Políticas activas de empleo en México : contexto, situación actual y recomendaciones

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(1)INSTITUTO TECNOLÓGICO Y DE ESTUDIOS SUPERIORES DE MONTERREY. ESCUELA DE GRADUADOS EN ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y POLÍTICA PÚBLICA, CAMPUS CIUDAD DE MÉXICO. POLÍTICAS ACTIVAS DE EMPLEO EN MÉXICO: CONTEXTO, SITUACIÓN ACTUAL Y RECOMENDACIONES. TECNOLOGICO DE N!OHTERN[Y. ;~~EGAP .,.,,,¡1'<'. Karla Esperanza Mejía Soto Petróleos Mexicanos. B,IBLiOTECA Proyecto de Investigación Aplicada Maestría en Economía y Políticas Públicas Asesor Carlos Guerrero de Lizardi Diciembre de 2006.

(2) RESUMEN En el mercado laboral existen brechas persistentes y rezagos entre la demanda (trabajadores que buscan las empresas) y la oferta (trabajadores que buscan empleo). Entre los distintos factores que explican estas distorsiones están; fallas en la estructura del mercado; la presencia de información asimétrica, que tiene costos económicos en términos de desempleo, subempleo y baja productividad.. Para contrarrestar se han creado las políticas activas de empleo, cuyo objetivo principal dada la restricción normativa- es apoyar la colocación de desempleados a través de mecanismos de vinculación, capacitación y autoempleo.. En este proyecto de investigación describo y analizo, los aciertos y las fallas de los programas de empleo actualmente implementados en México, con la limitada información pública disponible.. Asimismo, concluyo con algunas recomendaciones de mejora y de política pública de los distintos programas analizados, con la finalidad de reducir costos, ampliar su cobertura y su efectividad.. 2.

(3) ÍNDICE INTRODUCCIÓN ................................................................................................................ 4 CAPÍTULO l. REFLEXIONES SOBRE EL MERCADO LABORAL .......................... 6 l. 11.. MERCADO LABORAL ................................................................................................... 6 POLÍTICAS PÚBLICAS DEL MERCADO LABORAL ............................................................ 7 1) Políticas pasivas ..................................................................................................... 8 2) Políticas activas ...................................................................................................... 8. CAPÍTULO 2. PROGRAMAS DE INTERMEDIACIÓN O VINCULACIÓN LABORAL .......................................................................................................................... 12. SERVICIO NACIONAL DE EMPLEO (SNE) ................................................................... 12 PROGRAMAS DE VINCULACIÓN DEL SNE ...................................................... 13 III. SITUACIÓN ACTUAL Y ANÁLISIS DE DESEMPEÑO .................................. 18 IV. COMENTARIOS FINALES ................................................................................ 22 l. 11.. CAPÍTULO 3. PROGRAMA DE APOYO AL EMPLEO ............................................. 25 l. EMPLEOFORMAL ................................................................................................. 26 11. SITUACIÓN ACTUAL Y ANÁLISIS DE DESEMPEÑO ...................................... 27 111. COMENTARIOS FINALES ................................................................................ 32. CAPÍTULO 4. PROGRAMAS DE CAPACITACIÓN ................................................... 34 CAPÍTULO 4. PROGRAMAS DE CAPACITACIÓN ................................................... 34. PROGRAMA DE BECAS A LA CAPACITACIÓN PARA EL TRABAJO (BÉCA TE) ........................................................................................................................ 34 a) Capacitación mixta o Formación Laboral en Competencias ............................... 35 b) Capacitación o Formación en la práctica laboral ............................................... 35 c) Capacitación para el autoempleo ........................................................................ 36 d) Capacitación o Formación productiva ................................................................ 36 e) Vales de capacitación ........................................................................................... 36 II. SITUACIÓN ACTUAL Y ANÁLSIS DE DESEMPEÑO ....................................... 37 111. COMENTARIOS FINALES ................................................................................ 44. l.. CAPÍTULO 5. PROGRAMAS DE CREACIÓN DE EMPLEO .................................... 45. PROYECTOS DE INVERSION PRODUCTIVA .................................................... 46 II. PROYECTOS DE INVERSION PRODUCTIVA SEGUNDA GENERACION ..... 47 111. SITUACIÓN ACTUAL Y ANÁLISIS DE DESEMPEÑO .................................. 48 IV. COMENTARIOS FINALES Y PROPUESTAS DE POLÍTICA PÚBLICA ....... 51 l.. RESUMEN Y CONCLUSIONES ..................................................................................... 56 BIBLIOGRAFÍA ................................................................................................................ 60 ANEXO ESTADÍSTICO ................................................................................................... 62. 3.

(4) INTRODUCCIÓN A través de los años, el Estado mexicano ha sido víctima de su propia incapacidad dado el entramado institucional que él mismo creó y sirve de marco al mercado laboral, y victimario porque estableció las condiciones no competitivas que desincentivan la inversión directa enfocada en la creación de empleo. Las rigideces institucionalizadas son costosas socialmente y crean las condiciones óptimas para que el desempleo crezca y permanezca en el tiempo. Las decisiones de contratación de personal, así como de despido, se vuelven un riesgo demasiado alto para muchos de los agentes de la producción.. La falta de consenso político para lograr una reforma laboral enfocada a la creación de las condiciones óptimas para la competencia perfecta vía la regulación competitiva de las relaciones obrero patronal y la no flexibilización del mercado laboral, ha impedido la creación de un entorno económico favorable para lograr un crecimiento sostenido, que se refleje en los niveles de empleo.. Además, encontramos que en el mercado mexicano existen brechas persistentes aparentemente infranqueables entre oferta y demanda de trabajo debido a fallas en la estructura del mercado; la presencia de información asimétrica que además genera costos económicos significativos en términos de desempleo, subempleo, baja productividad y efectos colaterales en las familias y comunidades.. Con la intención de subsanar dichas brechas se pusieron en marcha políticas activas de empleo desarticuladas, a través de diversos programas de vinculación, capacitación y creación de empleo en el sector público, en un esfuerzo por alcanzar mejores niveles de bienestar en línea con los teóricos keynesianos.. Ante este panorama, surge mi preocupación por reexaminar los diversos programas de política activas desarrollados a través de la Secretaría del Trabajo y Previsión Social (STPS). En principio busco conocer los propósitos y motivaciones, la población objetivo,. 4.

(5) los criterios, y los montos de apoyos, para posteriormente elaborar un análisis del funcionamiento de los programas y una medición de impacto para los años 2000-2006.. En el camino descubrí cuáles han sido los aciertos de permanencia y las fallas de los programas actualmente implementados. Analicé los niveles de colocación, los costos, e impactos en la empleabilidad, muy a pesar de la poca información estadística disponible sobre los resultados de los programas. Un instrumento que probó ser de primera utilidad, es la evaluación de impacto que por ley debe hacerse a los distintos programas 1•. Formalmente, esta tesina está organizada en cinco capítulos. En el primero hago una revisión teórica de la clasificación de las políticas de empleo. En el segundo analizo el desempeñ.o de los programas de intermediación y vinculación laboral que únicamente proveen información del mercado laboral. El programa de vinculación que proporciona apoyos económicos para la vinculación laboral se revisa en el capítulo tres. En el cuarto capítulo describo los distintos esquemas de capacitación y evalúo su desempeño. Por último, en el quinto reviso el único programa de creación de autoempleo de la STPS y doy una propuesta de política pública para eficientar el funcionamiento de este tipo de programas. Para finalizar la tesina, elaboré un resumen de las conclusiones a las que he llegado.. I. Las evaluaciones públicas son de 2004. Se tiene información sobre la realización de nuevas evaluaciones a finales del año 2006, pero aún no han sido publicadas por la STPS.. 5.

(6) CAPÍTULO l. REFLEXIONES SOBRE EL MERCADO LABORAL l. Mercado Laboral La economía estudia la forma que la sociedad decide qué va a producir, cómo y para quién con los recursos escasos y limitados con que cuenta. Nuestra sociedad busca desesperadamente satisfacer sus necesidades ilimitadas gestionando de manera eficiente los recursos escasos. El trabajo es uno de los recursos productivos escasos de la sociedad y el problema al que nos enfrentamos es su uso eficiente. He aquí el lugar de la economía laboral.. La economía del trabajo explora la forma de organización, los resultados y el funcionamiento de este mercado, bajo el influjo de las decisiones racionales e irracionales de sus participantes actuales y futuros; y sobre las medidas relacionadas con la creación empleo y el precio del trabajo.. Este campo de la economía ayuda a entender muchas de las dinámicas y tendencias socioeconómicas de los últimos años: el aumento del desempleo, el incremento de la migración y la globalización de los mercados de trabajo. Adicionalmente, tiene una importancia y riqueza incuantificable, ya que el trabajo remunerado es uno de los bienes más preciados por su potencial generador de ingreso y bienestar.. La oferta y la demanda de trabajo tienen características y peculiaridades especiales, por lo que requieren un estudio independiente al del mercado de productos. Por un lado, la demanda del producto laboral esta basado en la utilidad que brinda el trabajador, su productividad, en la creación de bienes y servicios. Su demanda depende de los productos que produce.. 6.

(7) La oferta, definida como los servicios de trabajo que vendemos a un patrón, es exclusiva del trabajador. Su oferta depende del precio del bien (en este caso el salario), de las horas de trabajo, las características del puesto, las oportunidades de formación y ascenso, de las prestaciones, etc. Por lo que las decisiones del mercado laboral, dadas las características especiales del lado de la oferta cómo de la demanda, son más complejas que las del concepto de la oferta y demanda en los mercados de productos.. Aunado a las relaciones y atributos de oferta y demanda, hay distintos factores, actores e intereses que afectan el mercado de trabajo como son: las instituciones, los sindicados, las negociaciones colectivas, los salarios mínimos, la discriminación, etc.. 11. Políticas públicas del mercado laboral Como ya mencioné, en el mercado laboral existen brechas persistentes y rezagos entre la demanda (trabajadores que buscan las empresas) y la oferta (trabajadores que buscan empleo). Existen una gran variedad de factores que explican estas distorsiones: información limitada y diseminación de las vacantes, malas conexiones entre las habilidades de los trabajadores y las que necesitan los patrones, pocas habilidades de los buscadores de empleo para encontrar el empleo adecuado, y discriminación, por mencionar algunas. La persistencia de las brechas entre la fuente de trabajo y la demanda, tiene costos económicos significativos en términos de desempleo y subempleo, productividad y efectos sociales en las familias y comunidades.. Bajo este escenario, y en virtud de las características heterogéneas que presenta el mercado de trabajo, en muchos países han surgido una variedad de políticas encaminadas a la flexibilización vía modificaciones a las leyes laborales y las relaciones laborales nacionales. Estas medidas son conocidas como políticas de "primer orden" (Ruesca et all 2002), y están encaminadas a modificar el marco normativo que afecta al mercado. Por otro lado, existen políticas de "segundo orden", cuyo objetivo principal -dada la restricción normativa- es. 7.

(8) apoyar la colocación de desempleados a través de mecanismos de vinculación, capacitación y autoempleo.. Las políticas de segundo orden se dividen en dos grandes grupos: políticas pasivas y políticas activas.. 1). Políticas pasivas. Las políticas pasivas están enfocadas a compensar la situación económica cuando la persona se encuentra desempleada, permitiendo mantener temporalmente la capacidad adquisitiva. Estas políticas están basadas en una transferencia directa o ayuda económica. Entre sus modalidades más comunes encontramos el seguro de desempleo o el pago de jubilación anticipada.. 2). Políticas activas. Las políticas activas se distinguen por su carácter previsor ante una posible situación de desempleo; su principal función es contrarrestar los efectos negativos que provocan las crisis económicas y los cambios tecnológicos, ya que estas condiciones inciden directamente y ajustan en el agregado al mercado, ya sea en el nivel de empleo o en el salario.. Según Ruesca et ali (2002), se distinguen cinco objetivos principales de las políticas activas:. 1. Incrementar la transparencia del mercado.. 2. Desarrollar la estabilidad en el empleo. 3. Optimizar los recursos humanos. 4. Impulsar la creación y reparto de empleo.. 8.

(9) 5. Atender a personas desfavorecidas, mejorando su capacidad para insertarse en el mercado de trabajo.. Además, existen tres fonnas de intervención según los objetivos que se pretenden alcanzar y los instrumentos a utilizar:. Formación o capacitación laboral.- Esta es una intervención por el lado de la. a). oferta de trabajo, o sea los trabajadores. Se refiere a mejorar la fonnación, educación y capacidades de los desempleados para facilitar su inserción o pennanencia en el mercado laboral. A su vez, se subdivide en tres tipos:. •. La formación profesional se refiere a la enseñanza tradicional que imparte un sistema educativo escolarizado. Desarrolla una gama de habilidades homogéneas que brinda conocimientos estándares teóricos, no prácticos, a los agentes, que les pennite insertarse en el mercado laboral.. •. La capacitación ocupacional, se refiere a la fonnación relacionada con las necesidades del mercado de trabajo. Esta capacitación se da a los desempleados según las necesidades y los perfiles ocupacionales de las empresas.. •. Por último esta la capacitación continua, dirigida a todos los empleados. Esta fonnación permite la actualización y renovación de conocimientos para evitar que las innovaciones los desplacen por obsolescencia del conocimiento.. b). Creación directa o indirecta de empleo. Las políticas de creación directa de. empleo son acciones que afectan directamente el lado de la demanda de trabajo. Estas políticas, promueven la creación de empleo e incentivan la contratación de ciertos grupos, fomentan el autoempleo y desarrollan iniciativas empresariales de carácter social.. 9.

(10) c). Servicios de vinculación e intermediación laboral. Las políticas de servicios de. vinculación o intermediación laboral están enfocadas a mejorar la intermediación entre la demanda y la oferta de trabajo.. Dentro de las políticas pasivas, salta a la vista por su importancia el proceso de vinculación e intermediación laboral. En el mundo, los servicios públicos de empleo tuvieron un auge significativo después de los afios 50, y actualmente se están reformulando y reformado. En aquel entonces, los servicios de intermediación laboral pertenecían exclusivamente al estado o al Ministerio del Trabajo, la participación privada estaba totalmente prohibida o restringida. Incluso la Organización Internacional del Trabajo estableció el Convenio de Servicios de Empleo (ratificado por 83 países) y el Convenio de No cuota de las Agencias de Empleo (ratificado por 42 países), ambos ratificados por México. El primer convenio establece un marco general donde los países deben operar sus propios servicios de empleo, mientras el segundo prohíbe a las agencias privadas cobrar cuotas por colocación de trabajadores. Lo anterior, contribuyó al fomento de la creación de monopolios públicos en la colocación de empleo. Debido al bajo rendimiento de estos servicios, llevó a buscar nuevas alternativas que contrarrestaran los monopolios públicos. En países como Estados Unidos, Inglaterra, Australia y Suiza (que no ratificaron los convenios de la OIT) se permitió la creación de agencias de colocación privadas, lo que eliminó las preocupaciones sobre una posible explotación del buscador de trabajo, redundando en mayor competencia, y servicios privados y públicos de colocación.. Las reformulaciones de los servicios de empleo han evolucionado a lo que conocemos como los sistemas de intermediación o vinculación laboral (SIL), los cuales han ampliando la gama de servicios de "intermediación" que ofrecen entre el trabajador y el empleo, el empleo y la capacitación, el autoempleo y otros servicios sociales. En ellos se busca mejorar la velocidad y la calidad para vincular a trabajadores desempleados, subempleados y empresas buscando nuevos trabajadores.. 10.

(11) Las ventajas de vincular más, rápido, y a bajo costo son evidentes. Una buena intermediación permitirá al empleado obtener un empleo compatible con sus capacidades, aumentar la productividad y permanecerá por más tiempo contratado, diminuyendo el tiempo del desempleo y reduciendo los costos 2 sociales.. Resumiendo, las principales ventajas que ofrecen los servicios de intermediación laboral son:. 2. •. Reducción del desempleo de corto plazo, permitiendo una mayor rotación de trabajo. •. Incremento de la productividad. •. Mejora la movilidad laboral. •. Incrementa el bienestar social. •. Incrementa la transparencia en el mercado laboral. •. Reduce de la discriminación laboral. Los costos incluyen: costos relacionados con la búsqueda de empleo y costos que se tiene en el hogar.. 11.

(12) CAPÍTULO 2. Programas de vinculación laboral En México, en los últimos años, se han realizado esfuerzos por innovar y reformar las maneras de vincular la fuente de trabajo con las personas que lo buscan. Así, analizo en este capítulo el impacto de los programas de vinculación laboral para evaluar su conveniencia, diseño y desempeño.. l. Servicio Nacional de Empleo (SNE) El Servicio Nacional de Empleo (SNE) opera desde abril de 1978 y actualmente se encuentra a cargo de la Coordinación General de Empleo de la Secretaría del Trabajo y Previsión Social. Sus principales objetivos son facilitar la vinculación entre oferentes y demandantes de empleo, orientar a los buscadores de empleo sobre las condiciones del mercado laboral y apoyar su calificación, así como auxiliar a los empresarios en la búsqueda de candidatos para cubrir las vacantes disponibles.. El SNE opera de manera descentralizada, en donde el Gobierno Federal regula y supervisa las acciones y transfiere recursos a los gobiernos estatales; los cuales tienen a su cargo el funcionamiento de los Servicios Nacionales de Empleo 3 (SNE), quienes también aportan recursos adicionales para las instalaciones, pago de nómina y otros gastos de operación.. Actualmente, el SNE cuenta con 139 oficinas ubicadas en las principales ciudades del país y dispone además de unidades móviles que llevan los servicios de empleo a las zonas conurbadas y marginadas de las grandes ciudades y a las pequeñas localidades urbanas y zonas rurales.. J. Antes Servicios Estatales de Empleo. 12.

(13) 11. PROGRAMAS DE VINCULACIÓN DEL SNE En un principio el SNE solamente ofrecía servicios de vinculación directa, mediante el fortalecimiento e impulso de las ferias de empleo y los talleres para desempleados. A partir del año 2001 la STPS y el SNE, en el marco de la estrategia de creación de nuevos canales de atención a la población buscadora de empleo se desarrollaron cinco nuevos programas, los cuales siguieron tres líneas de acción en su diseño: l) calidad en el servicio, 2) desregulación y simplificación administrativa y 3) uso de tecnologías de la información (IT) y telecomunicaciones. Estos programas tienen como población objetivo a los buscadores activos de empleo, tanto de primera ocasión como de personas con experiencia laboral que perdieron recientemente su trabajo o que se encontraban alejadas de la actividad productiva (principalmente mujeres):. l.. Bolsa de Trabajo. Es un servicio gratuito proporcionado por el personal de las. oficinas del SNE de las entidades federativas, en donde se da orientación a los buscadores de empleo sobre las vacantes de las empresas que se tienen registradas, de acuerdo con el perfil laboral del solicitante y el requerido por las mismas.. 2.. Ferias de Empleos. Son eventos gratuitos organizados donde en un mismo lugar se. reúnen un número importante de empresas que tiene vacantes. Por su parte los buscadores del trabajo asisten a estos eventos y aplican a las diferentes empresas que les resulten atractivas. En este tipo de evento lo que se pretende es ahorrar tiempo y dinero en registrar sus solicitudes de empleo.. 3.. Talleres para Buscadores de Empleo. Son cursos gratuitos y prácticos enfocados a. personas que tienen dificultades para conseguir empleo. El objetivo de estos cursos es darles una serie de recomendaciones que les permita mejorar sus probabilidades de conseguir trabajo. En estos talleres se imparten temas específicos corno; el comportamiento que debe asumirse en una entrevista, exposición de habilidades y conocimientos, actitud. 13.

(14) antes las pruebas de selección, arreglo personal, identificación de medios y procedimientos de búsqueda de empleo.. 4.. Reuniones del Sistema Nacional de Empleo. Son eventos periódicos en los que se. coordinan el SNE entre bolsas de trabajo públicas y privadas, agencias de colocación e instituciones educativas, se intercambia infonnación sobre las personas que buscan empelo y sobre sus puestos de trabajo vacantes. Se busca atender de manera focalizada a las personas que afrontan mayores dificultades para insertarse en el mercado de trabajo.. 5-. Chambatel. Es un servicio gratuito que brinda infonnación vía telefónica sobre. opciones de empleo a quienes buscan trabajo, a través del número telefónico O1-800-1116000, desde cualquier parte del país y la llamada es atendida por personal capacitado. El buscador de empleo obtiene ágil y rápidamente, en un plazo no mayor a 6.5 minutos la infonnación necesaria (nombre de la persona a contactar en la empresa, teléfono de la misma, salario ofrecido, etc.,) de las opciones de empleo que empaten con su perfil. En el Distrito Federal y área metropolitana de la Ciudad de México, Chambatel es atendido a través de un moderno Centro de Contacto con capacidad de atender hasta 5,000 interacciones diarias. En el caso de atención a las empresas se cuenta con un Centro de Atención a Empresas, enfocado en desarrollar acciones de atención y promoción de Chambatel entre las empresas con el propósito de incrementar la captación de vacantes de empleo para el programa. En las demás entidades federativas, Chambatel es atendido por personal de consejería laboral de los Servicios Nacionales de Empleo.. 6.. Periódico de ofertas de empleo "Mi Chamba". Es una publicación quincena, con. tirajes que van de los 1,000 a los 65,000 ejemplares donde se ofrece infonnación de más de 4,500 plazas vacantes, se distribuye a nivel nacional a través de exhibidores en oficinas públicas, en instituciones educativas y tiendas de autoservicio y departamentales y en asociaciones civiles.. 14.

(15) 7.. Chambanet. Es un sistema de vinculación laboral disponible en Internet a través de. la dirección www.chambanet.gob.mx; donde tanto las empresas y como las personas pueden acceder. Por este medio, las empresas pueden registrar y publicar sus vacantes de empleo, así como buscar, seleccionar y contactar a los candidatos que cumplan con el perfil para cubrirlas. Por su parte, los buscadores de empleo pueden publicar su perfil laboral, así como buscar, consultar y postularse a las ofertas de trabajo de su interés desde cualquier parte del país. Se tiene acceso las 24 horas del día y los 365 días del año; cobertura nacional; servicio gratuito para personas y empresas que tengan acceso a Internet, seguridad en la información y acceso de los usuarios a través de clave personalizada; correo electrónico para dudas o asesorías; y ligas a sitios de interés relacionados con el ámbito laboral, asimismo se puede descarga del periódico Mi Chamba en formato PDF.. 8.. Centros de Intermediación Laboral (CIL). Son módulos de atención a los. solicitantes de empleo tienen acceso gratuito a Chambanet y otras bolsas de empleo por Internet de carácter local; cuentan con acceso a correo electrónico y a servicios de impresión y fotocopiado de documentos; accesos a servicios telefónicos o fax para establecer contacto con ofertas de trabajo y, si lo requiere el usuario, se proporciona información de apoyo ocupacional. A la fecha están en operación 26 CIL. (Ver Cuadro 5 Anexo Estadístico).. 9.. Kioscos de Consulta Chambanet. Son equipos informáticos (monitor Touch. Screen conectados a Internet) disefíados para que las personas puedan consultar en áreas públicas información de ofertas de empleo en el portal de Chambanet. Los KioscosCharnbanet están instalados en puntos estratégicos (plazas públicas, oficinas de gobierno, bibliotecas, centros educativos, etc.). Al 31 de diciembre de 2006 se encuentran en operación 22 Kioscos-Charnbanet ubicados en las ciudades Cancún, Cuernavaca, Guadalajara, Monterrey, Saltillo, Distrito Federal; Toluca, Tlalnepantla, Oaxaca, Tlaxcala, Culiacán, Morelia, Mérida, Tepic, Torreón y Tuxtla Gutiérrez.. 15.

(16) 1O.. Programa Abriendo Espacios. Coordina los esfuerzos de instituciones públicas,. privadas y de la sociedad civil para promover, facilitar, apoyar y lograr la inserción a la actividad productiva de todas aquellas personas con discapacidad y adultos mayores, desempleadas o subempleadas. Cuenta con cinco Centros de Evaluación (Aguascalientes, Estado de México, Veracruz, Distrito Federal, Tlaxcala y Coahuila) que operan un sistema de evaluación de capacidades residuales, conocido como VALPAR mediante el cual es posible dictaminar las habilidades de los beneficiados.. 11.. Programa de Trabajadores Agrícolas Migratorios Temporales de Mexicanos a. Canadá. Los gobiernos de Canadá y México firmaron (1974) un Memorándum de Entendimiento para llevar a cabo un programa de migración temporal. El programa está destinado a facilitar el desplazamiento de trabajadores agrícolas temporales mexicanos por periodos de cosecha en Canadá. El programa es operado a través de una Ventanilla única en las oficinas de la STPS, donde se coordina el reclutamiento, selección y documentación de los trabajadores, con personal de la Secretaría de Relaciones Exteriores para la expedición de pasaporte y control de vuelos, y de la Secretaría de Gobernación para la expedición del formato de Control Migratorio. Los trabajadores enviados a Canadá, reciben alojamiento, alimentación y remuneraciones iguales a la paga de los trabajadores canadienses. Asimismo, tienen derecho a compensación por accidentes y cuentan con seguro de gastos médicos, atención hospitalaria y beneficios en casos de defunción. Este programa tuvo niveles operación bajos hasta 1984 (550 trabajadores enviamos anualmente promedio) hasta 1994 donde se incrementa el envió de trabajadores llegando a ser de 4,91 O personas. En el periodo comprendido entre 1995 a 2000 el envío de trabajadores jornaleros paso de 4,886 a 9,175 lo que represento un aumento de 87.8% en la colocación de personas. Sin embargo, esta tendencia se revirtió a partir del 2003 cuando la colocación de trabajadores empezó a disminuir. Del periodo de 2003 al 2005 el envío de trabajadores jornales ha caído en 12.33% debido a la baja de la demanda de trabajadores por parte de Canadá. (Ver cuadro 1 anexo). 16.

(17) Gráfica 1. Servicios de Vinculación Laboral Personas (Miles) 1990-2005. 2000 1800 1600 1400 1200 1000 800. Personas atendidas. 600 400 200. o O. m m. ~. m m. N. m m. M. m m. V. m m. ~. m m. ID. m m. ~. m m. ~. m m. m m m. O. o o. N. ~. o o. N. N. o o. N. M. o o. N. V. o o. N. ~. o o. N. Fuente: Sexto Infonne de Gobierno 2006, datos de la STPS. Como podemos observar en la Gráfica 1, con la introducción de los nuevos programas de servicios de vinculación laboral, se incremento de manera sustancial la cantidad de personas que han accedido algún tipo de programa de vinculación laboral. Es importante resaltar que en los últimos 5 años (2000 al 2005) se atendieron -en promedio por año- a 1,341,237 personas, mientras que en el periodo de 1995 al 1999 en promedio se dio atención a 622,260 personas. Solamente en el 2000 se dio servicio a un total de 788,583 personas mientras que el 2005 fue de 1, 712,639 personas, lo que representa una tasa de crecimiento de la demanda de los servicios de 117 .18%. Sin embargo, queda por contesta la pregunta ¿el índice de colocación se ha incrementado?. 17.

(18) 111. SITUACIÓN ACTUAL Y ANÁLISIS DE DESEMPEÑO En México se cuenta con el Sistema Nacional de lnfonnación del Servicio Nacional de Empleo (SISNE), el cual obtiene infonnación a través de fuentes como; a) la infonnación obtenida a través de las Servicios Nacionales de Empleo de las aplicaciones, encuestas, etc; y b) infonnación de las vacantes publicadas en los principales diarios del país. Este sistema. es el procesador que provee infonnación sistemática de los mercados de trabajo para que los SNE puedan ejecutar eficientemente sus programas. Pero ¿es el servicio de intennediación laboral en México eficiente?, ¿Conoce la autoridad laboral lo suficiente el mercado laboral para proveer servicios de intennediación?. En algunos países Europeos el nivel de colocación va de un 10% a un 25%. Por ejemplo Chile alcanza niveles de colocación del 30%. En México el índice de colocación4 es de 21 % para 2005, pennaneciendo igual para lo que va del 2006. Sin embargo, esta tendencia no ha sido lineal. Como podemos observar en la Grafica 2 el porcentaje de colocación ha fluctuado a través del tiempo. Grafica 2 Servicios de Vinculación Laboral Personas colocadas en un puesto de trabajo (Porcentaje). 40 35. 36. 33. 34. 30 25 20. 23. 21. 22. 15. 22. 21. 10 5. o <'"). en ~. en en en. <D. <'"). Lt'). en en. en en. ~. ~. ~. en en. ~. Fuente: STPS. 4. Relación entre personas atendidas y las colocadas. 18. o o o. N. o o. N. N. o o. N. <'"). o o. N. '<t. Lt'). N. N. o o. o o.

(19) A partir de 1999, el índice de colocación revierte la tendencia de crecimiento que se llevaba en los años anteriores (Ver Gráfica 2). Sin embargo, es importante recordar que a partir de 2000 se ponen en marcha nuevos programas de vinculación, los cuales (Ver Gráfica 1) aumentan la cantidad de personas atendidas, pero no al mismo ritmo la cantidad de personas colocadas, por lo que proporcionalmente se están colocando menos.. Los programas de vinculación directa (Bolsas de Trabajo, Ferias de empleo, Talleres y Reuniones de los Sistemas de Empleo) continúan con niveles de colocación superiores y otros muy cercanos al 30%. Estos programas han demostrado ser eficientes en identificar e integrar a individuos "vulnerables" al mercado laboral.. Por otro lado, el programa Migratorios tiene la más alta tasa de colocación, 91.77% en promedio, por las siguientes razones: normalmente se cumplen con las cuotas solicitadas por Canadá; y cuando las solicitudes de Canadá aumentan, se envían los pendientes de otros años. Es por eso que en algunos años la tasa de colocación supera el 100%.. Allo 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006' Total. Bolsa de Trebejo. CUADRO 3 PROGRAMAS INSTITUCIONALES DE EMPLEO Y VINCULACION LABORAL 2000 -20006 1 Servicios de lntennediaci6n Laboral del SNE P"';P.!j!¡¡ de colocaci6n por Arto yTipa de servicio euniones Ferias de SislBma de Abriendo Empleo. Talleres. 39.20% 36.80% 33.20% 28.10% 32.20% 27.70% 29.60"A, 26.00% 29.60% 28.20% 29.50% 30.30% 26.10% 29.60% 31.63% 29.56% Fuente: 6to lnfonne de Labores STPS 2006 • Datos e Junio de 2006. 27.50% 29.10% 33.60% 3030% 29.50% 30.00%. Empleo. 35.00% 28.20% 35.00% 35.60% 41.00% 34.96%. Chsmbetel 0.00% 17.00% 14.90% 7.00% 7.30% 4.50% 4.30% 9.17%. Chambenel. 21.20% 6.90% 8.40% 7.80% 8.10"A, 10.48%. Especies 13.80% 14.10% 16.00% 12.10% 22.50% 21.90% 1673%. CIL. Migratorios. 6.30"A, 9.60% 11.50% 9.90% 9.33%. 80.80% 84.90% 73.30% 110.00% 88.20% 113.40% 91.77%. Total 36.10% 2850% 28.10% 21.00% 22.10% 21.90% 21.20% 25.56%. Los nuevos programas Chambatel, Chambanet, Abriendo Espacios y el CIL, como podemos observar en el cuadro 3, tienen las más bajas tasa de colocación. Incluso en el caso de Chambatel, la tasa de colocación ha disminuido de un 17% -cuando se inició el programa- a un 4.3% en la actualidad. Esta situación también se ha presentado con la página de Internet Chambanet, aunque no con la misma magnitud y tendencia. Ambos servicio, Chambatel y Chambanet, resultan ser buenos medios de distribución de información, sin embargo su eficiencia de colocación no ha sido lo que se esperaría. Una. 19.

(20) posible explicación es que la cantidad de consultas se ha incrementado sustancialmente, mientras que las vacantes publicadas por el SNE no han sido suficientes para cubrirlas.. Chambatel tiene como población objetivo a aquellas personas con acceso a serv1c10 telefónico, pero representa un costo mayor para 1 usuario, ya que se necesita estar cuando menos 1O minutos en el teléfono (privado o público) para obtener la información de las vacantes necesarias. La población de bajos recursos sin acceso a telefonía privada contacta el servicio desde teléfonos público, pagando una llamada para poder marcar. A nivel estatal, como en el Distrito Federal, Chambatel ha establecido Centro de Atención especializados los cuales tiene gran capacidad para interactuar. De enero a septiembre de 2006 estos centros recibieron 141,053 llamadas de las cuales colocaron 6,215 lo que representa una tasa de colocación del 4.41 %, muy por debajo de la media nacional. De igual forma tenemos estados como Quintana Roo donde de 482 llamadas solamente se logró colocar una persona, el 0.24%, y Baja California donde no hay información de colocados.. Chambanet por su parte, beneficia a aquellos sectores más calificados que tienen acceso a internet (puede ser de la escuela, de su casa o desde un café internet). Con la intención de hacer a Chambanet más accesible se pusieron en marcha los Kioscos. No fue posible encontrar estadísticas de uso de los Kioscos, por lo que es imposible medir su impacto.. Ante este panorama nos preguntamos: ¿Vale la pena la inversión que se ha realizado en desarrollar estos "nuevos programas" para que tenga niveles de colocación tan bajos? o ¿simplemente deberíamos verlos como fuentes. de. información "confiables" que. representan una fuerte inversión?. Desaparecer estos programas no es una buena idea dado el nivel de inversión y la información sobre el mercado laboral que proporcionan. Es importante ampliar su cobertura para que puedan captar las necesidades de mercados laborales locales y de los sectores más. 20.

(21) necesitados del país. Deben ser un medio de información que llegue a todos, incluso a aquellos inmersos en la informalidad.. Los Centros de Intermediación Laboral (CILs) surgen de lo que se conoce como "One Stop Center", centros desarrollados en Estados Unidos con la intención de que las personas que buscan empleo acudan y ahí tengan acceso a computadoras, fax, teléfono y personal especializado que las apoye en la elaboración de su currículum vitae, búsqueda y envío de aplicaciones para las vacantes, en pocas palabras, que encuentren todo lo necesario para buscar empleo en un solo lugar, sin costo, y exitosamente.. La idea de instalar CILs en el país pareciera buena a primera vista, pero al observar sus índices de colocación, 9.33% en promedio, bien vale la pena reconsiderarlo. Como podemos observar en el Cuadro 5 del Anexo, en el estado de Puebla, de enero a septiembre de 2006 de un total de 1,404 personas que asistieron al CIL solamente se colocaron 2 (0.14% como tasa de colocación); en San Luis Potosí de 557 personas atendidas colocaron a una persona. En estados como Campeche y el Distrito Federal las tasas de colocación de los CILs son de 32% y 42% respectivamente, las cuales se encuentran muy por arriba del promedio nacional.. CUADR04. Datos Básicos de Población y Servicio Públicos de Empleo 2003 Cifra en Miles 2000 2001 2002 2003 2004 2005 conceeto Población Total Población en edad de trabajar Población Económicamente Activa Población Ocupada Población Desocupada Solicitantes Atendidos en Servicios de vinculación Personas Colocadas por Servicios de vinculación laboral % Colocados/Desocueados Fuente: STPS • Datos de Enero-Julio. 2006°. 98,568 67,657 39,061 38,203 858. 100,051 68,884 39,104 38,255 850. 101,398 70,626 40,139 39,174 966. 102.708 72,006 40,549 39,500 1,049. 104,000 73,366 42,299 40,976 1,324. 105,288 74,602 42,819 41,321 1,498. 106,252 75,489 43,915 42,366 1,564. 789. 986. 1,236. 1,600. 1,724. 1,713. 888. 285 33.17%. 281 33.11%. 348 35.98%. 335 31.97%. 381 28.76%. 375 25.05%. 189 12.06%. La participación de colocados por los programas de vinculación laboral respecto al número de desempleados, es de aproximadamente 30%. Esta cifra es sumamente aceptable si la. 21.

(22) comparamos con las tasas de colocación de estos mismos servicios a nivel internacional: 9. 7%, 2.1 % 16.2% y 1.8% para Brasil, Colombia, Chile y Perú. 5. .. Existen años en que el número de solicitantes atendidos por algún programa de vinculación laboral supera a la cantidad de población desocupada según la Encuesta Nacional de Ocupación y Empleo (ENOE). Esto se explica por el acceso que tienen tanto desempleados, subempleados y empleados a este tipo de servicios. (ver cuadro 4). IV. COMENTARIOS FINALES Después de analizar la situación de los servicios de intermediación laboral existentes en México se propone avanzar en tres sentidos:. 1.- Expansión y consolidación de los sistemas de información y de aquellos basados en. Internet. Estos nuevos sistemas tienen el potencial de incrementar en gran medida la eficiencia de los servicio de intermediación. Sin embargo, hay que considerar que en México existe un número significativo de desempleados con bajo nivel de escolaridad y de calificación, que no tendrían acceso al sistema. Por lo que es necesario moverse en dos caminos; 1) impulsar la consolidación de los sistemas basados en Internet y en Tecnologías de la Información y 2) continuar con los sistemas alternativos de bolsa de trabajo, ferias de empleo, talleres, reuniones de sistema estatal de empleo los cuales tiene la capacidad de apoyar a desempleados vulnerables. Las ventajas de los sistemas de Internet es que son instrumentos eficientes en la distribución y obtención de información.. 2.- Impulso a la participación del sector privado o asociaciones privadas en la intermediación laboral. En México el 3 de marzo de 2006 se público en el Diario Oficial de la Federación el Reglamento de Agencias de Colocación de Trabajadores. Su objetivo es normar la prestación del servicio de colocación de trabajadores, a través de agencias de. 5. Datos para el 2003.. 22.

(23) colocación de trabajadores con fines de lucro y sin fines de lucro. 6 En el Reglamento se establece que la colocación de trabajadores será gratuita en todos los casos. Esta ley es un buen comienzo, pero es necesario que la autoridad cuide tres puntos: 1) que no exista discriminación en la colocación de las personas, 2) que se desarrollen los instrumentos necesarios para poder validar las tarifa que puedan cobrar las agencias colocadoras, aunque lo ideal es que se estableciera un precio máximo, y 3) vigilar que la cuota de recuperación. 7. no se convierta en una tarifa fija y excesiva.. 3.- Mejora el funcionamiento de los programas de vinculación laboral, fomentando la. descentralización de los servicios y los instrumentos de evaluación de los programas. Muchos de los programas son buenas ideas que deben cuidarse en los detalles para lograr que tengan el impacto deseado. Se busca tener los programas necesarios y que cumplan con objetivos y metas ambiciosas. Se debe continuar con los programas como Chambanet y Chambatel, cuidando los usos y necesidades de las localidades. Hay que evaluar cuidadosamente la instalación de los CIL, preferentemente en ciudades medianas y grandes. En las pequeñas ciudades se deberán establecer las instalaciones básicas dentro de las oficinas de los Servicios Nacionales de Empleo. Habría que eliminar los kioscos Chambatel, ya que son una inversión considerable a la que no se le da el seguimiento ni evaluación, y se instalan en ciudades donde ya existen los CIL que dan un servicio más completo.. Finalmente, es importante cuidar cuatro factores cuando hablamos de cualquier servicio, en este caso de empleo: 1) promover la existencia de los programas para que la población acuda desde el momento en que queda desempleada y no como última opción, 2) expandir la cobertura para que los que se encuentran en el sector informar, puedan buscar opciones en el sector formal, 3) crear prestigio, ya que es muy importante, entre mayor sea el índice. 6. Las agencias de colocación con fines de lucro deberán obtener previamente la autoriz.ación y registro de funcionamiento, mientras las agencias sin fines de lucro sólo deberán información a la STPS acerca de su constitución e inicio de actividades. 7 La cuota de recuperación no deberá exceder el equivalente al importe de diez veces el salario mínimo general vigente en el lugar donde se encuentre instalada la agencia.. 23.

(24) de colocación mejor se hablará de los centros y más gente y empresas acudirán a solicitar un servicio, y 4) canalizar recursos humanos, materiales y financieros a los Servicios Nacionales de Empleo, que son los operadores directos, para brindar un servicio adecuado.. 24.

(25) CAPÍTULO 3. Programa de Apoyo al Empleo. Dentro de los programas de vinculación laboral que se encuentran en operación, podemos diferenciar dos grupos: el primero está conformado por los programas universales; y los segundos, focalizados, están disefiados para dar atención a ciertos grupos "vulnerables". Estos dos grupos se dividen a su vez en dos vertientes; l) programas de vinculación que proporcionan información y 2) programas que otorgan apoyos económicos para facilitar la vinculación, como el Programa de Apoyo al Empleo (PAE).. En este capítulo analizaremos el impacto que tiene el Programa de Empleo Formal, el cual es un programa de vinculación dirigido a desempleados del sector formal que otorga recursos financieros para la búsqueda activa de un trabajo formal. El programa es relativamente joven, tiene cuatro afios en operación y se ha consolidado como un programa de gran envergadura dentro de los que conforman los Programas de Apoyo al Empleo (PAE).. En el PAE existen otros dos programas que dan recursos financieros para vincular a la oferta y demanda: Jornaleros Agrícolas y Migratorios. El primero está destinado a vincular la oferta y demanda de mano de obra del sector agrícola, a través de acciones de información sobre las oportunidades de empleo, capacitación y apoyos económicos para facilitar la movilidad de los jornaleros agrícolas de sus lugares de origen hacia las zonas receptoras y viceversa. El segundo establece mecanismos y ayudas económicas para apoyar la movilidad de los trabajadores agrícolas que participan por primera ocasión en el Programa de Trabajadores Agrícolas Temporales México - Canadá. Estos programas no los analizaremos en el presente trabajo porque están enfocados a un sector en específico, el agrícola, además de que su participación tanto en el presupuesto (5% Jornaleros y 1% Migratorios) como en la colocación de personas es marginal (1 % Migratorios y 7% Jornaleros).. 25.

(26) l. EMPLEO FORMAL El Programa de Empleo Formal antes conocido como Sistema de Apoyos Económicos a Buscadores de Empleo (SAEBE) está orientado a trabajadores que han perdido su empleo en el sector formal. El objetivo es apoyar a la población desempleada para facilitar su vinculación a una actividad productiva, proporcionando recursos financieros para facilitar su traslado hacia las fuentes de empleo y mantener un nivel de mínimo de subsistencia que le permita realizar acciones encaminadas a la reincorporación del beneficiario al mercado de trabajo en el menor tiempo posible.. El programa está únicamente orientado a la población desempleada del sector formal. Para poder acceder se necesita demostrar que se ha cotizado por lo menos durante tres meses a algún sistema de seguridad social formal.. Los beneficiarios de Empleo Formal reciben apoyo económico por una única vez durante el afio, por un monto de $2,200 los cuales podrán destinarse preferentemente a cubrir gastos de consumo familiar, adquisición de tarjetas telefónicas y transportación (pasajes), y/o para aquellos gastos que el beneficiario considere pertinente para la búsqueda de empleo. El apoyo se entrega en dos exhibiciones de $1, 100 cada una8 .. 8. La primera exhibición se proporcionará una vez que se confirme que el solicitante del apoyo cumple con los requisitos citados en las Reglas de Operación del Programa. La entrega de la segunda exhibición estará condicionada a que el beneficiario presente ante el SNE el Aviso "Verificación de las acciones de búsqueda de empleo realizadas por el beneficiario de la estrategia de Empleo Formal durante el periodo de apoyo", mediante formato EF-1 a través del cual informe que fue contratado en alguna empresa o institución, o que ha buscado activamente empleo, pero no lo ha encontrado.. 26.

(27) 11. SITUACIÓN ACTUAL Y ANÁLISIS DE DESEMPEÑO Gráfica 3. Gráfica 4. Programa Empleo Formal Indice de Colocacion (Porcentaje). Programa Empleo Formal Personas Atendidas vs Colocadas 140,000.00 120,000.00. 80. 100,000.00 ·. 74. 70. 80,000.00. 60 .. 60,000.00 ... 50 .. 40,000.00 ·. 40 30 . 32.1. 20,000.00 · 0.00 ·. 20 ·. 10 .. 2002. o. 2002. 2003. 2004. 2006". 2005. 2003. 2004. 2005. 2006". -+-i>l.endidos. fiEnl~ STPS. • !>r.,,,,,.,e,•. hlt'll,~. srrs. • Pr"n"o1"". El índice de colocación (Gráfica 3) del programa desde sus inicios es alto, incluso alcanza niveles superiores a los servicios de intermediación analizados anteriormente. Como podemos observar en la Grafica 4 el número de personas atendidas tiene un incremento bastante grande en el 2005, explicado por la duplicación del presupuesto asignado para ese año. (Ver cuadro 6 Anexo Estadístico). En diciembre de 2004 la empresa Analítica Consultores Asociados S.C. (Analítica) realizó una "Evaluación del impacto del sistema de Empleo Formal, antes SAEBE" (Evaluación 2004)9. Los resultados obtenidos en la tasa de éxito en la búsqueda de empleo fueron los siguientes: Cuadro 7 PROGRAMA DE EMPLEO FORMAL ¿Logró Conseguir Trabajo? SAEBE. SISNE. POBLACION ABIERTA. SI. 54%. 26.6%. 10.1%. NO. 45.7%. 73.2%. 89.9%. Fuente: Analítica Consultores Asociados, S.C. 2004 Pregunta de la Encuesta. 9. Para analizar los efectos del programa se realizaron encuestas donde compararon el impacto en tres grupo; 1) SAEBE, personas que participaron el programa de Empleo Formal, 2) SISNE personas que solamente recibieron información de vinculación laboral y 3) Población Abierta los cuales no recibieron ningún tipo de ayuda.. 27.

(28) Del grupo SAEBE 9 el 54% consiguió un empleo, en comparación con el 26% del grupo SISNE 9 y del 10% de la población abierta9 . Vemos así que el ser beneficiario del Programa de Empleo Formal aumenta la probabilidad de ser contratado. Gráfica 5 Programa Empleo Formal Participación de los Recursos Asignados al PAE (porcentaje) 25%. 21%. 20% 17% 15% 10% 5% 0% 2002. 2003. 2004. 2005. 2006*. Fuente: STPS • Pronóstico. Unos de los principales problemas que enfrentan los nuevos programas implementados por la STPS son la poca participación en el presupuesto y los constantes recortes que sufren. Del total de presupuesto destinado al PAE, entre el 68% y el 58% es destinado al programa Bécate y solamente. W1. 14%, en promedio, es destinado al Programa Empleo Formal.. Sin embargo, como podemos observar en la Gráfica 5 aunque la participación del programa en el presupuesto se ha incrementado en los últimos años, continúa siendo muy pequeño en proporción.. Los recursos que la STPS transfiere a los SNE están en función de la cantidad de empleos perdidos en cada entidad federativa, así como de la eficiencia de colocados con respecto al volumen de desocupados y al nivel de participación con respecto al ejercicio presupuesta!. 28.

(29) del año anterior. Con esta información se establecen las metas que deben cumplir las entidades federativas y se les asigna el presupuesto.. Revisando las estadísticas son pocos los estados que cumplen al 100% sus metas establecidas; en 2004 solamente fueron 7. La mayoría de las entidades federativas, 14, cumplen alrededor o debajo del 50% de sus metas programáticas. En 2004, a los estados de Colima, Coahuila, Chihuahua, y Zacatecas se les asignó una meta de colocación por arriba de las 4,000 personas. Por ejemplo, a Colima le asignaron 4,016 personas, y tuvo un nivel de cumplimiento del 18.48%, es decir, realizaron únicamente 742 "acciones de colocación". Por otro lado, encontramos que al Distrito Federal se le asignó una meta de 2,472 personas de las cuales logro colocar 3,882, esto es el 157.03% de desempeño en la colocación.. Ante esta situación, resalta que un estado como Colima reciba el tercer lugar en metas, cuando su tasa desempleo es de 1. 7%, mientras hay 17 estados que tienen una mayor tasa de desempleo; mientras el Distrito Federal tiene una tasa de desempleo de 4.5%, con un nivel medio de metas.. Con base en anterior, cabe hacer una serie de reflexiones:. 1) Las metas están directamente relacionadas con el presupuesto asignado para el programa; no cumplir con la totalidad de las metas por personas o por entregas ( 100% del apoyo), trae como consecuencia un subejercicio del gasto, el cual en años de austeridad se refleja en un recorte presupuesta! para el siguiente ejercicio fiscal.. 2) Las metas las asigna la STPS a cada entidad según la información de la condiciones del mercado laboral. Me parece que no son confiables, ya que existen datos poco precisos que llevan a subestimar o sobreestimar las metas para una determinada entidad.. 29.

(30) 3) La dinámica del presupuesto (que se libere en el mes de marzo del ejercicio fiscal y se cierre completamente en diciembre) provoca que no se puedan asignar los apoyos con criterios económicos, sino sujetos a criterios presupuestales administrativos. Algunos estados han solventado este problema mediante créditos puente para funcionar durante los meses de enero, febrero y marzo, pero son la minoría. Gráfica 6 Programa Empleo Formal Costo por persona atendida y colocada (pesos corrientes). 5,000 4,500. 4,732 - - - - - - - - ~ 4,579. ~.. 4,000 3,500 3,000 2,500. J,806. 2,000 1,500 1,000. 1,519. 1,745. 1,699. 500. o 2002. 2003. 2004. -+- Costo atendido Empleo. 2005. 2006*. ----- Costo colocado Empleo. Fuente: STPS •Pronóstico. La Gráfica 6 nos muestra el costo del programa por colocado y atendido. Conforme se ha ido consolidando, el costo por colocado ha disminuido, permaneciendo constante el costo por atendido. En 2004 el costo por colocado fue el más bajo dado que más personas dentro del programa consiguieron empleo, aunque se atendió la misma cantidad en 2003 y 2004. Considero que el costo mínimo ideal por colocado debería rondar los $2,200 que es la cantidad que se otorga a los beneficiarios.. La Evaluación 2004 realizada por Analítica revela que el 50% de los beneficiados reciben el apoyo de tres a cuatro semanas después de haber sido admitidos en el programa, un 25% lo recibió 6 semanas después y solamente un 5% lo recibió de forma inmediata. Lo anterior,. 30.

(31) está provocando que no se cumpla el principal objetivo del programa, que es iniciar lo antes posible activamente la búsqueda de empleo.. Otro dato importante a considerar por las autoridades encargadas del programa, y que fue resultado de la Evaluación 2004, es el tiempo que tardaron los beneficiarios en conseguir el empleo después de que recibieron el apoyo: el 37% se tardo entre I y 2 semanas; el 30% se tardo entre 2 semana y un mes; y un 18% en menos de una semana. Es de suponer que con el aumento en la eficiencia de la entrega de apoyos, el tiempo para conseguir un empleo se reduciría de manera sustancial.. Según la Evaluación, una tercera parte de los beneficiarios ya había conseguido empleo cuando recibió el segundo pago, lo cual cumple con el objetivo de conseguir empleo lo antes posible.. Por otro lado, se ha observado que los solteros y sin hijos tardan más tiempo en encontrar trabajo pero sus ingresos son mayores cuando lo consiguen. Entonces, estos grupos sí están aprovechando los recursos para encontrar una mejor alternativa.. No podemos olvidar que en México no existe un seguro de desempleo y por ende la única forma de sobrevivir de los trabajadores desempleados es mediante el ahorro o la deuda. Dado el tamaño del apoyo no es posible dar sustento económico a una familia, pero si es posible dar los recursos suficientes para ayudar en la búsqueda de empleo. Los recursos que se canalizan a los beneficiarios son utilizados principalmente en traslados (89%), tarjetas telefónicas (60%) y alimentos (26%) 1º.. Algunos puntos interesantes y sobresalientes de la encuesta de Evaluación 2004 son los siguientes:. 10. Ídem. 31.

(32) •. La búsqueda de empleo ocasiona gastos diversos (transportación, teléfono, impresiones, alimentación durante el traslado, etc.). El programa pretende apoyar en estos gastos para que no signifiquen una perdida más para el desempleado. Como podemos observar, tanto las personas del SAEBE y SISNE gastaron más para conseguir empleo, sin embargo, la gente de SAEBE recibió cuando menos ingresos de $1, 100 o $2,200. (ver cuadro 8). Cuadro 8. PROGRAMAS EMPLEO FORMAL Gasto aproximado en la Búsqueda de Empleo ¿Trabajo actualmente?. SI NO. SAEBE. SISNE. POBLACIÓN ABIERTA. $2, 995.82. $3,001.52. $1,362.24. $2,802.47. $2,942.64. $3,244.15. Fuente: Evolución 2004 Analítica Consultores S.C.. •. En dicho estudio tanto en el análisis de impacto en empleabilidad y de ingresos los resultados son positivos en el sentido que las personas que se encuentran dentro del programa tiene mayor probabilidad de encontrar un empleo, con mayores prestaciones e ingresos mayores a los de los otros grupos de comparación.. 111. COMENTARIOS FINALES El Programa para el Empleo Formal es un programa joven y se desconoce su impacto en el largo plazo, como por ejemplo la permanencia en el empleo. Sus índices de colocación lo sitúan como una de las mejores opciones. Por lo pronto, en el corto plazo tanto el nivel de empleo, así como el ingreso familiar se ven beneficiados.. Que los beneficiarios del programa cuenten con información sobre vinculación laboral y además cuenten con una ayuda económica, aumenta las probabilidades de que encuentren trabajo. El programa debería incentivar la dedicación del tiempo suficiente para encontrar. 32.

(33) la mejor opción laboral, por lo que es necesario modificar su diseño y cumplir con sus tiempos administrativos. Las recomendaciones son las siguientes: 1) cumplir con la entrega de ayuda económica en tiempo y forma, 2) que la información del mercado laboral de las entidades federativas sea precisa para evitar subejercicios y sobreejercicios del gasto, 3) que la información sobre vinculación laboral que se proporcione a través de los otros programas se encuentre actualizada para poder enfocar la búsqueda y reducir costos, y 4) una mayor difusión del programa, ya que es poco conocido y la mayoría de las personas que participan llevan mucho tiempo desempleadas y buscando empleo, y su principal forma de promoción es a través de familiares o amigos.. Cabe destacar que este programa puede ser considerado como una especie de seguro de desempleo, y si evoluciona, podrá estar a la vanguardia en el proceso de vinculación laboral. Para lograrlo es necesario trabajar en su ampliación por dos caminos:. 1) Ampliar su cobertura otorgándole mayores recursos presupuestales y la oportunidad de trabajar con presupuestos y metas plurianuales para evitar la estacionalidad del gasto.. 2) Ampliar su cobertura a desempleados del sector informal, los cuales por el momento se encuentran relegados.. 33.

(34) CAPÍTULO 4. Programas de capacitación Los servicios de capacitación en el mercado laboral son de vital importancia porque permiten ajustar la oferta laboral a la cambiante demanda, a través de la readecuación de los perfiles de los trabajadores. En muchas ocasiones las empresas consideran a la capacitación como un gasto, no como una inversión, por lo que el Estado debe brindar las opciones e incentivos para contrarrestar estas fallas.. Los programa de capacitación están orientados a apoyar a personas desempleadas o subempleadas que presentan dificultades para incorporase a un empleo. La capacitación puede ir dirigida tanto a la actualización de conocimiento basado en experiencia laboral o en la adquisición de nuevos conocimiento para la incursión en nuevas áreas.. La Secretaría del Trabajo y Previsión Social canaliza recursos a los SNE de las entidades federativas para la ejecución del Programa de Apoyo al Empleo en su vertiente relativa a apoyos económicos y en especie para la capacitación: becas, instructores, materiales de capacitación, ayuda de transporte y seguro de accidentes. Los Gobiernos de los Estados y del Distrito Federal contribuyen con recursos propios destinados a gastos de administración, como papelería, luz, teléfono, comisiones bancarias, entre otros conceptos. En algunos de los programas las empresas son las que cooperan con el pago de instructores, materiales, seguro médico y contra accidentes de los beneficiarios.. Dentro del Programa de Apoyo al Empleo en lo que se refiere a la formación profesional o capacitación se tiene el Programa de Becas a la Capacitación para el Trabajo.. l. PROGRAMA DE BECAS A LA CAPACITACIÓN PARA EL TRABAJO (BÉCATE) Bécate, anteriormente conocido como Sistema de Capacitación para el Trabajo (SICAT), surgió como un programa emergente destinado a facilitar el acceso al empleo a los. 34.

(35) trabajadores que habían pedido su trabajo a raíz de las crisis de 1982 y con el paso del tiempo se consolidó, convirtiéndose en uno de los principales instrumentos de política activa. La importancia del programa no sólo se debe a su historia, sino a los procesos de evaluación a los que se ha sometido que han traído modificaciones normativas que le han permitido continuar operando.. Bécate apoya a la población desempleada y subempleada para que obtenga calificación y, cuando sea el caso, posibilite la certificación requerida por el aparato productivo mediante su incorporación a cursos de capacitación de corto plazo. Así, se facilita su acceso a un empleo o al desarrollo de una actividad productiva por cuenta propia.. Bécate opera con los siguientes esquemas de atención, cada uno de los cuales tiene una orientación específica:. a). Capacitación mixta o Formación Laboral en Competencias.. El objetivo es. capacitar con fines de certificación, basados en las Normas Técnicas de Competencia Laboral (NTCL) aprobadas por el Consejo de Normalización y Certificación de Competencias Laboral (Conocer). Las empresas interesadas diseñan los contenidos temáticos de los cursos de acuerdo con sus requerimientos específicos de personal y los imparten sus propios instructores. Las empresas deben garantizar la contratación de al menos el 70% de los egresados. El pago del instructor, el material de capacitación, el seguro de accidentes y el servicio médico de primer nivel serán proporcionados por la empresa participante. Los beneficiarios del curso tendrán una beca, de entre uno a tres salarios mínimos, proporcionada por el SNE.. b). Capacitación o Formación en la práctica laboral. Apoya la capacitación y. experiencia a través de la práctica en el lugar de trabajo. Está enfocado a desempleados o subempleados, principalmente jóvenes entre 16 y 30 años, a través de prácticas productivas en micro y pequeñas empresas. Para su operación se cuenta con la figura del Instructor Monitor (IM) que se encarga de vincular a los beneficiarios con las empresas, reclutar a los. 35.

(36) beneficiarios, asesorar grupos de hasta 25 beneficiarios distribuidos en un mínimo de cinco empresas, promover la colocación de los beneficiarios, así como supervisar y llevar el control del proceso de capacitación. Por su parte, los empresarios pueden contar con la ayuda del beneficiario por un periodo de 1 a 3 meses en el desarrollo de sus actividades empresariales y con la posibilidad de contratarlos una vez concluida su capacitación. Los beneficiarios reciben de uno a tres salarios mínimos regionales durante el tiempo que dura la capacitación, apoyo para transporte, seguro contra accidentes y servicio médico de primer nivel.. c). Capacitación para el autoempleo.- Se dirige a apoyar a la población orientada a. desarrollar una actividad productiva por cuenta propia, pero que necesita fortalecer sus conocimientos y habilidades tanto técnicas como administrativas. Los cursos deberán ser eminentemente prácticos, con una duración de uno a tres meses, y se impartirán en planteles educativos o instalaciones que reúnan las condiciones necesarias para su desarrollo. Opera principalmente con recursos estatales.. d). Capacitación o Formación productiva.- Apoya a desempleados o subempleados. cuyo perfil e interés se orienta a iniciar o fortalecer una actividad productiva por cuenta propia, necesariamente ligada a un proyecto productivo identificado, integrado y sustentable, independientemente de la fuente de financiamiento del proyecto (privada o de terceros), que requieren adquirir o incrementar sus conocimientos y habilidades tanto técnicas como administrativas. Está orientado a favorecer la instalación de micronegocios fomentando la asociación o agrupación de los participantes para que sumen recursos y esfuerzos en la instalación y operación de negocios. La capacitación debe aportar conocimientos sobre la gestión, instalación y regulación de pequeños negocios.. e). Vales de capacitación. Este esquema se encuentra en su etapa piloto y está dirigido. a apoyar desempleados o subempleados de mayores de 18 años que requieran fortalecer o complementar sus conocimientos y experiencia laboral. En este caso, se otorga al beneficiario un vale que cubre los servicios de capacitación (inscripción, colegiaturas y. 36.

(37) materiales) hasta un máximo de seis meses en los centros privados de capacitación registrados en el Padrón Único de Instituciones Oferentes del SNE de la entidad federativa correspondiente. Dicho vale es aplicable para cursos regulares impartidos en esos centros de capacitación privados.. II. SITUACIÓN ACTUAL Y ANÁLSIS DE DESEMPEÑO En las gráficas 7, 8 y 9 correspondientes a los años 2004, 2005 y 2006 11 , se presenta que del total del presupuesto asignado al PAE y Microrregiones, el mayor porcentaje es canalizado al Programa Bécate, en un 68%, 58% y 59% respectivamente. Una de las principales razones es que Bécate, hasta principios del 2000 era el principal Programa que conformaba el PAE, y a partir del 2002 ingresan al PAE programas como Empleo Formal, Apoyos a Migratorios, Proyectos de Inversión Productiva primer y segunda generación y Repatriados Trabajando. Sin embargo, hasta la fecha el mayor número de beneficiarios los tiene Bécate en sus distintas modalidades. Gráfica 7. Gráfica 8 Bécate Distribución Presupuesta! ejercido al PAE y Microrregiones 2005 (porcentaje). Bécate Distribución Presupuesta! ejercido al PAE y Microrregiones 2004 (porcentaje) Total otros. programas 32%. Total otros. programas 42% Total Sécate 58%. Total Sécate 68%. Fuente: STPS. Bécate Distribución Presupuesta! ejercido al PAE y Microrregiones 2006 (porcentaje). Gráfica 9. Total otros programas 41% Total Sécate 59%. Fuente: STPS. 11. Los datos se refieren al presupuesto ejercido a Octubre 2006.. 37.

(38) Cabe destacar que aunado a la incorporación de nuevos programas dentro del presupuesto del PAE, el presupuesto autorizado por el gobierno federal ha disminuido del 2000 al 2006 en 45% como se puede observar en la Gráfica 10. Lo anterior, agregado a que el presupuesto de los nuevos programas se ha incrementado, ha provocado que los recursos destinados a Bécate tengan una caída del 67%. Gráfica 10 Programa Apoyo al Empleo Asignación Presupuesta! (miles de millones de pesos) 1400 1200 1000 800. 600 400 200. o 2000. 2001. 2002. 2003. 2004. 2005. 2006. --- Total del PAE __..._ Total de Sécate -+- Total de Otros Programas Fuente: STPS. Para la operación de los distintos programas que lleva el SNE, la Secretaría del Trabajo y Previsión Social obtuvo el respaldo financiero del Banco Interamericano de Desarrollo, en el marco del Programa de Modernización del Mercado Laboral (PMML) y del Programa de Apoyo a la Capacitación y al Empleo, así como del Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento (BIRF) en el Desarrollo del componente Estímulos a la Demanda de Capacitación Basada en Competencia Laboral, del proyecto de Modernización de la Educación Técnica y la Capacitación (PMETYC). El financiamiento parcial que otorgó el BID a través del PMML concluyó en el 2001 y el del BIRF a través del PMETYC terminó el mes de junio de 2003. A partir del 2002 la STPS ha contado con el financiamiento parcial del BID a través de Programa de Apoyo a la Capacitación y al Empleo con recursos del préstamo 1384/0C-ME. Adicionalmente, algunas acciones de los programas son financiadas con el presupuesto estatal mediante el esquema "Estimulo a la aportación. 38.

(39) Estatal" con el cual se busca promover la participación de los estados y el Distrito Federal en el financiamiento del PAE.. Sin embargo, a pesar del financiamiento extranjero y de las aportaciones estatales, el número de beneficiados de Bécate ha disminuido de manera considerable en el último sexenio. Como podemos observar el programa llegó a capacitar a más de 500 mil personas en el 2002, a la fecha capacita 106 mil personas en todo el país.. La explicación que encuentro es que, dado el contexto económico después de la crisis de 1995, fue prioridad de la administración la promoción activa de los servicios de intermediación. Pero a partir del 2000 las prioridades sexenales cambiaron de unos programas a otros. Surge una pregunta, ¿vale la pena apostarle a nuevos programas que tienen tasa de colocación menores a las de Bécate? La respuesta es compleja, sin embargo creo que la apuesta hacia la capacitación es la correcta, ya que México es un país donde el trabajo calificado es escaso. Gráfica 11 Bécate Total de Beneficiarios (personas) 700,000.00 600,000.00 500,000.00 400,000.00 300,000.00 200,000.00 100,000.00 0.00. Fuente: 51PS. Es importante resaltar que en el 2000 cuando la tasa de colocación cayó a 49%, la STPS reportó que se debía a los aumentos de los salarios de los instructores, del presupuesto para la compra de materiales, de la duración del cursos "promedio"de uno a tres meses, de pago. 39.

(40) de ayuda económica de becarios de uno a tres salarios mínimos incluida la ayuda de transporte, que provocó que se redujera el número de becas en un 50%.. Sin embargo, conforme el número de beneficiados disminuía (2000, 2001, 2002) el índice de colocación mantuvo una tendencia al alza llegando a ser del 72.3%. Pero en los siguientes años, también el índice de colocación comenzó a descender, sin una razón aparente. Incluso en los distintos informes de labores presentados por la STPS anualmente no se menciona una causa o razón de lo anterior. Lo que nos lleva a concluir que la disminución del presupuesto (tanto por recortes y por incorporación de nuevos programas) ha empezado afectar el desempeñ.o del programa. Gráfica 12 Bécate Índice de Colocación (Porcentaje) 75. 72 70 65. 69. 65 62. 60 ·. 58. 55 · 50 ·. 54. 54. 2005. 2006. 49. 45 · 40 1998. 1999. 2000. 2001. 2002. 2003. 2004. Fuente: STPS. En los distintos foros donde se ha presentado información sobre los programas del PAE, la STPS siempre ha comentado que cada año es menor el costo por atendido y por colocado. A continuación se presentan las Gráficas donde la STPS calcula los costos reales de colocados y atendidos, así como una comparación con mis estimaciones de costos.. En las Graficas 13 y 14 las estimaciones de la STPS están por debajo de mis estimaciones. Incluso el costo, tanto del colocado como del atendido, de las estimaciones de la STPS ha. 40.