UNIVERSIDAD NACIONAL DE INGENIERÍA
FACULTAD DE INGENIERÍA ECONÓMICA Y CIENCIAS SOCIALES
"IMPACTO DE LA INVERSIÓN PÚBLICA EN EL
DESARROLLO REGIONAL CASO:
GOBIERNO REGIONAL
cusca
PERIODO 2001 - 2009"
POR LA MODALIDAD DE TESIS
PARA OPTAR EL GRADO ACADÉMICO DE MAESTRO
EN PLANIFICACIÓN NACIONAL DEL DESARROLLO
ELABORADO POR:
EUDES ALGUÉMICA GUEV ARA GUILLÉN
INDICE
INTRODUCCION ... 1
CAPITULO 1 EL PROBLEMA DE INVESTIGACION ... 5
1.1.Descripción del problema ... 5
1. 2. Problema general ... 6
1.3 Problemas específicos ... 7
1.4 Objetivos ... 9
1.4.1 Objetivo general ... 9
1.4.1.0bjetivos específicos ... 9
1.5. Importancia de la investigación ... 9
1.6 Alcances y limitaciones de la investigación ... 11
CAPITULO 11 MARCO TEORICO ... 12
2. 1. Antecedentes de la investigación ... 12
2.2. Bases teóricas generales ... 14
2.3 Bases teóricas especializadas ... 24
2.4.Hipótesis de la investigación ... 36
2.4.1.Hipótesis general ... , ... 36
2.4. 2. Hipótesis específicas ... 36
2.5.Variables y operacionalización ... 37
2.6.Matriz de consistencia ... 40
2. 7.Modelos metodológicos de investigación ... .43
CAPITULO 111 METODOLOGIA ... 45
3. 1. 1. Tipo de la investigación ... .45
3.1.2. Diseño de la investigación ... .45
3.2.Técnicas de recolección de datos ... .46
3.3.Técnicas de análisis e interpretación de datos ... .47
CAPITULO IV ANÁLISIS Y RESULTADOS DE LA INVERSION PUBLICA-REGION CUSC0-2001-2009 ... 48
4.1. Análisis de la inversión pública en la región Cusco (2001-2009) ... .48
4. 1. 1. Marco legal de las inversiones ... .48
4.1.2. Inversión pública - región Cusco (2001-2009) por los tres niveles de gobierno ... 48
4.1.3. Inversión pública - Gobierno Regional Cusco (2001-2009) ... 51
4.1.3.1. Marco general de la inversión pública del GR Cusco . ... 51
4.1.3.2 Modelo de Gestión de la inversión pública del GR Cusco (2001-2009) ... 58
4.1.3.2.1.Análisis de la ejecución de la inversión pública del GR Cusco 2001-2009 ... 60
4.1.3.2.2. Inversión sectorial del GR Cusco 2001-2009 ... 63
4.2 . . Resultados del análisis de la inversión pública del GR Cusco ... 66
4.2.1 .. Impacto de la inversión pública del Gobierno Regional Cusco en la región Cusco (2001-2009) ... 66
4.2.1.1.lmpacto de la inversión pública del Gobierno Regional Cusco en la reducción de la pobreza (2001-2009) ... 67
4.2.1.2. Impacto de la inversión pública del Gobierno Regional Cusco en el desarrollo humano de la región Cusco 2001-2009 ... 74
4.2.1.3. Calidad de la inversión del Gobierno Regional Cusco, 2001- 2009 ... 75
4.2.1.3.1.Calidad de la inversión del GR Cusco en saneamiento y salud ... 79
4.2.1.3.2.Calidad de la inversión del GR Cusco en educación ... 81
4. 3. Evaluación empírica de la hipótesis ... 85
4.3.1.Evaluación empírica de la hipótesis general. ... 86
4.3.2.Evaluación empírica de las hipótesis específicas ... 99
4.3.2.1.Hipótesis específica 1 ... 99
4.3.2.2.Hipótesis específica 2 ... 103
Recomendaciones y propuesta de estrategias de desarrollo regional en
relación a la inversión pública del Gobierno Regional Cusco ... 116
Bibliografía ... 122
Anexos ... 125
ÍNDICE DE FIGURAS Figura 1. Enfoques de la pobreza ... 27
Figura 2. Líneas de pobreza total y extrema 2004-2009 ... 28
Figura 3. Evolución de la inversión pública en la región Cusco 2001-2009 . ... 50
Figura 4. Fases del proceso de presupuesto participativo ... 52
Figura 5. Participación de los agentes en el proceso de presupuesto participativo 2005-2008 ... 54
Figura 6. Proyectos 2007-2010 (según ámbito) ... 55
Figura 7. Asignación de presupuesto en los procesos de presupuesto participativo ... 57
Figura 8. Ejecución de la inversión pública por el Gobierno Regional Cusco ... 61
Figura 9. Mapa de pobreza e inversiones 2009 ... 67
Figura 1 O. Región Cusco: inversión por años para saneamiento básico 2003-2008 ... 80
Figura 11. Locales escolares sin electricidad ... 83
Figura 12. Locales escolares sin conexión a red pública de agua potable ... 84
Figura 13. Locales escolares sin conexión a red pública de desagüe ... 84
Figura 14. Comportamiento de las variables, inversión -pobreza ... 87
Figura 15. Logaritmo de las variables inversión del GRC y pobreza ... 88
Figura 16. Test de Normalidad ... 90
Figura 17. Análisis gráfico del IDH ... 95
Figura 18. Relación entre el IDH y la tasa de pobreza ... 96
Figura 19. Relación entre Logaritmo del IDH y la tasa de pobreza ... 97
Figura 20. Histograma de la pobreza total. ... 100
Figura 21. Histograma de la pobreza total normalizada ... 100
Figura 22. Histograma de la inversión pública ... 105
Figura 23. Histograma de la inversión pública normalizada ... 105
INDICE DE TABLAS
Tabla l. Clasificación de los distritos según sus niveles de pobreza ... 30
Tabla 11. Matriz de consistencia ... 40
Tabla 111. Evolución de la inversión pública en la región Cusco 2001-2009 ... 49
Tabla IV. Criterios de priorización de proyectos de inversión pública ... 53
Tabla V. Presupuestos aprobados en los procesos de presupuesto participativo por ejes de desarrollo (miles de soles) 2004-2009 ... 56
Tabla VI. Inversión del Gobierno Regional Cusco (millones de nuevos soles) 2001-2009 ... 62
Tabla VII. Porcentaje de inversión por sectores ... 63
Tabla VIII. Evolución de la ejecución de la inversión del GRC por Sectores (miles de nuevos soles) 2001-2009 ... 64
Tabla IX. Población en situación de pobreza, inversión y desarrollo humano según provincias 2009 ... 68
Tabla X. Distritos con mayor y menor incidencia de pobreza 2007 ... 71
Tabla XI. Distritos con mayor y menor incidencia de pobreza 2009 ... 71
Tabla XII. Indicadores de pobreza y desarrollo humano por provincia 2007 ... 72
Tabla XIII. Indicadores de pobreza, inversión y desarrollo humano según Provincias 2009 ... 73
Tabla XIV. Indicadores de salud de la región Cusco ... 73
Tabla XV. Distritos con menor desarrollo humano ... 75
Tabla XVI. Región Cusco: locales escolares con seNicios básicos ... 83
Tabla XVII. Indicadores de educación ... 85
Tabla XVIII. Información estadística de variables para la evaluación empírica ... 86
Tabla XIX. Resultados de la correlación ... 92
Tabla XX. Test de causalidad de granger log. de pobreza e inversión ... 92
Tabla XXI. Aplicación de los MCO log. de pobreza ... 93
Tabla XXII. Aplicación de logaritmo de pobreza ... 93
Tabla XXIII. Aplicación de MCO log. pobreza e inversión ... 94
Tabla XXIV. Aplicación de MCO a log.de pobreza extrema e inversión ... 94
Tabla XXV. Aplicación del Test de ADF ... 96
Tabla XXVI. Test de causalidad de granger log. de inversión e IDH ... 97
Tabla XXVIII. Logaritmos de indicadores de pobreza e inversión a nivel de provincias
... 100
Tabla XXIX. Indicadores de IDH e inversión a nivel de provincias ... 104
Tabla XXX. Logaritmos de IDH e inversión a nivel de provincias ... 104
INDICE DE ANEXOS
ANEX01
Tabla l. Mapa de pobreza distrital con datos actualizados 2007 ... 126Tabla 11. Mapa de pobreza provincial y distrital 2009 ... 128
Tabla II l. Desarrollo humano por provincias 2000- 2009 ... 131
Tabla IV. Desnutrición crónica en menores de 5 años en provincias 2005-2007 ... 131
Tabla V. Incidencia de la pobreza en la región Cusco ... 132
Tabla VI. Tasa de mortalidad infantil 2007-2009 por provincias ... 132
ANEX02
Evaluación Empírica a nivel de las 13 Provincias ... 133ANEX03
Tabla I al XIV Criterios de priorización de proyectos ... 165RESUMEN
Diversas estrategias de desarrollo se han sucedido en el Perú en los últimos 60 años y desde el año 1990 se ha asumido el modelo neoliberal. Drásticos cambios económicos, políticos e institucionales ocurrieron; cambió el modelo de desarrollo, reglas de juego, que significaron cambios profundos y estructurales, dando lugar a un crecimiento económico sostenido, inversiones crecientes, sin embargo no han logrado mover los cimientos de la desigualdad, la pobreza y el desarrollo humano, principales variables del desarrollo, que en lugar de mejorar se han agravado, en especial a nivel de provincias y distritos.
El Objetivo de la investigación es determinar el impacto de la inversión pública en el desarrollo regional en el período 2001-2009, incidiendo en la inversión del Gobierno Regional Cusco.
El método utilizado en la investigación, es el inductivo y deductivo, exploratorio, descriptivo y analítico, la unidad de análisis es la inversión pública del Gobierno Regional Cusco en la región Cusca en el período 2001-2009, como técnica de recolección de datos se realizó la investigación documental y bibliográfica, de fuentes primarias entrevistas, y experiencias personales, secundarias aquellas que contienen series de datos, provenientes del INEI, PNUD, Portal de transparencia-consulta amigable del Ministerio de Economía y Finanzas.
Los resultados de la evaluación empírica a través del Modelo Econométrico E.Views.5.0 arrojaron un R2 muy bajo, y la probabilidad alta, haciendo inconsistente el modelo y sustentando claramente los resultados del test de causalidad de Granger, que permite afirmar que no existe una relación causal directa entre inversión pública y la reducción de la pobreza y pobreza extrema, ni entre inversión e índice de desarrollo humano y que existen otras variables relevantes que inciden en el impacto de la inversión en el desarrollo regional, como el modelo de gestión y la calidad de la inversión, en la que tiene gran incidencia la calidad de los funcionarios, etc.
UCAYAU
Mapa de ubicación de la región Cusco
PUNO
OCEANO
PACIFICO
Fuente: Plan Estratégico Regional de Desarrollo Concertado Cusco al 2021
Brasil
INTRODUCCION
En el año 2009 "el Perú atrajo la atención de la opinión internacional debido a su contexto económico y a los avances en educación y salud, que a nivel mundial y latinoamericano fue catalogado muy favorablemente en el ranking denominado The World's Best Countries1, con un puntaje de 67 sobre 100, ubicándose en el puesto 42 a nivel del mundo y cuarto en América Latina -superado sólo por Chile (puesto 30), Costa Rica (35) y Panamá (41) - merced a su tasa de alfabetismo de 90%2 y sus 15,2 años de escolaridad promedio; y en salud gracias a una expectativa de vida plenamente saludable de 67 años".
Sin embargo, en el Indice Global del Hambre3, "el Perú ocupó el puesto 15 dentro de los países de América Latina, por tener un 7,3% de su población con hambre, una posición bastante deficitaria en materia de lucha contra este flagelo".
"En cuanto a calidad de vida el índice de Gini4 reportó 0,496, que significa la aún persistencia de desigualdades en los niveles de distribución de ingreso y 0,702 en desigualdad de género (que mide la desigualdad educativa, económica, en salud y política entre los sexos y que debe tender a 1)". Lo que significa una casi total igualdad en los ingresos para el caso de género.
Por otro lado, según el informe técnico del INEI Evolución de la Pobreza al 2009, "los niveles de pobreza y extrema pobreza en nuestro país se habían reducido, la primera de 36,2% en el año 2008 a 34,8% en el 2009 y la segunda lo había hecho de 12,6% a 11,5%,
1 "RANKING THE BEASTWORLD COUNTRIES" en: Revista Política y Economía 2009. 2 INEI-ENAHO 2009
3 Organización Mundial Alemana contra el Hambre (WeltHungerHilfe) y el Instituto Internacional de Investigación de Políticas Alimentarias (lnternational Food Policy Research lnstitute-lFPRI) informe denominado Indice Global del Hambre 2009. 4 INEI -2009 -El Indice de Gini es un indicador de la desigualdad de los ingresos, reporta un mayor nivel de desigualdad
en el contexto de la crisis internacional, lo que sin duda fue considerado como una evolución bastante alentadora".
En tal contexto, la región Cusca fue beneficiada con mayores ingresos, provenientes del canon y sobre canon gasífero y minero, esto le permitió contar con presupuestos de inversión crecientes durante los años 2001-2009, período en el que también se redujo sustancialmente la pobreza total y extrema a nivel del promedio regional; sin embargo en relación al promedio nacional esta reducción no fue significativa, debido a que más del 50% de la población para el año 2009 continuaba en situación de pobreza, con distritos catalogados como los más pobres del país con tasas de pobreza que oscilaron entre 94,4% y 98,7%. Situación corroborada con el "Informe sobre Desarrollo Humano en el Perú 2009'6, en el que Cusca se ubicó en el 17° lugar en el ranking del desarrollo humano -IDH (esperanza de vida, analfabetismo, ingresos) entre los 24 departamentos del país, posición similar al año de 1993. En el ranking de desarrollo humano 2009, la provincia de Paucartambo ocupó el puesto 195, el último lugar precedido por las provincias de Paruro (190), Acomayo (189), Quispicanchis (183), Canas (182) y Chumbivilcas (175).
La preocupación por estas constataciones, confrontadas en los reportes del PNUD, INEI, MEF y las demandas crecientes de parte de la población mediante memoriales canalizados directamente y/o por autoridades locales, nacionales etc, motivó la realización de la presente investigación titulada "Impacto de la inversión pública en el desarrollo regional: Caso Gobierno Regional Cusca (2001-2009)". Considerando que es un tema de actualidad y preocupación política central y que las conclusiones del estudio podrán ser útiles y contribuirán con otras investigaciones en el ramo para mejorar la conducción política en gobiernos regionales como el de Cusca.
Si bien se han efectuado numerosos estudios sobre la pobreza, que han incidido en su carácter multidimensional en el país como el de Gonzales de Olarte, Avila Rodriguez, Correa Mercado Rutcher, Jaramillo Saavedra entre otros detallados en el marco teórico, y a nivel de algunos países de América Latina publicaciones del PNUD, existen también publicaciones sobre las inversiones públicas y su nivel de ejecución como el de Kapsoli, GRADE, y el portal de transparencia del MEF, este estudio aporta con nuevas opciones de
análisis y propuestas de alternativas. Sin embargo, es menester precisar que el tema del desarrollo como proceso de gran complejidad no puede ser abordado en su integridad por las limitantes de la información, por tanto se aborda los aspectos más neurálgicos pobreza y desarrollo humano para medir el impacto de la inversión pública. No es materia del presente trabajo el análisis de las inversiones privadas ni otro tipo de inversión, que también inciden en el impacto del desarrollo regional.
El Objetivo es determinar el impacto de la inversión pública en el desarrollo regional caso del Gobierno Regional Cusco en el periodo 2001 - 2009, considerando el desarrollo humano y la reducción de la pobreza como factores claves del desarrollo.
La hipótesis general planteada es "La inversión pública ejecutada en la Región Cusco, durante el periodo 2001 - 2009 tuvo un crecimiento sostenido y a pesar de ello ha evidenciado un impacto poco significativo en el desarrollo humano regional y la reducción de la pobreza factores claves del desarrollo, demostrando que no hubo una relación causal directa entre la inversión pública, la reducción de la pobreza y el desarrollo humano en todo el ámbito regional y que existen otros factores como el modelo de gestión de la inversión y la calidad de la inversión en la que la calidad de los funcionarios, influyen en muchos casos con mucha determinación.
Durante el periodo de análisis, 2001-2009 también se orientó la inversión creciente hacia los sectores prioritarios como transportes, agricultura, educación, salud y saneamiento, relegando el sector turismo por considerar que la inversión del sector privado es más significativa en este sector. Sin embargo la inversión pública creciente no tuvo un correlato en el Índice de Desarrollo Humano del departamento y las provincias, debido a la inadecuada calidad de la inversión y el modelo de gestión de la inversión pública en el Gobierno Regional Cusco.
provenientes del INEI, PNUD, Portal de transparencia-consulta amigable del Ministerio de Economía y Finanzas.
Una parte primordial del enfoque cuantitativo constituye la recolección y análisis de datos como apoyo en la búsqueda de respuestas a las preguntas de investigación y concluye con la prueba de la hipótesis e identificación de los patrones de comportamiento de los actores involucrados en el proceso de asignación y ejecución de la inversión pública que son los funcionarios, la sociedad civil, las autoridades locales, etc.
CAPITULO!
EL PROBLEMA DE INVESTIGACION
1.1. DESCRIPCION DEL PROBLEMA
El crecimiento sostenido de la economía peruana durante los últimos ocho años, logró capear el temporal internacional el último año -como afirma Gonzales de Olarte- "es un fenómeno inédito en la historia económica posterior a la segunda guerra mundial". Afirma El Perú ingresó en un ciclo de expansión de largo plazo y lanza la siguiente interrogante: ¿Estaríamos frente al milagro peruano? Ello en vista de que varios problemas comenzaron a resolverse y el país está cambiando en medio de un crecimiento promedio del producto per cápita por encima del 5% al año, durante ocho años. El tema -dice el autor- es, si los problemas se resuelven para todos, ¿para quienes es el cambio? Aquí entramos entonces en la dinámica ya conocida de América Latina del crecimiento con desigualdad".
El mismo Gonzales de Olarte6, "afirma que la pobreza a nivel nacional ha retrocedido con menor velocidad a la que registra el crecimiento de la economía, y la desigualdad parece inconmovible, aunque sus determinantes han variado con el tiempo, por lo que la percepción de una buena parte de la población es que el crecimiento agregado no los ha beneficiado como a los otros". Ello pese a que en el último decenio la economía peruana creció en más de 50% y la pobreza retrocedió en 20%, habiéndose reducido la población que estaba bajo la línea de pobreza de 54% (2001) a 38,4% (2009), lo que ha evidenciado que el crecimiento reduce la pobreza, pero no la elimina y que si se continua con este ritmo se necesitaría por lo menos dos decenios de crecimiento para terminar con ella.
El criterio más común para medir y comparar el nivel de desarrollo de un país ha sido el ingreso per cápita. Sin embargo, para muchos analistas este criterio resulta insuficiente,
dado que hay países con ingreso per cápita elevado, pero con condiciones de vida inferiores a otros que tienen un nivel de ingreso más bajo, porque no incorpora factores como acceso a los servicios públicos, educación, salud, vivienda, entre otros.
Gonzales de Olarte afirma "Como el crecimiento peruano está basado en el modelo primario-exportador y de servicios (PESER) resultado de las reformas neoliberales, los beneficios del crecimiento se reparten de manera desigual y son los sectores modernos -de gran escala exportadores con mejor capital humano- los que se han beneficiado mucho más que los sectores tradicionales como los campesinos, los pequeños productores y los sectores que emplean mano de obra poco calificada. La regla parece ser clásica: se benefician aquellos sectores con mayor productividad y con mayores escalas productivas".
El
Informe sobre Desarrollo Humano en el Perú 2009
7 "da cuenta de que la región Cusco ocupa el 17° lugar del ranking de desarrollo humano y es superado largamente por Madre de Dios, que ocupa el sétimo lugar (Lima ocupa el primer lugar, Apurímac el penúltimo y Huancavelica el último). El informe señala que debemos recordar que Cusco se mantiene en este mismo lugar desde 1993, con excepción del año 2005 cuando retrocedió hasta el lugar 20.La posición que ocupa la región Cusco en el rubro de escolaridad, es la séptima de 24., el indicador de esperanza de vida al nacer es el más preocupante, pues Cusco ocupa el vigésimo primer lugar de 24. En alfabetismo, logro educativo e ingreso familiar per cápita, la región Cusco ocupa los lugares 19,18 y 15, respectivamente".
1.2. PROBLEMA GENERAL
¿Cuál fue el impacto de la inversión pública en el desarrollo de la región Cusco en el periodo 2001 - 2009 caso Gobierno Regional Cusco? Si coexisten situaciones de progreso, atraso social y económico que se ven reflejadas de un lado en el crecimiento y modernización económica de algunas ciudades por las ventajas competitivas generadas
por el turismo, la minería etc, y de otro en el retraso y pobreza extrema de grandes zonas rurales"ª
Durante el período 2001-2009, el incremento sustancial de la inversión pública destinado a los sectores transportes, agricultura, educación, salud y saneamiento resultaron insuficientes, para superar los niveles de pobreza y mejorar el IDH, dado que la inversión no fue focalizada con prioridad a las zonas de mayor pobreza; los proyectos no tuvieron un enfoque integral y las Inversiones fueron inconsistentes, incidiendo en la calidad de los bienes y servicios ofertados en las provincias, distritos y en la baja ejecución de la inversión.
Otro problema importante es el modelo de gestión tradicional imperante en el gobierno regional y los gobiernos locales, que es ineficiente, centralista, desarticulado y sin visión integral lo que ha conducido a realizar inversiones sin criterios de focalización claros, parciales y con defectos en todo el proceso de gestión de los proyectos y ejecución de las inversiones, debido a la baja calidad profesional en la mayoría de las instituciones, el tipo de contratación de éstos sin concurso y muchas veces por favor político.
También es necesario precisar que ha faltado la coordinación entre los diversos sectores y las instituciones, generar sinergias, articular las acciones que puedan generar efectos e impactos favorables y que abonen en el desarrollo regional, por lo que los efectos en algunos casos, han sido contraproducentes.
1.3. PROBLEMAS ESPECIFICOS
Problema específico N
º1
¿Cuál fue el impacto de la inversión pública en la reducción de la pobreza en la región Cusco en el periodo 2001 -2009?.
Si bien la pobreza total en la región Cusco había retrocedido en 21 puntos -de 72, 1 % (2001) a 51, 1% (2009) - esto no significó una reducción uniforme en todo el ámbito regional, dado que se observaron desigualdades a nivel de provincias y distritos.
Un claro ejemplo de ello, es el caso de provincias como Paruro, Chumbivilcas, Canas, Paucartambo, o distritos más alejados, en los que se observó incrementos en las tasas de pobreza y pobreza extrema que alcanzaron a más de dos tercios de la población.
Al evaluar el nivel de pobreza a nivel distrital en el año 2007; de los 108 distritos, 71 se hallaban en el quintil 19, dentro de los cuales cinco fueron catalogados como los de mayor pobreza a nivel nacional, situación que se agudizó para el año 2009, al incrementarse los distritos que ocuparon los primeros lugares a nivel del país por observar las tasas más altas de pobreza.
Problema específico Nº 2
¿Cuál fue el impacto de la inversión pública en el desarrollo humano en la región Cusco en el periodo 2001 -2009?.
La inversión pública en la región Cusco ha tenido un crecimiento sustancial, en especial a partir del año 2004, y ha sido orientada con prioridad a los sectores transportes, agricultura, educación, salud y saneamiento en la perspectiva que permiten el desarrollo de actividades productivas y de servicios, e inciden directamente en el desarrollo humano. Sin embargo se ha restado la atención al sector turismo pese a ser un sector estratégico y dinamizador de la economía regional, asignándole montos de inversión muy bajos bajo la óptica de que la actividad turística es más desarrollada por el sector privado, aspectos que incidieron en que los indicadores de desarrollo humano al interior de la región se mostraran críticos con grandes desigualdades corroboradas en el reciente lnfonne sobre Desarrollo Humano en el Perú 2009, que dio cuenta que la región Cusco ocupaba el 17º lugar del ranking de desarrollo humano, manteniéndose en este lugar desde 1993, con indicadores críticos como el de esperanza de vida al nacer que lo ubican en el vigésimo primer lugar a nivel nacional, en alfabetismo 19º lugar, en logro educativo 18º lugar y en ingreso familiar per cápita 15º lugar de 24 departamentos.
1.4. OBJETIVOS
Objetivo general
Determinar el impacto de la inversión pública en el desarrollo regional caso del Gobierno Regional Cusco en el periodo 2001 - 2009, considerando el desarrollo humano y la reducción de la pobreza como factores claves del desarrollo.
Objetivos específicos
• Determinar el impacto de la inversión pública, en la reducción de la pobreza en la región Cusco durante el periodo 2001 - 2009.
• Determinar el impacto de la inversión púbica del Gobierno Regional en el desarrollo humano de la región Cusco durante el período 2001-2009.
1.5. IMPORTANCIA DE LA INVESTIGACION
El estudio sobre el impacto de la inversión pública en el desarrollo regional de Cusco tiene una importancia sustancial para entender el proceso de desarrollo en la región y para determinar las estrategias para superar el flagelo de la pobreza y lograr el desarrollo
humano y en general el bienestar de la población en la región.
Si bien se han efectuado numerosos estudios sobre la pobreza analizando su carácter multidimensional en el país y en Latinoamérica, también existen publicaciones sobre las inversiones públicas y su nivel de ejecución, éstos constituyen avances importantes en las aproximaciones de búsqueda de las soluciones al problema identificado, en cuya perspectiva también se orienta el presente trabajo. Sin embargo es menester precisar que por la complejidad del tema del desarrollo como proceso, se aborda los aspectos más neurálgicos como la pobreza y el desarrollo humano para medir el impacto de la inversión pública. No es materia del presente trabajo, las inversiones privadas que confluyen en el impacto del desarrollo regional.
PNUD, Banco Mundial BM, Banco Interamericano de Desarrollo BID, Comisión Económica para América Latina y el Caribe CEPAL, en el Perú, el Instituto Nacional de Estadística (INEI), el Fondo de Cooperación para el Desarrollo Social (FONCODES}, el Ministerio de Economía y Finanzas (MEF), el Ministerio de la Mujer y Desarrollo Social (MINDES), el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), la Organización Internacional de Promoción del Desarrollo y Lucha contra la Hambruna (OXFAM) y organismos sectoriales. También figuran investigadores como el profesor Gonzales de Olarte Efrain, Kapsoli Javier, Grade, Ricardo Vergara y otros, cuyos trabajos han constituido insumos importantes en el desarrollo del presente trabajo. No obstante, al existir aún muchas interrogantes, la importancia del tema de investigación es fundamental no sólo para la tesista, sino también para la sociedad que espera que los beneficios de la inversión que realiza el Estado lleguen de forma equitativa y con calidad.
Buscando responder las interrogantes planteadas, con el presente trabajo se pretende analizar qué factores inciden realmente en la superación de la pobreza y en el desarrollo humano que complementen la inversión pública, si se han incrementado las asignaciones presupuestales para inversión y si las inversiones públicas crecieron considerablemente, por qué los indicadores del desarrollo como analfabetismo, desnutrición infantil, acceso a los servicios básicos de saneamiento o electricidad aún son críticos, o se han agudizado en algunas provincias y distritos de la región Cusco, haciendo evidente que la inversión es insuficiente para reducir la pobreza, mejorar el nivel de desarrollo humano y lograr el desarrollo regional; hipótesis que será demostrada a través del trabajo de investigación que espera contribuir mediante aproximaciones sucesivas a la solución del problema determinado y del impacto poco significativo de la inversión en el desarrollo de la región Cusco.
CAPITULO 11 MARCO TEORICO
2.1 ANTECEDENTES DE LA INVESTIGACION
Si bien existen diversos trabajos sobre los temas de ingreso, inversión, crecimiento, desarrollo, desigualdad, empleo y pobreza, documentos de mucha valía para reforzar la presente tesis; no existe un trabajo de investigación que detalle todas las variables. No obstante, se ha tomado conocimiento de las publicaciones y conclusiones más importantes.
Las investigaciones referidas a esta temática especifica no son abundantes, aunque si puntuales y precisas como las publicaciones de Gonzales De Olarte Efraín en sus artículos "El desarrollo humano en el Perú y la pobreza" y sus artículos "Desarrollo Humano en el Cusca'� "La matriz de capacidades y desempeños (MCD) y el Algoritmo del desarrollo Humano (ADH)" 10 , Jaramillo y Saavedra en su libro "Menos Desiguales: La distribución del ingreso luego de las reformas estructurales" 11. Están las tesis referidas a : Avila Rodríguez Jesús José12 "La pobreza principal problema en el Cusco", Baca Sánchez Yuri 13 "Análisis de la Inversión del CTAR Cusco 1995-2001", así como la Tesis doctoral de
Correa Mercado Reucher 14
, "Efectos de la Educación y el Empleo en la Dinámica de la
10 GONZALES De Olarte Efraln
"La matriz de capacidades y desempeflos (MCD) y el Algoritmo del desarrollo Humano (ADH)" Documento de Trabajo 278 http://www.pucp.edu.pe/departamento/economia/images/documentos/DDD278.pdf Octubre, 2009.
11
JARAMILLO, Miguel; SAAVEDRA, Jaime. "Menos desiguales. la distribución del ingreso luego de las reformas estructurales". Lima: GRADE, 2011. 136p. Documento de Investigación, 59.
12
AVILA RODRIGUEZ Jesús, "La Pobreza principal problema en el Cusco "Trabajo de Investigación .Cusco UNSAAC 2010. 13
BACA SANCHEZ Yury: "Análisis de la Inversión del CTAR Cusco 1995-2001" Tesis para optar al título de Economista-UNSAAC cusco.
14
Pobreza en los Hogares del Perú: 2001-2005' entre otras, que han sido revisadas en su momento.
En la Tesis universitaria para optar la Licenciatura en Economía del Bach. Yury Baca Sánchez15, "Análisis de la inversión del CTAR Cusco 1995-2001", se realiza un análisis evolutivo de las inversiones a nivel de distritos para un período de ocho años (1995-2001), demostrando la concentración de los recursos en la provincia del Cusco.
La conclusión más importante fue la disparidad en la asignación presupuesta!: 28,43% a los pobres, 39,32% a los muy pobres y 12,40% a los de extrema pobreza. En cuanto a los distritos, la mayor asignación presupuesta! se orientó a Wanchaq distrito considerado como el menos pobre 49,95% del total del presupuesto y sólo 1,28% a los de pobreza extrema, con lo que se comprueba una inequidad en la asignación de los recursos. Dicho trabajo se constituye así en una primera aproximación en el tratamiento del tema.
El Grupo Propuesta Ciudadana, con el apoyo financiero de Oxfam lnternacional16 , el Bank lnformation Center (SIC) y el Instituto de Recursos Mundiales (WRI), realizó el estudio denominado Gasto público y canon en el Perú: Análisis y recomendaciones para el mejor aprovechamiento de las rentas del Gas de Camisea"17, período 2005-2007, el que centra su atención en tres municipios distritales: Echarate, Santa Ana y Urubamba.
Las conclusiones más importantes fueron: el sistema presupuestario nacional no cuenta con un sistema de seguimiento y evaluación del gasto de inversión que mida el impacto a nivel local y la gestión por resultados.
Entre los factores que explican el lento avance en la ejecución del gasto de inversión en las municipalidades destacaron:
a) Insuficiente número de proyectos con viabilidad que refleja un déficit organizativo y de capacidades.
15
BACA SANCHEZ Yury: 'Análisis de la Inversión del CTAR Cusco 1995-2001" Tesis para optar al titulo de Economista-18 UNAAAC Cusco. FONCODES "Distribución de la población por niveles de pobreza y carencias" 1994
17 OXFAM es la sigla de la Organización Internacional de Promoción del Desarrollo y Lucha contra la Hambruna.
b) Elaboración lenta y errores en los expedientes técnicos que generan problemas en la ejecución de las obras.
c) Proceso lento y burocrático de adquisición y contratación pública de personal técnico poco experimentado.
Asimismo señalaron como recomendación la necesidad de invertir en la mejora de la productividad y la competitividad de los sectores productivos (como la transferencia de tecnología y el acceso a mercados), dado que es una zona donde la mitad de la población vive de la actividad agropecuaria.
2.2 BASES TEORICAS GENERALES
La presente investigación, recoge los aportes de varios autores en las definiciones de pobreza, desarrollo y las salidas planteadas en la búsqueda del desarrollo, desde los que plantean definiciones puntuales, hasta los que definen clasificaciones y tipologías buscando encontrar salidas para su superación en vías del desarrollo.
La pobreza es un fenómeno complejo y multidimensional, razón por la cual existen múltiples definiciones y maneras de medirla. Tradicionalmente se ha definido la pobreza como privación material, medida mediante el ingreso o el consumo del individuo o la familia. En este caso se habla de pobreza extrema o pobreza absoluta como la falta de ingreso necesario para satisfacer las necesidades de alimentación básicas. Estas últimas se suelen expresar en términos de requerimientos calóricos mínimos. Adicionalmente existe la definición de pobreza general o relativa, que es la falta de ingreso necesario para satisfacer tanto las necesidades alimentarias básicas como las necesidades no alimentarias básicas, tales como vestido, energía y vivienda (UNDP 2000).
Siguiendo el enfoque de Amartya Sen, el UNDP define la pobreza tomando en consideración la carencia de capacidades humanas básicas que se manifiestan en problemas tales como analfabetismo, desnutrición, tiempo de vida corto, mala salud materna y padecimientos por enfermedades prevenibles.
relativo de las monedas de los países. De esta manera, las líneas de pobreza se expresan en una unidad común para todos los países. Se consideran en pobreza absoluta todas aquellas personas que viven con menos de $1 diario y en pobreza relativa aquellas que viven con menos de $2 diarios.
En el caso del Perú, el Instituto Nacional de Estadística e Informática desde el año 1997 mide la incidencia de la pobreza utilizando el enfoque monetario absoluto y objetivo de la pobreza y procede a una clasificación que detallamos en el acápite de bases teóricas especializadas.
Según Nicolás Angulo, 18 la pobreza implica una importante limitación de los derechos de participación política, al limitar la capacidad de expresión de las necesidades e intereses en la vida pública. Por este motivo, cabe cuestionarse lo que significa la libertad para quien no tiene suficiente para comer e incluso se muere de hambre, pues los derechos humanos y del ciudadano carecen de sentido para aquellos hombres que vegetan en el hambre, la enfermedad y la ignorancia. La carencia de bienes esenciales para vivir dignamente y la exclusión de la vida económica, política, social y cultural no son problemas exclusivos de los países más pobres, pues también en los países más ricos e industrializados mucha gente no puede satisfacer sus necesidades básicas.
Según el informe del PNUD, "la desigualdad19 es un problema complejo. Si bien su reducción se relaciona directamente con el combate a la pobreza, la reducción de la desigualdad requiere el desarrollo de una política pública integral que tenga por objetivo disminuir las grandes brechas que existen entre los distintos estratos que componen las sociedades de América Latina y el Caribe. El mensaje que busca transmitir este Informe es que sí, se puede romper la transmisión intergeneracional de la desigualdad actuando tanto en los hogares y en su contexto inmediato como en los sistemas de redistribución y regulación del Estado. Finalmente este Informe busca contribuir a que la desigualdad esté en el centro del debate sobre las políticas públicas y propone medidas específicas que favorezcan la reducción de este fenómeno y por tanto una mayor eficacia en el combate a la pobreza, un crecimiento económico acompañado de mayor inclusión, una mayor eficacia
18
ANGULO SANCHEZ, Nicolés (2005). El derecho humano al desarrollo frente a la mundialización del mercado. Madrid: 19 Editorial Impala.
en el funcionamiento del Estado y una mejor calidad de los sistemas de representación política".
Para definir las causales de la pobreza varios autores señalan diversos derroteros:
Amartya Sen20, filósofo y economista Bengalí (India), generó teorías acerca de la pobreza y el desarrollo. Destaca que la evaluación del crecimiento de un país no es a través del PBI, sino del desarrollo humano. Afirma que debería evaluarse aquellas carencias del ser humano que dificultan su desarrollo y que el Estado debería estar preparado siempre para captar esa demanda a través de un servicio eficiente, tanto en salud como educación y revertir así las tasas de pobreza.
Jeffrey Sachs21, investigador estadounidense y gran conocedor de las diferentes realidades estructurales que atraviesa cada país en situación de pobreza, en su libro El fin de la Pobreza, identifica a la tecnología como la causa primordial del crecimiento económico y la fuerza motriz que ha impulsado los prolongados crecimientos de rentas del mundo rico.
Según Sachs, los "pobres extremos" no tienen capacidad de ahorro, no pueden comerciar, no pueden acceder a la tecnología, devastan su entorno degradando los recursos naturales, adolecen de trastornos que afectan negativamente la productividad, poseen un elevado crecimiento demográfico, lo cual implica la necesidad de repartir los mismos recursos entre mayor cantidad de personas, además de otras carencias. También se refiere a "la trampa de la pobreza": estas poblaciones no tienen la posibilidad de acumulación de riquezas, ni conocimientos tales que le permitan mejorar su productividad y su calidad de vida y por ende no pueden dar el paso hacia el "primer peldaño del desarrollo". Sachs asocia directamente el grado de pobreza con la urbanización de los distintos países (a mayor grado de urbanización menor grado de pobreza extrema). Por ejemplo, Estados Unidos -en el extremo superior del espectro de desarrollo- posee una población rural que constituye solo el 20% de su población total.
Manfred Max-Neef, Antonio Elidido y Martín Hopenhayn, en su artículo "Reflexiones para una nueva perspectiva: desarrollo y necesidades humanas"22 sugieren no hablar de pobreza, sino de pobrezas, porque cualquier necesidad humana fundamental que no es adecuadamente satisfecha revela una pobreza humana. Así tenemos, la pobreza de subsistencia (debido a alimentación y abrigo insuficientes), de protección (debido a sistemas de salud ineficientes, a la violencia, la carrera armamentista, etc.), de afecto (debido al autoritarismo, la opresión, las relaciones de explotación con el medio ambiente natural, etc.), de entendimiento (debido a la deficiente calidad de la educación); de participación (debido a la marginación y discriminación de mujeres, niños y minorías), de identidad (debido a la imposición de valores extraños a culturas locales y regionales, emigración forzada, exilio político, etc.) y así sucesivamente.
Otro aspecto importante de análisis de la pobreza, es la desigualdad cuya medición es a través del Coeficiente de Gini; que Jaramillo y Saavedra23 en su libro sobre "Distribución del Ingreso" dan a conocer que en el caso del Perú entre 1997 y 2006, el período posterior a la reforma estructural en el Perú, el Coeficiente de Gini disminuyó de 0,54 a 0,49 significando que aún persiste la desigualdad en el reparto de los ingresos. Afirma también que otros hallazgos claves en el análisis de la evolución reciente de la desigualdad en el Perú es el rol de los ingresos no laborales en la reducción de la desigualdad del ingreso y la identificación de niveles de desigualdad mayores en las zonas urbanas que en las rurales. Entre los factores que explican la desigualdad, es reveladora la importancia del área de residencia (urbana/rural). En el caso del Perú este coeficiente no es alto en las zonas rurales debido a que el nivel de pobreza existente es similar.
Para Mahmood Hasan Khan24 "las causas de la pobreza rural son complejas y
multidimensionales, comprenden, aparte de otros factores, aspectos relacionados con la cultura, el clima, el género, los mercados y las políticas públicas. El autor manifiesta que es un hecho ampliamente reconocido que la estabilidad económica general, la existencia de
22 MAX-NEEF, Manfred, ELIDIDO, Antonio y HOPENHAYN, Martln. Reflexiones para una nueva perspectiva: Desarrollo y necesidades humanas. Articulo tomado de internet.
mercados competitivos y la inversión pública en infraestructura física y social constituyen importantes requisitos para lograr un crecimiento económico sostenido y reducir la pobreza rural. Además, recomienda que las políticas públicas se concentren en el acceso a la tierra, el crédito, la educación y la atención de la salud, los servicios de apoyo y su derecho a una alimentación adecuada a través de programas bien diseñados de obras públicas y otros mecanismos de transferencia.
En casi todos los países, las condiciones en las que viven los pobres de zonas rurales en cuanto a consumo personal y acceso a educación, atención de la salud, agua potable y saneamiento, vivienda, transporte y comunicaciones son mucho peores que las que padecen los pobres de zonas urbanas. La persistencia de elevados niveles de pobreza rural, con o sin crecimiento económico global, ha contribuido al rápido crecimiento demográfico y a la migración hacia las zonas urbanas. De hecho, buena parte de la pobreza urbana se origina en los esfuerzos de los pobres de zonas rurales, quienes por intentar escapar de la pobreza se desplazan a las ciudades. Las políticas de gobierno distorsionadas, como las que castigan al sector agrícola y descuidan la infraestructura rural (social y física) se encuentran entre las principales causas de la pobreza rural y urbana".
Con respecto al concepto de desarrollo hay varias definiciones, hasta la última que define el "Desarrollo sostenible, como aquél desarrollo que es capaz de satisfacer las necesidades actuales sin comprometer los recursos y posibilidades de las futuras generaciones" 25
, que implica el equilibrio entre el crecimiento económico, la sostenibilidad del ambiente y la equidad social, para Amartya Sen "la idea de desarrollo26 es una idea compleja: entró en escena durante la década de 1940, lo hizo de la mano de los progresos de la teoría del crecimiento económico. La reflexión sobre el desarrollo se hallaba limitada a la concepción elemental de que los países pobres no eran más que países con niveles de renta bajos, con el objetivo de superar simplemente tos problemas del subdesarrollo a través del crecimiento económico, pero que ésta no era una vía adecuada para pensar la cuestión del desarrollo y vincular con el avance del bienestar de las personas y de su libertad. El proceso de crecimiento económico constituye un punto de partida insuficiente para evaluar el progreso de un país".
Uno de los conceptos generados en el período conocido como de la alta teoría del desarrollo económico, fue el de capital humano creado en un famoso artículo por el economista estadounidense Schultz (1961)27. "En él llama la atención sobre el hecho de que los países desarrollados se caracterizan por las grandes inversiones en la gente, en la adecuada nutrición, salud y educación, tanto formal como en forma de aprendizaje de oficios y capacitación en los lugares de trabajo. Para Schultz esa masiva inversión en la gente, en capital humano, es en realidad el rasgo distintivo de las economías desarrolladas occidentales".
Algunas consecuencias claras que Schultz "dedujo de la inversión en la gente, en capital humano, es la ampliación de las oportunidades de empleo para las personas y la disminución de la desigualdad económica. No invertir en las personas, en su educación, su salud y conocimientos -señalaba él- es generar una sociedad en la cual el trabajo duro y la pobreza es el destino para un sector amplio, excepto para los que derivan ingresos de sus propiedades. Apunta con preocupación que en los países en desarrollo es el énfasis que se le da a la inversión en capital físico y el descuido a la inversión en capital humano. El éxito del primero depende de la expansión apropiada del segundo".
Schultz (1981)28 destaca por la preocupación que mostraba debido a la discriminación en contra de la agricultura (y a favor de la industria) en las nuevas teorías y también por su visión más favorable de los mecanismos de mercado, aunque identificaba bienes públicos esenciales, como la educación y otros, en los que el Estado tenía que jugar un papel importante.
Finalmente, según el autor Nicolás Angulo Sánchez29, "existe una estrecha y recíproca relación entre la reducción de la pobreza, el desarrollo y los derechos humanos, pues el desarrollo humano consiste en la realización de los derechos humanos y por consiguiente en la progresiva reducción de la pobreza. El desarrollo humano debe estar centrado en los pueblos y en los individuos que los conforman y tiene como objetivos el bienestar y el respeto de su dignidad e identidad".
27
28 SCHUL TZ, Theodore (1961 ). "lnvestment in human capital" en: The American Economic Review 51.
Mesino Rivera en su Tesis Doctoral 30, basado en el concepto del Programa de las Naciones Unidas define el "Desarrollo Humano como un proceso de ampliación de las opciones, de fortalecimiento de las capacidades y de incremento de las oportunidades de elección de las personas". Es decir, el desarrollo humano según el autor es una postura ética y normativa que promueve la libertad de la persona y a su vez es un proceso de realce de la capacidad humana, entendida ésta como "la habilidad de una persona para hacer actos valiosos o alcanzar estados para ser valiosos".
El mismo autor señala que dentro de esta perspectiva, "El desarrollo va mucho más allá del ingreso y el crecimiento económico para abarcar las potencialidades y capacidades de la población. Una nueva visión centrada en la gente, en el mejoramiento de su calidad de vida y en su participación, tanto en el ámbito productivo como en la promoción de su propio bienestar. Se trata de una visión multidimensional del desarrollo en la cual se armonizan e integran las dimensiones económicas y sociales relevantes".
También el autor afirma que desde 1990, las Naciones Unidas, han impulsado una definición del desarrollo teniendo en cuenta su carácter multidimensional. Según este organismo mundial "El desaffollo consiste en la eliminación de algunos tipos de falta de libertad que dejan a los individuos pocas opciones y escasas oportunidades para ejercer su capacidad de dirigir su propio destino."
Existen planteamientos de superación de la pobreza y de alcanzar el desarrollo económico desde distintas ópticas como la de Pedro Palma31, quien afirma "Que una de las condiciones básicas para avanzar en el proceso de desarrollo económico, es la materialización de una abundante y perseverante inversión, porque sólo de esta manera se pueden lograr tasas altas de crecimiento y generar abundantes fuentes de trabajo permanente y bien remunerado, requisito indispensable para abatir la pobreza y mejorar las condiciones de vida de la población. No obstante, además de disponer de ingentes recursos, esa cuantiosa y sostenida inversión exige la participación activa de distintos miembros de la sociedad, entre los cuales deben de distribuirse las cargas y
30 MESINO RIVERO, Ledis. "Las políticas fiscales y su impacto en el bienestar social de la población venezolana": Un análisis desde el paradigma crítico, periodo: 1988-2006. Tesis doctoral defendida en la Facultad de Ciencias Económicas 31 Y Sociales de la Universidad del Zulia (Venezuela). PALMA CARRILLO Pedro Agustln "Análisis de la evolución de las perspectivas de las economías mundiales" Equipo
responsabilidades, de tal forma que se optimice el uso de los recursos con que se cuenta y se logren mejores resultados".
El economista Martín Moreno Zavaleta (2009)32 afirma "Que actualmente las mujeres constituyen un activo importante para la economía y desarrollo local por sus importantes logros en la vida socioeconómica y productiva, lo cual les permiten generar una excelente oportunidad de financiamiento de la inversión y desarrollo; sin embargo en época de crisis la pobreza tiene rostro de mujer (feminización de la pobreza), por lo que no es posible dejar fuera al 51% de la población femenina en la toma de decisiones locales y en el acceso de los recursos económicos".
Case (1997)33 señala algunos puntos relevantes en relación con las políticas macroeconómicas aplicables para el crecimiento y el desarrollo: "La pobreza no explica por sí misma la escasez de capital, ni es necesariamente autoperpetuante". Agrega la importancia que pueden tener los incentivos para los ciudadanos ahorrar e invertir productivamente y los niveles de riesgo e incertidumbre que implican las inversiones en los países en desarrollo. También afirma que "El desarrollo es imposible sin recursos humanos capaces de emprender y administrar la actividad económica". Así, es vital para alcanzar el desarrollo el contar con adecuados programas nutricionales, de atención médica, de educación, entre otros.
Finalmente, según Cuadrado Roura34 (2001) pueden plantearse, tres líneas básicas de
políticas de redistribución del ingreso:
• Disminución del nivel de concentración del ingreso • Consecución de la igualdad de oportunidades
• Permitir la integración social de los excluidos
El mayor mérito del ensayo de Barkin35 es la introducción de una estrategia explícita de fortalecimiento de la base social y económica para una estructura que permita a estos
32 MORENO ZAVALETA, Martln (2009). Mujer, empleo e inversión póblica. Blog: http://cemse.blogspot.com/ 33 CASE Fair "Principios de Macroeconomla", Prentice Hall Hispanoamericana, México 1997.
34 CUADRADO ROURA Juan R. "Polftica Económica" Objetivos e Instrumentos (2001)
grupos lograr mayor autonomía a través de un conjunto integrado de proyectos productivos que ofrezca a las comunidades rurales la oportunidad de generar bienes y servicios que contribuyan a elevar sus estándares de vida y los de sus conciudadanos, mientras mejoran el ambiente en el que viven.
Joseph Stiglitz36, en su libro
"Como hacer que funcione la globalización",
marca un hitodiferencial con los demás investigadores al proponer varias alternativas para que los gobiernos apliquen nuevas técnicas que permitan aprovechar el libre comercio, la competitividad y el desarrollo y a fin de aumentar el poder adquisitivo de su gente plantea el desarrollo de infraestructura, carreteras, puertos -mejorando también los servicios públicos- además de dotar de energía y agua a los pueblos para generar desarrollo e ingresos.
Jeffrey Sachs37, Concluye su obra explicando, las clases de inversiones que es necesario efectuar para erradicar la pobreza, éstas se basan en cinco tipos de capital:
1) Capital humano: salud, nutrición, capacitación, etc.
2) Capital empresarial: maquinarias, instalaciones, transportes motorizados, entre otros. Infraestructura: carreteras, energía, agua, aeropuertos, puertos, etc.
3) Capital natural: tierra cultivable, biodiversidad, ecosistemas y otros recursos.
4) Capital institucional público: legislación, sistemas judiciales, políticas gubernamentales, programas de desarrollo, etc.
5) Capital intelectual: saber práctico, científico tecnológico, que eleva la productividad de los beneficios empresariales y la calidad de vida de los habitantes.
Finalmente, Sachs hace una interesante mención sobre el valor reproductivo del conocimiento científico. A diferencia de capital físico -que sólo puede utilizarse una vez-, el saber cómo hacer
(know how)
puede utilizarse reiteradas veces. De allí que Sachs, asigna un valor fundamental a la información y a la educación en los países pobres.Los vínculos entre la pobreza, el crecimiento económico y la distribución del ingreso han sido ampliamente estudiados en los trabajos sobre el desarrollo económico publicados en los últimos tiempos.
Para Mahmood Hasan Khan38 , La pobreza absoluta puede atenuarse si se cumplen por lo menos dos condiciones:
• El crecimiento económico debe producirse -o el ingreso medio debe elevarse- de manera sostenida.
• El crecimiento económico debe ser neutral con respecto a la distribución del ingreso o reducir su desigualdad.
La experiencia ha demostrado que si los países adoptan estructuras de incentivos y realizan inversiones complementarias para garantizar mejores condiciones de salud y educación y en consecuencia mayores ingresos, los pobres se verán doblemente beneficiados a través del aumento del consumo corriente y de los ingresos futuros.
La tesis doctoral en economía sobre et tema "Efectos de la educación y et empleo en ta dinámica de la pobreza en los hogares del Perú: 2001-2005" presentado por el lng. Reucher Correa Mercado39 M.Sc., demostró la hipótesis que la educación y las condiciones de empleo del jefe del hogar, son los factores importantes en la dinámica de la pobreza de los hogares en el Perú, utilizando para ello la Encuesta Nacional de Hogares (ENAHO) años 2001-2005 hecha por el INEI y aplicando cinco modelos econométricos arrojaron resultados concluyentes: la educación del jefe del hogar y de los miembros de hogar tienen un papel muy importante en la evolución de la pobreza, la persistencia de la pobreza y las transiciones hacia la pobreza, enfatizando que el máximo nivel de educación del jefe familiar y tas condiciones de empleo tales como realizar actividades profesionales e intelectuales ser empleador y/o patrono, son factores que reducen la probabilidad de que el hogar permanezca en pobreza crónica.
38 MAHMOOD HASAN Khan Mandani (). Profesor y director del Instituto Makere de Investigación Social.
311
CORREA MERCADO, Reucher (2006). Efecto de la educación y e/ empleo en la dinámica de la pobreza en /os hogares
2.3 BASES TEORICAS ESPECIALIZADAS
Para el análisis específico realizado se han utilizado definiciones y clasificaciones que nos han sido útiles a partir de los conceptos más importantes entre ellos los que están alrededor del concepto general de Inversión pública:
El presupuesto público40 "Es una herramienta de política y gestión pública mediante la cual se asignan recursos y se determinan inversiones que permitan cumplir las funciones del Estado y cubrir los objetivos trazados en los planes y la política económica y social de mediano y largo plazo. Este concepto incluye el Gasto corriente que es estrictamente para cubrir las remuneraciones del sector público y el de la Inversión Pública".
Un concepto importante para este trabajo lo constituye el de inversión pública41 "que es el conjunto de erogaciones públicas que afectan la cuenta de capital y se materializan en la formación bruta de capital (fijo y existencias) y en las transferencias de capital a otros sectores. Erogaciones de las dependencias del sector central, organismos descentralizados y empresas de participación estatal destinadas a la construcción, ampliación, mantenimiento y conservación de obras públicas y en general a todas aquellas inversiones destinadas a crear, ampliar, mejorar o recuperar la capacidad productora o de provisión de bienes o servicios de una Entidad".
La inversión pública debe estar orientada a mejorar la capacidad prestadora de servicios públicos del Estado de forma que éstos se brinden a los ciudadanos de manera oportuna y eficaz. La mejora de la calidad de la inversión debe orientarse a lograr que cada nuevo sol (S/.) invertido produzca el mayor bienestar social. Esto se consigue con proyectos sostenibles que operen y brinden servicios a la comunidad ininterrumpidamente.
Estos dos conceptos nos han permitido definir cómo se usan los recursos, cómo se definen las inversiones y cómo se da la política presupuestaria que es la que rige el diseño, elaboración y ejecución del presupuesto público cuyos componentes al ser elaboradas deben tener en cuenta la situación de la economía y las necesidades de la misma,
40
Ministerio de Economla y Finanzas. Portal de Transparencia-Presupuesto Público. 41
plasmadas en el Marco Macroeconómico Multianual y la Ley General del Sistema de Presupuesto Público, ello debido a que la relación entre presupuesto y economía es bidireccional es decir se influyen mutuamente.
Es una cuestión conceptual distinguir entre política presupuestaria y política fiscal.
• La política presupuestaria especifica el detalle de los gastos ya sea clasificándolos por funciones o clasificándolos por políticas. Los ingresos son considerados como meros recursos para financiar esas políticas.
• La política fiscal suele destacar el análisis de los ingresos en especial la política tributaria, con un enfoque propio de la Teoría de la Hacienda Pública. En este tema la política fiscal y la política presupuestaria se consideran términos sinónimos y por tanto se utilizan uno y otro indistintamente.
El presupuesto, es un instrumento del gobierno para mejorar la economía política fiscal a corto y medio plazo, debe ir dirigida a estabilizar la economía, es decir suavizar los ciclos económicos y reducir los desequilibrios.El objetivo es la optimización de la forma en que se asignan y usan los recursos públicos garantizando la aplicación de los principios presupuestales y el desarrollo a corto, mediano y largo plazo.
La política de contrataciones del Estado Peruano se halla en función de lo que establece el Ministerio de Economía y Finanzas en coordinación con el Organismo Supervisor de las Contrataciones del Estado (OSCE) mediante la Ley de Contrataciones del Estado y su reglamentación por ello, la Dirección de Asuntos de Economía Internacional y Competencia tiene entre sus principales funciones:
Proponer modificaciones a los reglamentos de adquisiciones y contrataciones públicas, promoviendo la eficiencia en la asignación de recursos, en coordinación con las entidades públicas pertinentes y de manera consistente con las leyes relacionadas con adquisiciones y contrataciones públicas.
de Inversión Púbica. El SNIP es un sistema administrativo del Estado que a través de un conjunto de principios, métodos, procedimientos y normas técnicas certifica la calidad de los Proyectos de Inversión Pública (PIP). Con ello se busca:
a) Eficiencia en la utilización de recursos de inversión.
b) Sostenibilidad en la mejora de la calidad o ampliación de la provisión de los servicios públicos intervenidos por los proyectos.
e) Mayor impacto socio-económico, es decir un mayor bienestar para la población.
Otros conceptos importantes son los referidos a pobreza
y
las diversas clasificaciones existentes, entre los que destaca los conceptos difundidos por el Instituto Nacional de Estadística e Informática desde el año 1997 que mide la incidencia de la pobreza utilizando el enfoque monetario absoluto y objetivo de la pobreza.La Pobreza objetiva, aquella que determina, si un individuo se encuentra o no debajo del umbral que lo clasifica como pobre. Es decir, el estándar con el que se mide la pobreza no resulta de la percepción subjetiva de los individuos.
La pobreza monetaria se asocia con la incapacidad de las personas para satisfacer sus necesidades básicas alrededor de una canasta de bienes y servicios (alimentación, salud, educación, empleo, ingresos, gastos, entre otros). Se define a un hogar como pobre extremo cuando su nivel adquisitivo no puede cubrir ni el valor de una canasta básica de alimentos (medido a través de una línea de pobreza extrema).
La Pobreza no monetaria, medida de la pobreza basada en indicadores no monetarios.
Sus indicadores representan las necesidades consideradas básicas dentro de una canasta, los hogares
y
población que carecen de al menos una de estas necesidades representadas en los indicadores son considerados pobres. Ejemplos: hogares en viviendas con hacinamiento, hogares en viviendas sin ningún tipo de desagüe u hogares con niños que no asisten a la escuela.mediana del gasto o del ingreso). Se utilizan dos tipos de líneas: pobreza extrema y pobreza total.
Línea de pobreza extrema, es el valor monetario necesario para la adquisición de una canasta de alimentos capaz de satisfacer un mínimo de necesidades nutricionales de las personas.
Figura 1
Enfoques de la pobreza
Linea de / Pobreza
�--� / Relativa
/ j Monetaria j ,..-- _,,_ / "-...
"""
I
Linea de Pobreza1
I�----�,
�lu�./ Objetiva _ -
-1 Indicadores
---• .__A_nt_rop-'--om_ét_rl_co_s__,
1
!
No Monetaria�
1
Subjetiva---
---Encuestas Directas: Grado de satisfacción de las necesidades
bá,.lcas o del monto requerido para satisfacerlas
Fuente: Renán Quispe Evolución de la pobreza en el Perú, 2009. INEI.
N-sldac:les Básicas lnsatlst.chas (NBI)
La Línea de pobreza total, es el valor de la línea de pobreza extrema más el valor monetario necesario para satisfacer un conjunto de necesidades no alimentarias consideradas esenciales (vestido y calzado, alquiler de la vivienda, combustible, muebles y enseres, cuidados de la salud, transporte y comunicaciones, esparcimiento, cultura y otros gastos).
Padecen pobreza total a nivel nacional las personas cuyo gasto per cápita mensual no cubre el costo de la canasta mínima de alimentos, que para el 2009 fue de S/.257 nuevos soles.
Para el caso de la Sierra en la que se halla la región Cusco, padecen pobreza total las personas cuyo gasto percápita mensual no cubre el costo de la canasta mínima de alimentos que fue de S/.229 nuevos soles y padecen pobreza extrema las personas cuyo gasto per cápita mensual, valorizado monetariamente, no cubre el costo de la canasta mínima de alimentos que para el caso fue de S/.121 nuevos soles. Como lo explica la figura 2.
�
.,
Figura 2
Perú: Líneas de pobreza total y extrema 2004-2009
(En nuevos soles por persona)
1,5% 1,7%
9,4% ' 2,4%
J..
----
251,0'
257,1
3,0% � 229.4 Linea de Pobreza Total
� 226,0
222.2
215.7
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117 � 1 th 1
2004 2005
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2006
1211 lmei ler ,tJ1,•i,1Lxt1• 1
2007 2008 2009
Fuente: Renán Quispe. Evolución de la pobreza en el Perú, 2009. INEI.
Para efectos del estudio se tomará estas definiciones del PNUD y las del Instituto Nacional de Estadística INEI pero solo las que se refieren a la línea de pobreza total y pobreza extrema.
Metodología para la medición de la pobreza
En razón de que la pobreza es uno de los elementos clave para el logro del desarrollo y ha sido medida utilizando diversas metodologías, pasamos a detallar éstas, dado que forman parte del trabajo de investigación.
Las metodologías más empleadas fueron las del MEF, FONCODES y el INEI, cada una con métodos propios de cálculo, que en esencia concuerdan con la literatura económica y fueron aplicadas a la realidad nacional.
El Método FONCODES42 Esta entidad seleccionó siete indicadores divididos en tres grupos:
• Reflejan el consumo insuficiente de la población Tasa de desnutrición crónica.
• Reflejan déficit de infraestructura social
Porcentaje de la población escolar excedente en relación con tas aulas en uso. Porcentaje de la población que excede la capacidad de atención de las postas. Porcentaje de la población sin servicio de agua
Porcentaje de ta población sin servicio de alcantarillado
• Reflejan limitantes al desarrollo económico Inaccesibilidad vial
Porcentaje de la población sin servicio de electricidad
Utilizando estos indicadores FONCODES construyó un indicador único que expresara la pobreza en el país. La normalización de los indicadores estuvo en función de la generación de "UN METRO DE DESIGUALDADES", el cual consistía en comparar cada uno de estos, a nivel distrital, con et menor y mayor valor de la zona geográfica correspondiente, de esta manera los siete indicadores quedaron normalizados en valores que fluctuaban entre O y 1.
42
