ha sido aleatorio estratificado con
afijación proporcional, empleando como variable de
estratificación el número de habitantes. Se han
considerado tres estratos: rural, urbano y metropolitano,
adaptando la delimitación del Instituto Nacional de
Estadística (INE, 2007), en función del tamaño
poblacional, siendo rural si el número de habitantes está
entre 0 y 20.000; urbano entre 20.001 y 100.000; y
metropolitano, más de 100.000. Se ha utilizado como
factor de corrección la densidad de población, no
considerándose como municipios rurales aquellos con una
2
densidad mayor de 150hab/km (OCDE, 1994).
3
La encuesta fue ejecutada, entre abril y julio de 2007, a
una muestra de 409 ciudadanos de la Comunidad
Autónoma de Andalucía (España) mayores de 18 años,
siendo el error muestral del 5% para la estimación de
proporciones (nivel de confianza, 95%).
En la Tabla 1 se recogen algunas de las principales
características de los encuestados.
Una vez recopilada la información, se realizó un estudio
descriptivo en forma de distribución de frecuencias.
Además, con la intención de entender mejor los factores y
características que influyen en las opiniones de los
ciudadanos en relación con la financiación de función
económica de la agricultura (variable proxy empleada:
intención de financiación hacia la producción y calidad
alimentaria), ó de las funciones sociales y
medioambientales (variables proxy empleadas: intención
de financiación hacia el cuidado del medioambiente rural,
el fomento de empleo rural, la conservación de tradiciones
rurales, la creación de infraestructuras rurales, la
recuperación de la población rural y el bienestar animal),
4
se ha aplicado la técnica cluster .
El procedimiento empleado, al tratarse de variables
nominales, ha sido el análisis cluster ó de conglomerados
en dos fases (2-step cluster analysis), mediante el cual se
determina automáticamente el número óptimo de clusters
5
por medio del Criterio de Información Bayesiano (BIC) ,
basado en el logaritmo de máxima verosimilitud.
La
caracterización de los conglomerados se aborda
examinando tablas de doble entrada y mediante el test
no-2
paramétrico χ .
Por último, se evalúan los segmentos identificados de
acuerdo con distintas variables sociodemográficas y de
2
opinión, también mediante el test χ a partir de las tablas de
contingencia, indagando sobre la capacidad explicativa
del análisis exploratorio.
4Para más información metodológica sobre la técnica multivariante cluster ver
Chatfield y Collins (1980).
5El Criterio de Información Bayesiano (BIC) se define por: BIC= -2*log lik +
log(N)*K; siendo log lik, el logaritmo de verosimilitud; N, el número total de datos; y K, el número de parámetros ajustados.
Tabla 1: Características de los encuestados
Fuente: Elaboración propia.
Características Muestra (%)
Sexo Mujeres 52
18 años 34 años 37
35 años 49 años 31
50 años 64 años 19
65 años 13
Sin estudios 6,3
Estudios primarios 25,2
Estudios secundarios 29,3
Estudios universitarios 39,2
1300 euros 22
1300-2300 euros 39
2301-3000 euros 24
3000 euros 15
Trabajador cta. ajena 51
Trabajador cta. propia 12
Desempleado 5,5
Jubildado 11
Estudiante 8
Ama de casa 12,5
Rural 26
Urbano 35
Metropolitano 39
No 49,1
Sí 50,9
Lugar de residencia
Familiares agricultores Edad
Estudios
Nivel de ingresos
Situación Laboral
Evolución de la política agraria común: de la política de mercados a las preocupaciones
rurales y medioambientales
La Política Agraria Común (PAC) nace en el Tratado de Roma (1957), constitutivo de las Comunidades Europeas, en un momento de carestía de alimentos y con un sector agrario que había quedado muy perjudicado tras la Segunda Guerra Mundial. Los objetivos que se establecieron en materia agraria tenían el objeto fundamental de la eficiencia productiva y el autoabastecimiento alimentario, teniendo la PAC una vocación claramente productivista.
Con la finalidad de alcanzar los objetivos propuestos, se creó un importante entramado intervencionista basado fundamental-mente en la construcción y el fortalecimiento del sostenimiento de precios y la regulación de los mercados, con una férrea protección en frontera. Esto propició la vinculación entre la
ayuda concedida y las cantidades producidas, creándose las condiciones para favorecer la aplicación de mejoras técnicas y la intensificación de los procesos productivos, lo que dio lugar a la modernización de la agricultura europea.
vida, propiciaron cambios en la relación de la sociedad con la agricultura.
En los años ochenta estalló la crisis de la PAC, haciéndose patente su insostenibilidad: i) económicamente, la acumulación de excedentes y, por ende, de subvenciones a la exportación para darles salida, había repercutido en que el gasto agrícola se situara en el 60% del presupuesto total comunitario en 1992 (Comisión Europea, 2002a y 2003); ii) socialmente, el escaso aumento del poder adquisitivo de la mayoría de los agricultores, una población activa agrícola en retroceso, los problemas de despoblación de las áreas rurales, etc. se hacían evidentes, junto con la concentración de las ayudas en las explotaciones más grandes e intensivas, el 20% de las explotaciones recibían el 80% de las ayudas del FEOGA-Garantía; y iii) medio-ambientalmente, la degradación del entorno natural aumentaba, debido a la intensificación de los cultivos, a la erosión del suelo, etc., así como, al abandono y desertización de zonas donde no se produjo dicha intensificación.
En 1992, se produjo la primera gran reforma de esta política (Comisión Europea, 1991), introduciéndose los objetivos de competitividad, equidad y sostenibilidad medioambiental. Sin embargo, los principales instrumentos adoptados, como la reducción de los precios de garantía (precio mínimo que recibía el agricultor) ó la introducción de las ayudas directas por hectárea, no respondieron a estos propósitos. No obstante, se implantaron las Medidas de Acompañamiento (ayudas agroambientales, jubilación anticipada y reforestación de tierras agrarias) que sí respondieron, pero que fueron dotadas con un presupuesto muy exiguo (4% para el periodo 1993-1999). Mediante éstas se incorporó, por primera vez, a una política netamente productivista una serie de objetivos que formaban parte del medio rural europeo, lo que se atribuyó a un cambio de filosofía en la PAC.
Posteriormente, en la reforma de la Agenda 2000 (Comisión Europea, 1999) se tenía el reto de responder a las preocupaciones sociales prioritarias, tales como la seguridad alimentaria, el respeto al medioambiente, proteger a los agricultores pequeños y medianos o mejorar el nivel de vida del entorno rural (Comisión Europea, 2002b), para así recuperar la confianza de los consumidores; en un momento en el que más del 60% de la población de la UE pensaban que la PAC no estaba jugando el papel que debía para garantizar la calidad y salubridad de los alimentos. Los objetivos planteados fueron de competitividad,
6
sostenibilidad y se introdujo la multifuncionalidad . Con la incorporación de este último objetivo, se le reconocía a la agricultura el desempeño de una serie de funciones mas allá de la productiva, de generación de alimentos y fibras, que se denominaron no productivas o no comerciales. Estas funciones se agruparon, de forma genérica, en dos: la función social y la función medioambiental. La función social incluye los bienes y servicios provistos por la agricultura que tienen un carácter social y territorial, como por ejemplo, la generación de empleo, la fijación de la población en el medio rural, la conservación de tradiciones rurales, etc.; mientras que la función
medio-7
ambiental engloba aquellos bienes y servicios relacionados con la conservación y mejora de los ecosistemas, como por ejemplo, la fijación de carbono, la mejora de la biodiversidad, la reducción de la erosión, la provisión de paisaje, etc.
Para alcanzar los objetivos previamente mencionados, las medidas introducidas continuaron en la línea iniciada en 1992, al consistir básicamente en una reducción de los precios de garantía de los principales productos continentales (cereales, arroz, azúcar, productos lácteos y carne de vacuno, fundamental-mente), y un aumento de las ayudas directas parcialmente desacopladas de la producción. Además, con la intención de favorecer la sostenibilidad medioambiental, se introdujo la eco-condicionalidad, que condicionaba la percepción de los pagos directos por parte del agricultor al cumplimiento de una serie de medidas medioambientales. Y en pro de la equidad, se incluyó la modulación de las ayudas mediante la cual se reducía del importe de los pagos a los agricultores hasta un 20% al año, pero que al ser de aplicación voluntaria para los Estados no obtuvo resultados. Conjuntamente, se reconoció la Política de Desarrollo Rural (Reglamento (CE) 1257/1999), definida como Segundo Pilar de la PAC. En ésta se incluyeron las Medidas de Acompañamiento y medidas concretas de desarrollo rural como
las inversiones en explotaciones agrarias, la instalación de
jóvenes agricultores, la formación, ó la transformación y comercialización de productos agrarios, aunque se le concedió una muy exigua dotación presupuestaria (el 11% del presupuesto destinado a la agricultura).
Tres años después, se llevó a cabo la Revisión Intermedia de 2003. En ésta, las demandas de la sociedad europea a favor de una agricultura sostenible, con un medio rural y natural conservado, garantizando el bienestar de los animales y la calidad y seguridad de los alimentos (Massot, 2003) supusieron renovadas exigencias de legitimidad frente a una PAC aún productivista, y que seguía sin paliar la inequidad en la distribución de las ayudas.
De este modo, los objetivos propuestos fueron similares a los recogidos en la Agenda 2000, manteniéndose la competitividad y sostenibilidad, e incorporando la potenciación del desarrollo rural. Entre las medidas diseñadas, tres fueron las novedades más relevantes: el pago de las ayudas directas se condicionó de forma más severa al cumplimiento de una serie de requisitos legales de gestión y de buenas condiciones agrarias y medioambientales (condicionalidad); la modulación adquirió un carácter obligatorio, aunque no progresivo en función de la ayuda percibida; y se produjo el desacoplamiento total de las ayudas directas de la producción. No obstante, no se avanzó significativamente en las cuestiones rurales ni en el cuidado medioambiental.
Posteriormente, en 2005, se creó el Fondo Europeo para la Agricultura y el Desarrollo Rural (FEADER), que escinde financieramente la Política de Desarrollo Rural (PDR) de la PAC, ya que se destina a financiar las medidas de desarrollo rural (Comisión Europea, 2005). Entre sus directrices estratégicas se encuentran ampliar la gama de productos de calidad y de mayor valor añadido, preservación de la biodiversidad, el agua y el cambio climático, la creación de oportunidades de empleo y de crecimiento, la mejora de la gobernanza y el potencial de desarrollo endógeno, etc. Sin embargo, en su primer periodo de implementación (2007-2013) su dotación financiera va a
6
La inclusión del objetivo de la multifuncionalidad tuvo un carácter político, ya se fue incorporada como modo de justificar las ayudas a la agricultura ante la Organización Mundial del Comercio (OMC).
7
alcanzar en el 2013 el 8,3% del presupuesto total de la UE, mientras las medidas de mercado supondrán el 32% (Comisión Europea, 2006).
En 2008, se llevó a cabo una nueva reforma, el Chequeo Médico de la PAC, cuyas modificaciones (Comisión Europea, 2008a y 2008b) se han dirigido principalmente a eliminar el vínculo entre producción y ayuda, y a simplificar el marco legislativo.
En definitiva, la UE ha ido introduciendo paulatinamente objetivos de desarrollo rural y cuidado medioambiental. Además, las restricciones y nuevas regulaciones normativas, interpuestas a nivel de la cadena agroalimentaria, han impedido que la PAC acapare unas críticas sociales aún más férreas. No obstante, esta filosofía y objetivos, más verdes y rurales, parece que no se ha materializada de forma adecuada en instrumentos concretos y en un presupuesto ajustado a los mismos.
La PAC sigue, así, consolidando un modelo desequilibrado de reparto de las ayudas y arrastrando numerosas ineficiencias, además de suponer más del 30% del presupuesto comunitario, siendo discutible su lógica económica y, por tanto, su sostenibilidad a este nivel. Asimismo, las medidas de cuidado medioambiental parecen insuficientes, la erosión, contaminación de acuíferos, pérdida de biodiversidad, parecen no haberse detenido, y a nivel presupuestario, como se ha comentado previamente, éstas provienen de la PDR que parte de una financiación muy reducida si se compara con la de la Política sectorial agraria, haciendo dudosa su sostenibilidad medioambiental. Igualmente, las medidas de carácter social, como la formación o fomento de empleo para los agricultores, también se incluyen en la PDR, teniendo el mismo problema presupuestario que las anteriores, a lo que se une una fuerte inequidad en la distribución de las ayudas y una prácticamente nula redistribución del ingreso entre grandes agricultores y medianos ó pequeños, siendo difícil hablar aún de sostenibilidad social.
Los ciudadanos andaluces, la agricultura y la PAC
Con la intención de determinar la opinión de la sociedad andaluza sobre la importancia económica, sociocultural y medioambiental de la agricultura en la sostenibilidad futura de la región, se ha utilizado una escala likert desde 1 (ninguna importancia) al 5 (mucha importancia). Los resultados obtenidos se pueden ver en la Figura 1.
La agricultura en el futuro andaluz tiene bastante y mucha importancia económica para el 88% de los ciudadanos consultados (media 4,28; desviación típica 0,819). Sin embargo, su relevancia sociocultural es algo menor, al otorgarle el 62,3% de los encuestados entre bastante y mucha importancia, siendo la media inferior a la anterior, 3,78, con una desviación algo superior 0,909. La repercusión medioambiental para el 84,1% de los entrevistados es bastante y mucha en el futuro de Andalucía, sin posicionarse nadie en ninguna relevancia (media 4,30; desviación típica 0,760).
Con carácter general, la opinión de los ciudadanos andaluces está en consonancia con la de los europeos, al mostrar el último Eurobarómetro realizado en materia agraria (Comisión Europea,
2008c) que un 90% de los mismos manifiesta que tanto la agricultura como las áreas rurales son relevantes para el futuro de la Comunidad Europea.
Para recoger las opiniones de los ciudadanos andaluces sobre el impacto de la PAC en la agricultura andaluza, se realizaron tres cuestiones sobre su impacto en el sector agrario en general, en la calidad y en los precios de los productos, en función de una escala nominal con cinco posiciones (Figura 2).
El 70,8% de los ciudadanos considera que el impacto de la PAC en el sector agrario en general ha sido al menos positivo. Este porcentaje disminuye al preguntar sobre sus efectos en la calidad de los productos agrarios, ya que es el 60%, aproximadamente, quien piensa que la UE ha afectado positivamente y muy positivamente en dicha calidad, mientras que el 24,4% opina que no ha afectado. Sin embargo, cuando se pregunta sobre el precio de los productos agrarios las opiniones varían, al afirmar el 59,1% que la PAC ha afectado negativa ó muy negativamente en el precio de los productos agrarios, en el sentido de encarecerlos.
Figura 1: Importancia económica, sociocultural y medioambiental de la agricultura para el futuro de Andalucía (%).
Figura 2: Impacto de la Política Agraria Común en la agricultura andaluza en los últimos 20 años (%).
Fuente: Elaboración propia a partir del cuestionario.
El presupuesto de la PAC: ¿Qué desean financiar los ciudadanos andaluces?
En la última de las preguntas relacionadas con el presupuesto de la PAC, se solicitó a los entrevistados que eligieran a qué demanda agraria preferían dedicar una mayor parte del presupuesto, comparando la “producción y calidad alimentaria”, como función económica tradicional de la agricultura, con distintas funciones sociales y medioambientales (Figura 3).
Al preguntar sobre la producción y calidad alimentaria y el medioambiente rural, el 60,6% de los entrevistados les asigna a ambas funciones la misma cuantía de dinero, mientras un 26,9% se inclina por la producción y calidad alimentaria. Asimismo, entre producción y calidad alimentaria y el empleo rural, el 53,3%, porcentaje algo inferior al anterior, responde “los dos por igual”. Aquellos que prefieren destinar mayor cuantía monetaria a la función económica son el 22,6%, mientras el 24,1% se decanta por el empleo.
En relación con la producción y calidad alimentaria y la conservación de tradiciones rurales, el 52,1% de la población dirige más dinero a la producción, siendo el 16,7% los que prefieren la conservación de tradiciones. Mientras que si la producción se compara con las infraestructuras rurales, se obtiene una mayoría, 58,3%, que concede el mismo presupuesto en ambos casos, prefiriendo el 29,9% otorgar más dinero a las infraestructuras.
En lo relativo a la función económica respecto a la recuperación de la población rural, el 47,7% destina la misma asignación a ambas, inclinándose el 26,4% hacia recuperar la población y el 25,9% hacia la producción. Finalmente, entre producción y calidad alimentaria y bienestar animal, los recursos deberían ir destinados, según el 52,9% de los individuos, a ambos objetivos por igual. Del resto, el 28,9% financia en mayor medida la producción y el 18,1% el bienestar de los animales.
Para identificar las prioridades sociales en relación con la dotación de las partidas presupuestarias de la UE, se propuso a los encuestados que, como responsables del presupuesto comunitario, repartieran 100 unidades monetarias entre las principales partidas (Agricultura, Desarrollo rural, Inmigración y seguridad ciudadana e Infraestructuras, desarrollo tecnológico y formación).
Desde el punto de vista social, la “Agricultura” debería recibir el 27,5% del presupuesto y el “Desarrollo rural” el 21,1% (ver Tabla 2). De lo anterior se desprende que la agricultura sería la segunda actividad económica en la percepción de fondos.
Específicamente, del 6,7% de los entrevistados que concede menos de un 10% a la actividad agraria, y el 5% no asigna nada. En general, estos datos, en una región como la andaluza donde el 33,2% de su población reside en zonas rurales (Consejería de Agricultura y Pesca, 2006), resultan llamativos por ser relativamente bajos.
Los residentes de zonas metropolitanas y urbanas ( = 26,947; p= 0,000), especialmente los primeros, tienden a otorgar menos cantidad de dinero a esta actividad, frente a los habitantes rurales. Los que han residido alguna vez en una zona rural ( = 8,099; p= 0,044) contribuyen en mayor cuantía con la misma, así como aquellos que poseen familiares agricultores ó ganaderos ( = 14,420; p= 0,002).
Al analizar si la asignación destinada a la partida de agricultura, por un lado, y a la partida de desarrollo rural, por otro, aparecen relacionadas, el coeficiente de correlación de Pearson no resulta
significativo (rx1x2 = -0,071; p= 0,153). De modo que, los
encuestados para asignar el presupuesto no vinculan desarrollo rural con agricultura.
2 6
χ
2 3
χ
Partidas Presupuestarias Media (%) 10% del Presupuesto 50% del Presupuesto
Agricultura 27,5 6,7 15,5
Desarrollo rural 21,11 12,9 3,5
Infraestructuras, desarrollo tecnológico y formación 21,75 9,4 18,6
Inmigración y seguridad ciudadana 29,63 18,3 7,5
Tabla 2: % de los valores medios y extremos del reparto presupuestario realizado por la sociedad
Fuente: Elaboración propia a partir del cuestionario.
Figura 3: Demandas de política agraria a las que la sociedad preferiría dedicar una mayor parte del presupuesto comunitario (%).
Fuente: Elaboración propia a partir del cuestionario.
Tipología de los encuestados según sus elecciones presupuestarias
Con la finalidad de agrupar los diferentes sujetos de la muestra que manifestaron tendencias similares hacia la financiación de la función económica, por un lado, ó de las diferentes funciones sociales y medioambientales, por otro, se llevó a cabo un análisis cluster en dos fases. En la Tabla 3 se muestran los tres grupos ó clusters obtenidos, con el número de individuos de cada cluster, y su composición.
En la Tabla 4 aparece la caracterización de cada cluster, comparando su composición:
El análisis de segmentación de la muestra, a partir de las opiniones manifestadas, indica que los entrevistados se agrupan en tres clusters. Respecto al cluster 1, que se podría denominar
Contribuyentes equivalentes, reúne a un 19,6% de los individuos, incluyendo a 80 sujetos. En ellos tiene una especial relevancia que la financiación se dirija tanto a la función económica como a las funciones sociales y medioambientales de la agricultura en la misma cuantía, es decir, este grupo incorpora de forma similar a su función de utilidad los tres tipos de demandas. El cluster 2, con 207 personas (51,5%) y que se
denomina Contribuyentes tendentes a la equivalencia ó a la
producción alimentaria, representa a la mayoría de los ciudadanos. En dicho grupo se incluyen aquellos sujetos que prefieren financiar ó bien todas las funciones en la misma cuantía ó la función económica concretamente. Por último, los
115 sujetos (28,6%) pertenecientes al cluster 3, Contribuyentes
de producción alimentaria ó funciones sociales y medioambientales, tienden a financiar una u otras funciones, aunque en el caso de las infraestructuras rurales se inclinen
claramente para que sus impuestos se destinen a la misma (75,7%).
Partiendo de la tipificación obtenida, y para examinar las diferencias entre los sujetos pertenecientes a cada cluster, se ha
2
estudiado, mediante el test estadístico χ a partir de las tablas de contingencia, si existe relación significativa entre diversas características sociodemográficas y de opinión incluidas en la encuesta y dichos clusters, pudiendo verse los resultados en la Tabla 5.
Los resultados indican que el Cluster 1 (Contribuyentes
equivalentes) presenta un 26% de ciudadanos que viven en zonas rurales, con familiares agricultores de primer y segundo grado, una preocupación media-alta por la agricultura y cierta indiferencia ante financiar con fondos públicos esta actividad
agraria. En el Cluster 2 (Contribuyentes tendentes a la
equivalencia ó a la producción alimentaria) aparece el menor porcentaje de sujetos que viven en zonas rurales, con familiares agricultores de primer y segundo grado, una preocupación por la agricultura media-alta y predominando la indiferencia en relación con subsidiar la agricultura, como en el caso anterior. El
tercer Cluster (contribuyentes de producción alimentaria ó
Tabla 3: Composición de los Clusters según las variables de segmentación.
Clusters 1 Clusters 2 Clusters 3
80 (19,6%) 207 (51,5%) 115 (28,6%)
¿A qué demanda agraria prefieren dedicar la mayor parte del
presupuesto?
Producción y calidad alimentaria 0 28 42,6
%
Medioambiente rural 2,5 5,3 33
Igual 97,5 66,7 24,3
Producción y calidad alimentaria 0 24,2 35,7
Empleo rural 1,3 16,4 53
Igual 98,8 59,4 11,3
Producción y calidad alimentaria 0 65,2 62,6
Tradiciones rurales 0 15,9 30,4
Igual 100 18,8 7
Producción y calidad alimentaria 1,3 8,7 23,5
Infraestructuras rurales 0 15,9 75,7
Igual 98,8 75,4 0,9
Producción y calidad alimentaria 0 30,4 35,7
Recuperación población rural 0 19,8 55,7
Igual 100 49,8 8,7
Producción y calidad alimentaria 0 32,4 43,5
Bienestar animal 1,3 7,2 48,7
Igual 98,8 60,4 7,8
Variables de Segmentación
Tamaño (%)
Fuente: Cuestionario (2007).
80 (19,6%) 115 (28,6%)
Producción y calidad alimentaria 0 45,8 1 y 2***
Medioambiente rural 3,9 74,5 2 y 3***
Igual 32 11,5 1 y 3***
Producción y calidad alimentaria 0 45,1 1 y 2***
Empleo rural 1 63,5 2 y 3***
Igual 36,7 6 1 y 3***
Producción y calidad alimentaria 0 34,8 1 y 2***
Tradiciones rurales 0 51,5 2 y 3***
Igual 63 6,3 1 y 3***
Producción y calidad alimentaria 2,2 58,7 1 y 2***
Infraestructuras rurales 0 72,5 2 y 3***
Igual 33,5 0,4 1 y 3***
Producción y calidad alimentaria 0 39,4 1 y 2***
Recuperación población rural 0 61 2 y 3***
Igual 41,5 5,2 1 y 3***
Producción y calidad alimentaria 0 42,7 1 y 2***
Bienestar animal 1,4 77,8 2 y 3***
Igual 37,1 4,2 1 y 3***
¿A qué demanda agraria prefieren dedicar la
mayor parte del presupuestos?
%
Variables de Segmentación Diferencias
significativas entre clusters Tamaño (%) 207 (51,5%)
54,2
21,6
56,6
54,9
35,4
57,2
65,2
48,5
30,7
39,1
27,5
66,1
20,8
58,7 60,6
39
53,4
57,3
Clusters 1 Clusters 2 Clusters 3 Tabla 4: Perfil entre Clusters según las variables de segmentación.
Tabla 5: Caracterización de los clusters
Cluster 1 Cluster 2 Cluster 3
n= 80 n= 207 n= 115
46,3 46,9 52,2 0,607 No significativo
Sin estudios 5 7 7
Primarios 21,3 28,7 28,7
Secundarios 31,3 32,2 32,2
Universitarios 42,5 32,2 32,2
Entre 18-32 años 27,5 25,2 25,2
Entre 33-46 años 40 33 33
Entre 47-60 años 22,5 22,6 22,6
Más de 60 años 10 19,1 19,1
26,3 21,7 33 0,085* 2 y 3**
Familiares agricultores % 1er grado 52,4 52,9 61,3 1 y 3**
2º grado 42,9 44,1 22,6 2 y 3***
Más lejanos 4,8 2,9 16,1
Preocupación por la
agricultura %
Muy baja 0 0,5 0,9 1 y 3*
Baja 1,3 2,9 8,7 2 y 3 **
Media 30 28 19,1
Alta 47,5 46,4 41,7
Muy alta 21,3 22,2 29,6
Acuerdo 21,1 23,6 14,8
Indiferencia 64,5 62,8 59,3
Desacuerdo 14,5 13,6 25,9
Diferencias Significativas (p-valor) entre clusters Diferencias
Signifi-cativas (p-valor)
Sexo % (Hombre)
Estudios % 0,289 No significativo
Edad % 0,644 No significativo
Residentes rurales % (Sí)
2 y 3** 0,004***
0,080*
Acuerdo con financiar la
agricultura %
0,049**
*, **, *** Diferencias Significativas al 10%, 5% y 1%, respectivamente. - Fuente: Elaboración propia.
Conclusiones
La Política Agraria Común nace no solamente como marco regulador del sector agrario y ganadero, sino con una vocación integradora de las Comunidades Europeas. En los años ochenta y noventa sufre una fuerte crisis debido fundamentalmente a los excesos en su presupuesto y a la negativa visión que tiene de ella la opinión pública, en gran medida, por las continuas crisis alimentarias acaecidas. Desde finales de los años 90, con la Agenda 2000, se está intentando diseñar e implementar una PAC que responda tanto a las necesidades del sector como a las necesidades de los ciudadanos, en la que estos confíen y estimen necesaria para mejorar su bienestar. Sin embargo, y pese a la progresiva incorporación de aspectos medioambientales y rurales en dicha política, ésta todavía dista de ser sostenible. Esto es debido, en parte, a la escasa flexibilidad de dicha política que dificulta su adaptación a una realidad muy cambiante y a la dificultad de conjugar estas necesidades del sector agrario y de la sociedad, así como a la escasez de instrumentos con carácter redistributivo, que hagan de la misma una política equitativa, y a la exigua financiación de las medidas de cuidado medioambiental y de desarrollo rural.
Desde la percepción social, la actividad agraria representa un sostén económico, sociocultural y medioambiental para la
sostenibilidad futura de Andalucía. Además, los entrevistados afirman que la PAC es, en cierta medida, responsable de los elevados precios de los productos agrarios, aunque valoran positivamente su influencia en el sector agrario y en la calidad alimentaria. Asimismo, la sociedad andaluza está dispuesta a apoyar económicamente a la agricultura, pero con un porcentaje de financiación algo inferior del que dicha actividad dispone para el periodo de programación 2007-2013 (entre el 35% y 32%, aproximadamente).
El análisis de la heterogeneidad de las percepciones sociales hacia la financiación de estas funciones ha posibilitado la tipificación de los entrevistados en tres grupos con opiniones y características heterogéneas. Así, se ha podido observar que las características sociodemográficas no tienen significación en las decisiones relativas a la financiación de los diferentes bienes agrarios, siendo las geográficas y de vinculación con la agricultura las que más determinan dichas opiniones. En este sentido, con carácter general, los sujetos que dirigirían sus impuestos hacia la financiación de funciones tanto económicas como sociales y medioambientales residen en menor medida en zonas rurales y en el litoral andaluz, éste último caracterizado por el regadío intensivo, y en mayor medida en la Penibética, el sistema agrario más extenso de los delimitados representado por cultivos herbáceos de secano, pastos y forestal. Además, están en
contacto con agricultores a través de su parentesco de familiar de primer y segundo grado, y no tan preocupados por la agricultura.
En definitiva, y en nuestra opinión para paliar parcialmente las deficiencias encontradas, las autoridades comunitarias deben analizar las preferencias sociales ligadas al tema agrario, y determinar los segmentos reales de demanda de los ciudadanos hacia la agricultura del siglo XXI. Asimismo, pensamos que es importante llevar a cabo un esfuerzo de planificación y diseño de objetivos e instrumentos óptimos, que posibiliten ajustar adecuadamente la PAC y la PDR a las expectativas sociales, dotando de cierto grado de estabilidad y certidumbre a ambas políticas, sujetas en los últimos años a diversos cambios y vaivenes.
Agradecimientos
Esta investigación ha sido financiada por el Instituto Nacional de Investigación y Tecnología Agraria y Alimentaria (INIA) y los fondos FEDER de la Unión Europea, mediante el proyecto MULTIPREF (RTA2006-00055). Igualmente, los autores quieren expresar su gratitud a los revisores anónimos que con sus comentarios han contribuido a mejorar el artículo.
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