GESTIÓN
PÚBLICA
ISSN 1680-8827
La planificación como instrumento
de desarrollo con igualdad en
América Latina y el Caribe
Tendencias y desafíos
Jorge J. Máttar
Daniel E. Perrotti
La planificación como instrumento
de desarrollo con igualdad en
América Latina y el Caribe
Tendencias y desafíos
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Este documento fue preparado por Jorge Máttar, Director, y Daniel E. Perrotti, funcionario del Instituto Latinoamericano y del Caribe de Planificación Económica y Social (ILPES) de la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL). Los autores desean agradecer los comentarios y sugerencias del señor René Hernández, funcionario del ILPES, sobre versiones preliminares del presente documento.
Las opiniones expresadas en este documento, que no ha sido sometido a revisión editorial, son de exclusiva responsabilidad de los autores y pueden no coincidir con las de la organización.
Publicación de las Naciones Unidas ISSN 1680-8827
LC/L.3836 LC/IP/L.334
Copyright © Naciones Unidas, mayo de 2014. Todos los derechos reservados Impreso en Naciones Unidas, Santiago de Chile
Índice
Resumen ... 5
Abstract ... 7
I. Tendencias del desarrollo y la desigualdad en América Latina y el Caribe ... 9
II. La planificación y el desarrollo con igualdad ... 15
A. La planificación y sus funciones ... 15
B. La planificación y el desarrollo con igualdad ... 19
III. Las etapas de la planificación y el desarrollo en América Latina:¿Dos caras de una misma moneda? ... 21
A. La protoplanificación ... 21
B. Los cincuenta y sesenta: el despegue y consolidación de la planificación ... 24
C. Los setenta: la madurez de la planificación y los choques externos ... 29
D. Planificación en la década perdida de los ochenta ... 32
E. Los noventa: planificación de corto plazo ... 34
IV. Balance y perspectivas de la planificación desde una mirada crítica ... 39
A. Claroscuros de cinco décadas de planificación para el desarrollo 1950-2000 ... 39
B. Planificación y desarrollo a inicios del siglo XXI ... 42
C. ¿Por qué está resurgiendo la planificación en América Latina y el Caribe? ... 45
D. Estrategias y planes de desarrollo actuales en América Latina ... 46
V. Reflexiones finales y desafíos de la planificación ... 51
A. La perspectiva regional en la planificación del desarrollo ... 52
B. La visión de futuro y planificación de largo plazo ... 54
Bibliografía ... 55
CEPAL - Serie Gestión Pública N° 80 La planificación como instrumento de desarrollo con igualdad…
4 Cuadros
CUADRO 1 AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE: PARTICIPACIÓN DE SOCIOS SELECCIONADOS EN LAS EXPORTACIONES E IMPORTACIONES
TOTALES, 2000 Y 2010 ... 43
CUADRO 2 ESTRATEGIAS Y PLANES DE DESARROLLO, PAÍSES SELECCIONADOS DE AMÉRICA LATINA ... 47
CUADRO 3 INDICADORES DE PLANIFICACIÓN DEL DESARROLLO Y PAÍSES QUE DEFINEN METAS PARA ELLOS ... 49
Gráficos GRÁFICO 1 PARTICIPACIÓN DE LA INDUSTRIA EN EL VALOR AGREGADO PROMEDIO PONDERADO, PAÍSES SELECCIONADOS ... 23
GRÁFICO 2 AMÉRICA LATINA (PAÍSES SELECCIONADOS): EVOLUCIÓN DEL CRECIMIENTO ECONÓMICO ... 24
GRÁFICO 3 AMÉRICA LATINA: PRODUCTO BRUTO INTERNO, 1951-1969 ... 28
GRÁFICO 4 AMÉRICA LATINA: PRODUCTO BRUTO INTERNO, 1970-1979 ... 31
GRÁFICO 5 AMÉRICA LATINA: PRODUCTO BRUTO INTERNO, 1980-1989 ... 32
GRÁFICO 6 AMÉRICA LATINA: PRODUCTO BRUTO INTERNO, 1990-1999 ... 35
GRÁFICO 7 EVOLUCIÓN DEL PIB DESPUÉS DE LA CRISIS MEXICANA DE 1994-1995, PAÍSES SELECCIONADOS ... 36
GRÁFICO 8 AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE: DÉFICIT DE LA CUENTA CORRIENTE ... 37
GRÁFICO 9 AMÉRICA LATINA: PRODUCTO BRUTO INTERNO, 2000-2009 ... 42
GRÁFICO 10 AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE: VARIACIÓN ANUAL DEL PRODUCTO INTERNO BRUTO ... 44
Diagramas DIAGRAMA 1 PROCESOS DE CONSTRUCCIÓN DE VISIONES DE PAÍS ... 17
Recuadros RECUADRO 1 EL DESARROLLISMO EN LOS CINCUENTA Y SESENTA... 29
Resumen
La planificación para el desarrollo en América Latina y el Caribe surgió de manera sistemática (incluyendo fundamentos teóricos y estilización de determinados procedimientos técnicos), a mediados del siglo XX. El impulso determinante provino de la firma de la Carta de Punta del Este en 1962, que instaba a los países a construir una visión de futuro, sobre la base de una alianza continental para el desarrollo que suponía importantes recursos financieros. Así surgieron la mayoría de las entidades de planificación en la región.
A lo largo de casi tres décadas, las características, alcances e impacto de la planificación evolucionaron a la par del proceso de desarrollo y, por tanto, fueron afectados por factores internos a los países (estilos de desarrollo, inestabilidad macroeconómica, coyunturas de corto plazo, vaivenes en el avance de las democracias, etc.), así como por las cambiantes circunstancias internacionales (auge de los precios del petróleo en los setenta, crisis de la deuda a principios de los ochenta, la globalización económica y política, la oscilación del péndulo Estado-Mercado, etc.).
Estas circunstancias y los limitados resultados de los procesos nacionales de planificación en términos del desarrollo, incidieron progresivamente en la disminución del espacio de la planificación en el ejercicio de la política pública que, en los años ochenta y noventa, sufrió un repliegue importante, a causa de la prioridad de la gestión de la crisis que se prolongó casi una década (los ochenta), o por la irrupción del paradigma neoliberal, que le restó importancia al papel del Estado en la economía (años noventa).
Abstract
Planning for development in Latin America and the Caribbean grew systematically (including theoretical underpinnings and styling of certain technical procedures) in the mid-twentieth century. The decisive impetus came from the signing of the Charter of Punta del Este in 1962, which urged countries to build a vision for the future, on the basis of a continental partnership for development which would obtain significant financial resources. Most planning agencies in the region were created at that time.
Over nearly three decades, the characteristics, scope and impact of planning evolved alongside the development processes and therefore were affected by internal factors in the countries (styles of development , macroeconomic instability, short-term conjunctures, fluctuations in the advancement of democracy , etc.), as well as changing international circumstances (rise of oil prices in the seventies, the debt crisis in the early eighties, the economic and political globalization, the swing of pendulum – State-market, etc.).
These circumstances and the limited development results of national planning processes, gradually affected the influence of planning in the exercise of public policy, which, in the eighties and nineties, suffered a major withdrawal, because of the priority given to the management of the crisis that lasted nearly a decade (the eighties), or the arrival of the neoliberal paradigm, which weaken the role of the state in the economy (the nineties).
I. Tendencias del desarrollo y la desigualdad
en América Latina y el Caribe
En la última década, la mayoría de los países de la región latinoamericana y caribeña han mostrado un desempeño económico relativamente satisfactorio, el cual ha estado acompañado de una trayectoria descendente, aunque moderada, de la pobreza y la desigualdad. El crecimiento económico —más dinámico en Sudamérica— ha sido alentado por el dinamismo del sector externo, apuntalado por la demanda de la República Popular China, lo que ha impulsado las exportaciones agropecuarias y extractivas, principalmente por la vía del aumento en los precios. Tal es la demanda por esta clase de bienes, que Sudamérica ha profundizado su especialización productivo-exportadora en las materias primas, a la vez que procurando “gobernar” este auge, toda vez que generara ingresos adicionales extraordinarios en las arcas de los Estados nacionales1.
Esta situación derivó en saldos comerciales favorables que permitieron estabilizar al sector externo, despojándolo de la tradicional restricción estructural de la balanza de pagos que los aquejara reiteradamente en el pasado. En este sentido, los ingresos de divisas procedentes de los superávit comerciales implicaron una aumentada capacidad de acumulación de reservas internacionales. Estas circunstancias se vieron potenciadas por la afluencia de capitales externos, inducidos por economías en expansión, tanto en la forma de inversión directa como de cartera. Las estrategias cambiarias adoptadas por los países ante estos ingresos externos han sido diversas: algunos han mantenido cierta paridad nominal más o menos fija, otros han optado por la libre determinación cambiaria. Estos últimos han seguido una tendencia de mediano plazo hacia la apreciación real de sus monedas frente al dólar, con la excepción de episodios como el posterior a la irrupción de la crisis financiera de finales de 2008, o el que se vivió en 2013, principios de 2014, cuando sus monedas se debilitaron.
El buen desempeño económico de la región se ha verificado tanto en el periodo de los 2000 previo al surgimiento de la crisis financiera mundial en 2008-2009, como en la rápida recuperación post crisis. La región pudo sortear la inestabilidad financiera y la caída de la demanda con una gestión macroeconómica prudente, lo que en algunos países permitió la implementación de políticas económicas anticíclicas para evitar un mayor impacto sobre la actividad y el empleo. Después de la caída del
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producto en 2009, la recuperación de 2010/2013 contrasta con lo sucedido en el mundo desarrollado, o con lo que sucedía en la propia región en crisis anteriores. Asimismo, en la gestión de la crisis, el esfuerzo de los gobiernos se dedicó a preservar y proteger los avances en el plano social, lo que permitió evitar un aumento en los índices de pobreza e impidió el deterioro del espacio ganado en materia distributiva que, si bien ha sido modesto, muestra una mejoría en la última década (CEPAL-Naciones Unidas, 2012a).
El liderazgo del Estado, con un renovado papel en la conducción de las políticas públicas, ha sido fundamental en el desempeño regional de los últimos 20 años: el porcentaje de personas que viven en la pobreza se redujo de más de 48% en 1990 al 28,2% en 2012 y la indigencia disminuyó del 23% al 11,3% de la población en el mismo periodo, al tiempo que el empleo aumentó en cantidad y mejoró en calidad. La inflación se ha estabilizado en un dígito en la mayoría de los países (promedio del IPC 5,7% en 2012 en ALyC), la deuda pública tiene un perfil temporal más propicio, su composición es más favorable y su monto se ubica por debajo del 35 % del PIB; las reservas internacionales alcanzan niveles récord, alrededor de 765.000 millones de dólares en 2012 Naciones Unidas, 2012b) y (CEPAL-Naciones Unidas, 2013).
El proceso anterior ha sido impulsado por el fortalecimiento de la gestión pública en general y de las finanzas públicas en particular, manteniendo el esfuerzo desde la década de los noventa. Los progresos han sido de muy amplio alcance: saneamiento de las finanzas públicas, mayor transparencia del ejercicio fiscal, eficiencia y rendición de cuentas, mejoramiento en la ejecución presupuestaria y disminución del peso de la deuda pública, lo que en muchos casos estuvo acompañado por la presencia de superávit fiscales, mejoramiento y modernización de los procesos de planificación, ejecución y el revalorización de las estrategias de planificación de mediano y largo plazo, con énfasis en el desarrollo desde una perspectiva integral, que incorpora lo económico, lo social y lo ambiental (CEPAL-ILPES, 2011a, 2011b). Cabe apuntar el papel “empoderado” que viene ejerciendo la sociedad civil en los países de la región que, con intensidades y modalidades de expresión distintas, exige, propone y demanda una gestión pública de calidad, con participación y colaboración activa de los diferentes sectores sociales.
En el otro lado de la esfera, los resultados favorables de los años recientes no impidieron que la región continuara con una muy inequitativa distribución del ingreso, con lo que se mantiene como la más desigual del mundo. Tampoco se observó un mejoramiento sustantivo en la reducción de la heterogeneidad productiva de los países, lo que se asoció a un ensanchamiento de las brechas de productividad interna y externa, como reflejo, a su vez, del distanciamiento tecnológico frente a competidores mundiales2. En muchos casos, la dinámica primario exportadora observada en la actualidad da nueva trascendencia y vigencia a las ideas de la CEPAL sobre la desigual inserción internacional entre el Centro y la Periferia. En contraste, y a diferencia del pasado, cabe apuntar que la innovación y tecnología incorporadas en la producción y exportación de ciertas materias primas y productos semielaborados cuentan con dosis considerables de innovación y tecnologías medias y altas. Por ejemplo, la modernización agroindustrial permite hoy exportar ciertos frutos mediante procesos más intensivos en conocimiento que los del producto industrializado.
Por otra parte, si bien las condiciones de la economía internacional fueron altamente propicias para los países exportadores de productos primarios de Sudamérica, no han tenido el mismo efecto en gran parte de Centroamérica y el Caribe, principalmente a causa de los incrementos en los precios de los principales “commodities” importados que consumen sus poblaciones y/o utilizan en sus matrices productivas. En estos casos, las cuentas fiscales desmejoraron, reflejando también problemas en los balances comerciales y de cuenta corriente. A contramano del sur del continente, estos países han enfrentado inconvenientes del sector externo a lo largo de la última década, que enfrentan el reto de transformar el impulso de la economía china —hasta hoy con un efecto negativo— en factor de
crecimiento, dados los similares mercados y canastas de exportación, y la ausencia de una estrategia de relacionamiento con China, especialmente con visión de largo plazo3.
El crecimiento promedio del PIB por habitante en América Latina y el Caribe entre 2002 y 2013 fue de 2,3%, más del doble que el de los años 90 (1%) y mucho mayor al virtual estancamiento de los ochenta, pero todavía por debajo de los niveles históricos de las décadas de los 50 y los 60, y también muy inferior a los promedios de las economías del Sudeste de Asia. Un elemento central que explica este moderado dinamismo de las economías de la región es el atraso de la inversión en las últimas tres décadas, tanto en capital humano (educación, aprendizaje, capacitación), como formación bruta de capital fijo (infraestructura, maquinaria, equipo) y capital —o infraestructura––“blando” (investigación y desarrollo e innovación). Las cifras son elocuentes: después de alcanzar un máximo en torno al 25% del PIB a fines de los años 70, la inversión en América Latina y el Caribe alcanza hoy apenas al 20% del producto, mientras que en Asia y el Pacífico la cifra ronda el 40%. El gasto en educación, si bien se ha incrementado en los últimos años hasta llegar a alrededor del 6% del PIB, no parece haber mejorado en calidad, si atendemos los resultados de las pruebas internacionales comparativas (pruebas Pisa u otras). Asimismo, el gasto en investigación y desarrollo no rebasa el 0,5% del producto en promedio, frente a niveles de 2,5-3% en el Sudeste de Asia y el mundo desarrollado (CEPAL-Naciones Unidas, 2013).
El Estado juega un papel fundamental en la dinámica de la inversión en los tres rubros que se mencionan, sea como proveedor directo, por ejemplo en la educación pública; sea como precursor, propiciador o impulsor de la inversión de iniciativa privada (el caso del desarrollo de infraestructura física); o sea como parte de proyectos en alianza con el sector privado que se acuerdan y planifican con visión de largo plazo.
La evidencia sugiere que en los años noventa y parte de los 2000, en el marco del esquema de desarrollo dominante, el estado redujo significativamente su participación en el proceso de inversión. Se preveía que el sector privado nacional y el internacional vendrían a llenar el espacio dejado por el sector público, pero esto sucedió apenas en parte (Perrotti, Daniel E. y Sánchez, Ricardo J., 2011). Una de las asignaturas pendientes que permaneció y que, de hecho se agudizó, fue la falta de expansión de la infraestructura física. Así la formación bruta de capital fijo del sector público se redujo de 8,6% del PIB en 1990 a 3,0% en 2000. En la última década se viene observando en varios países (como Ecuador y Perú, entre otros) un proceso de recuperación de la inversión pública, principalmente gracias proyectos de infraestructura, lo que ha llevado el coeficiente regional de Inversión pública a 4,2% del PIB en 2011 (CEPAL-Naciones Unidas, 2013).
La inversión pública puede ser un factor determinante para la disminución de las disparidades del desarrollo de las regiones que integran un país, en las que suelen observarse fuertes diferencias de ingreso, empleo, educación, salud y, vivienda (CEPAL-ILPES, 2012). La inversión es un instrumento fundamental para la disminución de estas brechas, especialmente en infraestructura y en recursos humanos. En este proceso es clave el papel de la política pública y la planificación, articulando lo local con lo nacional y viceversa. Se trata de un proceso complejo que el mercado es incapaz de liderar, articular, o coordinar. Más bien, la evidencia muestra que el mercado tiende a agudizar las disparidades, al dirigir el esfuerzo inversionista hacia las actividades y zonas más rentables, ahí donde se cuenta con un piso mínimo de recursos físicos y humanos, instituciones, infraestructura, etc., que reducen la incertidumbre y hacen menos riesgosa la inversión. En contraste, el Estado puede proponer, articular y llevar adelante políticas, planes y estrategias para romper las tendencias que impiden la convergencia regional4.
La esquiva ruta hacia un desarrollo con igualdad sigue manifestándose con fuerza en la mayoría de los países de la región. Aún reconociendo la resiliencia de la macroeconomía latinoamericana, puesta a prueba durante la crisis mundial de 2008-2009, siguen siendo evidentes las debilidades de los aparatos productivos y vigentes los riesgos del esquema de inserción externa que se acentúan con la
3 Por ejemplo, México está dando pasos hacia una relación más fructífera con China; para elevar la inversión, adecuarla a las
necesidades de México y equilibrar lo que hoy es una relación comercial muy desigual.
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especialización primario exportadora, particularmente en Sudamérica. La coyuntura mundial actual que avisora un menor crecimiento económico y del comercio en los próximos anhos impone un doble reto a los países exportadores de materias primas pues, por un lado, el impacto sobre el crecimiento económico se verá menguado y, por otro, no parecen haber condiciones de otros sectores —notablemente la manufactura— que pudieran contrarrestar la merma en el dinamismo mono-exportador: la región no ha aprovechado plenamente el crecimiento de la última década para transformar sus matrices productivas, especialmente en orientarla a incorporar un mayor valor agregado y progreso técnico en sus exportaciones primarias, o a promover el desarrollo, diversificación y competitividad de sus sectores manufactureros5.
En el caso particular de México, Centroamérica y el Caribe, persisten las dificultades de enfrentar a los términos del intercambio a la baja, y la vulnerabilidad respecto de la dinámica de la economía de los Estados Unidos. De su lado, el Caribe adolece de altos coeficientes de endeudamiento y fragilidades estructurales vinculadas a la dependencia de estas economías al sector externo, sea en la provisión de insumos y productos terminados, o a través de la llegada de turistas internacionales.
Permanece pues la pregunta de cómo transitar hacia estadios de desarrollo superiores, en donde simultáneamente se cierren las brechas: ingreso, empleo, productividad, sociales y territoriales, en un contexto en el que, sin desconocer los avances económicos y sociales alcanzados, prevalecen tendencias desigualadoras, excluyentes y concentradoras, con expresiones de divergencia territorial en el interior de la mayoría de los países, que implican un lento avance hacia la igualdad, en el mejor de los casos, o retrocesos o estancamiento en el peor.
Para avanzar en respuestas posibles, hay que reconocer que el desarrollo es un asunto de largo plazo, que requiere de un enorme y prolongado esfuerzo colectivo, con fuerte participación y liderazgo estatal, apuntalado en políticas que se mantengan más allá de las administraciones gubernamentales. Por ello, los países están poniendo una creciente dedicación a la construcción de visiones de futuro, en las que la reducción de la desigualdad es hilo conductor y principal aspiración (Armijo, Marianela, 2011) y (CEPAL-ILPES, 2013a), (CEPAL-ILPES, 2013b). Este fenómeno, aun incipiente en América Latina y el Caribe, podría - en caso de consolidarse - significar una real y concreta ocupación por y para el desarrollo. La construcción de escenarios deseables es una forma de comprometerse con una trayectoria al desarrollo que en la región ha quedado trunca por la dificultad de articular, comprometer y responsabilizar a los actores sociales y políticos en torno a los objetivos de largo plazo.
Los desafíos son de gran envergadura. El reto de transformar el crecimiento del periodo 2003-2008 en un proceso duradero, que apuntara a un desarrollo con igualdad, sustentable, equitativo e incluyente, parece no haberse cumplido. Los países que han obtenido los mayores beneficios del auge de las materias primas recibieron un importante llamado de atención durante la crisis financiera de 2008, que los alertó sobre la fragilidad de los ingresos (por exportaciones, derechos, tributarios, etc.) asociados a esta clase de bienes y sus servicios derivados. Ante la previsión de que continuaría el auge del crecimiento mundial, los países no realizaron transformaciones estructurales para encaminar el desarrollo con visión de largo plazo, en el que el auge de las materias primas habría cedido y otros motores deberían liderar el crecimiento.
En suma, para la región en su conjunto el balance del período reciente ha sido favorable, pero con saldos mixtos y asignaturas pendientes que requieren de una planificación e intervención oportuna en tiempo y forma por parte del Estado, que garanticen el cambio productivo necesario para alcanzar el desarrollo sostenible.
Partiendo de la hipótesis de que la región hoy aspira a configurar sociedades más igualitarias en el futuro, planteamos que tal objetivo requiere de una ruptura del sendero que se ha transitado durante décadas y siglos en algunos países, con vaivenes y volatilidades, luces y sombras, pero que en esencia mantiene un esquema concentrador de los ingresos y de la riqueza. Ese desarrollo con igualdad, como plantea la CEPAL (CEPAL-Naciones Unidas, 2012c), requiere de transformaciones estructurales que
rompan tendencias, especialmente en el aparato productivo, caracterizado por una heterogeneidad estructural que atenta contra la trayectoria del desarrollo con igualdad. Allí, en el aparato productivo y en el mercado de trabajo es dónde se fundamentan los pilares de la igualdad, con empleo digno, productivo, bien remunerado y con acceso a la seguridad social.
Si estas conjeturas apuntan correctamente, permiten abrir la puerta a lo que es la idea fundamental detrás de este documento: la planificación puede ser un instrumento de gran utilidad a disposición del Estado para coordinar el proceso hacia un desarrollo con igualdad, que necesariamente es de largo plazo. En esos términos definimos a la planificación para el desarrollo en esta nota6 No hay forma de alterar tendencias concentradoras de siglos en una única administración de gobierno, pero sí existe el espacio para sentar las bases de la transformación hacia esa imagen de nación que se construye colectivamente. Por ello apuntamos a la importancia de construir visiones de país, mediante procesos participativos liderados por el Estado, de modo que la sociedad se empodere de esa visión y, más allá de los sesgos que cada gobierno pueda imprimir a sus políticas, pueda exigir que se mantenga el rumbo hacia esa visión de país en el largo plazo.
El documento se divide en cinco secciones. Después de esta Introducción, se detalla en la sección II la definición del concepto de planificación, sus funciones y su papel en una estrategia de desarrollo con igualdad. A continuación se describen las etapas históricas de la planificación y su relación con los estilos de desarrollo observados. Luego, se realiza un balance de la planificación durante estos períodos, señalando las principales dificultades que afrontó el proceso. Posteriormente se aborda la planificación y desarrollo en los albores del siglo XXI. En la última sección se presentan reflexiones y desafíos actuales que enfrenta la planificación en el siglo XXI en la región, usando evidencia del proceso de investigaciones y consultas del ILPES con los planificadores de la región; se apuntan, en la misma sección, propuestas de acompañamiento del ILPES en los esfuerzos de la región para hacer de la planificación un instrumento activo al servicio del desarrollo.
6 Distinguimos a la planificación para el desarrollo de la planificación del desarrollo, término que se ajusta al ejercicio de la disciplina
II. La planificación y el desarrollo con igualdad
A. La planificación y sus funciones
A lo largo de la historia, la definición y el alcance de la planificación del desarrollo ha tomado diferentes matices. Quizás la versión más acabada es aquella que la define como el proceso mediante el cual se racionaliza la ejecución de un proyecto nacional de desarrollo, y a partir del cual se identifica una imagen-objetivo y se elige racionalmente el itinerario para su consecución. Ello implica aceptar o perseguir un determinado estilo de desarrollo que, por lo tanto, define la forma, alcance y objetivos del proceso mismo de planificación (CEPAL-ILPES, 1982). Esta definición resulta útil a los propósitos de este documento, pues destaca dos elementos clave que interesan destacar: la importancia de contar con una imagen objetivo y la necesidad de considerar el camino a recorrer para alcanzar dicha imagen.
A partir de la definición del proceso planificador, la literatura reconoce tres componentes o funciones básicas de la misma: 1) la construcción de una visión estratégica o visión de país; 2) la coordinación de las acciones necesarias para alcanzar los objetivos establecidos, y; 3) el monitoreo, la evaluación y la retroalimentación (Martín, Juan, 2005).
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A continuación repasamos sucintamente las diferentes fases o componentes de la planificación del desarrollo, empezando precisamente por la prospectiva, seguida de la coordinación y la evaluación. La literatura coincide en señalar a éstas como la esencia de las funciones de la planificación. Nuestro interés en revisarlas se relaciona con una puesta al día de sus características en una región muy distinta a la que vio nacer a la planificación, hace más de medio siglo. Cabe aclarar que nos referimos específicamente a la planificación del desarrollo, no a la planificación estratégica o de corto plazo, cuyas funciones pueden diferir de un enfoque de largo plazo.
Proyectando una imagen de futuro. La construcción de la visión de país tiene por objeto precisar aquella situación deseable que se busca alcanzar, como resultado del proceso de desarrollo. Para ello deben tenerse en cuenta las circunstancias iniciales (económicas, políticas, sociales, culturales, ambientales e institucionales), de la manera más acabada y objetiva posible. Este será un requisito indispensable para evaluar cualitativa y cuantitativamente el esfuerzo por realizar.
En esta etapa del proceso planificador se requiere la selección –dentro del conjunto de alternativas posibles– de las herramientas necesarias que posibilitarán alcanzar los objetivos y metas de desarrollo planteados. Esta tarea es ardua y compleja en la medida en que deben definirse las prioridades estratégicas, las secundarias, y los aspectos que se considerarán subordinados a lo largo del proceso hacia el desarrollo. Para todos estos efectos es menester partir de ciertos grados de consensos mínimos entre los diferentes actores involucrados en el proceso, asumiendo y previendo que a lo largo del horizonte temporal que conlleve el alcance de las metas planteadas, los diferentes actores podrán enfrentarse a circunstancias temporales desfavorables que deberán internalizar con el fin de alcanzar la realidad superadora planteada en la visión estratégica.
Si bien a lo largo de todo el proceso el Estado desempeña un papel protagónico, en esta etapa su rol es primordial, en la medida en que la fortaleza institucional es un requisito indispensable que posibilitará enfrentar y consensuar a los diferentes –y en muchos casos contrapuestos- intereses de los actores, los cuales normalmente tendrán discrepancias en sus respectivas visiones, o sesgos hacia la preponderancia de determinados objetivos (educación, ciencia, salud, etc.)7. En este ámbito las nuevas metodologías y enfoques de resolución de conflictos y diálogos para alcanzar consensos pueden resultar muy útiles en la identificación de los grandes objetivos comunes, o los mínimos puntos de acuerdos entre actores con prioridades y metas específicas, de sector o de gremio, muy específicas y diferentes. Como resultado de este proceso de creación de la visión estratégica, se obtendrán las bases técnicas sobre las cuales se construirá la visión de país hacia la que se orientará la estrategia de desarrollo.
En la región se ha registrado en la última década una creciente participación de la ciudadanía en diversos aspectos de la vida diaria en sociedad y en su relación con el Estado. El avance de la democracia y la utilización de las tecnologías de la comunicación e información han impulsado esa participación, que se manifiesta, por ejemplo, en la construcción de una imagen de país, desde la formulación, hasta la verificación de resultados, pasando por el seguimiento y la evaluación.
Considerando el punto anterior, se debe señalar que existen diferentes maneras para idear y construir las visiones estratégicas de país. Considerando la dimensión del consenso en su armado, encontramos dos extremos: aquellas visiones que son consensuadas en procesos mayoritariamente participativos, con elevado diálogo entre los actores sociales y el Estado, y aquellos programas que se realizan y definen hacia el interior de los gobiernos, con poca participación de los actores sociales8. Las visiones estratégicas observadas en la práctica tienen generalmente una combinación de ambos componentes; sirva de ejemplo la construcción de la Estrategia Nacional de Desarrollo de la República Dominicana, que propició una amplia participación ciudadana. El diagrama 1 ilustra estos extremos; en los procesos de generación de visiones país, donde las soluciones de esquina son prácticamente inexistentes; generalmente se observan mezclas de procesos participativos y técnicos.
7 Véase Hernández (CEPAL y IDEA, 2013). 8
DIAGRAMA 1
PROCESOS DE CONSTRUCCIÓN DE VISIONES DE PAÍS
Fuente: Elaboración propia de los autores.
Por otra parte, el proceso de construcción de las visiones de país no pretende adivinar o anticipar el futuro, sino que busca la construcción de un devenir socialmente anhelado: se trata de generar, a partir de la construcción de escenarios alternativos de largo plazo, una imagen del futuro deseable, realizable, centrada —generalmente— en la aspiración del desarrollo con igualdad9. Por otra parte, estos procesos son de largo aliento (20 años o más), por lo que requieren de un consenso importante durante la ejecución, más allá de la forma participativa que señalábamos anteriormente en la que se gestan los planes, ya que deben prevalecer durante diferentes administraciones.
En Europa, Estados Unidos y Asia hay una larga tradición de pensamiento de largo plazo. Desde estas regiones recientemente se han elaborado ejercicios de visión del futuro del mundo; Se configuran las grandes tendencias y los motores del cambio, en los que, por cierto, América Latina y el Caribe no aparece, excepto como receptor de los efectos y actor marginal. Alienta, por tanto, que en el pasado reciente en la región se está atendiendo con mayor interés el pensamiento de futuro, ahora prácticamente exclusivo de centros académicos y de investigación (Fundación Barros Sierra, Proyecto Milenio, Universidad del Valle, etc.), pero advirtiéndose un interés de los gobiernos, en los que sería fundamental instalar y desarrollar capacidades en el ejercicio de la prospectiva10.
Coordinación. La segunda función, coordinación de las acciones necesarias para alcanzar los objetivos establecidos, se concentra en la fase de la ejecución misma del plan de desarrollo. Aquí es donde los diferentes actores deben mostrar alineamiento y coherencia hacia los objetivos de desarrollo planteados en la visión de país. Cabe destacar que los organismos que diseñan los programas de planificación no son —generalmente— los que ejecutan el proceso. En este sentido, las agencias planificadoras podrían contemplar que los diferentes actores involucrados estén desempeñándose conforme a las pautas estipuladas. Para ello se requiere de una coordinación y complementariedad entre los diferentes actores, y entre las alternativas fortuitas que se vayan presentando a lo largo del proceso. La coordinación ejercerá muchas veces la particularidad de convertirse en una mediación entre los diferentes intereses —por ejemplo entre distintos niveles de gobierno— con el fin de mantener en el horizonte los objetivos estratégicos de desarrollo estipulados en la visión de país adoptada.
La coordinación es una función esencialmente política. Se trata de acordar qué o quién coordina, a quién, qué modalidades de coordinación son aceptables, sin que se presten a sugerir supremacías, sino alineamientos de objetivos y metas. Se trata también de negociar en el interior de los gobiernos las mezclas de políticas públicas, integrando las diferentes decisiones y acciones públicas dentro de la visión
9
Los objetivos de desarrollo del milenio (ODM) y su renovación en 2015, son una referencia muy útil para la construcción de la visión de país.
10 Véase CEPAL-ILPES, 2013c y Bitar, Sergio, 2014.
Conjunto de Posibilidades de Construcción de Visiones País Procesos
exclusivamente participativos
Procesos exclusivamente
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de país que se consensuó. “Se trata de coordinar en un sentido estratégico para avanzar en una determinada dirección (la de la visión país), promoviendo un compromiso de la acción pública en su conjunto y no solamente en aspectos sectoriales” (Garnier Leonardo, 2000).
La coordinación debe estar sintonizada con la visión de país y con las políticas públicas. Para ello es necesario que en la etapa de diseño se establezcan las prioridades de las políticas por aplicar, para que la coordinación pueda actuar conforme a dichas prioridades, ordenando el proceso. La coordinación debe ser tanto interna como externa, puesto que debe abarcar no solamente los aspectos importantes del quehacer público, sino también de las contrapartes privadas afectadas por el proceso planificador.
Si bien la competencia central es del Estado, también se debe atraer la participación de todos los actores nacionales, para “coordinar las estrategias y políticas sectoriales entre sí y con la estrategia global del gobierno, de manera que formen un solo proceso con las particularidades y sinergias del caso” (Garnier Leonardo, 2000).
Durante gran parte de las décadas pasadas hubo una disociación entre la coordinación de las políticas económicas y sociales. Mientras las políticas económicas atendían a la reducción de la inflación y a la disminución del déficit público (principalmente mediante ajustes del gasto público, particularmente de la inversión), las políticas sociales buscaban disminuir la pobreza, que no siempre era considerada por el marco de las políticas económicas.
La desigualdad en América Latina y el Caribe tiene expresiones geográficas que se manifiestan en las disparidades económicas, sociales, ambientales e institucionales entre los territorios que integran el continente, dentro de los países e, incluso, dentro de las provincias, departamentos o estados. La coordinación entre diferentes niveles de gobierno es necesaria para la planificación en el territorio y la reducción de estas disparidades.
Es fundamental la participación de las autoridades de los gobiernos subnacionales y las comunidades de los territorios en el diseño y ejecución de estas políticas. Entre las novedades de la agenda de desarrollo post 2015 está el reconocimiento del papel de las autoridades locales en la implementación de la agenda, pues …”constituyen un puente vital entre los gobiernos nacionales las comunidades y los ciudadanos y tendrán un papel crítico en la nueva alianza global y en definir prioridades, ejecutar planes, monitorear resultados e involucrar a las comunidades y empresas de la localidad11.”
Evaluación. La función de monitoreo, evaluación y retroalimentación constituye el pilar reorientador del proceso de la planificación. Esta función le da el contraste empírico al proceso, y permite indagar acerca de su eficiencia y eficacia. Los desvíos inesperados que se presenten sobre los objetivos estratégicos durante la implementación de la visión de país deben ser contemplados bajo esta función, la cual es ejercida por el propio gobierno y por los actores involucrados (incluyendo a los ciudadanos, el parlamento, grupos económicos, partidos políticos y demás actores).
Esta función de la planificación también requiere informar a los diferentes actores de manera precisa, objetiva y sistemática, permitiendo a los mismos conocer el desempeño del programa de desarrollo y la importancia de su comportamiento y participación sobre el alcance de los objetivos del mismo, generando un círculo virtuoso de confianza sobre el sendero establecido. En el caso de que los resultados parciales no fuesen los esperados, la publicación de los indicadores de desempeño brinda el espacio necesario para la reflexión y retroalimentación entre los actores, con el fin de ajustar aquellos aspectos necesarios para reencauzar los objetivos estratégicos del desarrollo, dándole nuevamente racionalidad y coherencia al proceso.
La evaluación se puede concebir en tres niveles articulados del quehacer público: el macro (evalúa las prioridades políticas de largo y mediano plazo), el meso (evalúa la política sectorial e intersectorial de mediano plazo y la institucionalidad pública que la opera) y el micro (mide procesos de gestión y desempeño de corto plazo). La evaluación se convierte, así, en un mecanismo articulador y transversal, pues tiene el potencial de vincular los contenidos de formulación de las políticas públicas
con su implementación, con la gestión de los recursos y con los efectos sociales, en una interacción entre los distintos sectores de gobierno.
La institucionalización de los sistemas de monitoreo y evaluación y de sus funciones requiere de un compromiso de los niveles más altos de gobierno y el apoyo de las autoridades políticas. En la región hay avances en los sistemas de evaluación y monitoreo de los programas públicos, pero quedan desafíos como: i) institucionalizar los sistemas y funciones de monitoreo y evaluación; ii) implementar condiciones básicas para una correcta puesta en marcha y operación de los sistemas de monitoreo y evaluación (sistemas de incentivos adecuados, capacitación continua de gerentes y funcionarios de las dependencias de gobierno, existencia de un fundamento legal con definición clara de las funciones y responsabilidades de los actores principales, entre otras); iii) superar las deficiencias técnicas y administrativas de las evaluaciones, y iv) vincular el proceso de evaluación a la planificación, el presupuesto y la creación de valor público12.
B. La planificación y el desarrollo con igualdad
En la discusión sobre el desarrollo latinoamericano y caribeño la CEPAL propone el cambio estructural para el desarrollo sostenible con igualdad (CEPAL-Naciones Unidas, 1998), (CEPAL-Naciones Unidas, 1990), (CEPAL-Naciones Unidas, 2012c), como una condición central para el cierre de brechas del desarrollo y para mejorar la distribución del ingreso y reducir la heterogeneidad de los aparatos productivos nacionales, en los que conviven sectores y empresas con productividades y competitividad muy dispares, lo que se manifiesta en amplias diferencias salariales y se constituyen en la fuente fundamental de la desigualdad del ingreso13.
El modelo productivo actual crea profundas desigualdades económicas y sociales. Por ello, la CEPAL propone crecer para igualar e igualar para crecer, mediante una macroeconomía que mitigue la volatilidad, fomente la productividad y favorezca la inclusión, al tiempo que aliente dinámicas productivas que cierren brechas internas y externas. Por otra parte, se induce a igualar potenciando capacidades humanas y revirtiendo disparidades en forma activa, a través de la universalización de los derechos y prestaciones sociales, el impulso a la inclusión desde el mercado de trabajo, y el logro de una mayor convergencia territorial. Para ello se señala la importancia de contar con más y mejor Estado, para redistribuir, regular y fiscalizar de manera eficiente y eficaz, administrando y ejecutando políticas públicas con visión propia y de largo plazo14.
También se plantea la necesidad de un pacto fiscal, con efectos redistributivos, que brinde acceso a la innovación, a la institucionalidad laboral y a la seguridad en el trabajo. El pacto fiscal brindaría la posibilidad de dotar al Estado de una mayor capacidad para redistribuir recursos y desempeñar un papel más activo en la promoción de la igualdad y la convergencia productiva, tanto del lado del gasto social como del lado de la recaudación de recursos para dicho gasto (estructura tributaria). Dicho pacto requiere de acuerdos entre distintos agentes públicos y privados, con una ruta clara del Estado para incrementar gradualmente la carga tributaria, hacia una mayor fiscalidad, con incentivos a la inversión, que incluya una reforma en la estructura tributaria, elevando principalmente el impuesto a la renta, mejorando la recaudación mediante la reducción y el control progresivo de la evasión y la supresión paulatina de exenciones en impuestos directos, en aras de una mayor equidad y eficiencia.
En síntesis, se promueve un nuevo balance en la economía a través de una renovada ecuación entre el Estado, el mercado y la sociedad, mediante la aplicación de políticas de Estado que contribuyan a transformar la estructura productiva con políticas macroeconómicas, horizontales y sectoriales, e incentivos fiscales y crediticios, con el fin de disminuir la desigualdad, promover la inclusión social con productividad y más y mejor empleo, contemplando la reducción de las brechas territoriales, y
12 (CEPAL-ILPES, 2013c).
13 La desigualdad se profundiza con la coexistencia de dos brechas productivas: la brecha externa, que conlleva fuertes asimetrías en las
capacidades tecnológicas con relación a la frontera internacional; y la brecha interna, que consiste en amplias diferencias de productividad entre y dentro de los sectores y entre las empresas, según su tamaño. (CEPAL-Naciones Unidas, 2010).
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concretando la redistribución en forma directa mediante políticas públicas (transferencia, promoción y protección social) y de la promoción de bienes públicos con clara vocación universalista.
La agenda de desarrollo que propone la CEPAL es de largo plazo, pues transitar sostenidamente hacia sociedades igualitarias requiere de un esfuerzo de décadas. En este escenario, la planificación se erige como herramienta idónea para darle cohesión, articulación y racionalidad a todo el proceso, y principalmente a los desafíos que se presenten durante la etapa que conlleva el tránsito hacia el cambio estructural y al desarrollo. En todo este proceso, el papel que juega la prospectiva y la elaboración de escenarios se tornan como aliados estratégicos de los países por al menos dos motivos. Primero, por marcar los senderos hacia el objetivo del desarrollo, señalando incluso las potenciales dificultades que habrán de enfrentarse; y segundo, por la capacidad que brindan estos ejercicios de poder construir escenarios de futuro que posibiliten orientar los esfuerzos hacia el futuro deseable de todos aquellos posibles.
Para el logro de los cometidos planteados, se hace evidente la necesidad de contar con la presencia de un Estado eficaz y eficiente, que pueda articular y complementar los requerimientos y las necesidades que surjan del sector privado, al tiempo de proveer de una respuesta oportuna a las demandas de la población, particularmente en los momentos de transición hacia el cambio estructural.
III. Las etapas de la planificación y el
desarrollo en América Latina: ¿Dos caras
de una misma moneda?
En esta sección se presentan, de manera sucinta, las principales etapas y características que registró la planificación para el desarrollo en América Latina, comenzando por lo que hemos denominado como la “protoplanificación” (que hace mención a los antecedentes de la planificación en la región, abarcando desde el comienzo del siglo XX hasta mediados de la década), y continuando por un recuento del resto de las décadas hasta la conclusión del siglo pasado.
A. La
protoplanificación
Durante las primeras décadas del siglo XX, el esquema de desarrollo de las principales economías latinoamericanas siguió los lineamientos del modelo primario-exportador. Bajo este paradigma, las actividades económicas destinadas a la exportación de productos básicos (granos, minerales y carnes) se posicionaban como el eje sobre el cual se subsumían el resto de las actividades económicas. La estructura productiva se caracterizaba por un sector exportador dependiente de pocos productos primarios, por el atraso tecnológico de la producción y por la presencia de un vasto sector de subsistencia, concentrado principalmente en las actividades agrícolas, pecuarias y forestales.
La estructura económica mundial tenía su reflejo hacia el interior de la periferia: aquellos sectores cuya demanda era impulsada desde los países centrales presentaban el mayor dinamismo y las más elevadas productividades y salarios, aunque estaban fuertemente sometidos a los rigores de los ciclos de las economías centrales, acentuando las ventajas comparativas estáticas en el marco de un reducido papel del Estado. Asimismo, los ingresos fiscales de los estados de la periferia se encontraban fuertemente atados a la evolución del comercio exterior, teniendo también una elevada correlación con el ciclo económico mundial.
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estructura productiva poco diversificada y tecnológicamente heterogénea, que contrastaba con la variada producción de los países centrales, donde sus productividades homogéneas y los mecanismos de creación y difusión tecnológica y de transmisión social del conocimiento, los dotaban de círculos virtuosos inexistentes en la periferia. En el centro, los frutos del progreso técnico sobre la distribución del ingreso eran obtenidos en la medida en que los sindicatos organizados, y una estructura productiva concentrada, lograban impedir la caída nominal en el precio de los bienes industriales durante los períodos de crisis. Esta situación, más que compensaba a las ganancias que la periferia, y en alguna medida sus trabajadores, obtenían durante el auge cíclico de los bienes primarios.
La abundante mano de obra en la periferia provocaba un elevado desempleo, que obedecía a la incapacidad para absorberla por parte de las empresas exportadoras y de las actividades “modernas” destinadas al mercado interno. En este sentido (Bielschowsky, 2010) señala que “para que estas últimas [actividades modernas] fueran capaces de absorber a los subempleados, se necesitarían tasas de formación de capital y de crecimiento que, en las condiciones de la economía periférica, representaban un desafío extraordinario: la heterogeneidad estructural limitaba la capacidad de generar excedentes, ya que sólo una pequeña fracción de las economías operaba con una productividad elevada. La
especialización limitaba la capacidad exportadora y determinaba fuertes presiones importadoras”.
La forma de inserción primario exportadora resultaba favorable al crecimiento de la periferia en la medida en que la economía internacional no registrara grandes oscilaciones. El primer llamado de atención importante del siglo fue la Primera Guerra Mundial. La falta de productos importados, debida al conflicto bélico, derivó en un débil intento de sustitución de importaciones. El siguiente golpe fue más determinante: la gran depresión de finales de los años 20 y comienzos de los 30, que llevó a varios países de América Latina a abandonar la concepción extrema del laissez faire, permitiendo la posibilidad de la intervención del Estado en la economía con el fin de afectar y modelar los ciclos económicos, en la línea de la política del New Deal promovida por el presidente Franklin D. Roosevelt en los Estados Unidos. De manera incipiente se comenzaba a asumir que la inserción de la región en la matriz económica mundial distaba de ser óptima para alcanzar el desarrollo, y que esto requería de una tarea activa por parte de los gobiernos. En esta sintonía, durante los años 30 los gobiernos realizaron importantes inversiones en energía, infraestructura de transporte y servicios sanitarios, apoyadas en iniciativas pioneras de planificación.
El abandono de las ideologías liberales a ultranza, que había sido gradual en las dos primeras décadas, se manifestó abiertamente a partir de la Segunda Guerra Mundial, la cual, además de las pérdidas humanas, implicó la destrucción del aparato productivo europeo y la consiguiente imposibilidad de importación de insumos básicos en la región, dando lugar al surgimiento pleno de la etapa sustitutiva de importaciones.
Uno de los resultados derivados de este proceso fue el incremento de la participación de la industria en el valor agregado total, tal como se puede observar en el gráfico 1.
En esta etapa de industrialización se observaba un significativo atraso tecnológico; la producción se concentraba en las industrias livianas intensivas en mano de obra. La oferta laboral provenía principalmente de la población rural que migraba hacia las grandes urbes, lo que provocaba un claro déficit de viviendas, inconvenientes en la provisión de servicios sanitarios y energéticos e incrementos en la desocupación, problemas que requerían de la intervención del Estado.
GRÁFICO 1
PARTICIPACIÓN DE LA INDUSTRIA EN EL VALOR AGREGADO PROMEDIO
PONDERADO, PAÍSES SELECCIONADOSa
(VA a valores constantes de 1970, variación en porcentaje anual)
Fuente: Elaboración de los autores con datos de (Montevideo - Oxford Database, 2013).
a
Promedio ponderado de Argentina, Brasil, Chile, Colombia y México.
En el balance del período quedaba claro que el Estado comenzaba a cimentar un papel protagónico en la economía, habiendo orientado sus esfuerzos en las grandes obras de infraestructura, y atendiendo a las problemáticas del crecimiento urbano. El Estado era la única llave para el acceso a recursos externos y para la movilización de los recursos internos en la escala que demandaban las políticas de desarrollo (Leiva Lavalle, Jorge, 2010).
Como se observa en el gráfico 2, entre 1901 y 1949 el crecimiento promedio anual del PIB15 se situó en 3,5%. Sin embargo, durante dicho período hubo marcados contrastes. Mientras que en la primera década, durante la que predominó el laissez faire, se observó un crecimiento anualizado del 4%, en la segunda década, después de los efectos de la Gran Guerra, se redujo el crecimiento anual al 2,5%. A partir de allí, la tercera década evidenció un crecimiento anual similar al de los primeros años del siglo (4%), en un período de entre guerras signado por la Gran Depresión que conllevó al surgimiento incipiente de la industrialización sustitutiva y al alejamiento de las políticas de libre mercado, y al despliegue inicial del mercado interno de los países. En la cuarta década, ya con la instalación de importantes reformas en las economías (como por ejemplo, la creación de los bancos centrales, intervenciones fiscales y cambiarias, y políticas de protección arancelarias), el crecimiento alcanzó al 3,4% anual.
Hacia finales de los años cuarenta, la pertinencia de la planificación y de la intervención en la economía provenía de la génesis misma de la concepción estructuralista, cuyo principio normativo rector se basaba en la necesidad de que el Estado contribuyera activamente al ordenamiento del desarrollo económico en las condiciones específicas de la periferia latinoamericana(Bielschowsky, 2010). Dentro de las medidas y planes adoptados durante esta etapa se destacan, entre otros, la “Ley sobre
Planificación General” mexicana de 1930, que luego continuaría con los planes sexenales de 1933 y 1939, que contemplaban reformas económicas, sociales y políticas, bajo los gobiernos de Lázaro Cárdenas (1934-1940) y Manuel Ávila Camacho (1940-1946). También, el “Plan de Acción Económica Nacional” de la Argentina, de 1933 (conocido popularmente como el “plan Pinedo” por su impulsor), que asumía varias medidas con el fin de contrarrestar la crisis económica internacional. En Brasil, a
15 La información disponible corresponde a Argentina, Brasil, Chile, Colombia, Ecuador, México, Perú, Uruguay y Venezuela.
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principios de 1939, durante el primer gobierno de Getulio Vargas se presentó el plan quinquenal “Plano Especial de Obras Públicas e Aparelhamento da Defesa Nacional”, que atendía áreas prioritarias de inversión y focalización de las erogaciones públicas.
GRÁFICO 2
AMÉRICA LATINA (PAÍSES SELECCIONADOS): EVOLUCIÓN DEL CRECIMIENTO ECONÓMICO
(PIB a valores constantes PPP de 1970, variación en porcentaje anual)
Fuente: Elaboración de los autores con datos de (Montevideo - Oxford Database, 2013).
B. Los cincuenta y sesenta: el despegue y consolidación
de la planificación
Hacia finales de la década del cuarenta y comienzos del cincuenta quedaba claro que la región debía industrializarse. A las necesidades surgidas de los inconvenientes derivados de la Segunda Guerra Mundial, con las economías europeas muy cerradas y sin capacidad de abastecerse regularmente de bienes industriales en el corto y mediano plazo, se le sumaron aspectos de carácter político considerados estratégicos por quienes detentaban el poder, no siempre elegidos democráticamente, y cuya visión - en muchos casos - era de corte abiertamente nacionalista.
Los gobiernos ya habían sentado las bases de la infraestructura en las décadas previas, mientras que la industrialización liviana, que había desarrollado sus primeras experiencias con resultados mixtos, ya se encontraba en marcha y había alcanzado cierta madurez. Por tanto, era el momento perentorio para avanzar hacia el desarrollo de las industrias pesadas.
Estas industrias requerían de una mayor intervención estatal en varios aspectos. En primer lugar, se debían establecer mecanismos y criterios de selección inicial de cuáles industrias se debían impulsar. La planificación jugaría un rol protagónico en este sentido, indicando el camino estratégico por el cual se debía transitar.
Asimismo, los gobiernos no podían esperar un papel protagónico de los capitalistas nacionales quienes, o bien no constituían una masa homogénea con un rumbo certero compatible con los grandes lineamientos nacionales (ya que muchos eran los herederos y beneficiarios del sistema primario exportador), o bien, carecían de los montos de capital necesarios para impulsar el desarrollo industrial en la escala requerida. Esta situación implicaba que el Estado debía intervenir directamente si quería avanzar y profundizar el desarrollo industrial. El resultado de este proceso fue el surgimiento de cuantiosas empresas estatales a lo largo de estas décadas.
Esto último no implicaba el desprecio de la visión estatal por la contraparte privada. Por el contrario, se viabilizaron diferentes maneras de cooperación y fomento con el fin de orientar la economía en su conjunto hacia el proceso industrializador, que incluían – entre otras políticas públicas – a las ya mencionadas medidas proteccionistas.
Se entendía que, mientras el proceso de industrialización no concluyera, se enfrentaría constantemente una tendencia al desequilibrio estructural del balance de pagos, ya que el proceso sustitutivo aliviaría potencialmente la demanda de importaciones, pero dada la falta de encadenamientos productivos internos y la especialización en unas pocas actividades exportadoras, se requería de cuantiosos insumos importados de las economías industrializadas. Este hecho, sumado a la demanda de bienes finales también importados provocada por la asimilación a los patrones de consumo de los países desarrollados por las clases altas (Pinto. Aníbal, 1976), tornaba a las economías latinoamericanas hacia un continuo estrangulamiento externo.
La inflación estructural era otro de los problemas de la periferia que requería de la intervención estatal. A diferencia de los enfoques monetarios y cuantitativos, en la periferia la moneda se expandía mayormente de manera pasiva, como respuesta de las autoridades a las alzas de precios de origen estructural (provocada principalmente por las rigideces estructurales e insuficiencia de oferta en sectores como el agrícola, energía y transporte, etc.). Bajo esta situación, las políticas crediticias y fiscales restrictivas fracasaban en contener la inflación, y, al provocar recesión, contraían las inversiones que hubieran permitido atenuar o eliminar las tendencias inflacionarias estructurales (CEPAL-Naciones Unidas, 1998).
Los desequilibrios en el balance de pagos presionaban a los gobiernos a devaluar las monedas nacionales, provocando un alivio de corto plazo que, con el paso del tiempo generaba una nueva ola de presiones inflacionarias, en la medida en que los requerimientos de insumos importados se veían afectados por los incremento de precios, derivados del nuevo tipo de cambio, que luego eran trasladados a los bienes finales.
Otro rasgo distintivo era las bajas tasas de ahorro interno. Este inconveniente era en gran parte producto de la baja productividad media observada en la media de la economía, que impedía generar elevadas tasas de ahorro que posibilitaran la acumulación de capital con vistas al crecimiento sostenido. Esta situación se tornaba aún más grave en la medida en que el sector público también presentaba desequilibrios en sus balances, con lo cual el ahorro privado interno no podía ser mejorado por su contraparte pública.
Este diagnóstico estructuralista brindó las bases que validaban y legitimaban la intervención del Estado para orientar el proceso productivo, cuidar el empleo y mejorar la distribución del ingreso, en las condiciones específicas de la periferia subdesarrollada. En este sentido, los problemas de escasez de ahorro, inflación, desempleo estructural y estrangulamiento externo, necesitaban de políticas públicas audaces e intervencionistas, en donde la planificación económica y social no solamente estaría justificada, sino que brindaría insumos valiosos para dar el salto estructural que posibilitara abandonar la periferia16.
Para atender a estos inconvenientes y necesidades, y al aumento sustancial de las actividades, los gobiernos se vieron forzados a ampliar y mejorar el alcance de sus capacidades técnicas. No es de extrañar que en este contexto, la CEPAL, además de brindar el sustento teórico del proceso industrializador, ofreciera cursos regulares y asistencia técnica a los países para la formación de las capacidades requeridas.
Pese a que, como ya se ha señalado, durante la década del ’40 se habían desarrollado planes y políticas sectoriales dirigidas a atender problemas puntuales (principalmente de infraestructura), es a partir de la década del ’50 cuando surgen documentos oficiales compatibles con planes nacionales de desarrollo, que presentaban diagnósticos de la situación inicial, y propuestas de políticas con objetivos de mediano y largo plazo.
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Durante este período se elaboraron un conjunto significativo de planes de mediano plazo. Entre ellos, en el caso de México, se elaboró el Plan Nacional de Inversiones para el Sexenio 1953-1958, que perseguía reducir la inestabilidad de precios y el déficit fiscal para lograr un crecimiento sostenido. Por su parte, en Argentina se elaboraron dos planes quinquenales que debían ejecutarse entre 1953 y 1957, y que atendían al desarrollo energético y a la industria pesada. En el caso chileno, se elaboró para el período 1954-1961, el Plan de Desarrollo Agrícola y de Transportes que buscaba modernizar al sector agrícola con el fin de sustituir la importación de alimentos y generar saldos exportables. Finalmente en Brasil se impulsó la industrialización y se fortaleció a la planificación mediante los programas de Plano de Reaparelhamento e Fomento da Economia Nacional (1951), y el Programa de Metas (1956) (Leiva Lavalle, Jorge, 2010).
En su génesis, los planes apuntaban al desarrollo hacia “adentro”, destacando el papel de la tecnología y de la industrialización sustitutiva. Asimismo, otorgaron una especial importancia a la elevación de la productividad y la producción agrícola, la provisión de energía, la ampliación y mejoramiento de los servicios de transporte y comunicaciones, y a temas vinculados a la educación, vivienda, salud, y distribución del ingreso (Leiva Lavalle, Jorge, 2010).
Como se mencionó en el párrafo precedente, uno de los aspectos centrales de los planes se vinculaba a la oferta del sistema educativo, en particular a la capacitación para el trabajo. La producción local de los bienes anteriormente importados implicaba la necesidad de contar con personal calificado en las diferentes industrias, por ello los gobiernos alentaron la creación de instituciones de formación técnico-industrial que posibilitaban la generación de una masa de trabajadores con las destrezas necesarias para una rápida asimilación al mercado laboral.
Hacia finales de la década del cincuenta, la planificación económica y social pasó a ocupar los primeros planos en los gobiernos: por ejemplo, en Brasil se formó el Conselho de Desenvolvimento Econômico, en Ecuador se creó la Junta Nacional de Planificación y Coordinación Económica, en Argentina se instauró el Consejo Federal de Inversiones, y en México se le dio un mayor compromiso orgánico al Comité de Inversión (Leiva Lavalle, Jorge, 2010).
El comienzo de la década de los años sesenta exhibía buenas perspectivas económicas. La industrialización sustitutiva se consolidaba y las industrias básicas mostraban un aceptable desempeño. Sin embargo, permanecían problemas ya planteados por la CEPAL, particularmente la tendencia crónica al déficit de la balanza comercial y la inflación estructural. Desde el punto de vista de las estrategias de largo plazo, esta situación implicó un refuerzo a los postulados de la planificación, a punto tal que durante ésta década florecieron instituciones especializadas en los diferentes países, con el objetivo de diseñar y definir los planes nacionales de desarrollo económico y social.
El advenimiento de estas instituciones implicó cambios sustanciales en la estructura de los sectores públicos. Muchas de las mismas se situaron en los planos más elevados de toma de decisiones, y su accionar tuvo implicancias para el resto de las áreas de los gobiernos, incluso permeándose en los estratos sectoriales y regionales. De esta forma, la gestión pública asumía nuevos comportamientos, al tiempo que se racionalizaba el proceso planificador.
Estas instituciones y los estudios que las mismas realizaban, “tenían como objetivo orientar y
modificar el desarrollo del conjunto de los principales sectores económicos y sociales del país y pretendían guiar las decisiones de asignación de recursos públicos y el uso de instrumentos para influir
sobre las decisiones privadas” (Leiva Lavalle, Jorge, 2010).
Durante esta década se produjo un acontecimiento central para la planificación y el desarrollo, que fue la firma de la Carta de Punta del Este, aprobada por los países pertenecientes a la Organización de Estados Americanos (con la excepción de Cuba) en agosto de 1961, en la cual los gobiernos adquirieron el compromiso de emprender un gran esfuerzo de cooperación económica, conjuntamente con los EE.UU. y los Organismos Financieros Internacionales. Este compromiso fue conocido como la
Alianza para el Progreso.(Rolando Franco, 2013).
este sentido “esas metas presentaban lo que posteriormente, en el lenguaje de la planificación
estratégica, se llamaría una Visión: rápido crecimiento económico sin inflación, eliminación del analfabetismo, transformación de los injustos sistemas de tenencia de la tierra, extensión de los servicios de salud al conjunto de la población, cooperación e integración económica entre los países de la región”. (Leiva Lavalle, Jorge, 2010). Esta Alianza contribuyó en la práctica a una legitimación formal del término y oficio de la planificación, reconociendo la necesidad de la formulación de planes nacionales para poder acceder al financiamiento acordado (De Mattos, Carlos, 1987).
Al calor de la Alianza la planificación se fortaleció como el instrumento idóneo para darle a contenido a los planes y programas nacionales; se creó la mayoría de los ministerios o entidades nacionales de planificación en la región y, en esta etapa, la planificación se vio particularmente influenciada por el pensamiento estructuralista, en donde el foco de interés giró en torno a la interpretación de las condiciones de la dependencia en que se desenvolvió el subdesarrollo en América Latina. El análisis privilegió el estudio histórico y el ámbito político, centrado en los temas de dominación, poder e ideología (Medina Vázquez, Javier, 2014). Asimismo, no se contaba con una visión de largo plazo del desarrollo, pero sí comenzaban a observarse las bases para la planificación subregional y la discusión sobre el desarrollo territorial.
Entre los diferentes planes de desarrollo que se pusieron en práctica en los años sesenta podemos destacar a los de Brasil, México, Argentina, Venezuela, Colombia, Chile, Perú y Costa Rica (Leiva Lavalle, Jorge, 2010).
Por ejemplo, en el caso de Brasil, se creó el Ministerio de Planejamiento en 1961, bajo el mando de Celso Furtado, donde se elaboró un plan trienal propuesto a fines de 1962 e interrumpido por el golpe militar de 1964. Las nuevas autoridades militares elaboraron un plan decenal conocido como el Plan Decenal de Desarrollo de 1967 a 1976, que no fue llevado a la práctica. Entre 1968 y 1971 se aprobaron también tres planes importantes: el Plan Estratégico de Desarrollo, el Plan de Metas y Bases de Acción de Gobierno, y el Plan Nacional de Desarrollo; este último, de carácter quinquenal, sí tuvo continuidad.
El Plan de Acción inmediata 1962-1964 fue un primer intento de planificación en México, que fue seguido por la elaboración del Plan Nacional de Desarrollo Económico y Social 1966-1970, que se realizó en 1965.
En Argentina el Consejo Nacional de Desarrollo fue creado en 1961 y el Plan Nacional de Desarrollo 1965-1969 no alcanzó a ser aprobado cuando el golpe militar de 1966 removió de sus cargos a los responsables de su elaboración. En 1971 fue aprobado el Plan de Desarrollo y Seguridad 1971-1975 presentado por el Consejo Nacional de Desarrollo, pero luego se disolvió la personería jurídica de este organismo. Con el regreso de Perón (1973), se crearon la Secretaría de Planificación, Programación y Coordinación Económica y el Instituto Nacional de Planificación. Ambas instituciones trabajaron con vistas a un plan trienal, pero sus autoridades renunciaron después de la muerte de Perón.
A fines de 1959 se creó en Venezuela la Oficina Central de Coordinación y Planificación de la Presidencia de la República (CORDIPLAN), que sirvió para oficiar un sistema de planificación nacional. A partir de 1971 se descentralizó a la oficina de Planificación y se incorporó un representante de dicha entidad en cada Ministerio.
Los organismos que rigen la planificación en Colombia, el Consejo Nacional (presidido por el Presidente de la República y Ministros de alto rango), y el Departamento Nacional de Planeación, fueron creados en 1958. Desde los años 70 los planes se realizan por cuatro años, con igual duración de los mandatos presidenciales.
En el caso de Chile, la elaboración del Programa Nacional de Desarrollo Económico de 1961-1970 correspondió a la Corporación de Fomento de la Producción. Luego, en 1967 se creó la Oficina Nacional de Planificación con dependencia directa de la Presidencia. El programa propuesto por la Unidad Popular de 1971 fue cancelado por el golpe militar.