Revocatoria del mandato para funcionarios de
elección popular en los gobiernos locales
Juan Luis Rivera Sánchez *
jlrivera@tse.go.cr
Nota del Consejo Editorial
Recepción: 18 de mayo del 2006
Revisión, corrección y aprobación: 23 de junio del 2006
Resumen: El nuevo Código Municipal modificó el sistema electoral costarricense en su ámbito local, no solo al establecer que la designación del Alcalde Municipal se haría mediante el sufragio, sino al definir un mecanismo novedoso en nuestro medio para su remoción. La investigaciónanaliza los distintos instrumentos de participación de democracia semi-directa previstos en la legislación costarricense, centrándose en la figura de la revocatoria de mandato y mediante un estudio comparativo de este mecanismo en la legislación internacional, para concluir con el desarrollo del procedimiento de cancelación de credenciales del alcalde municipal mediante el plebiscito revocatorio.
Palabras claves: Revocatoria de Mandato / Alcalde / Plebiscito / Referéndum / Funcionarios Municipales / Elecciones Municipales
Abstract: The new Municipal Code modified the Costa Rican electoral system in its local range, not only by establishing a popular designation of the Municipal Mayor, but also by defining a novel mechanism -in our media- for its removal. The investigation analyzes different instruments of semi-direct democracy in Costa Rican legislation, being centered in the figure of recalling elected officials (recall vote) and by a comparative study of this mechanism at international legislation, to conclude with the development of the procedure of credentials removal of the Municipal Mayor by a plebiscite.
Key words: recall vote / Municipal Mayor / Plebiscite / Referendum / Municipal employees / Municipal Elections.
*Letrado del Tribunal Supremo de Elecciones. Licenciado en Derecho por la Universidad Federada de
I.- Introducción.
Sistema de gobierno costarricense
II.- Institutos de democracia semidirecta. a).- El plebiscito
1).- Regulación constitucional del plebiscito en Costa Rica 2).- Regulación legal del plebiscito en Costa Rica
b).- El referendo c).- El Cabildo
d).- La revocatoria del mandato
1).- Definición y antecedentes históricos de este procedimiento 2).- Legislación comparada sobre la revocatoria de mandato 3).- Revocatoria de mandato en la legislación costarricense
i) Revocatoria de mandato de diputados
ii) Revocatoria del mandato de cargos municipales
III.- Procedimiento de cancelación de credenciales del Alcalde Municipal mediante plebiscito revocatorio.
a).- Trámite a lo interno de la Municipalidad
b).- Acuerdo de convocatoria de celebración del plebiscito que se dirige al Tribunal Supremo de Elecciones
c).- Preparación y celebración del plebiscito 1).- El padrón de electores
2).- Juntas receptoras de votos 3).- Propaganda
4).- Elaboración de la pregunta 5).- Material Electoral
6).- Votación 7).- Escrutinio
d).- Cancelación de la credencial o archivo de la gestión, por parte del Tribunal Supremo de Elecciones
IV.- Conclusiones.
V.- Literatura consultada.
I.- Introducción: Sistema de gobierno costarricense.
En Costa Rica, el constituyente de 1949 escogió como modelo de organización
política un sistema de gobierno democrático1, que se fundamenta o gira en torno a la
soberanía del pueblo, al establecer en el artículo 9 de la Constitución Política que: “El
Gobierno de la República es popular, representativo, participativo, alternativo y
responsable”, y lo ejerce el pueblo y tres Poderes distintos e independientes, termina
señalando el citado mandato constitucional. De manera que la Carta Fundamental
reconoce, en forma clara y precisa, en favor del ciudadano2, el derecho a participar
activamente en la formación del Gobierno de la República. La Sala Constitucional de
la Corte Suprema de Justicia en su jurisprudencia ha reconocido ese derecho
indicando que:
“El artículo primero de la Constitución Política establece que Costa Rica es una República Democrática, libre e independiente. La utilización del término “democrático” en nuestra Carta Fundamental establece una exigencia en el origen de la ley ordinaria y es que ésta debe ser el producto de la voluntad popular representada en la Asamblea Legislativa.”3
En efecto, en razón de ese reconocimiento constitucional que busca fomentar
la participación política de los ciudadanos en la conformación del Gobierno, es que el
ordenamiento jurídico costarricense desarrolla varios mecanismos de participación
política, que le permiten al ciudadano, no solo elegirá sus gobernantes, sino
participar activamente en aquellas decisiones que se sometan a su conocimiento. La
1 El artículo 1º de la Constitución Política señala que “Costa Rica es una República democrática libre e
independiente”.
2 La ciudadanía es el conjunto de derechos y deberes políticos que corresponde a los costarricenses mayores de
dieciocho años. Artículo 90 de la Constitución Política de Costa Rica.
3 Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, Resolución número 2430-94 las quince horas del
forma como el ordenamiento jurídico le permite al ciudadano participar en la vida
política, es la que define el nivel de participación; es decir, se reconocen en la norma
jurídica instrumentos de participación directa y semidirecta.
La democracia directa es un régimen rarísimo -sostiene Duverger- cuya
importancia es más teórica que práctica4. En este tipo de democracias, el ciudadano
participa directamente en las decisiones del gobierno; es decir, existe una relación
directa e inmediata entre el ciudadano y el asunto que se somete a su conocimiento.
García Pelayo la define de la siguiente manera: “La democracia directa es aquella en
la que el pueblo ejerce de modo inmediato y directo las funciones públicas que se le
atribuyen”5.
A contrario sensu, cuando el ciudadano no tiene la posibilidad de intervenir en
la toma de decisiones, sino que su participación en la actividad política se ve limitada
a elegir a otro para que lo represente y decida por él en la toma de esas decisiones,
hacemos referencia a una participación indirecta, la que normalmente se expresa
mediante el sufragio6.
Por su parte la democracia semidirecta se configura en el sistema político en
el que la participación ciudadana en la formación de la voluntad popular del gobierno
se manifiesta indirectamente, a través de sus representantes, y directamente cuando
se le permite acudir a otros procedimientos para expresar su voluntad, sobre los
asuntos que se le someten a su conocimiento, mediante instrumentos como el
plebiscito, referendo y la iniciativa popular7.
II.- Institutos de democracia semidirecta:
4 DUVERGER, 1968. Pág. 235. 5 GARCÍA, 1963, Pág. 177. 6 FERNÁNDEZ, 1999, Pág. 22. 7
En la actualidad, el constitucionalismo democrático moderno considera a las
formas de democracia semidirecta como instrumentos, que sirven no para sustituir,
sino para complementar las instituciones de democracia participativa y
representativa. Del repaso histórico de estos institutos se desprende que surgieron
con el fin de evitar que las instancias representativas, monopolizaran e hicieran
ilusorio el mandato otorgado por quienes los eligieron, por lo que se convirtieron en
el único medio al alcance de pueblo para participar, de manera indirecta, en la
formación de la voluntad del Estado.
En la democracia moderna, el principio democrático encuentra su aplicación
en la medida en que al pueblo no solo se le permite elegir, sino que también se le
otorga el derecho de participar en las decisiones de aquellos asuntos que afectan la
cosa pública, mediante los instrumentos que el ordenamiento jurídico establezca.
Este proceso que puede parecer de muy fácil reconocimiento y aplicación, fue motivo
de infinidad de luchas, convirtiéndose en un logro de difícil conquista, toda vez que
siempre está en juego el manejo del poder.
La legislación costarricense, en esa lucha por alcanzar una adecuada
participación reconoce, como instrumentos de democracia semidirecta, el plebiscito,
el referendo, el cabildo y la revocatoria del mandato –que es el objeto de la presente
investigación-. De previo a entrar en el análisis de la revocatoria de mandato en
nuestra legislación, se dará una breve reflexión -dada la limitación de espacio del
trabajo-, sobre cada uno de los instrumentos de participación que contemplará
antecedentes, definiciones y aplicación en la legislación costarricense, y respecto de
la revocatoria de mandato se hará un estudio un poco más profundo, en virtud de
que es el objeto principal de la presente investigación.
a).- El plebiscito:
Su origen se remonta a la antigua Roma, en tiempos de la República era
entendía como la “deliberación de la plebe en su asamblea –concilium plebis”8, este
órgano era una especie de asamblea popular en la que se le permitía participar a la
plebe en procura de lograr un equilibrio en el gobierno, toda vez que en esas
asambleas se votaban los plebiscitos, decisiones que adquirieron, a partir de la Lex
Hortensia -287 a.C.- el mismo rango de la ley.
Modernamente, se ha considerado al plebiscito como un procedimiento
mediante el cual se consulta a la ciudadana sobre un acto de naturaleza legislativa,
en donde el pueblo interviene directamente, a través del voto, en algunas etapas del
proceso de formulación y sanción de las leyes, sea para aprobar o rechazar las
resoluciones adoptadas por algún órgano estatal, en el plano constitucional,
legislativo o administrativo, estas decisiones pueden ser reformas legales, ratificar o
vetar una ley, aprobar una concesión, entre otros.
Para el Doctor Rubén Hernández Valle, este instrumento en la actualidad se
utiliza para que el pueblo opine sobre hechos, como la adjudicación de territorios, el
mantenimiento o cambio de una forma de gobierno, la designación de determinada
persona en un oficio particular, etc9. Asimismo, el Diccionario Electoral INEP define
esta figura en los siguientes términos:
“Consulta directa que hace al pueblo el poder ejecutivo, para que exprese su aceptación o rechazo sobre un asunto específico de gran importancia o de gran interés público que afecta la esencia misma del Estado”.10
Por su parte el Manual para la Realización de Consultas Populares a Escala
Cantonal y Distrital, define en el artículo 2.1.2 el plebiscito en los siguientes
términos:
“Plebiscito es la consulta popular mediante la cual los habitantes del cantón se pronuncian sobre un asunto de trascendencia regional, o se
8 IGLESIAS, 1984. Pág. 53. 9 HERNÁNDEZ, 1993. Pág, 389. 10
manifiestan sobre la revocatoria del mandato de un alcalde municipal”11.
Este instrumento de participación ciudadana ha sido utilizado para decidir
asuntos de variada naturaleza política, tales como nacionalidad, territorio, problemas
surgidos con minorías de población por razones étnicas, de idioma o culturales. Se
pueden citar, a modo de ejemplo, los plebiscitos que le confirieron a Napoleón
Bonaparte el estatus de Cónsul de por Vida en 1802 y de Emperador en 180412;
asimismo, por medio de este instrumento Noruega decidió sobre su separación de
Suecia en 1905.
1.- Regulación constitucional del plebiscito en Costa Rica: La
legislación costarricense, en la búsqueda de una mayor participación ciudadana y de
hacer efectivo el mandato representativo, incorporó, por primera vez en el artículo
168 de la Constitución Política de 1949, el plebiscito como un mecanismo de
participación ciudadana, al que se debía acudir para la creación de nuevas
provincias13. Empero, se debe resaltar que, a pesar de que la figura del plebiscito se
estableció en la Constitución exclusivamente para ese trámite, es lo cierto que a lo
interno de la Asamblea Nacional Constituyente se dio una importante discusión, en
punto a la conveniencia de utilizar este instrumento para otros casos, como fue la
posibilidad de someter a consulta popular las reformas parciales de la Constitución
Política14.
11
Decreto Nº. 03-98, dictado por el Tribunal Supremo de Elecciones, publicado en La Gaceta número 204 del 21 de octubre de 1998.
12 Instituto Nacional de Estudios Políticos, 2002. 13
La Sala Constitucional en la resolución número 4091-94 de las 15:12 horas del 9 de agosto de 1994, al referirse a la aplicación de este procedimiento respecto de la modificación de las provincias del país, sea agregando o quitándole territorio, sostuvo que debía realizarse un plebiscito.
14 Actas Asamblea Nacional Constituyente de 1949, San José, Imprenta Nacional,1956, Tomo II, Actas números
No obstante que la iniciativa contó con importante respaldo15, el constituyente
consideró que el pueblo costarricense no estaba preparado para tal instrumento, por
lo que el artículo 274 del Proyecto de Constitución Política presentado por la Junta
Fundadora de la Segunda República a la Asamblea Nacional Constituyente al final no
fue aprobado.
Tuvieron que pasar más de cincuenta años para que el constituyente derivado
retomara la discusión de la Asamblea Nacional Constituyente y viera la necesidad de
incorporar en la legislación, instrumentos que permitieran la participación ciudadana
no solo en el ámbito local, sino en el plano legislativo y constitucional. Precisamente,
a propósito de la Ley Nº. 8281 del 28 de mayo del 2002, publicada en La Gaceta Nº.
118 del 20 de junio del mismo año, se estableció una reforma constitucional que vino
a modificar los artículos 102, 105 123, 124, 129 y 195, introduciendo la figura del
referéndum no solo en el plano legal sino también en el constitucional.
2.- Regulación legal del plebiscito en Costa Rica: En el ámbito legal, los
instrumentos de participación semidirecta, en especial el plebiscito casi siempre han
estado ligados al régimen municipal, concretamente al Código Municipal, incluso,
según se desprende de los artículos 7, 9, 21 y 47 del anterior Código Municipal, la
legislación costarricense desarrolló todo un marco jurídico que autorizaba la
celebración de otro tipo de consultas populares, tales como plebiscitos, referendos y
cabildos. La actual legislación, sea el Código Municipal, en realidad vino a recoger
estos instrumentos y los amplió, tal es el caso de la revocatoria del mandato, que se
constituyó en el principal logro que alcanzó el Código Municipal en esta materia.
Otras normas legales también han contemplado consultas populares como
instrumentos de formación de la voluntad, aunque talvez no con la claridad con que
se establece en el Código Municipal. Así por ejemplo el inciso 1) del artículo 17 de la
15 Actas Asamblea Nacional Constituyente de 1949, San José, Imprenta Nacional,1956, Tomo III, Acta número
Ley de Planificación Urbana, establecía como requisito previo a implantar un plan
regulador, la Municipalidad:
“Convocar a una audiencia pública por medio del Diario Oficial y la divulgación adicional necesaria con la indicación de local, fecha y hora para conocer el proyecto y de las observaciones verbales o escritas que tengan a bien formular los vecinos o interesados.
El señalamiento deberá hacerse con antelación no menor de quince días hábiles”.
En realidad, nuestra legislación ha explotado muy poco este instrumento de
participación, por lo que tendremos que esperar a la promulgación de las leyes a que
se refieren los artículos 105 y 123 de la Constitución Política, para ver la aceptación y
percepción de estos instrumentos, no solo de los ciudadanos sino de las mismas
instituciones.
b).- El referendo:
Tiene su origen histórico en el Siglo XVI, en Suiza en el seno de su
Confederación, la cual estaba integrada por confederaciones de municipios,
precisamente, dos de esos distritos de la Confederación Helvética: el Graubuden y
Valais, que se consideraban distritos aliados pero que no formaban parte de la
Confederación, debían enviar a la Asamblea Federal del distrito delegados que tenían
la obligación de dar cuenta a sus electores y solicitar instrucciones acerca de cómo
debían emitir su voto, a este trámite se le llamaba estar comisionado “ad audiendum
et referendum”16.
Este instrumento fue muy utilizado en Europa a inicios del siglo XIX, debido al
desprestigio que fueron sufriendo algunos parlamentos, sin embargo, los fraudes
hicieron que decreciera su credibilidad, un ejemplo de ello fue lo sucedido con Attlee,
quien en 1954 se opuso a la iniciativa de Churchill de celebrar un referendo, dado
16
que el primero no podía aceptar un instrumento, que con mucha frecuencia había
utilizado el fascismo y el nazismo, para lograr sus objetivos17.
De manera que el referendo se puede definir como un procedimiento:
“mediante el cual se consulta a los ciudadanos sobre la elaboración,
modificación o abrogación de una norma jurídica tomada o preparada
por sus representantes, con el fin de que, mediante el voto, se manifiesten a favor o en contra de dicha decisión, en otras palabras se puede definir como el instrumento por el cual el pueblo participa de la actividad constitucional, legislativa o administrativa, colaborando directamente por medio del sufragio, en la formulación o reforma de la norma constitucional o legislativa, o en la formación del acto administrativo”.18
El Manual para la Realización de Consultas Populares a Escala Cantonal y
Distrital, define el referéndum en el artículo 2.1.3 de la siguiente manera:
“Referendo es la consulta popular que tiene por objeto la aprobación, modificación o derogación de un reglamento o disposición municipal de carácter normativo”.
En razón de la versatilidad de este instrumento la doctrina ha clasificado el
referendo en atención a diversos criterios, entre los que se distinguen: por su origen,
territorio, materia, tiempo, eficacia y fundamento jurídico.
Por su origen, el referendo puede ser de tres tipos; popular, presidencial o
legislativo, los cuales están de alguna forma, ligados al territorio, toda vez que puede
ser nacional, provincial o estatal y local o municipal.
En cuanto a la materia, existe el referendo constitucional, el cual se refiere a
la consulta sobre la incorporación o modificación de una norma del texto
constitucional; en el legislativo la consulta se relaciona con una norma de carácter
17 UBICO, 2002. Pág. 30. 18
legal; y en el ámbito administrativo, se utiliza en el giro normal de grupos a nivel
local, como puede ser en la Municipalidad la aprobación de un manual o reglamento.
La celebración de un referendo en cuanto al tiempo, permite definir su
naturaleza jurídica y su razón de ser, toda vez que cuando lo que se busca es darle
su aprobación o, por el contrario, restarle autoridad, éste se realiza con posterioridad
al acto y se le denomina referendo sucesivo; cuando éste se realiza con anterioridad
al acto, se le conoce como programático, en este caso lo que se pretende es decidir
sobre su aprobación.
Asimismo, en cuanto a la eficacia, se distinguen dos tipos de referendo; el
consultivo que se trata de una consulta de carácter no vinculante; es decir, lo que se
busca es obtener el criterio del pueblo como formador de opinión y el referendo
constitutivo, en el cual la aprobación, abrogación o modificación de una norma
queda sujeta al resultado del referendo.
Por último, según sea el fundamento jurídico del referéndum, la consulta
tendrá carácter obligatorio o facultativo; en el primer caso, la decisión del pueblo es
suficiente para que el acto consultado surta efectos jurídicos y, en el segundo caso,
cuando el resultado de la consulta es requisito para el ejercicio de la función
normativa, el referéndum es facultativo19.
Al referendo, se le hace alguna crítica en cuanto a su rigidez, pues no se
puede determinar realmente cuál es la voluntad popular, toda vez que generalmente
la consulta admite dos respuestas “SI” o “NO”, o dejar la boleta en blanco, lo cual ha
generado algún grado de desconfianza por considerarse que la pregunta puede de
alguna forma orientar la respuesta del elector. En todo caso, pese a las críticas que
se le ha hecho a este instrumento, en los últimos tiempos se ha convertido en un
medio que ha venido a compensar la pérdida de credibilidad que el pueblo tiene en
sus representantes políticos.
19
En el caso costarricense, esta figura surgió con la reforma que realizó el
constituyente derivado a los artículos 102, 105 123, 124, 129 y 195 de la
Constitución Política20, incluyendo esta figura, no solo en el plano legal sino también
en el constitucional; sin embargo, pese a que dicha reforma se originó desde el año
2002, debieron pasar casi cuatro años para que se desarrollara en la ley, toda vez
que fue mediante Ley número 8492 denominada “Regulación del Referéndum”21 que
se desarrolló ese instrumento de democracia semidirecta, por lo que, al momento de
concluir esta investigación se desconocen los resultados que pudiera brindar ese
procedimiento.
c).- El Cabildo:
Se trata de una de las consultas populares más antigua, toda vez que su
origen se remonta a la Edad Media, sin embargo, su mayor desarrollo y evolución
histórica se puede ubicar en España. En sus orígenes, el cabildo funcionó en
pequeñas comunidades, las cuales para regular las actividades de la comuna
realizaban reuniones que se denominaban “Concillium” o “Concejo Vecinal”22. El
desarrollo de este instrumento en la Península Ibérica y la conquista trajeron a
América todas sus instituciones políticas, entre ellas el cabildo, de ahí que fue un
instrumento muy utilizado en nuestra época colonial.
El cabildo se puede definir como el mecanismo por medio del cual los
habitantes de determinada circunscripción, se les permite participar en la reunión del
gobierno local para expresar su pensamiento sobre determinado tema, es decir, se
trata de una especie de audiencia que se le otorga al pueblo para escuchar su
parecer sobre algún asunto.
20 Ley Nº. 8281 del 28 de mayo del 2002, publicada en La Gaceta Nº. 118 del 20 de junio del 2002. 21 La Ley número 8492 fue publicada en La Gaceta Nº 67 del 4 de abril del 2006.
22
El tratadista Guillermo Cabanellas de Torres define este instrumento como la
“reunión del ayuntamiento, en unión de los principales vecinos de la localidad, con
objeto de adoptar acuerdos sobre asuntos de importancia especial”23.
Por su parte, el Manual para la Realización de Consultas Populares a Escala
Cantonal y Distrital, define el cabildo en el artículo 2.1.4 en los siguientes términos:
“Cabildo es la reunión pública del Concejo Municipal y los Concejos Distritales, a la cual los habitantes de cantón son invitados a participar directamente con el fin de discutir asuntos de interés para la comunidad”.
d).- La revocatoria del mandato:
1).- Definición y antecedentes históricos de este procedimiento:
La revocatoria del mandato o plebiscito revocatorio “constituye un procedimiento a
través del cual los electores pueden destituir a un cargo público con anterioridad a la
expiración del período para el cual fue elegido”.24
Este procedimiento, también conocido como “recall” 25, tiene su origen en el
derecho anglosajón, algunos lo sitúan en Estados Unidos debido al desarrollo que
logró alcanzar en ese lugar, en los años de 1890. La revocatoria de mandato se
fundamenta en el principio de soberanía popular y de representación, en el sentido
de que los funcionarios públicos son depositarios de la voluntad popular, por ende
están sujetos al control ciudadano, toda vez que el pueblo lo que hace es otorgar a
sus gobernantes un mandato para que ejerzan el poder político. De ahí que el
concepto de mandato imperativo adquiere especial valor, pues los mandatarios
deben atenerse a las instrucciones de sus electores.
23 CABANELLAS, 1997. Pág. 58.
24, Instituto Interamericano de Derechos Humanos Tomo II, 2000. Pág. 1141.
25 Término en inglés que se traduce en hacer un nuevo llamamiento, se trata del procedimiento utilizado en los
Mediante este procedimiento, el electorado tiene el derecho a destituir del
cargo a un funcionario público a quien el mismo pueblo eligió, antes de que concluya
el período para el cual fue electo; es decir, el pueblo, mediante el sufragio y de
manera vinculante, decide sobre la continuidad en el desempeño del cargo de un
funcionario de elección popular. Precisamente, el derecho a revocar ese
nombramiento surge del nexo de responsabilidad que existe entre los electores y los
elegidos, entre gobernantes y gobernados, el cual se plasma mediante la elección
popular (sufragio).
Este tipo de consulta popular puede tener un doble efecto, pues si bien, por
una parte, obliga al mandatario a ser más eficiente en su labor, dado que le otorga al
pueblo el derecho de corregir equivocaciones electorales frente a funcionarios que
quieran desconocer las condiciones del mandato otorgado, o simplemente porque los
electores perdieron la confianza en su representante; por otra parte se puede
convertir en un instrumento amedrentador que impida el adecuado desempeño del
cargo, dado que siempre estaría presente la amenaza de someterlo al escrutinio, si
no satisface los intereses de determinados grupos.
Dentro de las ventajas que se le suelen atribuir a este instrumento, están las
siguientes: aumenta el interés de los electores en los asuntos políticos, al permitirles
la participación directa en decisiones de gran relevancia; obliga a los gobernantes a
mantener una relación más cercana con el electorado; le recuerda al gobernante que
su labor es evaluada directamente por el ciudadana y por último, faculta al elector a
destituir el funcionario cuando haya perdido la confianza en él.
La puesta en marcha de este procedimiento depende de ciertos requisitos, por
ejemplo algunas legislaciones establecen que durante el mandato el funcionario solo
puede ser sometido a dos plebiscitos; que no puede revocarse su nombramiento si
no ha transcurrido cierto tiempo desde el inicio de labores26; y, la solicitud de
revocatoria debe ser suscrita por un determinado número de electores o miembros
26
de un órgano colegiado. Cuando la solicitud es formulada por los miembros de ese
cuerpo colegiado, la aprobación de la solicitud requiere de votación calificada de sus
miembros.
Asimismo, para que resulte procedente la revocatoria del cargo del funcionario
público, es necesario que los sufragios alcancen un porcentaje preestablecido, según
cada legislación, del colegio electoral. La exigencia de este número de electores,
tiene como finalidad que no exista duda sobre la pérdida de confianza del
funcionario, lo que trae como consecuencia la desaprobación de su gestión. En
algunas legislaciones se establece que esa votación no puede ser menor al número
de votos que recibió al momento de ser electo.
Los efectos que se producen con la revocatoria del mandato o el plebiscito
revocatorio es la destitución o remoción del cargo que desempeña el funcionario
público de elección popular, por lo que corresponde al órgano electoral su
sustitución, sea celebrando nuevas elecciones o sustituyéndolo con el funcionario
que establezca el ordenamiento jurídico.
2).- Legislación comparada sobre la revocatoria de mandato
No obstante las dificultades que puede ofrecer la construcción del concepto
mandato representativo, la revocatoria del mandato, como instrumento de
participación ciudadana que procura mantener esa representación, ha adquirido
alguna importancia, como instrumento de participación directa que procura poner
freno al abuso del poder y a la irresponsabilidad de quienes ocupan un cargo público,
especialmente en plano legislativo y local.
En Latinoamérica, si bien varios países consagran la posibilidad de revocar el
nombramiento de los funcionarios de elección popular, esta figura se reconoce a
nivel constitucional, únicamente, en países como Perú, Brasil, Colombia, Ecuador, en
las cuales contemplan la figura del plebiscito revocatorio en el capítulo de los
bien contemplan la posibilidad de revocar el nombramiento del funcionario, no es
mediante el ejercicio del sufragio, toda vez que está referida a revocatoria por parte
de Cámaras, Congreso, Tribunales Penales y otros.
Así, la Constitución de Perú, en el artículo 31 establece cuanto sigue:
“Artículo 31°. - Los ciudadanos tienen derecho a participar en los
asuntos públicos mediante referéndum; iniciativa legislativa; remoción
o revocación de autoridades y demanda de rendición de cuentas. Tienen también el derecho de ser elegidos y de elegir libremente a sus representantes, de acuerdo con las condiciones y procedimientos determinados por ley orgánica.
Es derecho y deber de los vecinos participar en el gobierno municipal de su jurisdicción. La ley norma y promueve los mecanismos directos e indirectos de su participación.
Tienen derecho al voto los ciudadanos en goce de su capacidad civil. Para el ejercicio de este derecho se requiere estar inscrito en el registro correspondiente.
El voto es personal, igual, libre, secreto y obligatorio hasta los setenta años. Es facultativo después de esa edad.
La ley establece los mecanismos para garantizar la neutralidad estatal durante los procesos electorales y de participación ciudadana.
Es nulo y punible todo acto que prohíba o limite al ciudadano el ejercicio de sus derechos”. (El subrayado no es del original)
La Constitución Colombiana establece en el artículo 103, lo siguiente:
“ARTICULO 103. Son mecanismos de participación del pueblo
en ejercicio de su soberanía: el voto, el plebiscito, el referendo, la consulta popular, el cabildo abierto, la iniciativa legislativa y la
revocatoria del mandato. La ley los reglamentará.
Por su parte, la Constitución de la República de Ecuador, a diferencia de otras
legislaciones Latinoamericanas que establecen la revocatoria del mandato, como un
aspecto positivo, amplía la posibilidad de revocar el nombramiento de funcionarios
con cargos de rango superior, como el caso de los diputados o miembros del
parlamento.
Al respecto el artículo 109 constitucional establece:
“Artículo 109.- Los ciudadanos tendrán derecho a resolver la
revocatoria del mandato otorgado a los alcaldes, prefectos y
diputados de su elección, por actos de corrupción o incumplimiento
injustificado de su plan de trabajo.
Cada uno de los candidatos a alcalde, prefecto o diputado, al inscribir su candidatura presentará su plan de trabajo ante el correspondiente tribunal electoral”. (El subrayado no es del original)
Sin embargo, el caso que merece especial atención, es la Constitución de
Venezuela, en donde la revocatoria del mandato mediante el sufragio, alcanza el
cargo máximo de elección popular como lo es la figura del Presidente de la
República, sirva de ejemplo lo ocurrido, recientemente con el señor Hugo Chaves,
quien pese a su condición de presidente debió someterse al escrutinio popular, que
tenía por objeto determinar si continuaba en el ejercicio del cargo.
Precisamente el artículo 72 de la Constitución Política de ese país advierte que:
“Todos los cargos y magistraturas de elección popular son revocables.
Transcurrida la mitad del período para el cual fue elegido el funcionario o funcionaria, un número menor de veinte por ciento de los electores o electoras inscritos en la correspondiente circunscripción podrá solicitar la convocatoria de un referendo para revocar su mandato.
electoras inscritos o inscritas, se considerará revocado su mandato y se procederá de inmediato a cubrir la falta absoluta conforme a lo dispuesto en esta Constitución y en la ley.
La revocación del mandato para los cuerpos colegiados se realizará de acuerdo con lo que establezca la ley.
Durante el período para el cual fue elegido el funcionario o funcionaria no podrá hacerse más de una solicitud de revocación de su mandato”.
(El subrayado no es del original)
Ahora bien, países como El Salvador, Guatemala, Honduras, Nicaragua,
México, Argentina, Bolivia, Brasil, Chile y Uruguay, si bien contemplan en sus textos
constitucionales la posibilidad de revocar el nombramiento de funcionarios públicos
de elección popular, antes de cumplir el periodo para el cual fueron electos, lo cierto
es que como se indicó antes, el procedimiento no es a través del sufragio, sino por
otros medios que se apartan del instituto de la revocatoria del mandato, de ahí que
se omite la referencia a esos textos constitucionales.
3).-Revocatoria de mandato en la legislación costarricense:
i) Revocatoria de mandato de diputados: La evolución histórica de
este instituto de participación directa, en nuestro medio, ha tenido poco desarrollo,
tal y como se verá en el punto siguiente, pues la revocatoria del mandato está
prevista únicamente en el ámbito local, a nivel municipal y exclusivamente para la
figura del Alcalde Municipal, sea propietario o suplente.
La legislación costarricense establece en los artículos 111 y 112 de la
Constitución Política las únicas causales que podrían provocar la pérdida de la
credencial de diputado:
“ARTÍCULO 111.- Ningún Diputado podrá aceptar, después de
Esta prohibición no rige para los que sean llamados a formar parte de delegaciones internacionales, ni para los que desempeñan cargos en instituciones de beneficencia, o sean catedráticos de la Universidad de Costa Rica o en otras instituciones de enseñanza superior del Estado. “ARTÍCULO 112: La función legislativa es también incompatible con el ejercicio de todo otro cargo público de elección popular.
Los Diputados no pueden celebrar, ni directa ni indirectamente, o por representación, contrato alguno con el Estado, ni obtener concesión de bienes públicos que implique privilegio, ni intervenir como directores, administradores o gerentes en empresas que contraten con el Estado, obras, suministros o explotación de servicios públicos.
La violación a cualquiera de las prohibiciones consignadas en este artículo o en el anterior, producirá la pérdida de la credencial de Diputado. Lo mismo ocurrirá si en el ejercicio de un Ministerio de Gobierno, el Diputado incurriere en alguna de esas prohibiciones”.
Sin embargo, debido al nexo que debe existir entre el elector y el
representante, el ciudadano costarricense ha querido exigir algún tipo de
responsabilidad del diputado, al sentirse que no está representado en el parlamento.
Ese descontento se vio reflejado en el pasado período constitucional, a
propósito del recurso de amparo electoral que presentó un costarricense al Tribunal
Supremo de Elecciones, que sintió que con la renuncia de varios diputados al Partido
Acción Ciudadana, estaban usufructuando con los puestos de diputados, toda vez
que el voto directo otorgado por el pueblo le correspondía al Partido y no al
diputado, por lo que solicitó la cancelación de sus credenciales.
En esa oportunidad, el Tribunal analizando varios aspectos referidos a la
relación existente entre los electores, diputados y partidos políticos declaró sin lugar
el recurso, bajo los siguientes términos.
preciso recibido de sus electores ni del partido que los agrupa, puesto que los verdaderos mandantes no son éstos, sino la nación. Ésta, al ser un ser colectivo incapaz de expresarse, no puede dar instrucciones a sus representantes; solamente les da el mandato de representarla, es decir, de expresarla. Así, los diputados son libres en cuanto a sus actos y a sus decisiones, que son la expresión de la nación.
Esto a diferencia del “mandato imperativo”, en que, trasladando exactamente al derecho público el concepto de mandato de derecho privado, la designación de los diputados es un mandato dado por los electores a los elegidos para actuar en lugar suyo. En este supuesto, el mandatario debe adaptarse estrictamente a las instrucciones de su mandante. Recibe de él un mandato “imperativo”. Entendido en forma absoluta, el mandato imperativo no implica solamente que el elegido deba ajustarse a las instrucciones de sus electores, sino que éstos dispongan también de una sanción si el elegido no cumple su mandato; es el principio de la revocabilidad de los elegidos.
Siendo que la Constitución Política costarricense no establece esta forma de mandato imperativo en relación con los diputados, no podría, por vía jurisprudencial, reformarse este aspecto fundamental del sistema político de nuestro país. Para ello sería necesaria una reforma constitucional”27. (El resaltado es propio).
De suerte que el Tribunal Supremo de Elecciones no podría, mediante una
interpretación, imponer al diputado una especie de sanción, por una causal distinta a
las previstas en los citados artículos 111 y 112 de la Constitución Política, por cuanto,
como lo sostiene el Tribunal, nuestro ordenamiento jurídico establece un mandato
representativo y no imperativo, en el cual el lazo que une al elector y representante
es la confianza28.
Por último, si bien nuestro ordenamiento jurídico no autoriza la revocatoria del
mandato en cargos de elección popular distintos del Alcalde Municipal, la
27
Tribunal Supremo de Elecciones, resolución número 1847-E-2003 de las 09:45 horas del 20 de agosto del 2003 “Recurso de amparo electoral interpuesto por el señor Mario Rodríguez Badilla, contra el Tribunal Supremo de Elecciones y contra los diputados Humberto Arce Salas, Quírico Jiménez Madrigal, Elvia Navarro Vargas, Emilia María Rodríguez Arias, Rafael Ángel Varela Granados y Juan José Vargas Fallas”.
28 En el mensaje de Bruke en 1777 a los electores del pueblo de Bristol en Inglaterra hizo ver que una de las
disconformidad que ha expresado la ciudadanía con sus representantes y la
implementación de este instituto en otras legislaciones latinoamericanas, sería un
aspecto importante de analizar, pese a que los mismos parlamentarios deberían
pronunciarse al respecto.
ii).- Revocatoria del mandato de cargos municipales: El anterior Código
Municipal 29 en su artículo 55, respecto del funcionario ejecutivo indicado en el
artículo 168 de la Constitución Política, establecía lo siguiente:
“el nombramiento del Ejecutivo lo hará el Concejo en la
segunda quincena del mes de junio siguiente a su instalación. (…) El ejecutivo será nombrado por cuatro años, contados a partir del primero de julio inmediato a la instalación de las respectiva municipalidad y podrá ser reelecto”.
Precisamente, a partir de la figura de este funcionario, se configura un giro
importante en la legislación costarricense respecto del instituto de la revocatoria del
mandato. Así la Ley Número 7797, publicada en La Gaceta número 94 del 18 de
mayo de 1998, no solo derogó el anterior Código Municipal y estableció una nueva
legislación al respecto, sino que vino a realizar una transformación en los gobiernos
locales, tanto en el ámbito de sus competencias como en su conformación a lo
interno, toda vez que la figura del Ejecutivo Municipal pasó a denominarse Alcalde
Municipal, cuyo nombramiento sería de elección popular y sujeto a la revocatoria del
mandato; además estableció que existirían dos alcaldes suplentes.
El nombramiento del Alcalde Municipal dejó de ser un acto librado a la
voluntad del Concejo Municipal y trasladó su elección a la ciudadanía, al fijar que la
designación de esos funcionarios sería mediante elección popular30. Esta innovación
también llevó aparejada, por primera vez en la legislación costarricense, la
29 Ley Nº. 4574 del 4 de mayo de 1970, publicado en el alcance Nº. 36 a La Gaceta Nº. 121 del 2 de junio de
1970.
30
posibilidad de que mediante el sufragio, el pueblo tuviera el derecho de revocar el
nombramiento de un funcionario de elección popular. El artículo 19 del mismo
Código establece cuanto sigue:
“Por moción presentada ante el Concejo, que deberá ser firmada al menos por la tercera parte del total de los regidores y aprobada por el mínimo de tres cuartas partes de los regidores integrantes, se convocará a los electores del cantón respectivo a un plebiscito, donde se decidirá destituir o no al alcalde municipal. Tal decisión no podrá ser vetada. Los votos necesarios para destituir al alcalde municipal, deberán sumar al menos dos tercios de los emitidos en el plebiscito, el cual no podrá ser inferior al diez por ciento (10%) del total de los electores inscritos en el cantón.
El plebiscito se efectuará con el padrón electoral del respectivo cantón, con el corte del mes anterior al de la aprobación en firme del acuerdo referido en el párrafo primero de este artículo.
Si el resultado de la consulta fuere la destitución del funcionario, el Tribunal Supremo de Elecciones repondrá al alcalde propietario, según el artículo 14 de este código, por el resto del período.
Si también fueren destituidos o renunciaren los dos alcaldes suplentes, el Tribunal Supremo de Elecciones deberá convocar a nuevas elecciones en el respectivo cantón, en un plazo máximo de seis meses y el nombramiento será por el resto del período. Mientras se lleva a cabo la elección el Presidente del Concejo asumirá como recargo el puesto de alcalde municipal, con todas las atribuciones que le otorga el código”.
La Sala Constitucional, se refirió a la constitucionalidad de esta norma, en
aspectos relativos al derecho de defensa, principio de igualdad e imposibilidad de
cuestionar la decisión que adoptara el Concejo Municipal, en una acción interpuesta
por el Alcalde Municipal de Oreamuno. En esa oportunidad se indicó respecto del
plebiscito revocatorio cuanto sigue:
“IV.- DEL PLEBISCITO REVOCATORIO DEL ALCALDE
MUNICIPAL. La norma impugnada –párrafo primero del artículo 19 del
constitucionales. En este sentido, es importante resaltar que este mecanismo es un instrumento de participación ciudadana, de carácter excepcional, y en consecuencia, se constituye en una manifestación directa de la democracia participativa, propia de nuestro sistema de gobierno, al tenor, fundamentalmente de la reciente reforma del artículo 9 constitucional –mediante Ley número 8364, de primero de julio del 2003–, en virtud de la cual se caracteriza por ser "popular, representativo, participativo, alternativo y responsable." Ahora bien, debe diferenciarse el plebiscito constitucional, previsto en el artículo 168 de la Constitución Política, dentro del procedimiento constitucional para la creación de nuevas provincias, del plebiscito municipal, dispuesto para la discusión de cualquier asuntos de relevancia para la corporación municipal, y expresamente, para decidir sobre la destitución o no del alcalde, de conformidad con el artículo 2.1.2 del Manual para la realización de consultas populares a escala cantonal y distrital del Tribunal Supremo de Elecciones, en tanto lo prevé en los siguientes términos:
"Plebiscito es la consulta popular mediante la cual los habitantes del cantón se pronuncian sobre un asunto de trascendencia regional, o se manifiestan sobre la revocatoria del mandato de un alcalde"
Nótese que son los munícipes –entendiendo por tales, a los vecinos de un cantón, y que conforman la respectiva municipalidad–, los que eligen, mediante elección popular, al alcalde, y este mecanismo, del plebiscito revocatorio, lo que hace es devolverles la competencia para decidir sobre la procedencia o no de su destitución. Con lo cual, el plebiscito revocatorio se constituye en el más claro ejemplo de la democracia participativa. Se reitera que este fenómeno ocurre precisamente como derivado directo de la conformación de las municipalidades, toda vez que
"El municipio está constituido por el conjunto de vecinos residentes en un mismo cantón, que promueven y administran sus propios intereses por medio del gobierno municipal";
Como reflexión final, sobre esta figura, se debe indicar que, en el plano
municipal, la escogencia y destitución del funcionario ejecutivo de la Municipalidad,
sufrió una importante transformación, pues haciendo la comparación con los
regímenes democráticos de gobierno, anteriormente, funcionaba como una especie
de modelo parlamentario, toda vez que el anterior Código Municipal establecía que
éste sería electo por la cámara, sea los regidores –forma de escogencia del Primer
Ministro en las democracias parlamentarias-, de tal manera que la revocatoria de su
mandato, también estaba a cargo de ese órgano colegiado. En la actualidad, el
Código Municipal, establece un procedimiento de designación de este funcionario,
donde el pueblo es quien decide directamente, no solo sobre su nombramiento sino
también respecto de su destitución, en ambos casos mediante el voto, por lo que se
pasó a una especie de modelo presidencialista, en el que la elección de ese
funcionario la realiza directamente el pueblo mediante el sufragio.
III.- Procedimiento de cancelación de credenciales del Alcalde
Municipal mediante plebiscito revocatorio.
En el proceso de cancelación de credenciales, en que media un
plebiscito revocatorio, debido a que intervienen varias instancias se pueden
distinguir, al menos, cuatro fases claramente definidas, la primera referida al
cumplimento de trámites a lo interno de la Municipalidad, la segunda es la solicitud
de celebración del plebiscito que debe dirigirse al Tribunal Supremo de Elecciones, la
tercera la preparación y celebración del plebiscito y la cuarta corresponde a la
cancelación de la credencial o el archivo de la gestión, por parte del Tribunal, con
base en el resultado de la votación.
Para una mejor comprensión de este procedimiento resulta oportuno, para su
estudio, dividirlo en tres etapas, las cuales podríamos denominar preparatoria,
celebración de plebiscito- como en el Tribunal Supremo de Elecciones –comunicación
de acuerdo y designación de funcionario de enlace-; la segunda sería la de desarrollo
que se refiere propiamente a los aspectos de logística y preparación de materiales,
votación y escrutinio; y la tercera que es la de ejecución que se relaciona con el
procedimiento que realiza el Tribunal Supremo de Elecciones para la cancelación de
la credencial del funcionario.
Ahora bien, se debe recordar que es requisito esencial para la celebración de
un plebiscito revocatorio, que la Municipalidad haya dictado previamente el
reglamento respectivo, precisamente, el Manual para la realización de consultas
populares a escala cantonal y distrital, en punto 2.1 establece cuanto sigue:
“Cada Concejo Municipal está en la obligación de dictar un reglamento para la realización de tres modalidades de consulta popular: plebiscitos, referendos y cabildos” .
Es preciso indicar que al momento de concluir este trabajo la gran mayoría de
las municipalidades aún estaban pendientes de dictar el referido reglamento, pese a
que el manual que obligaba a su implementación se publicó en La Gaceta Nº. 204
del 21 de octubre de 1998. Apenas un total de 24 municipalidades de un total de 81
han aprobado ese reglamento, entre las que ya lo hicieron están: Sarapiquí,
Puntarenas, Tibás, Paraíso, Pérez Zeledón, Escazú, San Ramón, Guácimo, Pococí,
San Isidro, Alajuela, Jiménez, Heredia, Cartago, Palmares, La Unión, Orotina,
Oreamuno, San Carlos, Desamparados, Turrialba, Santa Bárbara, San Pablo y Carrillo
que recién lo aprobó y publicó el 17 de mayo del 200631.
a.- Trámite a lo interno de la Municipalidad:
Señala el artículo 19 del Código Municipal, sobre el trámite a seguir para
celebrar un plebiscito revocatorio, lo siguiente:
31
“Por moción presentada ante el Concejo, que deberá ser firmada al menos por la tercera parte del total de los regidores y aprobada por el mínimo de tres cuartas partes de los regidores integrantes, se convocará a los electores del cantón respectivo a un plebiscito, donde se decidirá destituir o no al alcalde municipal”.
Los requisitos exigidos, parecen ser bastante simples y si se quiere informales;
es decir, no requieren de mayores formalidades, pues están referidos únicamente a
presentar una moción al Concejo Municipal para que se inicie el trámite. La norma
genera cierta duda en cuanto a la legitimación para presentar la moción al Concejo;
pues aunque se establece que la moción debe ser firmada por la tercera parte del
total de regidores, no indica si en ese total, debe incluirse a los regidores
propietarios y suplentes, o si por el contrario, el total es solo de los propietarios.
Atendiendo a una interpretación literal de la norma, al establecer “al menos
por la tercera parte del total de los regidores” debería incluirse tanto a
propietarios como suplentes; sin embargo, atendiendo a una interpretación de la
norma en el contexto de aquellas normas que regulan las atribuciones de uno u otros
regidores, la interpretación de ese total sería de aquellos con poder de decisión, bajo
esta premisa, serían los propietarios los que tienen derecho a votar en las sesiones
del Concejo Municipal, toda vez que los regidores suplentes, si bien tienen la
obligación de asistir a las sesiones municipales, solo tienen derecho a voz32.
El definir este aspecto, es asunto de relevancia por cuanto el número de
firmas podría ser mayor o menor, según se incluya o no a los regidores suplentes.
En mi criterio, la interpretación de este asunto corresponde al Tribunal Supremo de
Elecciones, toda vez que si bien la norma se refiere a un acto que debe adoptarse a
lo interno de la Municipalidad y que parece ser eminentemente administrativo, lo
cierto es que el fin perseguido por esa moción, está referida a la cancelación de las
credenciales del Alcalde Municipal, funcionario de elección popular, de suerte tal que
la discusión es un asunto relativo a materia electoral, que corresponde su
32
interpretación al Tribunal Supremo de Elecciones, con fundamento en el artículo 102,
inciso 3 de la Constitución Política.
En respaldo de la anterior posición, la Procuraduría General de la República,
ante una consulta formulada por la Municipalidad de Palmares sobre la posibilidad de
seguir un procedimiento sancionatorio contra el Alcalde Municipal sentó la siguiente
posición:
“En nuestro criterio, la existencia de esta disposición del Código Municipal incide directamente sobre la posibilidad de que el Concejo Municipal pueda, por sí mismo, iniciar procedimientos administrativos que busquen analizar el cumplimiento de las funciones encargadas al Alcalde Municipal. De donde interpretar, con carácter vinculante, si la potestad que interesa a la Municipalidad consultante puede o no ser ejercitada, y su relación con el procedimiento del plebiscito revocatorio es, nuevamente, un tema que concierne al Tribunal Supremo de Elecciones, en virtud de lo que dispone el numeral 102, inciso 3 de la Constitución Política”33.
Ahora bien, asumiendo que la moción debe ser presentada por al menos la
tercera parte de los regidores propietarios y suplentes que integran el Concejo, en el
tema de la votación se presenta un problema similar, la falta de precisión normativa
en cuanto si en la votación participan propietarios y suplentes o solo los primeros,
toda vez que la norma señala que la moción debe ser aprobada, por al menos “tres
cuartas partes de los regidores integrantes”. No obstante, respecto de la votación
parece existir una solución menos confusa, pues, si se trata de una sesión del
Concejo Municipal, en ella únicamente tienen derecho a votar los regidores
propietarios, al tenor de lo dispuesto en el artículo 28 del Código Municipal, que
autoriza a los regidores suplentes en las sesiones, únicamente el derecho a voz. Por
lo que la moción únicamente podrían votarla regidores propietarios o suplentes que
33
estén sustituyendo a propietarios en los términos del citado artículo 28 del Código
Municipal.
Con base en lo expuesto, el plebiscito revocatorio no puede ser solicitarlo por
los vecinos del cantón, aunque esa gestión sea presenta por la totalidad del padrón
electoral de esa localidad. Esa falta de legitimación del pueblo parece ser un
descuido del legislador, toda vez que si es el pueblo a quien le corresponde decidir la
suerte del Alcalde Municipal, con mucha mayor razón podría solicitar la celebración
del plebiscito, cuando la gestión sea firmada por un número considerable de vecinos
del cantón, por lo que, éste aspecto podría ser objeto de discusión a los efectos de
procurar una reforma al efecto.
Un aspecto que también merece reflexión es el hecho de que ni el artículo 19
del Código Municipal, ni otras normas establecen las causales por las cuales los
regidores pueden solicitar la revocatoria del mandato del Alcalde. Parece que la
solución a esta interrogante podría estar en el artículo 17 ibídem que establece una
serie de obligaciones del Alcalde, por lo que ante el incumpliendo de ellas, podría
pensarse que es motivo suficiente para plantearse la moción ante el Concejo
Municipal o simplemente tendríamos que admitir que cualquier motivo es válido para
solicitar la celebración del plebiscito.
El Tribunal Supremo de Elecciones, en su jurisprudencia, ha establecido que
las causas por las cuales se puede solicitar la cancelación de las credenciales del
Alcalde Municipal, son únicamente las previstas en los artículos 15, 16, 18 y 19, del
Código Municipal34. También se ha establecido que no puede ampliar esa lista, con
otras causales, en virtud del principio de interpretación restrictiva que impera en el
régimen sancionatorio; pero, esa taxatividad no se echa de menos en el caso de la
solicitud de revocatoria del mandato, por lo que, mediante ese trámite cualquier
motivo podría ser válido para plantear la gestión, toda vez que la norma no exige
34 Tribunal Supremo de Elecciones, ver, entre otras, resoluciones números 240-M-2006 de las 12:15 horas del
una justificación o existencia de causal para formular la moción; es decir, el solicitar
la revocatoria del mandato es un asunto que queda librada a la voluntad y
discrecionalidad política de los regidores.
En este caso, por tratarse de la sanción más grave que podría imponérsele al
Alcalde Municipal, el legislador debió analizar con mayor profundidad el tema, pues
parece que quiso dar carta abierta a los regidores para que pudieran solicitar la
revocatoria del mandato. Sin embargo, en mi criterio, parece que esta omisión
voluntaria no genera ningún grado de inseguridad jurídica, pues la posibilidad de que
el Alcalde sea sometido al escrutinio público está abierta, pese a que esté realizando
un buen trabajo en la Municipalidad.
Otro aspecto a tomar en cuenta es la protección de que goza el acuerdo que
adopte el Concejo Municipal sobre la celebración del plebiscito, por cuanto, el
legislador, con la redacción que le otorgó al referido artículo 19 del Código Municipal,
únicamente, lo protegió respecto de la gestión que pudiera interponer el Alcalde
Municipal, al establecerse que “Tal decisión no podrá ser vetada”;35 sin embargo, esa
misma protección no la tiene respecto de los regidores municipales, toda vez que ese
acto estaría sujeto a ese control, por así autorizarlo el artículo 153 del Código
Municipal, al permitirle a los ediles solicitar la revisión de los acuerdos.
Asimismo, debido a que los acuerdos del Concejo Municipal, están sujetos a
control mediante los recursos ordinarios, los particulares interesados podrían
plantear, contra ese acto, recurso de revocatoria con apelación en subsidio, por
cuanto, como se indicó, el acuerdo que aprueba la celebración de un plebiscito
revocatorio, únicamente está protegido del veto, incluso esta tesis se confirma con lo
dispuesto en el artículo 154 del Código Municipal, por cuanto al establecerse los
acuerdos que carecen o que están protegidos de recurso, no incluyó el de la
revocatoria del mandato.
35 El veto es el derecho que le corresponde exclusivamente al Alcalde Municipal, de oponerse a un acuerdo
El citado artículo establece:
Artículo 154- Cualquier acuerdo municipal estará sujeto a los recursos
de revocatoria y de apelación, excepto:
a) Los que hayan sido aprobados definitivamente.
b) Los de mero trámite de ejecución, confirmación o ratificación de otros
anteriores y los consentidos expresa o implícitamente.
c) Los reglamentarios
d) Los que aprueben presupuestos, sus modificaciones y adiciones.
e) Los sometidos a los procedimientos especiales dispuestos en los artículos 82, 83, 89 y 90 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, Nº 3667, de 12 de marzo de 1966”.
Superada esa fase recursiva, de previo a remitir la comunicación al Tribunal
Supremo de Elecciones, el Concejo Municipal deberá publicar en dos diarios de
circulación nacional la convocatoria formal a plebiscito, la cual debe incluir una
explicación del motivo de la consulta y la formulación de la pregunta que debe ser
contestada por el electorado. De conformidad con el numeral 2.6 del Manual, la
consulta debe realizarse un domingo, salvo que por mayoría calificada del Concejo
Municipal se establezca otro día.
b). Acuerdo de convocatoria de celebración del plebiscito que se
dirige al Tribunal Supremo de Elecciones:
Superada esa etapa previa a lo interno de la Municipalidad, aprobado en
definitiva el acuerdo de convocatoria a plebiscito y hecha la publicación indicada en
el punto anterior, deberá el Concejo Municipal comunicar inmediatamente al Tribunal
Supremo de Elecciones la solicitud convocatoria, la cual deberá contener la siguiente
información, según el Manual para la realización de consultas populares a escala
cantonal y distrital :
2.3.2 Definición clara y detallada del asunto que será objeto de consulta.
2.3.3. Indicación de la previsión presupuestaria pertinente para la realización de la consulta popular”.
Cumplidas esas formalidades, si bien el “Manual para la realización de
consultas populares a escala cantonal y distrital”, no establece que al plebiscito
revocatorio se aplicará el procedimiento previsto para los plebiscitos ordinarios, dado
que parece que se delega en el reglamento de la Municipalidad ese procedimiento;
es lo cierto que en razón de que la consulta es un plebiscito, por así establecerlo el
artículo 19 del Código Municipal, lo correcto sería aplicar las reglas del plebiscito
dispuestas en el citado manual.
Bajo esos términos, corresponde al Tribunal Supremo de Elecciones brindar
asesoría a la Municipalidad en la preparación y realización de esa consulta,
designado, a un funcionario, sin perjuicio de que sean más, para que se encargue de
la labor de supervisión; asimismo, puede utilizar el Cuerpo Nacional de Delegados.
Empero, es preciso aclarar que el encargado de la celebración del plebiscito no es el
Tribunal Supremo de Elecciones, sino la propia Municipalidad, por lo que ese cuerpo
colegiado puede nombrar una Comisión Coordinadora, integrada por regidores y
síndicos, para que se encargue de la organización y dirección de la consulta.
Hasta el momento el Tribunal ha recibido la solicitud para realizar dos
plebiscitos revocatorios en los cantones de Oreamuno y Orotina; no obstante,
ninguno se ha realizado -las razones se explicarán en las conclusiones-, por lo que
este instrumento no se ha podido poner en práctica, con lo que desconocemos cuál
podría ser el impacto que causaría en la población.
c). Preparación y celebración del plebiscito:
Tal y como se indicó en el punto anterior, la preparación, desarrollo y
el plano local, es un asunto de competencia exclusiva de la Municipalidad, la
participación del Tribunal es de órgano asesor, por lo que ve limitada su intervención
en el cumplimiento de los requisitos exigidos. Por lo que, resulta oportuno analizar
algunos aspectos que deben ser considerados por el Concejo Municipal al momento
de celebrar la consulta, entre los que destacan:
1).- El padrón de electores: Por tratarse de la decisión de un asunto de
interés local, el numeral 3.1 del Manual establece que pueden ejercer el derecho al
voto en el plebiscito, el elector que aparezca inscrito en el padrón electoral del
respectivo cantón, al corte del mes anterior al de la aprobación en firme del acuerdo
de convocatoria. Esta norma establece condiciones importantes para que el elector
pueda emitir el voto, ya que no solo se requiere ser vecino del cantón, sino que su
inscripción electoral también debe ser del mismo cantón, y establece que ésta debe
haberse realizado con anticipación al acuerdo de convocatoria. Se trata de una
adecuada decisión para evitar traslados masivos de electores que vengan a poner en
duda la legitimidad de la consulta, de ahí que el plazo de un mes resulta en una
excelente medida para contrarrestar este tipo de ardid.
2).- Juntas receptoras de votos: El Concejo Municipal o la Comisión
Coordinadora, deberán utilizar los mismos principios recogidos en el Código Electoral,
respecto de la ubicación de los recintos electorales, para que, en la medida de las
posibilidades, se ubiquen de manera que el elector no deba recorrer largas
distancias, de ahí que en este campo la asesoría del Tribunal Supremo de Elecciones
resulta de mucha importancia, quien por medio del funcionario designado, dentro del
mes siguiente a la convocatoria, colaborará en su definición. Ahora bien, la cantidad
de juntas receptoras que se instalen deben ser suficientes y siempre serán
3).- Propaganda: En virtud de que a través del plebiscito revocatorio se
podría imponer la sanción más grave que se le puede aplicar al Alcalde Municipal,
cual es la cancelación de sus credenciales, parece lógico pensar que, como parte del
derecho a defensa, a éste le asiste la posibilidad de realizar la propaganda que
estime conveniente con el fin de contar con la simpatía ciudadana y así impedir su
destitución; sin embargo, surge la duda acerca de si los regidores firmantes de la
moción y los que votaron a favor de ésta, tendrían derecho a realizar algún tipo de
propaganda, sin que ésta resulte contraria al principio de imparcialidad. Los
regidores municipales, como integrantes del Concejo, por su condición de
encargados del desarrollo de la consulta y por corresponderles definir los límites de
las diferentes propuestas, según el numeral 3.6 del manual, deberían abstenerse de
difundir cualquier tipo de publicidad que esté referida al objeto de la consulta. Es
preciso indicar que el Concejo Municipal debe tomar en cuenta que el plazo para
difundir propaganda deberá cerrarse, al menos un día antes de la celebración de la
consulta.
4).- Elaboración de la pregunta: La definición de la pregunta debe
formularla el Concejo Municipal, ésta debe ser clara y precisa, de manera que no
confunda o genere dudas al elector, por lo que, el objeto de la consulta debe
formularse de tal manera que se pueda responder con un “SI” o con un “NO”.
5).- Material Electoral: La celebración de un plebiscito, es una elección
pero a escala cantonal, por lo que los requerimientos en cuanto a material electoral
son los mismos que los utilizados en las Elecciones Nacionales, entre los que se
deben citar por considerarse los más importantes, el padrón registro y papeletas. La
elaboración y distribución y seguridad está a cargo del Concejo Municipal y es a
