Sector turismo : un análisis de política pública y de efectos económicos al programa de Pueblos Mágicos

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(1)INSTITUTO TECNOLÓGICO Y I>E ESTUDIOS SUPERIORES DE MONTERREY EGAP GOBIERNO Y POLÍTICA PÚBLICA CIUDAD DE MÉXICO. Sector turismo: Un análisis de política pública y de efectos económicos al programa de Pueb:os Mágicos. .\. ,,/~v,/GA ·'.:~.·.'...'lhl". / ¡.·'·..:;' -:it~'U!f~~-. f~lf ~;;~,tY. EGAP fi. Gobierno y Política Pública TECNOLÓGICO DE MONTERREY. ....~. Eder Josue Javier Flores. VoEMONTE~y. Blbfioteca. ~ Clodacf. Mhkio. Proyecto de Investigación Aplicada Maestría en Economía y Política Pública Asesor: Dr. Femando Gilberto Toriz Flores Noviembre de 2012.

(2) 2. Índice. Resumen ..............................................................................................................................................3 l.. lntroducción .................................................................................................................................4. 2.. Marco teórico .............................................................................................................................. 5 2.1 Política pública ........................................................................................................................... 5 2.2 Capital social .............................................................................................................................. 8 2.3 Crecimiento económico ................. ............................................................................................ 9. 3.. Análisis empírico ........................................................................................................................ 10 3.1 Análisis de Política Pública ....................................................................................................... 11 3.2 Observaciones del capital social .............................................................................................. 15 3.3 Análisis de efectos económicos ............................................................................................... 16. 4.. Conclusiones .............................................................................................................................. 26. 5.. Referencias bibliográficas .......................................................................................................... 30. 6.. Anexos ............. .................... .............. ........................................................................................ 33.

(3) 3. Resumen El sector turismo en México, en la última década, ha fomentado la inversión pública y privada, y se ha constituido como una herramienta para mejorar las condiciones de vida de los mexicanos. En este sentido, en 2001 nace el programa de pueblos mágicos desarrollado por la Secretaría de Turismo en colaboración con distintas instancias gubernamentales, gobiernos estatales y municipales. Con este programa se espera conjuntar esfuerzos para convertirlos en detonadores de la economía local y regional. El propósito de este trabajo es realizar un análisis de política pública y de los efectos económicos al programa de pueblos mágicos para comprobar que el uso de los recursos, públicos y privados, implementados en el programa hayan tenido los efectos deseados y demostrar que se ha cumplido el objetivo de contribuir al crecimiento económico de las regiones. A pesar de la poca información disponible para el programa de pueblos mágicos, los defectos ~n el diseño y la medición de resultados, se encontraron indicios de que el cambio tecrológico está impulsando el aumento de la productividad y, en consecuencia, se está dando un aumento significativo del producto de la economía sostenible en el largo plazo para algunos de los municipios.. Abstract In the past decade Mexico's tourist sector has successfully attracted an influx in public and private investment with the end goal of improving the living conditions of the Mexican people. A key part of this increase in the tourist sector investment began in 2001 with the implementation of the Pueblos Mágicos (Magic Towns) program by the part of the Mexican state and federal governments. This co-op effort between state and federal governments in thc Pueblos Mágicos program had the end goal of sparking local and regional economies in and around the targeted municipalities. The goal of this paper is an in depth analysis of the public policy and economic effects of the Pueblos Mágicos program in its various municipalities. The analysis will include review of the use of the specific public and prívate resources implemented as a part of the program in effort to analyze the efficacy of the program's goal of creating economic growth in its targeted regions. Despite the lack of available inforrnation on the Pueblos Mágicos program along with its design flaws and poor methods for measuring results, other data demonstrate that an increase in technology is increasing productivity and is therefore contributing to sustained long term economic production in its sorne municipalities.. Palabras clave: Turismo, políticas públicas, capital social, crecimiento econom1co, productividad..

(4) 4. 1. Introducción En la última década se le ha dado mayor impulso al sector turismo en México, y uno de los ejes estratégicos del Acuerdo Nacional por el Turismo 1 es fomentar la inversión pública y privada facilitando el financiamiento al sector turístico, mediante el estímulo y participación de las pequeñas y medianas empresas (Sexto informe de gobierno, 2012). De acuerdo al Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012 (PND, 2011) 2 el sector turismo debe incentivar y lograr una economía nacional competitiva, productiva, eficiente y generadora de empleos. Y según el Programa Sectorial de Turismo 2012 (PST, 2012)3 las acciones y gastos del gobierno en el sector turismo deben contribuir a que los mexicanos mejoren sus condiciones de vida. El PST (2012) está orientado a temas relacionados con el turismo nacional e internacional, pero también debe contribuir al logro de otros objetivos estratégicos como lo son: el crecimiento económico, el nivel de ingreso, el empleo, la competitividad, la infraestructura, la equidad entre regiones y la igualdad de género. En este sentido, en 2001 nace el programa de pueblos mágicos (PM) desarrollado por la Secretaría de Turismo en colaboración con distintas instancias gubernamentales, gobiernos estatales y municipales. Este programa contribuye a revalorar un conjunto de poblaciones del país y a reconocer a quienes habitan esos hermosos tenitorios de la geografía mexicana y han sabido guardar la riqueza cultural e histórica de sus lugares (Sectur, 2012). Un pueblo mágico es una localidad que tiene atributos simbólicos, leyendas, historia, hechos trascendentes, manifestaciones socio-culturales que representan una gran oportunidad para el aprovechamiento turístico. Con este programa se espera conjuntar esfuerzos para convertirlos en detonadores de la economía local y regional; ya que el turismo y el flujo de visitantes producen resultados sorprendentes en entornos urbanos y naturales de gran impacto, y en comunidades con mucha riqueza cultural (Sectur, 2012). El propósito de este trabajo es realizar un análisis de polít:.ca pública y de los efectos económicos al programa de pueblos mágicos para comprobar, en general, que el uso de los recursos económicos destinados o implementados en el programa hayan tenido los efectos deseados, y en específico demostrar que se ha cumplido el objetivo planteado para el sector, y en particular para el programa de contribuir al crecimiento económico de las regiones. En este trabajo se desarrolla un enfoque teórico-práctico basado principalmente en los documentos del Banco Mundial (BM, 2003), del Consejo Nacional de Evaluación de la. 1. El Acuerdo Nacional por el Turismo es un instrumento de colaboración entre múltiples actores que articula una política de estado de largo plazo en materia turística. 2 El Plan Nacional de Desarrollo señala las estrategias nacionales y grandes objetivos para transformar a México en el largo plazo. 3 El Programa Sectorial de Turismo marca los objetivos, líneas estratégicas, programas específicos y acciones vinculadas con el turismo alineando todo con el PND..

(5) 5. Política de Desarrollo Social (Coneval, 2007) y tomando como estudios complementarios las teorías de capital social y crecimiento económico. El documento se estructura de la siguiente manera: en la sección dos se presenta el marco teórico, en el cual se indica la importancia de evaluar los programas que implican un gasto por parte del gobierno, y se explican las teorías del capital social y el crecimiento económico. En el apartado tres se muestra el análisis y rest:.ltados de política pública al programa de pueblos mágicos, así como el estudio empírico con datos por municipio, para 30 pueblos mágicos activos al 15 de junio de 2012, del Sistema Estatal y Municipal de Bases de Datos (S[MBAD) y de los Censos Económicos de 1999, 2004 y 2009 que publica el INEGI. Por último se exponen los comentarios finales, las limitaciones del estudio y algunas recomendaciones.. 2. Marco teórico 2.1 Política pública La evaluación de programas incluye información para ayudar a la gente a mejorar su efectividad (cumplimiento de objetivos), para asistir a los administradores de los programas para tomar decisiones, y posibilitar que los programas rindan cuentas a distintos tipos de audiencias incluyendo el público en general (Posavac y Carey, 1992). Las preguntas que se hacen los evaluadores se pueden clasificar en cuatro categorías: 1) 2) 3) 4). Se están atendiendo las necesidades de la población. Están funcionando correctamente los procesos del programa. Los resultados obtenidos son los esperados. Qué tanto se están cumpliendo los objetivos (efectividad).. Debido a lo anterior conviene definir qué es la evaluación. Existen diversos tipos de evaluación y distintas definiciones, pero Carol Weiss (2006) la define como la medición de los efectos de un programa en relación con los objetivos que se propone alcanzar. Por lo que, se puede entender como un medio para contribuir al prnceso de toma de decisiones sobre el programa, y como un medio para mejorar la programación futura del mismo. Por ejemplo la evaluación conclusiva o de resultados proporciona la información necesaria para hacer una valoración global sobre los resultados de un programa y sobre su utilidad. Esta clase de evaluación requiere que haya pasado un intervalo suficiente de tiempo desde la adopción de un programa de manera que su organización y actividades hayan alcanzado cierta estabilidad..

(6) 6. Este tipo de evaluación corresponde a las llamadas evaluaciones de efectos y evaluaciones de eficiencia. Algunas de las preguntas relevantes durante este tipo de evaluación son: ¿el programa alcanzó sus objetivos iniciales?, ¿se pueden explicar los resultados del programa como consecuencia de algún proceso alternativo que no incluya al programa mismo?, ¿el programa está haciendo un uso eficiente de los recursos en comparación con otras alternativas? También se puede emplear la estrategia de evaluar los programas públicos por los efectos que en temía deberían tener, como promover el crecimiento económico y distribuir la riqueza equitativamente; por lo que se proponen evaluaciones de diseño y resultados para todos los programas que generen un gasto público (Coneval, 2007). Al final, los que toman las decisiones globales sobre el programa necesitan que la evaluación les brinde información para respaldar decisiones como las siguientes: ¿el programa deberá continuar o no?, ¿se debe continuar con los mismos procedimientos o deben modificarse?, ¿se debe dedicar más financiamiento al programa o es mejor dedicar esos recursos a otras actividades? (Weiss, 2006). Por otra parte, los objetivos de las metodologías para analizar el diseño, implementación y evaluación de políticas públicas son conocer sus avances, impactos, limitaciones, problemas e identificar las mejores prácticas en términos de política pública. De acuerdo con la Guía de Análisis del Banco Mundial (BM, 2003) los elementos o criterios que generalmente se deben incluir en el análisis de una política pública o de una reforma política son: definir el problema, diagnosticar la situación del sector (política o reforma política seleccionada), describir los efectos, positivos o negativos, de la reforma y cuáles son las vías de impacto de la política. Adicionalmente, para el análisis del impacto social y en la pobreza (AISP) requiere analizar el impacto distribucional de refonnas políticas sobre el bienestar de los diferentes grupos de participantes interesados, con un énfasis particular en los que son pobres y vulnerables. Un esquema conceptual, únicamente, para comprender la pobreza y los impactos sociales puede ser el siguiente (BM, 2003): •:• ¿Qué se analiza? El AISP se concentra en el impacto que conlleva el cambio de políticas, ya que el desarrollo se extiende más allá de la estabilización macroeconómica y de las medidas asociadas y abarca también reformas específicas de gastos estructurales y públicos. •:• ¿Cuál es la medida de bienestar que se está evaluando? El AISP enfoca la evaluación de los impactos distribucionales sobre el bienestar, inclusive sus dimensiones internas y externas a los ingresos. •:• ¿De quién es el bienestar que se analiza? El AISP trata de los impactos distribucionales del cambio de políticas en varios grupos, concentrándose.

(7) 7. particularmente en el bienestar de los pobres y de los más vulnerables al empobrecimiento. •!• ¿Cómo se canalizan los impactos? Puede esperarse que las reformas de políticas tengan un impacto en los diferentes participantes interesados mediante los siguientes cinco canales principales de transmisión: empleo; precios (producción, consumo y salarios); acceso a bienes y servicios; activos; y transferencias e impuestos. > Empleo. La fuente principal de ingresos para la mayoría de hogares es el empleo y en la medida que un cambio de políticas afecta a la estructura del mercado laboral o a la demanda de mano de obra, part,cularmente en sectores que emplean a pobres (tales como la mano de obra no calificada, el trabajo rural fuera de una granja y agrícola), el bienestar de los hogares de ingresos reducidos quedará afectado. > Precios (producción, consumo y salarios). Los precios determinan los verdaderos ingresos de los hogares, por lo que la manera en que la política afecta a los precios tendrá gran peso en los ingreses y, directa o indirectamente, en las medidas de bienestar externas a los ingresos. > Acceso. El bienestar quedará afectado por el acceso a bienes y servicios, ya sea por el acceso a oportunidades de mercados y servicios o por mejoras en la calidad del servicio (público o privado). La política puede afectar el acceso directamente al mejorar la disposición de la infraestructura o los servicios, e indirectamente al eliminar las limitaciones de a,::ceso por hogares o grupos particulares. > Activos. Los cambios en el valor de los activos de un hogar afectarán a las dimensiones del bienestar internas y externas a los ingresos. Los activos pueden clasificarse en cinco géneros: físicos (como vivienda); naturales (como tierra o agua); humanos (como educación o habilidades); financieros ( como cuentas de ahorros) y sociales (como asociaciones que aumentan el acceso a información o recursos). > Transferencias e impuestos. Finalmente, el bienestar de los hogares se ve afectado por las transferencias hechas o recibidas por los mismos. Éstas pueden ser de índole privada (regalos o donaciones) o pública (subsidios e impuestos). Por lo que, el gasto público tiene un impacto directo en el bienestar de grupos específicos mediante las transferencias y las políticas impositivas. Con el AISP ex post se tratan de evaluar los impactos dis1:ribucionales actuales de una reforma finalizada, lo que puede ayudar a los analistas a comprender los impactos probables que supondrán futuras reformas..

(8) 8. 2.2 Capital social Aunque en este trabajo no se realiza empíricamente un ei;tudio del capital social, es importante mencionarlo ya que se complementa con el análisis de efectos económicos y en las reglas de operación del programa consideran relevante involucrar a los distintos agentes beneficiarios. Además, no debe ser analizado de forma aislada, sino como parte integral en la toma de decisiones para asegurar el bienestar en su conjunto. Por lo que, más adelante se retomaran las observaciones realizadas por Rodriguez (2012) para el capital social en el programa de pueblos mágicos. Uno de los principios básicos del programa pueblos mágicos es el involucramiento y participación de las comunidades receptoras y la sociedad en su conjunto. El programa basa su estrategia en la participación comunitaria, su inclusión y permanencia, incluso indica que sus avances y logros serán resultado del nivel de trabajo que la propia comunidad realice. Desde finales de la década de los ochenta el concepto de capital social ha ganado terreno como una manera de entender los mecanismos al interior de una sociedad para construir vínculos entre sus miembros, donde las personas se ayudan entre sí, colaboran para alcanzar metas compartidas, se comunican, acompañan, e interactúan (Collier, 1998). El capital social se refiere a las conexiones entre individuos, redes sociales y normas de reciprocidad y confianza que se desprenden de ellas; se refiere a las normas y valores que rigen las interacciones entre los individuos y las instituciones. El capital social facilita la vida en común, fortalece la identidad al interior de un t,rrupo . generando solidaridad entre sus miembros, y al mismo tiempo, crea puentes con grupos y personas fuera del propio círculo, haciendo más sencillo enfrentar problemas compartidos, circular información y fomentar el entendimiento (Collier, 1998). Se puede reconocer el valor del capital fisico o financiero (una fábrica, maquinaria o una cuenta en el banco), así como el del capital humano (población bien educada y con experiencia), pero, el valor de las relaciones humanas es menos reconocido. Por ejemplo, conocer personas en diversos ámbitos (amigos abogados cuando necesitamos consejo legal, médicos que nos recomienden el mejor especialista para una enfermedad, o empresarios que nos ayuden a conseguir entrevistas cuando buscamos trabajo, etc.) o pertenecer a un grupo que nos aconseje y proteja cuando lo necesitamos (ya sea nuestra familia, una asociación de profesionistas o un grupo de vecinos). Estas relaciones tienen la capacidad de extenderse y enriquecer la convivencia de toda una sociedad facilitando la cooperación, promoviendo la tolerancia y aumentando la productividad y la efectividad de las instituciones (Rose, 1999). De la misma fomrn, existen indicadores y análisis generados para medir la acumulación y flujos de capital, tanto físico como financiero; la tasa de crecimiento del PIB, los índices de las bolsas de valores. Incluso, el capital humano es medido y examinado por instituciones,.

(9) 9. gobiernos y orgamsmos internacionales. De ellos obtenem:)s datos sobre el nivel de alfabetización en un país, el nivel de estudios promedio de la población, la calidad de su educación, etc. Sin embargo, el capital social es un poco más dificil de medir. Para medir el capital social hay que considerar dos elementos de su definición: las redes sociales y las normas de reciprocidad y confianza. Aunque es dificil medir de forma precisa estos elementos, podemos tomar ciertos indicadores: la mcmbresía y participación en organizaciones de manera voluntaria, en el caso de las rede3 sociales, y las creencias y actitudes de las personas hacia los demás, en el caso de la reciprocidad y la confianza. Los resultados han mostrado que, en algunas formas y en algunas circunstancias, el capital social de red sí produce un cierto aumento en el bienestar individual. Pero, los resultados también indican que el capital social no debe ser analizado de forma aislada, sino como parte de una cartera de recursos que los individuos utilizan para asegurar el bienestar (Rose, 1999).. 2.3 Crecimiento económico Las teorías del crecimiento señalan que para crecer más deb,;!mos atraer y retener capital productivo, incluso la relación capital/trabajo es la que influye en detonar el crecimiento económico. Y en los países que han acumulado capital por muchos años, su relación con el trabajo es muy alta, por lo que se observan mayores niveles de riqueza en sus habitantes (Romer, 2006). Robert Solow planteó la importancia de la acumulación de capital en su artículo publicado en 1956: "Contribución a la Teoría del Crecimiento Económico". En su modelo el crecimiento depende de los siguientes factores exógenos: la tasa de ahorro de la población, el crecimiento poblacional y el cambio tecnológico. Además, el capital se acumula hasta llegar, en el largo plazo, a un estado estacionario a partir del cual el PIB per cápita deja de crecer. Bajo los supuestos del modelo de Solow, el PIB agregado crece a la tasa de población. A esta teoría se le llama de crecimiento exógeno. Existe también la teoría del crecimiento endógeno que se diferencia del crecimiento exógeno en que permite modelar los cambios tecnológicos como consecuencia del proceso productivo y la acumulación de capital humano, entre otros factores. Por lo que, en este modelo la tecnología es endógena. Kenneth Arrow (1962) fue uno de los primeros en modelar las innovaciones tecnológicas como parte del proceso productivo en un contexto de crecimiento económico. Arrow propone un modelo de cre,::imiento endógeno en el cual la adquisición de conocimientos y la solución de problema~; en la producción deriva en mejoras tecnológicas (un proceso conocido como learning by doing). En este modelo las mejoras se llevan a cabo durante la producción de bienes de capital, haciendo que las.

(10) 10. máquinas de hoy sean mejores que las de ayer y dando lugar a una función de producción con rendimientos crecientes a escala. En 1986, Paul Romer desarrolla una nueva aproximación al proceso de innovación. En este modelo las empresas eligen el nivel de conocimiento que maximiza su utilidad y al hacerlo incrementan el acervo de conocimientos de la economía, es decir, generan externalidades 4 positivas . Debido a que al maximizar su nivel de utilidad las empresas toman el conocimiento como dado, puede existir un equilibrio competitivo, pero dicho equilibrio será sub-óptimo. 5. En un equilibrio competitivo , es decir, sin intervención gubernamental, las empresas adquirirán un nivel de conocimiento inferior al socialmente óptimo, lo cual justificaría la participación del gobierno a través de subsidios u otros instrumentos que permitan corregir 6 la falla de mercado . El modelo de Romer (1986) permite modelar el cambio tecnológico no como una derivación fortuita del proceso productivo, sino como una decisión consciente sobre el nivel de innovación que permite a las empresas maximizar su utilidad. La tecnología, por lo tanto, cambia por los esfuerzos en inversión realizados por los agentes económicos y se caracteriza por presentar externalidades positivas. Por lo que, el modelo sustenta la posibilidad de que el PIB per cápita crezca de manera sostenida en el tiempo. El modelo de Romer es uno de los más completos en el campo de la temia del crecimiento endógeno y pem1ite explicar la relación existente entre capital humano y desarrollo tecnológico. El autor llega a la conclusión de que un bajo nivel de capital humano implica bajas o nulas tasas de crecimiento del ingreso per cápita y sostiene que los apoyos gubernamentales pueden incrementar el crecimiento de largo plazo.. 3. Análisis empírico Esta sección presenta los análisis y resultados de política pública en ténninos del Banco Mundial y del Coneval, y de los efectos económicos u':ilizando la metodología de crecimiento económico de largo plazo y la estimación de la productividad. También se incluyen los principales resultados obtenidos del trabajo de investigación de Rodríguez (2012).. 4. Una externalidad surge cuando el costo o beneficio generado por una cCtividad recae en una persona que no está directamente relacionada con esa actividad. Y la externalidad positiva surge cuando el beneficio generado por una actividad recae en una persona que no está directamerite relacionada con esa actividad. 5 Se refiere al equilibrio característico de los mercados competitivos. 6 Cuando existen externalidades positivas hay una sub-producción del bien o servicio, por lo que se recomiendan acciones que fomenten su producción, como pueden ser su'Jsidios..

(11) 11. 3.1 Análisis de Política Pública Con base en las preguntas que el Coneval (2007) propone para que se realicen recomendaciones en el diseño y la gestión del programa, se efectúa el siguiente análisis (ver anexos). Según el PST (20 l 2) una de las estrategias nacionales para el sector turismo es: hacer del turismo una prioridad nacional para generar inversiones, empleos y combatir la pobreza, en las zonas con atractivos turisticos competitivos. Crear condiciones de certeza jurídica para las nuevas inversiones en los destinos turisticos del país, así como acciones para consolidar las existentes. La política turistica considerará programas de desarrollo de una amplia gama de servicios turísticos, incluyendo turismo de naturaleza, turismo rural y turismo de aventura, con la participación de las secretarias y organismos del gobierno fed,~ral que apoyan proyectos de desarrollo turístico en las zonas rurales e indígenas. En e!;te proceso se deberá hacer converger programas como el financiamiento y capacitación a las Micro, Pequeñas y Medianas Empresas. Además, entre las metas sectoriales para dar solución al cumplimiento del objetivo y estrategias de la política turística nacional definida en el Plan Nacional de Desarrollo (PND, 2011) se encuentran:. •!• En desarrollo regional. Aprovechar de manera sus1:entable el potencial de los recursos culturales y naturales y su capacidad para transformarse en oferta turistica productiva, creando servicios y destinos competitivos, dando opciones de desarrollo y bienestar para los individuos de las comunidades :eceptoras urbanas, rurales y costeras, así como para las empresas sociales y privadas. •!• En empleos de calidad. Promover políticas públicas en el sector para crear las condiciones en el mercado laboral que incentiven la creación de empleos formales permanentes y mejor remunerados en el sector turismo con enfoque de igualdad de género. •!• En fomento productivo. Elevar la productividad y competitividad de los destinos turísticos y las empresas privadas y sociales para aumentar el atractivo de la oferta tradicional y emergente ele México, evaluando de manera permanente la gestión y resultados de las políticas públicas de fomento, así como fortaleciendo los sistemas de calidad, capacitación, información, tecnologías y planificación en regiones, estados, municipios, destinos y empresas del sector. Y de acuerdo con Sectur (2012) los objetivos del programa de pueblos mágicos son:. •!• Estructurar una oferta turistica complementaria y diversificada hacía el interior del país, basada fundamentalmente en los atributos histónco - culturales de localidades singulares..

(12) 12. •!• Aprovechar la singularidad de las localidades para la generación de productos turísticos basados en las diferentes expresiones de la cultura local; artesanías, festividades, gastronomía, y tradiciones, entre otras. •!• Aprovechar la singularidad de las localidades para la generación de otros productos turísticos tales como la aventura y el deporte extremo, el ecoturismo, la pesca deportiva, y otros que signifiquen un alto grado de interés dentro del territorio de la localidad participante. •!• Poner en valor, consolidar y reforzar los atractivos de las localidades con potencial e interés turístico, fomentando así flujos de viajeros que generen: mayor gasto en beneficio de la comunidad receptora (artesanías, gastronomía, amenidades y el comercio en general); así como, la creación y modernización de los negocios turísticos locales. •!• Constituir el turismo local como una herramienta del desarrollo sustentable de las localidades incorporadas al programa, así como en un programa de apoyo a la gestión municipal. •!• Hacer que las comunidades receptoras de las localidades participantes aprovechen y se beneficie del turismo como actividad redituable, como opción de negocio, de trabajo y de forma de vida. Además, sólo serán consideradas las localidades con una población base de 20,000 habitantes. Las localidades con un número menor de habitantes, pero con atributos, riqueza cultural o natural, y manifestaciones históricas, podrán ser aceptadas dentro del programa si el pleno del Comité Interinstitucional de Evaluación y Selección así lo dictamina. Además, la localidad <lebení ubicarse a una distancia máxima de 200 Km. o a 2 horas de distancia vía terrestre, a partir de un destino turístico consolidado o de um población clasificada como mercado emisor (Sectur, 2012). En este sentido, los objetivos sí están coordinados tanto con el Programa Sectorial de Turismo, como con el Plan Nacional de Desarrollo. Aunque, el programa de pueblos mágicos sólo cuenta con un documento público que es el de Reglas de Operación (ROP, 2012), en el cual se deberían mostrar las disposiciones que precisan la forma de operar el programa con el propósito de lograr los niveles esperados de eficacia, eficiencia, equidad y transparencia. Este documento es una herramienta útil para saber quién es sujeto de recibir los apoyos, conocer los apoyos específicos que ofrecen los programas, así como los requisitos para obtenerlos. De igual fonna, para saber cómo pueden contribuir al desarrollo de las comunidades y para vigilar que los recursos públicos se apliquen de acuerdo a lo programado. Sin embargo, el documento de ROP del programa pueblos mágicos sólo presenta los objetivos, los criterios de incorporación y certificación de las localidades al programa, y la forma de operar de los comités de pueblos mágicos. Por lo que, dicho documento es limitado y no explica ni define de forma clara el problema que busca resolver el programa. Tampoco existen, de manera pública, documentos con un.

(13) 13. diagnóstico sobre la problemática detectada que sustente la ra:~ón de ser del programa. Del mismo modo, no se cuenta con evidencia de estudios que muestren que el tipo de servicios que ofrece el programa sea el adecuado para la consecución del propósito y fin del programa. El programa también carece de matriz de indicadores para resultados (MIR), por lo que sólo se plantean objetivos pero no hay forma de medir y monitorear el desempeño del programa. La población objetivo y potencial no están claramente definidas ni cuantificadas, ya que simplemente menciona atributos simbólicos, leyendas, historia, hechos trascendentes y cotidianidad de sus manifestaciones socio-culturales, y lo limita a poblaciones mayores a 20,000 habitantes. No existe información pública sistematizada y actualizada que permita conocer cuáles son las características socio-económicas de la población incluida en el padrón de beneficiarios y con qué frecuencia se levanta la información. Por otra parte, el programa no cuenta con un análisis para detectar sinergias, complementariedades o posibles duplicidades con otros programas. Sin embargo, se han detectado posibles puntos de complementariedad y coincidencia entre el programa de pueblos mágicos y otros programas federales, en cuanto a sus objetivos, población (potencial, objetivo y atendida) y las actividades llevadas a cabo. Si bien existen instancias formales para promover la coordinación interinstitucional, en la práctica no operan por lo que se desaprovechan las sinergias potenciales de la cooperación con programas complementarios. Entre los cuales tenemos, principalmente, los siguientes programas y sus objetivos (Sectur, 2012): ,. >. >. >. Financiamiento al Sector Turístico Rural: fomentar el desarrollo y fortalecimiento de la industria turística nacional vinculada al medio rural, a través del financiamiento de proyectos rentables que generen empleos y fomenten el desarrollo en zonas rurales. Programa de Turismo Alternativo en Zonas Indígenas (PT AZI): contribuir al desarrollo de la población indígena, mediante la ejecución de acciones en materia de turismo alternativo, en especial de ecoturismo y turismo rural, aprovechando el potencial existente en las regiones indígenas. Elaborar y ejecutar proyectos encaminados a la revaloración, conservación y aprovechamiento sustentable de sus recursos y atractivos naturales, y de su patrimonio cultural. Ejecutar proyectos de difusión y promoción de sitios de turismo alternativo. Programa de Coinversión Social y Vinculación: promover y fortalecer la participación de la sociedad civil organizada en acciones de desarrollo social que beneficien a personas en situación de pobreza o de vulnerabilidad. Realizar actividades para promover la igualdad de oportunidades, a través de la construcción de capital social. Programa Mundo Maya: impulsar el fortalecimiento de la región Mundo Maya, a través de estrategias y acciones orientadas al desarrollo de nuevos productos y a la.

(14) 14. consolidación de la oferta existente, en el marco del desarrollo turístico sustentable, con la participación de los sectores público y privado e incorporando a las comunidades locales. Fortalecer la integración del producto turístico regional fomentando la sustentabilidad y desarrollo de la región. ', Programa la Ruta de los Dioses: posicionar a la región como un destino turístico inte 6rrado y diferenciado, con productos novedosos desarrollados con base en la investigación de mercado y técnicas de marketing que garanticen el incremento de turistas, divisas, inversión y empleo iguales o superiores a la media nacional. Apoyar el desarrollo de productos que sean una aportación al crecimiento y desarrollo económico de la región. Fomentar la inv~rsión pública para crear la infraestructura necesaria y poner en valor los destinos, productos y los atractivos turísticos. Por otro lado, entre los principales resultados encontrados en diversos estudios analizados se tienen que según la evaluación de consistencia y res1ltados del programa FOOl "Promoción de México como Destino Turístico", realizado por el ITAM (2012), puede tener complementariedad o coincidencias con el programa de pueblos mágicos, ya que el programa FOO 1 da promoción a productos y proyectos turísticos como los que son apoyados por los Convenios de Coordinación, entre los que se encuentra pueblos mágicos. También considera poco adecuado tratar de evaluar programas como el FOOl, diseñados para la promoción y fomento, bajo los criterios de evaluación ele la política social, ya que su apreciación puede no ser la correcta. Incluso indica que es importante que los programas como el FOO l sean evaluados bajo criterios correspondientes :l un programa de promoción y fomento, de lo contrario, no podrán ser valorados objetivamente y se verán afectados al no cumplir con los criterios de evaluación de la política social ;::orno lo marca el Coneval. Asimismo, de acuerdo a la evaluación en materia de diseño de los programas F003 e 1002 "Promoción y Desarrollo de Programas y Proyectos Turísticos de/en las Entidades Federativas" elaborada por Ahumada Lobo y Asociados . S.A. de C.V. (2011), el documento de reglas de operación (ROP) del programa de pueblos mágicos no representa tales reglas y en realidad sólo contiene los criterios de adhesión al programa, y no presenta el fin, propósito, componentes y actividades de acuerdo a la estructura y características de la metodología de marco lógico o a las ROP de los programas ;::orno menciona el Coneval. Como conclusiones se tiene que: la identificación del problema, que pretende resolver el programa, se puede fundamentar en evidencia teórica y empirica provista por estudios de diagnósticos que constituyen una base sólida para sustentar el diseño del programa. Sin embargo, al no contar con una definición clara de la población potencial y objetivo, y al no preverse el levantamiento de información socio económica de los beneficiarios y el monitoreo de sus actividades, el programa carece de elementos básicos de focalización y en general de gestión para resultados. Por lo que, se presentan importantes áreas de oportunidad en su diseño, a fin de garantizar el cumplimiento de sus objetivos y su.

(15) 15. adecuado segu11mento, monitoreo y evaluación. También sería bueno aprovechar las potenciales sinergias y evitar riesgos de duplicidad con otrc,s programas federales en el ejercicio de los recursos. En el caso de la MIR se recomienda elaborar una que cumpla con la lógica vertical y horizontal. Con objetivos, componentes y actividades claramente planteados. Los indicadores deben ser los adecuados y redactados de manera clara para ser monitoreables, medibles y congruentes con las ROP en cuanto a la eficiencia (uso de recursos), efectividad (cumplimiento de objetivos), equidad Uusticia distributiva) y legitimidad (que el programa sea aceptado por los líderes de la comunidad y la población a la que va dirigido). Finalmente, en la MIR se debe observar de manera explícita la intervención de los operadores de los recursos de inversión y prever algún mecanismo para monitorear y dar seguimiento a sus actividades, y de esta forma evitar los malos manejos y desviaciones de recursos realizados por los operadores del programa. También se recomienda recolectar regularmente información veraz y oportuna para realizar evaluaciones externas que permitan medir el impacto del programa en la población objetivo, y así medir los avances en términos de su propósito y fin. De manera general, tanto para transparentar los procesos como para orientarlos hacia resultados y facilitar el aprendizaje institucional, es necesario documentar, ordenar e institucionalizar procesos que, si bien se dan en la práctica, no están previstos ni sistematizados en los documentos de diseño del programa de pueblos mágicos.. 3.2 Observaciones del capital social Debido a que no se estima el capital social, pero es importante para complementar el estudio de efectos económicos, y a que el programa considera relevante involucrar a los distintos agentes beneficiarios, se muestran los principales resultados obtenidos del trabajo de investigación de Rodríguez (2012). Los objetivos de Rodríguez (2012) son determinar, medir, analizar y comparar el capital social en diferentes destinos representativos del programa, en función del grado de desarrollo turístico que presentan. Para ello, el análisis se centró en los aspectos socioeconómicos, y otros elementos como ubicación, accesibilidad, oferta y demanda turística, entre otros. La metodología utilizada fue a través de dos aproximaciones teórico7 8 metodológicas: la teoría de las partes interesadas y el análisis de redes .. 7. La teoría de las partes interesadas es un método para estudiar y entender a los diversos actores relacionados en un tema y de esta manera evaluara sus respectivos interEses, para así poder alcanzar los objetivos propuestos más fácilmente (Rodríguez, 2012)..

(16) 16. Destaca que el programa pueblos mágicos logra uno de sus objetivos al ampliar y diversificar la oferta turística nacional, y ubicar en el mercado turístico del país destinos que anteriormente no destacaban. Sin embargo, el impulso al desarrollo sostenible que se manifiesta en los objetivos del programa no ha sido el mejor, ya que, la mejora en las condiciones de vida de la población local no ha sido significativa, a pesar del incremento de turistas en algunas zonas. Incluso, se ha dejado de lado, en la mayoría de los casos, un aspecto esencial para que el crecimiento de la actividad turística se convierta en desarrollo turístico y contribuya al progreso local: la participación de la población local en el programa. Por lo que, no está definido si los planes y programas de desarrollo turístico en las localidades surgen de procesos participativos y consultas o son establecidos por equipos de consultores o planificadores centrales. Otro punto de gran importancia en una oferta turística competitiva es que además de ofertar recursos y alojamiento, se incluya la creación de productos atractivos para los usuarios y se mejoren los niveles de capacitación y profesionalización. Pu,~s, se detectó que existe una relación directa entre el grado de escolaridad de los integrantes del comité de pueblos mágicos, el capital social, su grado de asociación y el grado de desarrollo turístico alcanzado. También, se debe impulsar una mayor transparencia en el uso de los recursos, ya que una disminución en la confianza destruye el capital social y arriesga el alcance de proyectos colectivos. Por otro lado, aunque las reglas de operación del programa han incentivado la construcción de capital social, pidiendo como requisito la conformación de un comité, el reto es la socialización del mismo y del programa, porque no se ha consolidado el vínculo entre las autoridades y la comunidad. Al mismo tiempo, se recomienda que el programa disponga de indicadores que faciliten el seguimiento de los avances en cada municipio y, por lo tanto, del logro de los objetivos del programa; para de esta manera mejorar el proceso de toma de decisiones.. 3.3 Análisis de efectos económicos Para las entidades federativas y municipios de la República Mexicana se dispone de información censal levantada cada cinco años por el Instituto Nacional de Estadística y 9 Geografía (INEGI), publicada en los Censos Económicos de 1999, 2004 y 2009 . Las variables censales disponibles que constituyen una aproximación adecuada a las variables del modelo de la "contabilidad del crecimiento" económico son: valor agregado censal 8. El análisis de redes estudia, de forma multidisciplinaria, la estructura social como conjunto de vínculos que unen a individuos y colectivos (las relaciones sociales) para determinar el 5rado de cercanía y la fuerza grupal en la toma de decisiones (Rodríguez, 2012). 9. La información de los Censos Económicos se refiere al año anterior a su levantamiento. Por lo que, los Censos Económicos 2009 se basan en datos del año 2008..

(17) 17 bruto ( VA CB), remuneraciones totales 11 ocupado total (L).. 10. (. W), valor total de los activos fijos (K) y personal. El personal ocupado se expresa en número de personas y las otras tres variables se miden en miles de pesos corrientes de 1998, 2003 y 2008. Con el fin de convertirlas a pesos 12 constantes para calcular sus tasas de crecimiento promedio a1ual , se utilizó el Índice de Precios Implícito del PIB de cada una de las entidades federativas, base 2003, estimado por el INEGI en el Sistema de Cuentas Nacionales de México (SCNM). La contabilidad del crecimiento económico ha sido una metodología utilizada durante más de medio siglo, desde su propuesta inicial por Solow (1956), con el propósito de cuantificar la contribución absoluta y relativa de cada uno de los elementos que integran o determinan el crecimiento agregado, por trabajador o per cápita, en un país en un período relativamente largo. Con base en el planteamiento teórico la idea es medir estas contribuciones utilizando las estadísticas oficiales de los países de tal manera que se arribe a una ecuación una incógnita y, de esa manera, estimar residualmente el último componente. En su versión más generalizada, se parte de una función de producción que relaciona a los principales factores (insumos) detenninantes del producto: los capitales fisico y humano (trabajo), y la tecnología (Padilla y Guzmán, 201 O). Esta metodología también es útil para contribuir a explicar por qué, al interior de un país, crecen sus territorios ( estados, provincias, prefecturas, etcéter2). En este apartado se aborda el caso de los municipios en donde se encuentran ubicados los 30 pueblos mágicos seleccionados, con el fin de examinar si el programa federal de turismo ha contribuido al crecimiento económico de cada uno de ellos. Y a que, según la teoría para mantener un crecimiento sostenible de la economía en el largo plazo se requiere que el aumento de la productividad total de los factores provenga, principalmente, del cambio tecnológico. De acuerdo con Kaldor ( 1961 ), se puede estimar la productividad a partir de una función CobbDouglas como sigue:. en donde A¡ es el nivel de productividad multifactorial (productividad) para el municipio i y oc es la participación del producto pagado por las firmas a los oferentes de capital. Dividiendo ambos lados de la función de producción entre L¡ obtenemos la función de producción en su forma intensiva.. 10 11. 12. Incluye salarios, sueldos y el total de prestaciones. Incluye al personal ocupado remunerado y no remunerado. Este crecimiento se calculó con base en la fórmula del interés compue:;to: r. = e~ -. ~Va. 1, en donde res la. tasa de crecimiento promedio por período, V el valor de la variable cuyo crecimiento se quiere estimar, los subíndices O y t se refieren a los períodos inicial y final, y t al número de p(ríodos..

(18) 18. yi. A-K-cx:L~-cx: [ [ [. Li. Li. (K·)cx: -A,_: -. i. Li. Yi = AJ(ki) = Aikf, en donde Y¡ VACB total del municipio i a precios constantes d·~ 2003 y·=-= I Li # de Trabajadores total del municipio i. Ai = nivel tecnológico del estado i, k·I. = Ki. Capital físico total del municipio i a precios constantes de 2003. ~=~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~·~~~~~~. Li. # de Trabajadores total del municipio i. '. K oc= y = Participación del capital físico total en el VACB total del municipio.. Analizando el comportamiento del stock de capital por trabajador a lo largo del tiempo, podemos observar que la economía converge a un estado estable en el cual el stock de capital por trabajador es constante (ki = k¡). Por lo que, la productividad se puede expresar como:. Yi = Aikf, .1%yi = .1%Ai.. En el caso del programa de pueblos mágicos los apoyos monetarios van encaminados a mejorar la infraestructura en servicios e imagen urbana, el equipamiento turístico; incentivar la creación y mejoramiento de sitios de interés; promover la creación, desarrollo e innovación de productos turísticos; y aumentar la excelencia y calidad de los servicios, su profesionalización y capacitación; así como modernizar las pequeñas y medianas empresas fomentando la inversión privada y la mercadotecnia integral (Sectur, 2012). Entendiendo que el sector turismo lo que vende son servicios, el capital destinado a los pueblos mágicos pretende que estos servicios se ofrezca de una manera más óptima y que contribuya a mejorar la calidad de los servicios o ampliar la oferta. En este sentido, el cambio tecnológico se entiende como un incremento en los conocimientos sobre los métodos de producción o procesos para crear bienes y servicios que afectan la productividad, la producción y puede fomentar la competitividad (De Jorge, 2004)..

(19) 19. La innovación tecnológica consiste en la conversión de conocimiento tecnológico en nuevos productos, nuevos servicios o procesos para su introducción en el mercado. Por lo tanto, el uso de nuevas técnicas organizacionales, adquisición de maquinaria y equipos, instalación de la maquinaria necesaria, la capacitación y fonnación del personal, la inversión en recursos humanos, la creación de infraestructura, la promoción en el país y en el exterior, y las actividades comerciales cuya finalidad sea la implementación de productos o procesos tecnológicamente nuevos o mejorados son factor competitivo clave de las estrategias de innovación (Orfila-Sintes, 2003). El perfeccionamiento del capital humano mediante la fonnación, el aprendizaje y la experiencia laboral; así como, la mejora de la organización y gestión empresarial en el sector turismo permiten producir con menores requerimientos de factores productivos, lo que hace más eficiente al sector. Por otra parte, la entrada de nuevas empresas innovadoras favorece la penetración de innovaciones procedentes de otros sectores. Dicho esto, cualquier mejora en la prestación de los servicios turisticos se puede entender como un cambio técnico que puede incrementar el número de turista, permitiendo que la oferta se extienda. Por lo que, dadas estas consideraciones el análisis siguiente tiene relativa importancia en la toma de decisiones de evaluación del programa pueblos mágicos. A continuación se presentan los resultados obtenidos para los 30 pueblos mágicos analizados. Debido a la poca información disponible y a que una gran parte de los pueblos se incorporaron el programa a partir de 2009, sólo se incluyó en el análisis a las localidades con las que inició el programa desde 2001 y hasta 2007. Asimismo, al pueblo mágico Bacalar ubicado en Quintana Roo se le dejó fuera por no contar con información municipal de las principales variables. En 2008 no se otorgó ningún nombramiento, y de 2009 hasta el 15 de junio de 2012 se nombraron otros 24 pueblos mágicos, por lo que en total existen 55 localidades dentro del programa, el siguiente mapa ilustra sus ubicaciones:.

(20) 20. Gráfica l. Mapa PM Creel. ~. Jerez / Teúl González Ortega / Sombrerete Parras/ Cuatro. Magdalena de Kino. PUEBLQS. Santia20 Real de Catorce/ Xilitla. Mc.!GICQS. Dolon~s Hidalgo/ Mineral de Pozos I oreto Tula. Todos Santos ¡,J,. Huasca de Ocampo. Cosalá / El Fuerte " Real de Asientos. V. San Sebastlán del Oeste. Real del Monte/ Mineral del Chico Valle di: Bravo/ El Oro. Tepo<,o<láo I M•<ITT•I:. Ta palpa Tequila Mazamitla Comalá. J. lzamal. Bmla<. Palizada Taoijulapa. Jalpan de Serra Bernal / Cadereyta de Montes Cuitzeo. Pátzcuaro / ~anta Clara del Cobre/ Tlalpujahua Angangueo Tepoztlán I Tlayarnpan. Fuente: Tomado de Scctur, 2012.. Otro de los puntos que se considero en la selección de los pueblos es que abarcaran la mayor parte del ayuntamiento donde están ubicados, ya que todas las variables se tomaron y desagregaron por municipio. Una relación de los pueblos analizados con sus respectivos municipios, estados y años de inicio se muestran en el cuadro 1, donde destaca, principalmente, el año 2002 con la incorporación de ocho pueblos al programa. En el rango estudiado (2001-2007) los estados con más nombramientos :;on Jalisco y Michoacán con tres, así como el Estado de México e Hidalgo con dos..

(21) 21. Cuadro 1. Pueblos Mágicos (PM), 2001-2007. Año de Estado. Municipio. Pueblo Mágico. Incorporación al programa. l. Hidalgo. Huasca de Ocampo. Huasca de Ocampo. 2001. 2. San Luis Potosí. Catorce. Real de Catorce. 2001. 3. Colima. Coma la. Coma la. 2002. 4. Guanajuato. Dolores Hidalgo. Dolores Hidalgo. 2002. 5. Guerrero. Taxco de Alarcón. Taxco. 2002. 6. Jalisco. Ta palpa. Ta palpa. 2002. 7. México. Tepotzotlán. Tepotzotlán. 2002. 8. Michoacán. Pátzcuaro. Pátzcuaro. 2002. 9. Puebla. Cuetzalan del Progreso. Cuetzalan. 2002. 10. Yucatán. Iza mal. Iza mal. 2002. 11. Chiapas. San Cristóbal de las Casas San Cristóbal de las Casas. 2003. 12. Jalisco. Tequila. Tequila. 2003. 13. Coahuila. Parras. Parras de la Fuente. 2004. 14. Hidalgo. Mineral del Monte. Real del Monte. 2004. 15. Jalisco. Mazamitla. Mazamitla. 2005. 16. México. Valle de Bravo. Valle de Bravo. 2005. 17. Michoacán. Tlalpujahua. Tlalpujahua. 2005. 18. Querétaro. Ezequiel Montes. Bernal. 2005. 19. Sinaloa. Cosalá. Cosalá. 2005. 20. Sonora. Álamos. Álamos. 2005. 21. Aguascalientes. Asientos. Real de Asientos. 2006. 22. Baja California Sur La Paz. Todos Santos. 2006. 23. Michoacán. Cuitzeo. Cuitzeo del Porvenir. 2006. 24. Nuevo León. Santiago. Santiago. 2006. 25. Veracruz. Coatepec. Coatepec. 2006. 26. Chihuahua. Bocoy na. Creel. 2007. 27. Oaxaca. Capulálpam de Méndez. Capulálpam ele Méndez. 2007. 28. Tamaulipas. Mier. Mier. 2007. 29. Tlaxcala. Huamantla. Huamantla. 2007. 30. Zacatecas. Jerez. Jerez de García Salinas. 2007. Fuente: Elaboración propia con datos de Sectur, 2012.. En el Cuadro 2 se presentan los resultados de la aplicación de la metodología de Solow (1956) para medir la contribución de la tecnología al crecimiento económico con las adaptaciones propuestas por Kaldor (1961), Romer (1986), Barro y Sala-i-Martin (1995) y Sala-i-Martin (2000) para el periodo 1998-2008. En primer lugar destaca el hecho de que.

(22) 22. en los nueve estados con mayor crecimiento del VACB (por encima del promedio, 4.9 %, de los PM), en todos ellos se registra una contribución positiva de la tecnología, y por lo tanto, se tienen aumentos de la productividad; en cuatro de ellos (San Cristóbal de las Casas, Álamos, Creel y Tapalpa) hubo una gran acumulación de capital, con tasas promedio anual de los acervos de capital fijo de 30.4 %, 16.2 %, 18.5 % y 22.4 % respectivamente para cada localidad. En tres de estos municipios, la productividad es muy alta, de 12.6 % en Creel, 23.1 % en San Cristóbal de las Casas anual y 23.3 % en Álamos, sólo en Tapalpa se registra un pobre crecimiento de la productividad (2.8 %) a pesar de las altas tasas en el resto de las variables. También es importante resaltar el pobre desempeño de los municipios de Real del Monte, Taxco, Real de Catorce, Mier y Parras de la Fuente que tienen las menores tasas de crecimiento de su V ACB y su productividad. Pero, en general, se observa que ante un incremento de la acumulación de capital se obtiene un crecimiento del producto agregado municipal y del progreso tecnológico. Cuadro 2 Estimación de la Productividad por Pueblo Mágico, 1998-2008. I. Crecimienlo 199S-2008 Entidad Federaliva. M.micipio. Pueblo Mágico. Año Inicio PM. VACB. Trabajo 1. 1 Aguascalienles. 1. 2 Baja California Sur 2 3 Chiapas. 3. 4 Chihuahua. 4. 5 Coahuila. 5. 6 Colima. 6. 7 Guanajuato. 7. 8 Guerrero. 8. 9 Hidalgo. 9 1O. 10 Jalisco. 11 12 13. 11 México. 14 15. 12 Michoacán. 16 17 18. 13 Nuevo León. 19. 14 Oaxaca. 20. 15 Puebla. 21. 16 Querétaro. 22. 17 San Luis Potosi. 23. 18 Sinaloa. 24. 19 Sonora. 25. 20 Tamaulipas. 26. 21 Tlaxcala. 27. 22 Veracruz. 28. 23 Yucatán. 29. 24 Zacatecas. 30. k,ientos La Paz San Cristóbal de las Casas Bocoyna Parras Comala Dolores Hidalgo Taxco de Alarcón Huasca de Dcampo Mneral del Monte Mazamitla Tapalpa Tequila T HpoLzollán Valle de Bravo PáLzcuaro Tlalpujahua CuiLzeo Sanliago Capulálpam de Mández CueLzalan del Progreso Ezequiel Monles Catorce Cosalá Álamos Mer Huamanlla Coalepec lzamal Jerez. Capilal 1. VACB por lrabajador. I. K por trabajador. Real de Asientos. 2006. -1.0. 0.4. 3.8. -1.4. 3.4. To dos Santos. 2006. 4.2. 3.4. 3.2. 0.8. -0.2. San Cristóbal de las Casas 2003. 30.9. 6.4. 30.4. 23.1. 22.6. Creel. 2007. 14.5. 1.7. 18.5. 12.6. 16.5. Parras de la Fuente. 2004. ·10.2. 2.3. -6.4. -12.2. ·B.5. Comala. 2002. 0.7. 6.7. ·0.6. -5.6. -6.9. Dolores Hidalgo. 2002. -o.o. 2.0. B.O. -2.0. 5.9. Taxco. 2002. -5.1. 6.0. 1.6. -10.5. -4.1. Huasca de Ocampo. 2001. 20.2. 9.6. 4.6. 9.7. -4.5. Real del Monte. 2004. -3.B. 2.3. -5.0. -5.9. -7.l. Mazamilla. 2005. 0.1. B.O. 10.4. -7.3. 2.2. Tapalpa. 2002. 11.6. 8.6. 22.4. 12.7. Tequila. 2003. 2.6. 5.8. 2.6. 2.8 -3.1. Tepolzollán. 2002. 1.5. 4.2. -6.0. -2.6. ·9.8. Valle de Bra\O. 2005. 13.9. 4.2. 6.8. Pátzcuaro. 2002. 2.9. 4.4. 2.9. 9.2 -1.4. ·1.5. -3.0 2.5. Tlalpujahua. 2005. ·1.4. 3.4. ·10.3. -4.6. ·13.2. Cui lzeo del Por..enir. 2006. 14.4. 9.1. 8.6. -0.5. Santiago. 2006. 3.8. 3.8. ·3.7. 4.8 -O.O. Capulálpam de Méndez. 2007. 2.7. -3.2. -12.4. 6.1. -9.5 ·1.3. -7.2. Cuetzalan. 2002. 4.2. 10.1. 8.7. -5.3. Bemal. 2005. 4.6. 3.8. 7.1. 0.7. 3.2. Real de Catorce. 2001. -6.6. 0.6. 10.2. -7.1. 9.6. Cosalá. 2005. ·O.!. 4.B. 3.4. ·4.7. ·1.3. Álamos. 2005. 27.3. 3.2. 16.2. 23.3. 12.6 -3.9. Mier. 2007. -8.5. -1.9. -5.7. -6.7. Huamantla. 2007. 7.7. 6.3. 9.2. 1.4. 2.8. Coatepec. 2006. l.C. 5.2. 8.2. -4.0. 2.8. lzamal. 2002. 10.C. 8.8. 6.6. 1.2. ·2.0. Jerez de García Salinas. 2007. 4.1 4.S. 1.5 4.8. 0.1 0.4. -2.5. Promedio. 4.0 4.5. 0.3. FUENTE: Elaboración propia con base en datos de Sectur, INEGI, Censo~ Económicos 1999, 2004 y 2009.. En la gráfica 2 se puede ver la relación positiva que existe con la acumulación de capital, el crecimiento del producto agregado y la productividad. Salvo algunas excepciones como la.

(23) 23 mencionada en Tapalpa y otros casos que habría que examinar a detalle; entre los que sobresalen los resultados de Mazamitla, Real de Catorce, Cuetzalan, Coatepec y Dolores Hidalgo que se encuentran en los p1imeros 14 municipios con mayor incremento de capital (10.4 %, 10.2 %, 8. 7 %, 8.2 % y 8.0 % respectivamente), y sin embargo, muestran tasas de crecimiento promedio anual de su producto agregado bajas o negativas, y de productividad todas negativas; por ejemplo, en Real de Catorce su producto cae en 6.6 % y su nivel tecnológico en 7.1 %. Y el caso contrario de Capulálpam de Méndez que aunque tuvo una desacumulación de capital de 12.4 %, su productividad se incrementó en 6.1 %. Gráfica 2. TASAS DE CRECIMIENTO PROMEDIO ANUAL, 1998-2008. 35 , - - - - - . , - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - ~ 3CQ. 30. c:::JVACB 25. - - capita l 20. -. VACB por trabajador. 15. 10. %. -5. -15 - ' - - - - - - ~ - ~ - - - ~ - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - ~. Fuente : Elaboración propia con base en datos de Sect ur, IN EGI, Censos Económicos 1999, 2004 y 2009 .. La gráfica 3 representa la tasa promedio anual de la productividad ordenada de forma descendente y podemos apreciar que pese a los beneficios que el programa ha tenido en la acumulación de capital, en el V ACB y en la productividad, todavía falta mucho por mejorar, ya que menos de la mitad de los pueblos mágicos analizados (sólo 12 de 30) se encuentra por arriba de la media (0.4 %), y el resto tienen tasas negativas . También sería de gran ayuda entender la enorme disparidad entre municipios con los crecimientos más altos.

(24) 24. y los menores, como Álamos y San Cristóbal de las Casas con Taxco y Parras de la Fuente, para complementar este estudio y realizarlo con mayor detalle, y nos explique tal comportamiento y así poder corregir las posibles fallas. Debido a la poca información disponible para el programa de pueblos mágicos se realizó el análisis de efectos económicos de forma indirecta, utilizando datos censales por municipio. Por lo que, se recomienda para futuras líneas de investigación complementar el estudio con información procesada directamente por el programa, para encontrar los efectos más reales sobre la productividad y el crecimiento económico. No obstante, los defectos en el diseño y la medición de resultados del programa, se encontraron indicios de que el cambio tecnológico está impulsando el aumento de la productividad y, en consecuencia, se está dando un aumento significativo del producto de la economía sostenible en el largo plazo. Gráfica 3. TASA DE CRECIMIENTO DE LA PRODUCTIVIDAD 1998-2008. 30. 25. 23. J. 23.1. 20. 15 12.6. 10. % 5. 9.7. .. .. c.,. 12.E o.e ... .l. • ..................... -............................................................. .. 14. o. 12. O.T. 0.1. PROMEDIOPM : 0.4 ¾. í ...1 1. -5. !. -10 -IJ.5. Fuente: Elaboración propia con ba:;e en datos de Sectur, INEGI, Censos Económicos 1999, 2001. y 2009.. -122. 11. -15 - ' - - - - ~ - - - - - - - ~ - - - " - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - ". En un contexto similar, el Banco Interamericano de Desarrollo (BID, 2008) basado en indicadores del Censo de Vivienda 2000 y en datos del Programa de las Naciones Unidas.

(25) 25. para el Desarrollo (PNUD) sobre desarrollo humano y calidad de vida, muestra que, en términos relativos, los pueblos mágicos que presentan un elevado porcentaje de población rural registran mayores carencias en infraestructura básica y servicios, lo cual se refleja en un mayor índice de marginación. Además, el atraso en la provisión de infraestructura de transporte, en particular por carretera, supone un freno al progreso del turismo en el interior del país y en regiones menos desarrolladas, impidiendo una mejor distribución de las inversiones privadas y de los flujos turísticos. En el mismo estudio el BID (2008) menciona que si se pretende que los pueblos mágicos puedan consolidarse como centros dinamizadores de la economía en el medio rural hacen falta mayores inversiones públicas y ver más allá de lo local, estimulando la colaboración entre municipios y las sinergias en territorios y rutas turística;:;. De igual forma, las nuevas iniciativas deberían adaptar su ámbito territorial y aumentar los niveles de inversión para realizar mejoras en infraestructura, y se recomienda realizar estudios de impacto económico de los diferentes modelos de desarrollo turístico y de distinto:, sef,'Illentos de mercado, con el objeto de contribuir a una mejor comprensión del impacto de la actividad turística y orientar la toma de decisiones estratégicas..

(26) 26. 4. Conclusiones De acuerdo al análisis realizado en términos de política pública, capital social y efectos económicos a continuación se presentan las limitaciones, conclusiones y recomendaciones resultantes. En la última década se le ha dado mayor impulso al sector turismo en México, y uno de los ejes estratégicos del Acuerdo Nacional por el Turismo es fomentar la inversión pública y privada. Según el Programa Sectorial de Turismo (PST, 2012) las acciones y gastos del gobierno en el sector turismo deben contribuir a que los mexicanos mejoren sus condiciones de vida. En este sentido, en 2001 nace el programa de pueblos mágicos (PM) desarrollado por la Secretaría de Turismo en colaboración con distintas instancias gubernamentales, gobiernos estatales y municipales. Este programa contribuye a revalorar un conjunto de poblaciones del país con riqueza cultural e hi~.tórica. Con este prob,yama se espera conjuntar esfuerzos para convertirlos en detonadores de la economía local y regional. Es por eso que el propósito de este trabajo es realizar un análisis de política pública y de los efectos económicos al programa de pueblos mágicos para comprobar, en general, que el uso de los recursos económicos implementados en el programa hayan tenido los efectos deseados, y en específico demostrar que se han cumplido los objetivos planteados para el sector, y en particular para el programa de contribuir al empleo y al crecimiento económico de las regiones. En este sentido, el análisis de política pública, al final, tiene que servir a los que toman las decisiones globales sobre el programa y necesitan que la evaluación les brinde información para respaldar decisiones como las siguientes: ¿el programa debería continuar?, ¿se debe continuar con los mismos procedimientos o deben modificarse?, ¿se debe dedicar más financiamiento al programa o es mejor dedicar esos recursos a otras actividades? Entre los principales resultados se tiene que: es poco adecuado tratar de evaluar programas diseñados para la promoción y fomento o que no son dirigidos completamente a combatir la pobreza, bajo los criterios de evaluación de la política social. Se recomienda que sean evaluados bajo criterios correspondientes a dicho programa, de lo contrario, no podrán ser valorados objetivamente y se verán afectados al no cumplir con los criterios de evaluación de la política social como lo marca el Coneval. Por otra parte, de acuerdo a la evaluación en materia de disefío, el documento de reglas de operación (ROP) del programa de pueblos mágicos no repres,;:nta tales reglas y en realidad sólo contiene los criterios de adhesión al programa, y no presenta el fin, propósito, componentes y actividades de acuerdo a la estructura y características de la metodología de marco lógico o a las ROP de los programas como menciona el Coneval. De hecho, se encontró que la identificación del problema, que pretende resolver el programa, se puede.

(27) 27. fundamentar en evidencia teórica y empmca provista por estudios de diagnósticos que constituyen una base sólida para sustentar el diseño del programa. De la misma manera, se identificó que el programa no cuenta con una definición clara de la población potencial y objetivo, y al no preverse el levantamiento de información socio económica de los beneficiarios y el monitoreo de sus actividades, el programa carece de elementos básicos de focalización y en general de gestión para resultados. Por lo que, hay un amplio margen para mejorar su diseño, a fin de garantizar el cumplimiento de sus objetivos y su adecuado seguimiento, monitoreo y evaluación. También se recomienda aprovechar las potenciales sinergias y evitar riesgos de duplicidad con otros programas federales en el ejercicio de los recursos. En el caso de la MIR se recomienda elaborar una que cumpla con la lógica vertical y horizontal; con objetivos, componentes y actividades claramente planteados; los indicadores deberán ser los adecuados y redactados de manera clara para ser monitoreables, medibles y congruentes con las ROP en cuanto a la eficiencia (uso de recursos), efectividad (cumplimiento de objetivos), equidad Uusticia distributiva) y legitimidad (que el programa sea aceptado por los líderes de la comunidad y la población a la que va dirigido). Finalmente, en la MIR se debe observar de manera explícita la intervención de los operadores de los recursos de inversión y prever algún mecanismo para monitorear y dar seguimiento a sus actividades, y de esta forma evitar los malos manejos y desviaciones de recursos realizados por los operadores del programa. Incluso se recomienda recolectar, regularmente, información veraz y oportuna para realizar evaluaciones externas que permitan medir el impacto del programa en la población objetivo, y así medir los avances en términos de su propósito y fin. De manera general, tanto para transparentar los procesos como para orientarlos nacia resultados y facilitar el aprendizaje institucional, es necesario documentar, ordenar e institucionalizar procesos que no están previstos ni sistematizados en los documentos de diseño del programa de pueblos mágicos. En cuanto al capital social, vimos que éste se define como las conexiones entre individuos, redes sociales y normas de reciprocidad y confianza que se desprenden de ellas; se refiere a las normas y valores que rigen las interacciones entre los individuos y las instituciones. El capital social facilita la vida en común, fortalece la identidad al interior de un grupo, generando solidaiidad entre sus miembros, y al mismo tiempo, crea puentes con grupos y personas fuera del propio círculo, haciendo más sencillo enfrentar problemas compartidos, circular información y fomentar el entendimiento. Los resultados han mostrado que, en algunas formas y en algunas circunstancias, el capital social de red sí produce un cierto aumento en el bienestar individual. Pero, los resultados.

(28) 28. también indican que el capital social no debe ser analizado de fonna aislada, sino como parte integral en la toma de decisiones para asegurar el bienestar en su conjunto. Los principales resultados, en cuanto al capital social, del trabajo de investigación de Rodríguez (2012) son que el programa pueblos mágicos logra uno de sus objetivos al ampliar y diversificar la oferta turística nacional. Sin embargo, el impulso al desarrollo sostenible no ha sido el mejor, ya que, la mejora en las condiciones de vida de la población local no ha sido significativa, a pesar del incremento de turistas en algunas zonas. Incluso, se ha dejado de lado, en la mayoría de los casos, la participación de la población local en el programa, aspecto esencial para que el crecimiento de la actividad turística se convierta en desarrollo turístico y contribuya al progreso local. Además, concluye que en una oferta turística competitiva se deben brindar en conjunto recursos, alojamiento, creación de productos atractivos pare. los usuarios, y mejorar los niveles de capacitación y profesionalización. Ya que existe una relación directa entre el grado de escolaridad de los integrantes del comité de pueblos mágicos, el capital social, el grado de asociación y el grado de desarrollo turístico. De la misma manera, se debe impulsar una mayor transparencia en el uso de los recursos, ya que una disminución en la confianza destruye el capital social y arriesga el alcance de proyectos colectivos. Por otro lado, menciona que si bien las reglas de operación de:. programa han incentivado la construcción de capital social, pidiendo como requisito la conformación de un comité, el reto es la socialización del mismo y del programa, porque no se ha consolidado el vínculo entre las autoridades y la comunidad. Al mismo tiempo, se recomienda que el programa disponga de indicadores que faciliten el seguimiento de los avances en cada municipio y, por lo tanto, del logro de los objetivos del programa; para de esta manera mejorar el proceso de toma de decisiones. En la parte de efectos económicos el Banco Interamericano de Desarrollo (BID, 2008) basado en indicadores del Censo de Vivienda 2000 y en datos del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) sobre desarrollo humano y calidad de vida, encontró que, en términos relativos, los pueblos mágicos con un porcentaje elevado de población rural registran mayores carencias en infraestructura básica y servicios, lo cual se refleja en un mayor índice de marginación. Además, el atraso en la provisión de infraestructura de transporte, en particular por carretera, supone un freno al progreso del turismo en el interior del país y en regiones menos desarrolladas, impidiendo una mejor distribución de las inversiones privadas y de los flujos turísticos. Adicionalmente, si se pretende que los pueblos mágicos puedan consolidarse como centros dinamizadores de la economía en el medio rural, hacen falta mayores inversiones públicas y una visión más global, para estimular la colaboración entre municipios y las sinergias en territorios y rutas turísticas. De igual forma, las nuevas in:.ciativas deberían adaptar su.