La reforma administrativa : análisis de su evolución en la alternancia

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(1)INSTITUTO TECNOLÓGICO Y DE ESTUDIOS SUPERIORES DE MONTERREY ESCUELA DE GRADUADOS , , , , EN ADMINISTRACION PUBLICA Y POLITICA PUBLICA, CAMPUS CIUDAD DE MÉXICO. "La Reforma Administrativa: Análisis de su Evolución en la Alternancia.". TECNOLÓGK:O TECNOLOGICO DE MONTERREY. J~l~!_,,;\-:\·/.. '". EGAiP. DE MONTERR!Y. Biblioteca. ~C'lldlddtW.····. Gabriela Cortés Green ProMéxico Secretaría de Economía. Proyecto de Investigación Aplicada Maestría en Administración Pública y Política Pública Asesor: Dr. Miguel Ángel Valverde Mayo de 2010.

(2) RESUMEN EJECUTIVO Las reformas administrativas promovidas desde los aiios ochenta en los sectores públicos de la mayoría de los países desarrollados e impuestas a los países en desarrollo han tenido como propósito fundamental transformar el funcionamiento de sus gobiernos y cambiar el aparato estatal con la finalidad de mejorar tanto su desempeiio como sus. relaciones con la sociedad.. En México los esfuerzos en pro de la modernización de la Administración Pública Federal se remontan sexenios atrás, sin embargo en este trabajo nos enfocaremos al análisis ele los distintos programas que han implementado esas reformas administrativas. desde 1994 el Presidente Ernesto Zedillo y la promulgación del "Programa de Modernización de la Administración Pública" (PROMAP, en este programa se incluían temas como Auditorias basadas en resultados, mejoras en el ejercicio de los recursos, simplificación administrativa. descentralización del gasto. promovió un sistema de licitaciones vía Internet, entre otros, pasando por, el Periodo 2000-2006 el Presidente Vicente Fox y la publicación del "Programa Nacional para el Combate a la Corrupción. y Fomento a la Transparencia y Desarrollo Administrativo PNCCFTDA) el cual se fundamentaba en: calidad e innovación gubernamental, cultura de ética y de servicio en los servidores públicos, abatir la corrupción y fomentar la transparencia y la pa11icipación de la sociedad. Y al mismo tiempo la oficina para la presidencia definió una Agenda de Buen Gobierno, la cual se t·undamentaba en seis ejes principales: calidad de los servicios, disminución de costos, mejora regulatoria, gobierno digital, profesionalización de los servidores públicos y honestidad y transparencia. Y por último para el periodo 2006-2012 el presidente Felipe Calderón presenta el programa sectorial "Programa Especial de Mejora de la Gestión en la Administración Pública Federal 2008-2012" y se basa en cinco ejes: orientación a resultados, flexibilidad, innovación y experiencia, sinergia y pai1icipación ciudadana.. 2.

(3) Una vez planteado en análisis de estos programas, nos orientamos a concluir cuál ha sido el sello que la alternancia del poder político en México ha dejado en las reformas administrativas del país.. 3.

(4) INDICE. 1.- Introducción/ Antecedentes ..................................................................................................... 3. 11.- Marco Metodológico . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ... 9. Reformas Administrativas en el mundo................................................... 11 Reformas Administrativas en México ...................................................... 13 Los Cambios en el Sistema Político Mexicano........................................... 15. 111.- Los Programas de Modernización desde 1994 al 2003 . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . ... 18. l. El Sexenio Zedillista y su POMAP... ... ............. .. . .. ... . .. . .... .... ... . . . ....... 18. El Sexenio Foxista y la modernización de la Administración Pública............ 25. 2.1 El tema de la modernización como gran ausente. Agenda del Buen Gobierno. 27. 2.2 Las estrategias de Buen Gobierno...................................................... 2.2.1 ()ue cueste n1enos................................................................. ... 2.2.2 De calidad............................................................................ 2.2.3 Gobierno profesional .............................................................. . 2.2.4 Digital ................................................................................ . 2.2.5 Con Mejora Regulatoria .......................................................... . 2.2.6 Honesto y transparente ........................................................... .. 29 29. 3. 3.1 Programa de la mejora de la Gestión Pública . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ..... .... 35 37. 4. Análisis de los Programas de Modernización........................................ 39. IV.- Propuestas................................................................................ 43. V.- Conclusiones.............................................................................. 49. Notas........................................................................................... 51. Bibliografía.................................................................................... 52. 2.. Los primeros años del Presidente Calderón y su PMG . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 4. 31 .., .., .).). 34.

(5) INTRODUCCIÓN. El presente trabajo está enfocado a identi ti car los puntos de continuidad y discontinuidad. entre. las. diferentes. Reformas. Administrativas. en. materia de. Modernización Administrativa en el Sector Público así como en los distintos programas implementados en el sexenio de Ernesto Zedi llo ( 1994-2000), pasando por la administración de Vicente Fox (2000-2006 ), y los tres primeros ai'ios del Gobierno de Felipe Calderón. Las Reformas Administrativas anteriores, promovidas desde los ai'ios ochenta en los Sectores Públicos de la mayoría de los llamados países desarrollados e impuestas a los países en desarrollo han tenido como propósito fundamental, en términos generales, la idea de un Estado más descentralizado, con menos control jerárquico y mayor rendición de cuentas; detienden así la participación como insumo que produce resultados significativos y asegura tanto el éxito como la etectividad, además de reclamar mayor capacidad para el análisis estratégico. incrementar las comunicaciones activas. la horizontalidad y potenciación de las capacidades organizacionales, así como la construcción de redes institucionales. En. los. últimos ai'íos ( 1995-2009) las. Reformas. Administrativas. han estado. tradicionalmente subordinadas al control político y a la estabilidad económica; uno de los temas más activos en este rubro ha sido la Modernización Administrativa dando como resultado se hayan desarrollado programas más especíticos para lograr ése propósito. El Poder Político y la Gestión Pública son el entramado institucional del estado; y las modalidades de su desempei'ío guardan siempre una relación de consistencia con la estructura socioeconómica y con la matriz del poder político. La experiencia muestra que una economía de mercado requiere de eficientes Instituciones Públicas para optimizar su desempeiio y prevenir desequilibrios. En México los esfuerzos en pro de la Modernización de la Administración Pública Federal se remontan varios sexenios atrás, sin embargo el arribo del presidente Vicente Fox Quezada a la Presidencia de la República en julio del 2000 -proveniente de un Partido Político (Partido Acción Nacional: PAN) que había sido oposición desde 1939-. 5.

(6) despertó una intensa expectativa de cambio en el quehacer gubernamental en todos los aspectos, uno de ellos era la modificación y el desempei'ío de la Administración Pública Federal: los ciudadanos esperaban cambios que marcaran el antes y el después. La organización del presente trabajo es el siguiente. En la primera pa11e haremos una revisión de la Administración Pública Mexicana en los últimos tiempos, expondremos algunos puntos en los cuales se evidencien los cambios políticos que se han implementado y desarrollado en México en este periodo, después analizaremos cada uno de los programas llevados a cabo en cada sexenio, con sus antecedentes, diagnóstico, propuestas centrales así como los aspectos positivos y negativos implicados, enfocados identificar los puntos de coincidencia y divergencia, y de esta forma trataremos de hacer en la pai1e final alguna propuesta de Política Pública. Con este análisis buscaremos ofrecer algunas reflexiones que permitan identificar cual ha sido el sello -si ha habido alguno-, o de qué forma la alternancia política ha incidido en la implementación de las Reformas Administrativas reterentes a la Modernización en la Administración Pública Mexicana. El Estado como estructura de poder funciona (es decir define objetivos y metas, y orienta hacia ellos la movilización de sus recursos) a través de ese conjunto de Instituciones y procedimientos. conocidos como Administración Pública. Ello no. significa que a nivel operativo el Estado se presente siempre como una unidad homogénea: Instituciones o agencias particulares pueden expresar y movi !izar diferentes arreglos sectoriales de poder. Los cambios en las relaciones sociales de poder se traducen en nuevos disei'íos institucionales y en moditicaciones en la Gestión Pública. La Administración Pública es la organización y dirección de seres humanos y de recursos materiales para lograr los fines del Gobierno. Las capacidades de Gestión Estatal tienen como referencia y horizonte los objetivos de la acción política, y éstos siempre expresan, de alguna manera, los intereses, metas, aspiraciones, afinidades o antagonismos de los grupos sociales de poder. Los ámbitos de acción legítima del Estado, así como los alcances de las transacciones y la asignación de recursos por el mercado, se definen de acuerdo con disei'íos macro políticos y macroeconómicos, llevados a efecto -motorizados- por arreglos de poder entre dichos actores, de acuerdo a una variedad de objetivos e intereses.. 6.

(7) Técnicamente. es posible definir en abstracto en qué consisten, la eficacia y la eficiencia de la Gestión y las Políticas Públicas, pero la valoración de ellas en cada caso particular, y en conjunto, siempre se lleva a cabo con referencia a un marco político y a una red ele. Valores Institucionales determinados. El diseño de las Políticas Públicas es fundamentalmente un tema ele técnicas e instrumentos; en segundo lugar es ante todo materia de la Política en cuanto ésta se refiere al Deber Ser del Dese111pei10 Público. Es también materia ele la política la elección entre diferentes opciones instrumentales, en la medida en que éstas involucran cuestiones de costos. recursos humanos y tiempos. Algo parecido ocurre respecto de la valoración ele la eficiencia de las Políticas Públicas. Eficiencia es en el fondo una cuestión de costo/beneficio. ele definición de criterios respecto de cuánto se está dispuesto a pagar para alcanzar determinados resultados, ele qué naturaleza son los costos a considerar (económicos, políticos, de prestigio, etc.) y de quién o quiénes deberán hacerse cargo ele ellos. Se desprende ele lo anterior que la relación entre la Gestión Pública. la Estructura Socioeconómica y las Orientaciones Políticas del Estado siempre es estrecha. Los estilos de Gestión de los Recursos Públicos, y la conceptualización misma de cie11os recursos como públicos. guardan una vinculación íntima con los objetivos a los que apunta dicha gestión y, por lo tanto, con la configuración ele la estructura de poder de la que esos objetivos se derivan. Así entonces la intención de este documento es analizar las Reformas Administrativas i111ple111entadas durante los últimos doce años, el enfoque se dará dentro de la corriente ele. Nueva. Generación. Pública. (GNP). para. determinar qué. mecanismos. se. implementaron, desde este punto de vista teórico, los puntos de continuidad y discontinuidad entre los distintos programas implementados desde 1994 -sexenio de Ernesto Zedillo-. hasta las acciones desarrolladas durante los primeros tres años del sexenio de Felipe Calderón.. Anteceden tes. En los años ochentas y noventas se han podido implementar distintas reformas en México entre ellas la electoral (que introdujo cambios fundamentales); sin embargo en. 7.

(8) cuanto a la Reforma Administrativa que debía ser enfocada a la modernización del Aparato Gubernamental no se lograron reformas significativas. En ese terreno, los cambios fueron superficiales ya que una transformación profunda de las Prácticas Administrativas y de la composición del Aparato Burocrático supone que pondría en riesgo el control político que ejerce la Presidencia de la República sobre la Administración Pública, ya que reduce el poder discrecional sobre los altos funcionarios y sujetaría el control de los Recursos Públicos a esquemas de supervisión más abiertos y formales frente al público. El Aparato Administrativo que heredó el gobierno del presidente Vicente Fox Quesada estaba seriamente desprestigiado. diversas encuestas elaboradas por distintas casas encuestadoras mostraron que entre las principales causas de la escasa legitimidad del gobierno priísta, fue la poca capacidad para cumplir con sus funciones más elernentales; así como la ineficiencia para ofrecer servicios y atender demandas sociales. El voto por Vicente Fox en el ai'ío 2000, mostró una señal de hartazgo de la sociedad rnexicana contra un sistema político de poco más de setenta a1'íos encabezado por el PRI (Partido Revolucionario Institucional). El presidente Vicente Fox ganó arrolladora y legítimamente la Presidencia; sin embargo el Aparato Burocrático seguiría ahí. El Aparato Gubernamental es un Universo sumamente complejo. lleno de grupos y redes de actores con intereses propios bien establecidos que penetran a diversos sectores sociales. Al paso de los ai'íos, el Estado a través de sus estructuras de poder generó un conjunto de Instituciones que conformaron un Sistema Económico y Social amplio y estable que convive en el seno de la sociedad mexicana. Ese conjunto Institucional vasto y estable es. por naturaleza, resistente al cambio en sus aparatos y reglas de. funcionamiento, tanto las formales (marco legal y político) como las informales (entre las organizaciones y las personas morales). De esta característica partimos para darle un sentido al análisis, ya que si bien hubo una transición, eso no significó un cambio real y profundo en la forma en que están organizadas las Instituciones. donde los recursos se movilizan y aplican, dónde las políticas se generan y luego se implementan, donde las reglas. leyes y normas operan en la práctica (Arellano, Cabrero y Del Castillo, 2000). Una vez contextualizada a la Administración Pública Mexicana, como se mencionó en la introducción, se buscará hacer una análisis de cada uno de los esfuerzos emprendidos. 8.

(9) por el gobierno federal en torno a la Reforma Administrativa enfocada a la modernización en la Administración Pública; en donde si bien todos tienen un mismo propósito. cada uno contempla distintos temas, con distintos enfoques. acciones y coberturas; por lo tanto se analizarán las acciones implementadas y a los actores involucrados. Este documento 1rnc1a mencionando brevemente los antecedentes de las reformas administrativas en México desde el sexenio de Ernesto Zedilla ( 1995-200) en el marco del Programa de Modernización de la Administración Pública 1995-2000 (Promap), seguido por las medidas implementadas por el presidente Vicente Fox (2000-2006) en el marco de la Agenda de Buen Gobierno y el Programa Nacional para el Combate a la Corrupción y Fomento a la Transparencia y Desarrollo Administrativo (PNCCFTDA) y por último se analizará el desarrollo que ha tenido el Programa Especial de Mejora de la Gestión Pública que sea desarrollado a partir del sexenio de Felipe Calderón (20062012) y el cual ha sufrido modificaciones sustanciales desde su creación.. 11. MARCO METODOLÓGICO. El. objetivo del. presente trabajo es. analizar los. mecanismos. institucionales. implementados por los tres diferentes gobernantes en el Sistema Político Mexicanos, la unidad de análisis no será el individuo. sino el conjunto de reglas, normas y costumbres conocidas como marco institucional. El Estado Moderno o Estado Nación es una forma particular de organización del poder político y de la vida social, estrechamente relacionada con el desarrollo económico, en el Estado se condensan dos formas básicas, la primera está relacionada con el Estado como expresión Institucional de relaciones de poder y de principios de legitimación, es decir la dimensión típicamente política del Estado, la segunda es eminentemente operativa: la que usualmente se denomina como: Administración Pública. A finales de los setenta, preocupados por la rigidez burocrática y la falta de eficiencia en las Políticas Públicas y a raíz de las crisis fiscales, económicas y políticas, comenzaron a implementarse un conjunto de Reformas Administrativas en muchos países, particularmente en los anglosajones corno Nueva Zelanda, Australia y el Reino Unido.. 9.

(10) En su texto ya clásico. Christopher 1-lood ( 1991, 3) sobre la naturaleza de la Nueva Gestión Pública, destacaba que "el surgimiento de la 'nueva gestión pública' ( NGP) durante los pasados 15 años es una de las tendencias internacionales en la Administración Pública más destacables''. Según Hood, diversos gobiernos habían comenzado a implementar reformas, como la transferencia de prácticas gerenciales del sector privado al sector público, el uso de mecanismos de control orientados a resultados y, en general, reformas que prestaban mayor atención a valores administrativos, como la eficiencia y la eficacia. Sin embargo David Osborne (2006) afirma que la era de la Nueva Gestión Pública (NGP) ha sido relativamente breve y transitoria entre la tradición burocrática de la Administración Pública y la tradición pluralista de la Nueva Gobernanza Pública. Osborne propuso que existían tres formas dominantes de Administración Pública: la primera. la más prolongada que se extendió desde finales del siglo XIX hasta finales de los años setenta. el segundo modelo o Nueva Gerencia o Gestión Pública hasta inicios del siglo XXI y otro que está haciendo aparición desde entonces hasta ahora, la Nueva Gobernanza Pública (en adelante NGP). El enfoque de ésta NGP se caracteriza por afirmar que el manejo de Recursos Públicos debe obedecer a criterios como capacidades gerenciales. competencia de las agencias públicas en mercados, sistemas de salarios que logren relacionar el pago del funcionario con el logro de resultados, así como de esquemas para la medición del desempeño. Muchos de los países que implementaron esta corriente han cedido a la promoción que instituciones como la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE) han hecho de esta corriente. cuyo punto de convergencia parecía ser la ·'búsqueda de resultados", la "gestión del desempefío", la ·'descentralización" y el uso de '·mecanismos tipo mercado" para la prestación de servicios, entre otros (OCDE, 1995; véase también OCDE. 1997). El modelo promete grandes avances en la eficiencia y en la trasparencia de la Administración Pública. Al reproducir las técnicas del sector privado. se sugiere la adopción de indicadores de desempeño o de resultados y métodos diferentes de transacciones (transparencia, convenios de desempeño, contratos por etapas). El modelo busca resolver el problema de la rendición de cuentas de las Instituciones a través de contratos que especifiquen claramente sus compromisos. El criterio es que el reemplazo. 10.

(11) de las relaciones jerárquicas por los convenios generará mayor transparencia y meJor rendición de cuentas. Un último "paradigma" que habría que mencionar es el de la llamada "Gobernanza" aunque el término ha sido ampliamente debatido en el campo de la Administración Pública: la gobernanza ha tenido fundamentalmente dos acepciones (Aguilar, 2006): la de una nueva forma de gobernar, más abie1ta, participativa y colaborativa entre el Estado, la sociedad y los actores privados. y la de un nuevo conjunto de mecanismos de política/ gestión, como son las redes y las asociaciones público-privadas. En relación con el debate NGP/vieja AP. el paruclignw de la gobernanza ha sido ubicado en diferentes posiciones: en algunas ocasiones se ha entendido como una especie de sinónimo o representación de la NGP: en otras. se ha vinculado con una nueva era de la Gobernanza Digital, en la que las tecnologías de información y las redes de colaboración se integran en un Nuevo Modelo Administrativo. En realidad no existe un consenso en relación a una definición y alcance de la Reforma Administrativa en materia de Modernización Administrativa. sin embargo la mayoría de los autores convergen en tres puntos principales, a) la búsqueda de un cambio en procesos, estructuras y diseiios organizacionales, b) es un proceso intencionado y deliberado y c) que persigue el objetivo de incrementar la eficiencia y eticacia del aparato gubernamental. Algunos autores siguen aproximándose al estudio de las Reformas Administrativas sin tener un marco teórico exclusivo, es posible encontrar en la literatura un uso creciente de enfoques basados en ideas. intereses o instituciones. Por ejemplo, los trabajos de Geddes (1991. 1994) sobre la Ret·orma de los Servicios Civiles, Gilardi (2002) sobre Agencias Reguladoras y oficinas de recaudación de impuestos están claramente vinculados con diversas vertientes del instit11cio11ali.1·1110 raciono! (institutional choice). Los trabajos de Pollitt y Bouckae1t (2004), entre muchos otros, toman corno punto de partida una perspectiva cercana al institucionalismo histórico. este enfoque ha ayudado a mostrar que en ocasiones la afinidad de reformas es menor de lo que suele pensarse. sobre todo cuando se utiliza el mismo enfoque en distintos países, en la medida en que el entorno, las tradiciones y los valores administrativos delimitan los cambios. Finalmente, autores como Brunsson (2006) ofrece un análisis que toma como base un institucionalismo sociolágico cercano a la teoría organi:wcional, este enfoque ha. ll.

(12) servido para reflexionar por qué muchos países han ido copiando reformas exitosas en otros países. Para el presente estudio las Reformas Administrativas se consideran como aquellas que afectan las instituciones que regulan el actuar del Estado ante la sociedad y con ello todo lo que esto implica como: la organización de las estructuras administrativas; relaciones. interguberna111entales: sector publico con empresarial. y financiero:. comunicación e información: relación con los poderes Judicial y Legislativo, etc, etc.. Las reformas administrativas en el mundo. Existe un clamor 111undial porque los gobiernos provean de 111e.1ores serv1c1os y respuestas concretas a las complejas necesidades de los distintos grupos sociales dentro de un país. La 111ayor parte de los sistemas administrativos del mundo enfrentan la acuciosa necesidad de modernizarse para dar respuesta a los proble111as de sus ciudadanos. En general, los ciudadanos de los distintos países desconfian de sus burocracias. y exigen de sus Aparatos Gubernamentales respuestas más eficientes a sus problemas cotidianos (cabe señalar que estos problemas van ca111biando a través del tiempo ya que las necesidades ca111bian confor111e se van satisfaciendo). Al inicio de los años ochenta surge en el ámbito internacional un 111ovi111iento global de reforma cuya dimensión ideológica exigió un cambio de valores en el Sector Pt'.1blico, identificados con el paradigma de 'racionalismo económico' y la gerencia de la e111presa privada. Sobre este fundamento ideológico se formuló todo un conjunto de técnicas y comportamientos que constituyen el contenido de la ·'Nueva Gerencia Pública'' y la "Reinvención del Gobierno". cuyo objeto ha sido reducir su tamaño. imponerle una disciplina e incentivos tipo mercado. aminorar los costos y mejorar su desempeño. Dentro de esa orientación, los países miembros de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Econó111ico (OCDE) -a la cual México se integró en 1994- han implementado una serie de reformas a la Administración Pública, las cuales en términos generales pueden agruparse en dos generaciones, a saber: la primera para controlar el gasto gubernamental: y la segunda, con objeto de mejorar los servicios y las relaciones con los ciudadanos. La idea de que el gobierno debería 'hacer más con menos·, en un. 12.

(13) contexto presupuestario estrecho, guió el primer movimiento de este tipo de reformas, que incluyeron la reducción del tamai'io del Sector Público y la privatización de empresas públicas, seguidas de restricciones fiscales que continúan en la mayoría de los países. La segunda ola de reformas, ha tenido por objeto un ·mejor gobierno·. Esto es, principalmente, mejorar la prestación de servicios, una regulación de mejor calidad, devolver responsabilidades a los niveles cercanos a los ciudadanos, mejor acceso a la información gubernamental. y mayor transparencia. De igual manera, a partir de 1990, organismos internacionales (The World Bank; United Nations; OECD), enfatizan el tema de "Gobernanza" (governance), y a México se le recomienda (Giugale, 2000), complementar su Reforma Estructural con acciones que eleven los estándares de rendición de cuentas y pa11icipación ciudadana. Un Gobierno con eficiencia, y procesos transparentes y justos (para atraer capital adicional), que responda con rapidez a las fuerzas y demandas de democratización, descentralización. globalización y justicia.. Reformas Administrativas en México. En ese marco se desarrolla la Reforma Administrativa en México de las últimas dos décadas. A partir de 1982, la Administración en el poder habló ele un cambio estructural que llevaría a la Nación a "transitar por el periodo más severo de ajuste económico". La meta era un Estado más fuerte, [pero J no necesariamente más grande. El tamai'io de la Administración Centralizada se redujo y el sector paraestatal decreció de 1155 entidades en 1982 a 412 entidades al ai'io de 1988. Sexenio de Miguel de La Madrid Hu11ado. La reforma adoptó el nombre de Simplificación Administrativa, para reducir, agilizar y dar transparencia a estructuras, trámites y procedimientos administrativos, así como descentralizar y desconcentrar atribuciones hacia los gobiernos locales. Mediante un servicio civil de carrera se pretendía mejorar la capacidad técnica y administrativa del personal, y fomentar su vocación de servicio. Fue entonces, a principios de los ai'ios ochenta con el gobierno de Miguel de La Madrid que comenzó en México una Reforma Administrativa, la cual recibió el nombre de Simplificación Administrativa y que comenzó a operar con el objeto de "mejorar la. 13.

(14) capacidad técnica y administrativa del personal, y fomentar su vocación al servicio. Era necesario promover la capacitación permanente del personal federal''. En otro de los esfuerzos surge la llamada Comisión Intersecretarial del Servicio Civil de Carrera en l 983(Secretaría de la Función Pública. SPC) bajo la línea presidencial de buscar un Servicio Civil que fuese basado en la eficiencia y calidad. Para el periodo 1989-1994, el gobierno de Carlos Salinas de Go11ari implementó también medidas que permitieran la profesionalización de los Servidores Públicos en pro de la eficiencia de los Servicios Públicos. bajo el concepto denominado Modernización del Estado. con este programa se restablece la importancia de las medidas de buena gobernanza. con estricto apego a la claridad y transparencia de las funciones públicas. En el Gobierno ele Ernesto Zedillo correspondiente a los a11os 1994-2000 periodo incluido en nuestro estudio. se puso en marcha el Programa de Modernización de la Administración Pt'.1blica (PROMAP) 1994-2000 a cargo de la desaparecida Secretaría de la Contraloría y Desarrollo Administrativo (SECODAM). Pese a los esfuerzos anteriores. la promulgación de planes, acuerdos y proyectos se ubicó principalmente a nivel del discurso escrito y dicho, no de acciones reales, que se llevaran a la práctica e incidieran en mejores servicios ya fuera Administrativos o de cualquier otra índole. Las fallas fueron reincidentemente mostradas con movimientos sociales y/o periodísticos que t\1eron ignorados o reprimidos. En el caso de De la Madrid y de Salinas con nepotismo y el continuo uso discrecional de Recursos Públicos para financiar Campa1'ías Políticas o de plano fraudes electorales, en el caso del Gobierno de Zeclillo con el "haga más con menos", la disminución de Recursos Públicos y luego con el llamado fraude del Fobaproa, que benefició a unos cuantos. con Recursos Públicos. Fue en el período del Vicente Fox que se marca el inicio del cambio institucional que significó intentar un proceso de transición de un sistema de lealtades personales a un sistema institucional en cuatro nuevas reglas: la publicación de la Ley de Transparencia y Acceso a la Información; la creación del IF AL la aprobación de la Ley del Servicio Civil de Carrera. y el cambio y funciones de la Función Pública en sustitución de la Contraloría y Desarrollo de la Administración.Dejando estos cuatro elementos sexenio del licenciado Felipe Calderón.. 14.

(15) Los cambios en el Sistema Político Mexicano: la alternancia. El sistema político mexicano se encuentra inmerso en un conjunto de cambios en varias dimensiones, tanto internas como externas, que se han acelerado a partir de la última década del siglo XX e inicios de la primera del siglo XXI. Dichos cambios, caracterizados por su velocidad, profundidad y alcances inéditos. han sido influenciados por las megatendencias que impactan al mundo contemporáneo, afectado por la impronta de la globalización. (Nohlen) ( 1) Si seguimos la teoría de la Alternancia con rigor, habrá que admitir que en México la transición de111ocrática concluyó el 2 de julio del 2000, con la derrota del Partido Revolucionario Institucional (PRI) y la llegada de un nuevo partido político al poder y que a partir del 1° de dicie111bre de ése ai'ío, se inició una nueva fase del ca111bio político que como tal presenta rasgos pa11iculares respecto a la fase precedente de transición. El nombre con el que la literatura especializada define esta fase postransicional es el de ''Instauración De111ocrática". De 1929 a 2000, México fue gobernado por un partido hege111ónico, lla111ado Partido Revolucionario Institucional (PRI). El cual ocupaba todos los escalones del poder, desde los Ayuntamientos hasta la Presidencia de la República, cuyo titular se atribuye de facto funciones que van más allá de sus atribuciones constitucionales slriclo sensu. El responsable del Ejecutivo Federal era el principal promotor de leyes, el Jefe de la Administración, el duei'ío oficioso del PRI y el gran ordenador de las carreras políticas, hasta el punto de haberse acostumbrado a designar al candidato del partido a la sucesión presidencial (práctica del "dedazo ''). Hasta la década de los noventa, el sistema político mexicano fue autoritario y presidencialista, con la subordinación de los Poderes Legislativo y Judicial, en donde los 31 Estados Federados (más el Distrito Federal) tenían un poder. de decisión. marginal en los asuntos nacionales, y su margen de maniobra global, debido a su dependencia financiera, era limitado. Ahora el centralis1110 en México está en una grave crisis, porque las Reformas Política y Económica no solamente no se co111plementan entre unas y otras, sino que se encuentran truncas. El eficaz sistema presidencial que conocíamos, el cual descansaba en un pa11ido hegemónico ya no existe, pero aún no tenemos al modelo que lo sustituya. El notable. 15.

(16) escritor Mario Vargas Llosa se llegó a referir a este Poder como la Dictadura Perfecta, durante unas jornadas en homenaje a Octavio Paz -y tuvo que salir enseguida del país-. La alternancia dividió al Gobierno en islas y los Gobiernos de los Estados han sustituido al otrora poder central; en consecuencia, el país se ha fragmentado. Antes los hilos estaban concentrados en un puño, hoy hay muchos puños que tratan de jalar los mismos hilos, de tal manera que no pudieron mover un ápice al gobernador Ulises Ruíz en Oaxaca pese a los reclamos sociales, o a Mario Marín en Puebla, pese a su posible implicación en una red de pederastas y a otros muchos caciques locales de partidos minoritarios o de los llamados grandes. El proceso transicional concluyó porque la alternancia en el poder trastocó de raíz los rasgos dominantes del régimen político mexicano tal y como lo conocíamos entonces: el presidencialismo con sus excesos centralistas como lo. fi.1eron. las facultades. "metaconstitucionales" del Presidente de la República de fungir como el "gran elector" no sólo de su sucesor o en el ámbito parlamentario, sino de Gobernadores y Presidentes Municipales. relevantes,. originaban. un. verticalismo. y. centralismo. político,. administrativo público y económico exacerbado, sofocando así la iniciativa y funcionamiento de los demás poderes de la Unión (Legislativo y Judicial). así como de los Gobiernos locales (Estatales y Municipales). manteniendo un control social corporativo y cliente lar en el vértice de un complejo de relaciones verticales. jerárquicas y sin contrapesos reales. Más específicamente, puede seiialarse que el régimen presidencialista mexicano no inició su transformación a partir del ai'io 2000. sino que lo ha venido haciendo cuando menos desde 1982, debido a factores estructurales (como el cambio en el modelo económico, de uno keynesiano-intervencionista. a otro neoliberal-privatizador). políticos (desarticulación de la relación PRI-Presidente, emergencia de un sistema de pa11idos competitivo, mayor pluralidad, entre otros) e institucionales (creación y consolidación de órganos autónomos de Estado, tales como el Instituto Federal Electoral (!FE); Comisión Nacional de Derechos Humanos (CND); Tribunal Federal Electoral (TRIFE), Instituto Federal para la Transparencia (IF Al); Banco de México (BANXICO), entre otros.. 16.

(17) Alternancia política no significa transición democrática, nos dice Mario Ojeda de forma tal que la prueba de calidad y consolidación de la democracia no es la alternancia en el poder ya que el régimen político emergente se caracteriza por claroscuros, donde se dan tanto algunos avances claramente democratizadores, como algunos retrocesos y resabios autoritarios, mismos que no sólo han persistido, sino que amenazan al propio sistellla con una involución y/o una restauración autoritaria, en que los actores prominentes y beneficiarios del anterior régimen, así corno del emergente, se insertan y/o reincorporan en el espacio público político de forma relevante, pugnando por sus propios intereses/valores ahora perdidos o en peligro, haciendo así vulnerable el proceso incipiente de democratización nacional (2). Por lo anterior se puede decir que se está produciendo un calllbio en la división y ( re )equi Iibrio entre los Poderes del Estado, ( Ejecutivo, Legislativo y Judicial), hacia un sistema de pesos y contrapesos lllás auténtico entre los mismos, de mayor rendición de cuentas (acc:0111110hilit_v hori::ontal, según O'Donnell: 1998: 10) y vigilancia mutua (Chávez, 2000) (3 ). La prioridad y el desafío esencial debe ser ahora lograr que prevalezca la cooperación y la negociación permanente por sobre el conflicto entre los lllismos poderes. en beneficio de la sociedad a través ele una administración transparente, equitativa y simplificada; ya que existe el riesgo no sólo de una presunta ·'parálisis institucional". sino de una pérdida de eficacia de la gestión gubernamental y de legitilllidad del régimen político nacional, corno lo ilustran las cada vez más recurrentes Controversias Constitucionales entre los Poderes del Estado. Así corno el impasse en la hechura de Políticas Públicas de gran significación y trascendencia en la. agenda nacional. No hay que olvidar que a la fecha desde el punto de vista institucional. la administración pública corno sistema patrimonial beneficia a los ganadores de las elecciones que representa a los políticos que repa11en y compa11en el triunfo electoral.. 17.

(18) 111. LOS PROGRAMAS DE MODERNIZACIÓN DESDE 1994 AL 2003. REFORMA GERENCIAL DEL SECTOR PÚBLICO. Al inicio de los ai'íos ochenta surge en el ámbito internacional un movimiento global de reforma cuya dimensión ideológica exigió un cambio de valores en el sector público, el objetivo fue reducir su tamai'ío e imponerle una disciplina e incentivos tipo mercado, aminorar los costos y mejorar su desempeño. Dentro de esa orientación, los países miembros de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE) -a la cual México se integró en 1994implementado una serie de reformas. que en términos generales pueden agruparse en dos: la primera para controlar el gasto gubernamental: y la segunda, con objeto de mejorar los servicios y las relaciones con los ciudadanos. La idea de que el gobierno debería 'hacer más con menos', en un contexto presupuestario estrecho, guió el primer movimiento de este tipo de reformas, que incluyeron la reducción del tamaño del sector público y la privatización de empresas públicas, seguidas de restricciones tiscales que continúan en la mayoría de los países. La segunda ola de reformas, tenía por objeto un 'mejor gobierno·. Esto es, principalmente, mejorar la prestación de servicios, una regulación de mejor calidad. devolver responsabilidades a los niveles cercanos a los ciudadanos, mejor acceso a la información gubernamental, y mayor transparencia (Asían Development Bank, 2000). En 1990, organismos internacionales (The World Bank: Unitcd Nations: OECD), a México se le recomienda (Giugale. 2000). complementar su reforma estructural con acciones que eleven los estándares de rendición de cuentas y participación ciudadana. Un Gobierno con eficiencia. y procesos transparentes y justos (para atraer capital adicional), que responda con rapidez a las fuerzas y demandas de democratización, descentralización, globalización y justicia. En esa circunstancia se inscribe la reforma administrativa en México de las últimas dos décadas.. A partir de 1982, se País se obliga a "transitar por el periodo más severo de ajuste económico·'. La meta era "un Estado más fuerte, [pero] no necesariamente más grande''. El tamaño de la Administración centralizada se redujo y el sector paraestatal decreció de. 18.

(19) 1155 entidades en 1982 a 412 entidades al año de 1988. La reforma adoptó el nombre de Simplificación Administrativa, para reducir, agilizar y dar transparencia a estructuras, trámites y procedimientos administrativos, así como descentralizar y desconcentrar atribuciones hacia los gobiernos locales. Con la estrategia de "Modernización del Estado'' en el periodo gubernamental 19891994 se intentó avanzar en el cambio estructural y la recuperación económica Se exigió de "empresarios públicos" altamente calificados y la ''profesionalización de los servidores públicos", en todos los niveles. (Secretaría de la Contraloría General de la Federación, 1990).. 1.- El Sexenio Zedillista y su Programa de Modernización de la Administración Pública (PROMAP). En 1995 inicia el último periodo presidencial ( 1995-2000) previo al actual cambio de partido en el poder. Se anuncia la "reforma del gobierno y (la) modernización de la administración pública", para orientarla al servicio y acercarla a las necesidades e intereses de la ciudadanía; fomentar la dignidad y profesionalización de la función pública; y combatir la corrupción e impunidad. Con tal propósito se formuló el Programa de Modernización de la Administración Pública 1995-2000 (PROMAP) con acciones. de:. Participación. y. Atención. Ciudadana;. Descentralización. y. Desconcentración Administrativa; Medición y Evaluación de la Gestión Pública; y Digniticación, Profesionalización y Ética del Servidor Público. Se retomaron temas que ya habían sido considerados por Gobiernos anteriores como el de la simplificación y adecuación del Marco Normativo; uno de los puntos más innovadores del PROMAP es que subraya la importancia de la evaluación pero no se menciona la necesaria definición a partir de la cual se detinirían los indicadores que medirían el rendimiento administrativo y su impacto que se utilizarían para medir el rendimiento. El PROMAP se llevó a cabo en dos etapas básicas: la primera, que denominamos de ·'planeación estratégica y enfoque de calidad", mientras que la segunda se caracteriza por un enfoque de "reingeniería de procesos" (mejoramiento de procesos).. 19.

(20) Estas herramientas administrativas, contradictorias entre sí y con medios diferentes de aplicación, propiciaron una polémica al interior de la propia Administración Pública. aunque como era de esperarse el programa se puso en marcha (Roe!, 1998). A pa11ir de su implementación, el programa representa una ruptura administmtivu con todos los programas anteriores, debido a que por primera vez se introducen de manera sistemática técnicas gerenciales privadas. con una orientación a la satisfacción del cliente, con conceptos corno Misión y Visión estratégica, la construcción de estándares de servicio, así como de indicadores de desempei'ío. (Vid. lntragob) (4) En gran medida. las Reformas Administrativas realizadas por los gobiernos anteriores quedan desacreditadas en esta perspectiva. El PROMAP constituye el programa ele mayor cambio institucional dentro de la Administración Pública Mexicana, debido a que introduce nuevas técnicas gerenciales privadas y genera cambios en la percepción del Aparato Gubernamental. tanto hacia el interior como hacia el exterior.. Descripción del Programa. El Programa se encuadra y dirige los esfuerzos del Gobierno Federal a la modernización de la Administración Pública. la definición de sus ejes rectores se basa en un diagnóstico previo realizado por la Secretaría de la Contraloría y Desarrollo Administrativo (SECODAM): estos argumentos fueron agrupados en cuatro grandes temas que constituyen la llamadas áreas de oportunidad para mejorar la Administración Pública: a.. Limitada capacidad de infraestructura a las demandas crecientes del ciudadano frente a la Gestión Gubernamental;. b. Centralismo administrativo: c. Deficiencia en los mecanismos ele medición y evaluación del desempei'ío en el Gobierno: d. Carencia de una Administración adecuada para la dignificación y profesionalización de los Servidores Públicos.. Estructura ele! Programa. El programa persigue dos graneles objetivos generales para el periodo 1995-2000:. 20.

(21) - Transformar a la Administración Pública Federal en una organización eticaz, eficiente y con una arraigada cultura de servicio para coadyuvar a satisfacer cabalmente las legítimas necesidades de la sociedad. - Combatir la corrupción y la impunidad a través del impulso de acciones preventivas y de promoción. sin menoscabo del ejercicio firme, agil y efectivo de acciones correctivas. Finalmente este Programa incluye un cambio en la concepción de Administración Pública para el hasta entonces llamado Funcionario de Gobierno, para entenderse como Servidor Público al servicio de las necesidades de la ciudadanía. (Cfr. Secretaría de la Función Pública) (5) Con apego a los objetivos generales antes descritos, el Programa agrupa sus actividades en torno a los siguientes cuatro subprogramas: 1. Participación y Atención Ciudadana 2. Descentralización y/o Desconcentración Administrativa 3. Medición y Evaluación de la Gestión Pública 4. Dignificación, Profesionalización y Ética del Servidor Público Cada uno de estos subprogramas estaba conformado por la definición de un objetivo y sus respectivas líneas de acción, como a continuación se describe:. l. I'urlici¡mcic;n ciuclucluna.. Este subprograma se planteo con el objetivo de la sociedad evaluara los bienes y servicios que proporciona el Gobierno, ya que es ésta quien los recibe, y por consiguiente plantea el establecimiento de encuestas de satisfacción a los usuarios, el establecimiento de estándares de calidad realistas y transparentes; los servicios que brindan se plantean para poder realizar evaluaciones reales, por primera vez el concepto de contraloría social, sobre todo en aquellos programas de gobierno cuya ejecución implique la transferencia directa de recursos a la población, ya sea en fondos específicos o en especie. Un punto que es importante comentar es que este programa sí contemplaba modificaciones y/o asignaciones presupuestales destinadas a la implementación de este programa, con la finalidad de brindar servicios alternativos y opcionales que agilicen y. 21.

(22) hagan más expedito para los pa11iculares el desahogo de sus promociones ante la autoridad. Este subsistema también abarcaba temas como transparencia en el sentido de que las dependencias deberían de adoptar medidas específicas para informar a la población usuaria. de manera clara y en lenguaje sencillo. sobre los servicios que prestan. la forma en que éstos pueden ser tramitados. los requisitos que es necesario cumplir y los conductos a los que deben dirigirse. También incluye la revisión y simplificación del 111arco normativo de las instituciones introduciendo mayores elementos de austeridad en los procesos relativos al diseiio. i111plementación y evaluación de nuevas Nor111as Administrativas, con el propósito de asegurar su eficiencia, incorporar consideraciones de costo-beneficio, y evaluar opciones alternas que garanticen su transparencia. flexibilidad con una orientación específica en criterios que agilicen los trámites y procedimientos. Y finalmente la promoción de una cultura sobre la Calidad y el Mejoramiento Continuo y Vinculación de la Tecnología de la lnfor111ación con el mejora111iento de Procesos Ad111inistrativos.. 2.. Desce11/ralizctc:icJ11 vio desconcentrachJn ac/111inistrativa. Este subprograma proponía dar un 111ayor impulso a la Descentralización de Funciones y Recursos de la Federación hacia los Gobiernos Estatales y Municipales; así como a la. Descentralización Administrativa, es decir a aquélla que se debería llevar a cabo al interior de la propia APF. Incluía acciones relacionadas con el F011aleci111iento del Federalis1110, que se realicen con el análisis de las funciones en tér111inos de la Ley y pudieran ser transferidas a los Gobiernos Estatales y Municipales, la pro111oción de la simplificación de trámites para el ejercicio presupuestario que alienten la efectividad, eficiencia y economía en la prestación de los Servicios y Programas Públicos, y por último el fo11alecimiento de la auto autono111ía de gestión de los organismos desconcentrados y de las entidades coordinadas.. 22.

(23) 3. Aieclición y eva/uacicín ele la Gestión Púhlica. Este subprograma estaba orientado principalmente en el control presupuestario; el cual contemplaba una evaluación integral que midiera los resultados de la Gestión Pública, expresados en factores tales como la pertinencia y la calidad de los servicios, su orientación efectiva a las poblaciones objetivo, y su vinculación con las demandas y necesidades de la población. En él se incluía la creación de indicadores de desempeño que permitieran a cada Entidad evaluar los resultados de su gestión en términos de la calidad, medir el efecto de sus acciones en la sociedad o en los beneficiarios, y de la pertinencia de sus servicios así como indicadores que permitieran determinar con precisión el monto de los Recursos Públicos utilizados en beneticio directo de la población a través de los Programas o Acciones Gubernamentales. La creación de un Sistema Integral de Información que permitiera la concentración de información para realizar dicha evaluación. Y por último propuso el fo11alecimiento de los órganos internos de control. otorgándoles mayor independencia, ampliando su ámbito de acción e involucrándolos en la implementación de este programa .. ./.. Dignific:acirín. Prnfesionalizacián y Ética ele! Servidor Púhlico. Se planteo como una necesidad de impulsar una Cultura Ética y de servicio que tenga como principio la superación y el reconocimiento del individuo, con el objetivo de contar con un Servicio Profesional de Carrera en la Administración Pública que garantice la adecuada selección, desarrollo profesional y retiro digno para los Servidores Públicos; que contribuya a que en los relevos en la titularidad de las dependencias y Entidades se aproveche la experiencia y los conocimientos del personal y se dé continuidad al Funcionamiento Administrativo. Una característica que sobresale en la definición del PROMAP son los planteamientos que se hacen relativos a las líneas estratégicas relacionadas con su implantación como son:.

(24) •. · Promover la participación corresponsable y permanente de la sociedad en la definición, orientación, seguimiento y evaluación de la Gestión Gubernamental, mediante la promoción y difusión del PROMAP, la creación de mecanismos de consulta directa, de recepción, análisis y atención de los planteamientos y sugerencias.. •. Promover,. involucrar e impulsar en cada dependencia y entidad de. la. Administración Pública Federal los conceptos y lineamientos de este Programa, mediante acciones de difusión y sensibilización a los Servidores Públicos de todos los niveles. •. Fo1ialecer los mecanismos de coordinación y apoyo entre la SECODAM y las Contralorías Internas de las dependencias y Entidades de la Administración Pública Federal, para desarrollar las acciones de Evaluación de la Gestión Pública, en términos de calidad, desempeño y de resultados.. •. Promover en los ámbitos Estatal y Municipal con estricto apego al Pacto Federal y a la Soberanía de los Gobiernos Locales, los principios de este Programa, para impulsar la Modernización y Desarrollo de sus Administraciones, mediante la inclusión de acciones en esta materia en los acuerdos de coordinación para el Fortalecimiento del Sistema Estatal de Control y Evaluación de la Gestión Pública y Colaboración en materia de Desarrollo Administrativo.. •. Establecer una estrecha relación entre la SECODAM y la SHCP, con el Sector Académico, y con la Federación de Sindicatos de Trabajadores al Servicio del Estado (FSTSE), para impulsar el Servicio Profesional de Carrera y el Desarrollo Integral de todo el Personal Federal. 5. lmplementución. El principal instrumento para concretar las líneas de estrategia y alcanzar los objetivos generales, son las Bases de Coordinación que. se plantearon con la tina! idad de. promover este Programa y que suscribieron la Secretaría de Contraloría y Desarrollo Administrativo y la Secretaría de Hacienda y Crédito Público con la participación de cada una de las dependencias y entidades de la Administración Pública Federal por sí, o en su carácter de coordinadoras de sector. Estas bases estaban compuestas por los. 24.

(25) compromisos a corto y mediano plazos relativos a las acciones de Modernización y Desarrollo Administrativo a cargo de las distintas dependencias y entidades de la APF. Para la evaluación de estas bases de coordinación se estableció una periodicidad anual, para que en base a los resultados obtenidos se pudieran plantear acciones futuras. Pero por el resultado de las acciones frente a los hechos nacionales se per111ite concluir que el PROMAP no obtuvo los resultados esperados.. 2.- El Sexenio Foxi.\·ta y la Modemizació11 de la Admi11istració11 Pública En una di111ensión analítica de capacidad y estilo personal de gobernar, (no Institucional) i111po11a seiialar que no obstante las demandas sociales y expectativas creadas por la alternancia en el Poder Político del Estado, el periodo presidencial de Vicente Fox, mantuvo, a decir por los críticos, un ejercicio de la presidencia débil, cuando no "ausente," y "compat1ida" con un número reducido de personas en algunas decisiones públicas de trascendencia sociopolítica, al no efectuar una to111a de decisiones clara, con sentido democrático incluyente y con detinición de Estado, por un lado; y por otro, ejerció la presidencia de forma poco 011odoxa, al ro111per con las reglas protocolarias de actuación exigibles por tradición cultural administrativa de la y a la tigura presidencial. Es una coincidencia general reconocer que Vicente Fox dilapidó el capital político ganado en las urnas. Como consecuencia de lo anterior se originó, una nueva dinámica en el proceso de elaboración, implementación y gestión de las Políticas Públicas, en el cual se aprecia en unos casos la indefinición. ineficacia y la falta de cooperación entre los actores involucrados; y en otros, insuficiencia de coordinación y capacidad de operación de las 111ismas. Sin embargo, es necesario reconocer que el caso del gobierno de Vicente Fox (20002006) requiere un análisis distinto; existen al menos tres razones que deben destacarse. en materia de mejoramiento administrativo: •. Primero, el Programa Nacional de Combate a la Corrupción y Fomento a la Transparencia y el Desarrollo Administrativo (PNCCFTDA), que forma parte del Plan Nacional de Desarrollo (2001-2006), el cual tiene el carácter oticial y es. 25.

(26) obligatorio para todas las Dependencias y Entidades del Gobierno Federal. Aunque el programa tuvo un amplio desarrollo e implementación en los tres primeros años de su gobierno (2001-2003 ). quedó en un segundo plano en los siguientes años de la Administración foxista dentro de las acciones de Modernización Administrativa. •. Segundo. una explicación de esta situación la constituye la enorme influencia de la Oficina de Innovación Gubernamental de la Presidencia de la República, encabezada por Ramón Muñoz, quien elaboró el Modelo Estratégico de Innovación Gubernamental (MEIG); no obstante que tenía un carácter propositivo, comenzó a ser difundido y aplicado en algunas de sus líneas estratégicas por Dependencias y Entidades de la Administración Pública Federal. Con este modelo se introdujo el concepto de la Innovación Administrativa -haciendo a un lado la Reforma y la Modernización- como una estrategia para mejorar el Aparato Gubernamental ( Sánchez, 2001 ).. •. Tercero. a la mitad del gobierno de Fox. tanto el PNCCFTDA como el MEIG quedan superados y todas sus acciones se integraron en la llamada Agenda de Buen Gobierno -también elaborada por Ramón Muñoz-. que terminó siendo la estrategia que da cuenta de las acciones y actividades en materia de Administración Pública. La agenda incorporó aspectos relevantes de ambas estrategias y las resumió en una suerte de legado administrativo de la Administración Pública de Vicente Fox. Sin embargo, las mayores apo11aciones del gobierno de Fox fueron en materia de Transparencia y Rendición de Cuentas, así como de Servicio Profesional de Carrera. las cuales serán analizadas más adelante.. •. Tipos de Reformas según el "·Enfoque de Gobernanza, apoyada en la Gerencia y la Ética Públicas, para la Reforma Administrativa" Para conducir e instrumentar esas reformas,. intervienen:. la. Oficina. de. la. Presidencia. para. la. Innovación. Gubernamental, la Secretaría de la Función Pública (antes Secretaría de Contraloría y Desarrollo Administrativo) recientemente establecida por Decreto de Ley del Congreso de la Unión de abril de 2003, la Comisión lntersecretarial para la Transparencia y Combate a la Corrupción, el Consejo y la Comisión Federal para la Reforma Regulatoria y el Instituto Federal de Acceso a la Información. 26.

(27) Por otra pa11e es importante precisar que mientras la capacidad de los aparatos burocráticos es vital para impulsar el desarrollo ele un país, su transformación significativa es costosa políticamente, pues las reformas redistribuyen recursos políticos y el resultado de este tipo de iniciativas depende de quienes ganan y quienes pierden y de la forma en que se logra el acuerdo político final. Uno de los puntos más significativos que ha limitado la implementación de las reformas es la pa11icipación de los sindicatos en este proceso, que cabe mencionar son una herencia del Sistema Político construido por el PRI, ya que la implementación formal de estos cambios implicaría para estas asociaciones un reacomodo de poder y de recursos signi ticati vo.. 2.1.- El tema de la modemización como gmn au.\·ente e11 la Agenda del Buen Gobierno. La democratización de la Gestión Pública, asunto de la mayor relevancia en todos los Países Latinoamericanos. y específicamente en el proceso transicional mexicano, no es materia explícita de tratamiento en la Agenda de Buen Gobierno, sino que queda de forma implícita, en las diversas Estrategias y Objetivos por lograr. Si bien en el Plan Nacional de Desarrollo se expone como una ele las principales líneas estratégicas. el logro de la Gobernabilidad Democrática se halla adscrita a los objetivos y metas de la Secretaría de Gobernación, desligándose el concepto de Democratización Política, propiamente dicha, de la Democratización de la Gestión Pública. que al menos en la Agencia ele Buen Gobierno, no se incluye explícitamente, por lo que se intiere que es un vacío en la concepción misma de la Agenda. La impo11ancia de perseguir explícitamente la Democratización de la Gestión Pública, y de todo acto de Gobierno parece que está fuera de eluda, al menos es la tendencia predominante en. los esfuerzos actuales de. Reforma del. Estado y de. las. Latinoamericano. ele. Administraciones Públicas de los Países Iberoamericanos. En. sus. más. recientes. documentos,. el. CLAD. (Centro. Administración para el Desarrollo) cita la Democratización de la Gestión Pública como un eje básico para avanzar en la denominada segunda generación ele Reformas de las Administraciones Públicas, persiguiendo como objetivos básicos el combate a la. 27.

(28) pobreza. la desigualdad. la marginación y la conquista de una sociedad más justa y próspera. con una sensible redistribución del ingreso y con el acceso de las mayorías al disfrute del Patrimonio Material e Inmaterial ele la Nación Mexicana. Así pues. la relevancia de este factor estriba en ser el detonante de todos los demás; Richard 1-larris apunta, en este sentido: " ... entienelo por clemocrati::ucirín ele! Estado lo profúneli::ación ele lus instituciones. valores. procesos y ¡mícticus elemocrcíticus en el sistema ¡)()lítico ele 11nu socieelud Implica lo elifúsión, expansión y crmsolidaciá11 ele los estr11ct11rC1s,. procesos y prácticas democrcíticos c¡11e son. esenciales poro el. fi111cionC1miento ef'ectil'{) ele la clemocrctcio política. tC1les como: elecciones lihres y transparentes. la ¡wrticipocicí11 ¡m¡mlor en los procesos políticos y la gestión púh/ic:u. el respeto ¡wr los clerecho.1· civiles ele los ciucloclanos . .... ·· (Harris. 2003). La democratización. en su relación con la Gobernanza o el buen gobierno supone una adecuada rendición de cuentas. tanto vertical (del Estado al ci udaelano) como horizontal (entre los poderes del Estado, Ejecutivo, Legislativo y Judicial; así corno entre los órdenes ele gobierno (Federal. Estadual y Municipal), no sólo cuentas financieras, sino de resultados de gestión. ele políticas públicas adoptadas. y del desempeño ético del servidor público. Conlleva el Arte y el Espíritu Republicano de todo Gobierno que se precie ele ser democrático. en el que predomina la orientación hacia el interés Pi'.1blico sobre los intereses particulares, grupales o pa1tidistas. Además, implica la autocontención de los actores políticos. sociales e institucionales relevantes. su respeto hacia las reglas del juego. y la consiguiente obediencia al imperativo de la legalidad.. 2.2.- Estrategias de Buen Gobierno. Fueron presentadas el 6 de noviembre de 2002, en el marco del 2° Foro de Innovación y Calidad en la Administración Pública, por el Presidente Vicente Fox como su Agenda de Buen Gobierno. En ellas mencionaban seis estrategias prioritarias: "'Primera: alcanzar un gobierno eticiente; es decir. que haga más con menos; que proporcione mejores servicios con menos recursos.". 28.

(29) "Segunda: garantizar un gobierno de calidad total: es decir, que mantenga un firme y permanente compromiso con la calidad de los servicios que ofrece a la ciudadanía." "Tercera: desarrollar un gobierno profesional: en otras palabras, un gobierno capaz de atraer y retener a las mejores mujeres y a los mejores hombres, así como de capacitarlos y evaluarlos permanentemente, para que le cumplan de manera siempre oportuna y eficaz a la ciudadanía." ··cuarta: consolidar un gobierno digital. Aprovechar al máximo las tecnologías de la información y las telecomunicaciones. no sólo para reducir la corrupción y transparentar la función pública, sino también para hacerla más eficiente y proporcionar servicios de mayor calidad." "Quinta: contar con un gobierno con mejora regulatoria, más ágil y flexible. Es decir, un gobierno que elimine el exceso de trámites, sin abandonar sus responsabilidades:· "Sexta, y principal característica de nuestra gestión: garantizar un gobierno honesto y transparente. Sólo procediendo siempre con honestidad, podremos derrotar a la corrupción, desterrar la prepotencia y el favoritismo en la toma de decisiones, y lograr que la ciudadanía confíe de nuevo en sus autoridades. como siempre debió haber sido.'' Se analizarán a continuación.. 2.2.1.- Gobierno que cueste menos. En esta primera Estrategia de la Agencia de Buen Gobierno. se alude a la necesaria eficiencia de la Gestión Pública, "hacer más con menos" (y en menos tiempo), lo cual parece ser ya un estribillo común. ya que data de la primera generación de Reformas Administrativas emprendidas desde la década ele los 80, cuando se desató la crisis del Estado clesarrollista en la Región Latinoamericana, y específicamente en México, hacia el tinal de la administración de López Po11illo.. Desde luego, no se duela acerca de la cleseabiliclad ele esta Estrategia, tal vez lo que se cuestiona es el "cómo", y ··con qué'' se logrará. El gobierno afirma que es una aspiración el reducir las plazas presupuestales que no se dirigen a lo sustantivo. que no agregan valor, y justamente el Presidente de la República afirmó, durante la entrega del premio Nacional ele Administración Pública, 2003, que se han eliminado, gracias a la. 29.

(30) política de austeridad y racionalidad empleadas, 162.000 plazas de Servidores Públicos, es decir, se han generado ahorros significativos, por más de $50,000 mil millones de pesos, lo cual está fuera de duda. Sin embargo, la duda que asalta es: ¿Quién sustituirá el trabajo efectuado por ese gran número de Servidores Públicos. ahora lo más seguro, desempleados? ¿Quién les ofrecerá un trabajo similar alternativo, para mantener a sus familias? Ese talento competitivo fugado, ¿cómo se ha reemplazado'? ¿Volverá a explotarse dicho talento en el futuro? Esas son sólo algunas interrogantes, en la etapa tanto de formulación, como de implementación de esta filosofía; ya que no vaya a suceder como en el capitalismo. que frente a la racionalidad de la empresa. sobreviene la irracionalidad de lo social un objetivo. a nuestro juicio, loable. es el utilizar en todas las dependencias y entidades las Mejores Prácticas. así como los estándares de gasto corriente No hay que olvidar que un Estado, dentro de sus funciones primordiales. tiene la de crear empleos, por lo que dejar este objetivo limitado a reducir personal. no resuelve. solo transforma el problema. En este sentido se considera recomendable que todos los programas de eliminación de plazas deben estar acompañados de alternativas y programas de creación de empleos, de actividades productivas donde se canalice esta mano de obra. Por otra parte es importante considerar "The Best Practice Research", un método predo111inante de la nueva gerencia pública, que fomenta la investigación de las mejores prácticas. i111plementadas con éxito en países desarrollados co1110 Nueva Zelanda, Australia y Canadá.. Es decir que México debe desarrollar los estudios de. Administración Pública Comparada, que le per111itan conocer, para alcanzar. los estándares de los gobiernos más eficaces. eficientes. productivos y legíti111os, 111ediante el desarrollo paralelo de la "Ad111inistración Pública de la Globalización", hasta ahora insuficiente y con grandes debilidades estructurales.. 2.2.2.- Gobierno de Calidad. En este apa11ado el Gobierno persigue ··sati4acer y superar las expectativas de los ciucluclunos en los servicios c¡11e se les hrinc/011" (Agenda Presidencial de Buen. Gobierno). Donde con satisfacer los "mínimos" de las exigencias ciudadanas, ya sería brindar una calidad "posible''; sin embargo, al añadir el "superar" tales expectativas, nos. 30.

(31) colocamos en el terreno de las utopías demagógicas que dañan más, ya que sobreviene un "desencanto" con la eficacia y calidad del gobierno. Sin embargo, tal vez sea motivante el expresarlo así, aún cuando sea dificil encontrar una calidad de esa naturaleza. Tal vez los servicios básicos de ventanilla, la expedición de alguna licencia o permiso, contemplados en el Modelo de calidad INTRAGOB. pudieran anotarse en ese renglón. Sin embargo, aún falta mucho por inculcar una auténtica cultura de calidad en el grueso de los Servidores Públicos, de los distintos niveles u órdenes de gobierno, hay que recordar que al tina! cualquier función del Servidor Público genera un acto de autoridad de lo cual están consientes los empleados. Los factores limitantes para ello desbordan la voluntad del Servidor Público y son de orden estructural, como lo son las variables del Desarrollo Organizacional, y el estado de insatisfacción laboral que aún prevalece en varios nichos de gobierno . Tal vez, la justicia y el respeto a sus derechos laborales básicos, así como una política de estímulos y recompensas que premie su actuación. podrán reve11ir el desánimo haci a una cultura. de calidad en el Servicio Público.. 2.2.3.- Gobierno Profesional. En este sentido, la aplicación ponderada y apegada a derecho y a la ética pública del recientemente aprobado por ambas cámaras. Servicio Profesional Federal de Carrera, apoyará a este esfuerzo ele calidad y correcto desempeño de los servidores públicos. Las expectativas creadas por su aprobación. obligan a una implementación racional y justa del mismo a tin de satisfacer dichos anhelos, y contar con un instrumento privilegiado que facilita y garantiza, ahora sí, la profesionalizaci ón en el servicio público. En efecto. significa un detonante de la misma, y una estrategia crucial para los fines del buen gobierno. El problema reside asimismo en el cómo de esta relevantísima estrategia, ya que los Reglamentos expedidos, la celebración de concursos, los exámenes para la selección, contratación, y el armado de un plan personal izado de desarrollo de carrera, así como la evaluación periódica y las promociones verticales u horizontales, son aspectos. 31.