SC”, de la Conselleria consultant)

(1)

HONORABLE SR. CONSELLER DE EDUCACIÓN, CULTURA Y DEPORTE.

Expt.: 194/2020

Hble. Sr. :

Tinc l'honor de remetre el dictamen emés pel Consell Jurídic Consultiu de la Comunitat Valenciana en l'expedient de referència, recordant- li alhora allò que disposa l'article 7 del Reglament d'este Consell, aprovat pel Decret del Govern Valencià 138/1996, de 16 de juliol, sobre comunicació a este Consell de la resolució dictada després de la consulta.

València, 6 de maig de 2020 LA PRESIDENTA

Firmat per Margarita Soler Sánchez el 06/05/2020 14:13:41

Càrrec: Presidenta del Consell Jurídic Consultiu de la Comunitat Valenciana

en la siguiente dirección : https://sede.administracionespublicas.gob.es/valida/validar/servicio

(2)

CONSELL JURÍDIC CONSULTIU DE LA

COMUNITAT VALENCIANA

Dictamen 225/2020 Expedient 194/2020

Hble. Senyor:

El Ple del Consell Jurídic Consultiu de la Comunitat Valenciana, en sessió celebrada el dia 6 de maig de 2020, sota la Presidència de la Hble. Sra. Margarita Soler Sánchez, i amb l’assistència dels senyors i les senyores que al marge s’expressen va emetre, per unanimitat, el dictamen següent:

De conformitat amb la comunicació de V. H., de 15 d'abril de 2020 (Registre d'entrada, 17 d'abril), el Ple del Consell Jurídic Consultiu de la Comunitat Valenciana ha examinat el procediment instruït per la Conselleria d'Educació, Cultura i Esport, per a elaborar el Projecte d'Ordre per la qual es modifica parcialment l'Ordre 17/2017, de 12 de maig, de la mateixa Conselleria, per la qual s'aproven les bases reguladores de les subvencions destinades a entitats locals i entitats sense ànim de lucre de la Comunitat Valenciana, que promouen la integració dels col·lectius de la diversitat a través de l'activitat física i l'esport (Expedient Ref. “02- 41/2019SC”, de la Conselleria consultant).

Presidenta Hble. Sra.

Margarita Soler Sánchez

Conselleres i Consellers Il·lmes. Sres. i Il·lms. Srs.

Enrique Fliquete Lliso Faustino de Urquía Gómez Asunción Ventura Franch M.ª del Carmen Pérez Cascales Joan Carles Carbonell Mateu

Conseller nat Molt Hble. Sr.

Francisco Camps Ortíz

Secretari General Il·lm. Sr.

Joan Tamarit i Palacios

(3)

I

ANTECEDENTS

De l'examen de l'expedient administratiu remés es desprén que:

Primer.- Documentació remesa.

La persona titular de la Direcció General d'Esport va acordar publicar l'anunci de la consulta pública prèvia, el 3 d'octubre de 2019, en el qual va comparéixer i va formular les seues al·legacions la Gerència del Col·legi Oficial de Llicenciats en Educació Física i en Ciències de l'Activitat Física i l'Esport de la Comunitat Valenciana.

La mateixa Direcció General va elaborar l'informe sobre la necessitat i oportunitat del projecte normatiu, l'informe econòmic, l'informe sobre l'adequació dels recursos informàtics, l'informe sobre la falta de necessitat de l'informe de competitivitat empresarial i de la consulta dels restants departaments de l'Administració del Consell, l'informe sobre la repercussió del projecte en la infància, l'adolescència i en el règim de les famílies nombroses, i l'informe sobre la falta de repercussió en matèria d'inclusió i drets socials, la major part d'ells datats el 5 de novembre de 2019.

La citada Direcció General d'Esport va elaborar el text de l'esborrany del Projecte d'Ordre, proposant la seua tramitació com a disposició administrativa, el 5 de novembre de 2019, de manera que el titular de la Conselleria d'Educació, Cultura i Esport va acordar iniciar el procediment d'elaboració, en la seua resolució de 7 de novembre de 2019, encomanant la seua tramitació i l'emissió dels corresponents informes i estudis al mateix Centre directiu amb rang de Direcció General.

La Subdirecció General d'Esports va elaborar l'informe d'impacte de gènere, que la Direcció General va ratificar el 18 de desembre de 2019, expressant que l'impacte de gènere serà positiu, ja que les bases reguladores contemplen com a criteri de valoració de les sol·licituds la implantació de mesures d'igualtat.

La mateixa Direcció General va remetre l'oportuna documentació al Servei de Política Regional i de la Competència de la Direcció General de Finançament i Fons Europeus, en ofici de 13 de novembre de 2019, per a examinar la compatibilitat d'aquestes ajudes amb el Dret de la competència de la Unió Europea.

(4)

La Direcció General de Tecnologies de la Informació i les Comunicacions va emetre el seu informe favorable, el 21 de novembre de 2019. El Centre directiu encarregat de la seua tramitació la memòria econòmica, el 18 de desembre del mateix any, de la qual es desprén que l'aprovació, en el seu cas, del Projecte d'Ordre, no comportarà increment de la despesa pública.

Posteriorment, consta el text d'un segon esborrany del Projecte d'ordre, sense datar, però que va ser l'utilitzat per a atorgar el tràmit d'informació pública i audiència, per mitjà de la publicació de l'anunci pertinent en l'exemplar del Diari Oficial de la Generalitat Valenciana núm.

8704, corresponent al dia 24 de desembre de 2019 (pàgina 56345), així com en la carpeta ciutadana de la pàgina web de la mateixa Conselleria, el dia 26 del mateix mes i any.

Van formular al·legacions la Direcció General de Diversitat Funcional i Salut Mental, així com la Direcció General d'Infància i Adolescència, el 27 de desembre de 2019, que van ser analitzades per la Direcció General de l'Esport, el dia 27 de gener de 2020 i van donar lloc al text del tercer esborrany del Projecte d'Ordre, sense datar.

A més, aquesta Direcció General va deixar constància, en el seu informe de 3 de febrer de 2020, que el Projecte d'Ordre que es tramita havia sigut inclòs en el Pla Estratègic de les Subvencions de la Conselleria 2020- 2024 que està tramitant la Sotssecretaria.

L'Advocacia General de la Generalitat va formular diversos suggeriments i recomanacions al projecte normatiu en el seu informe de 20 de febrer de 2020.

Aquestes recomanacions van influir en la redacció del text definitiu del Projecte d'Ordre de la Conselleria ara consultant, per la qual es modifica parcialment l'Ordre 17/2017, de 12 de maig, de la Conselleria d'Educació, Investigació, Cultura i Esport, per la qual s'aproven les bases reguladores de les subvencions destinades a entitats locals i entitats sense ànim de lucre de la Comunitat Valenciana, que promouen la integració dels col·lectius de la diversitat a través de l'activitat física i l'esport, que s'identifica com a versió 25.02.2020 adaptada a jurídic i enviada a Intervenció.

La Intervenció Delegada en la Conselleria va emetre el seu informe fiscal de conformitat, amb observacions, datades el 3 de març de 2020, relatives a la necessitat d'elaborar el Pla Estratègic de Subvencions i el pla de control previst en les bases.

(5)

La Direcció General d'Esport va posar de manifest, en el seu informe de 16 de març de 2020, que aquest Projecte d'Ordre ja havia sigut remés a la Sotssecretaria perquè fora inclòs en el Pla Estratègic de Subvencions de la Conselleria per al període 2020-2024, i que el pla de control estava previst en l'article 13 de les bases reguladores, encara que la Direcció General estava elaborant un pla de control per a totes les subvencions de la seua competència.

I, trobant-se en l'estat descrit la tramitació del procediment, la persona titular de la Conselleria d'Educació, Cultura i Esport, per ofici de 15 d'abril de 2020, que es va registrar d'entrada per aquest Òrgan Consultiu el dia 17 del mateix mes i any, va remetre l'expedient amb el text del Projecte d'Ordre i les actuacions foliades, per mitjans electrònics i en format de document portàtil, precedit d'un índex dels documents, per a Dictamen per aquesta Institució Consultiva, d'acord amb el que disposa l'article 10.4 de la Llei de la Generalitat 10/1994, de 19 de desembre, de creació del Consell Jurídic Consultiu de la Comunitat Valenciana.

Segon.- Estructura del Projecte d'Ordre.

L'estructura i la sistemàtica amb la qual s'ha elaborat el Projecte d'Ordre remés per la Conselleria consultant, per la qual es modifica parcialment l'Ordre 17/2017, de 12 de maig, de la Conselleria d'Educació, Investigació, Cultura i Esport, per la qual s'aproven les bases reguladores de les subvencions destinades a entitats esportives sense ànim de lucre de la Comunitat Valenciana, que promouen la integració dels col·lectius de la diversitat a través de l'activitat física i l'esport, és la següent: el títol de la disposició; el preàmbul, amb 5 paràgrafs; la fórmula d'aprovació; un article únic, que aprova la nova redacció del títol de l'Ordre 17/2017, de 12 de maig i dels articles 1, 2 i 5, com s'indica en l'annex; una disposició addicional única; una disposició final única i, finalment, l'annex, amb la nova redacció de les modificacions que s'introdueixen en la titulació de l'Ordre 17/2017, de 12 de maig, i en tres dels seus preceptes: l'article 1 (Objecte), l'article 2 (Entitats beneficiàries i requisits) i l'article 5 (Comissió tècnica d'avaluació i barem aplicable) de l'expressada Ordre 17/2017, de 12 de maig, que va ser aprovada per la Conselleria ara consultant.

Finalment, la disposició addicional única contempla la incidència pressupostària, expressant que la disposició no comportarà augment de la despesa pública, i la disposició final única estableix la seua entrada en vigor l'endemà al de la seua publicació oficial en el Diari Oficial de la Generalitat Valenciana.

(6)

Tercer.- Justificació del projecte normatiu.

La Direcció General d'Esport ha justificat l'elaboració d'aquest Projecte d'Ordre modificatiu en l'informe que va subscriure el dia 5 de novembre de 2019, sobre la necessitat i oportunitat d'elaborar aquesta modificació de l'Ordre 17/2017, de 12 de maig, expressant en aquest sentit que:

“La Llei 2/2011, de l'esport i l'activitat física també estableix entre els seus objectius generals: promoure l'esport per a tots i diversificar les accions i programes esportius en atenció a tots els sectors i àmbits socials, creant hàbits de vida saludables i millorant la qualitat de vida, el benestar i les relacions socials i familiars, atendre preferentment l'esport i l'activitat física dirigits als col·lectius amb especials necessitats de protecció, fomentar l'esport i l'activitat física de les persones amb discapacitat física, psíquica o sensorial i de tots aquells altres col·lectius que necessiten atenció especial i fomentar les accions per a la inclusió de les persones immigrants en les activitats esportives, dins d'una perspectiva de respecte a la diversitat cultural, amb la finalitat de facilitar la seua integració, el coneixement i el respecte mutu amb el seu entorn de convivència.

És objectiu de la Conselleria d'Educació, Cultura i Esport que els beneficiaris d'aquestes subvencions siguen les entitats esportives sense ànim de lucre en les seues diferents tipologies, i millorar el criteri de valoració de (la) qualitat del programa.

Es considera necessària una modificació de l'Ordre 17/2017 per a donar un impuls als projectes d'integració d'entitats esportives”, havent-se observat la necessitat d'una millor definició i ponderació de els criteris establits inicialment, per a aconseguir una distribució més d'acord amb la qualitat del projecte esportiu presentat, incrementant el pes d'aquest criteri en relació amb els restants”.

De l'exposat es desprén que l'objectiu de la modificació de les bases reguladores de les ajudes públiques que es contemplen en la referida Ordre 17/2017, de 12 de maig, és donar un impuls als projectes d'integració d'entitats esportives, circumscrivint aquestes subvencions a les “entitats sense ànim de lucre que exclusivament tinguen caràcter” d'esportives, dins del marc normatiu que representa la Llei de la Generalitat 2/2011, de 22 de març, de l'esport i l'activitat física de la Comunitat Valenciana.

(7)

II

CONSIDERACIONS

Primera.- La Consulta remesa.

La persona titular de la Conselleria amb competència en les matèries d'activitat física i esport ha instat aquesta consulta amb caràcter preceptiu, segons el que disposa l'apartat 4t de l'article 10 de la Llei de la Generalitat 10/1994, de 19 de desembre, de creació del Consell Jurídic Consultiu de la Comunitat Valenciana, que es refereix a la consulta preceptiva dels expedients que versen sobre els “Projectes de reglaments o disposicions de caràcter general que es dicten en execució de lleis i les seues modificacions”, amb la qual cosa s'imposa la consulta preceptiva a aquest Òrgan Consultiu dels “reglaments executius”, és a dir, de les disposicions que tenen per finalitat desenvolupar una o diverses disposicions de rang de llei, la qual cosa a més inclou, com ocorre en el present cas, la modificació de les anteriors disposicions reglamentàries del mateix rang, en aquest cas de l'Ordre 17/2017, de 12 de maig, que en el seu moment es va aprovar i es va ordenar publicar per la mateixa Conselleria ara consultant.

L'autoritat consultant ha remés la consulta amb caràcter ordinari.

El Centre directiu responsable per a elaborar i tramitar el text d'aquest Projecte d'Ordre modificativa ha sigut la Direcció General d'Esport de l'actual Conselleria d’Educació, Cultura i Esport, a la qual s'assignen totes les competències previstes en l'ordenament jurídic en matèria de foment i promoció de l'activitat esportiva, dinamització de la pràctica esportiva ciutadana, relació i col·laboració amb les entitats i organismes esportius, cooperació amb entitats privades que fomenten l'esport, especialment, per la seua singularitat, les vinculades a la pilota valenciana, i coordinació dels esdeveniments de caràcter esportiu organitzats per la Generalitat d'acord amb el que estableix l'article 92 del Decret del Consell 105/2019, de 5 de juliol, pel qual s'estableix l’estructura orgànica bàsica de la Presidència i de les conselleries de la Generalitat.

Segona.- Procediment d'elaboració.

El present Projecte d'Ordre s'ha tramitat ajustant-se, amb caràcter general, a la via i als tràmits que es preveuen en l'article 43 de la Llei de la Generalitat 5/1983, de 30 de desembre, del Consell, que va ser desplegat per mitjà del Decret del Consell 24/2009, de 13 de febrer, sobre la forma,

(8)

l'estructura i el procediment d'elaboració dels projectes normatius de la Generalitat.

Des d'un punt de vista substantiu, tenint en compte que la disposició reglamentària que es modifica amb la projectada Ordre conté les bases reguladores d'unes subvencions, la normativa aplicable es completa amb les previsions del títol X, i en particular amb els articles 164 i 165 de la Llei de la Generalitat 1/2015, de 6 de febrer, d'hisenda pública, del sector públic instrumental i de subvencions, i les seues disposicions de desenvolupament.

D'altra banda, en tractar-se d'un projecte normatiu de caràcter modificatiu, es va acomplir la previsió de l'article 38 del Decret del Consell 24/2009, de 13 de febrer, ja citat, que determina que els projectes normatius que tinguen per objecte exclusiu la modificació de normes inclouran en el seu articulat l'aprovació de la modificació, amb indicació dels preceptes afectats, i en un annex la relació completa d'aquells amb la seua nova redacció.

Consta en les actuacions la realització del tràmit de consulta pública prèvia, en el qual es van formular al·legacions, així com l'informe sobre la necessitat i oportunitat d'elaborar aquest projecte normatiu, la memòria econòmica, i els informes preceptius previstos en la legislació sectorial sobre administració electrònica, sobre protecció de la infància i l'adolescència, sobre el règim jurídic de les famílies nombroses, i sobre la igualtat entre dones i homes. També consten els informes que justifiquen la falta de necessitat de l'informe sobre competitivitat empresarial, de la Comissió Delegada d'Inclusió i Drets Socials, i que foren consultades les restants conselleries.

Aquest posicionament no es troba exempt de certa crítica, ja que el projecte normatiu conté una modificació de les bases reguladores que va aprovar l'Ordre 17/2017, de 12 de maig, de la mateixa Conselleria, en virtut de la qual les entitats locals i les entitats sense ànim de lucre que no siguen esportives quedaran excloses com a entitats beneficiàries d'aquestes subvencions, en cas d'aprovar-se la modificació que es tramita, i això sense haver consultat cap entitat associativa d'entitats locals (com puga ser la Federació Valenciana de Municipis i Províncies), ni de les entitats del denominat tercer sector, i tampoc cap Centre directiu de la Generalitat competent en les matèries d'administració local o d'entitats jurídiques sense ànim de lucre, com ara les associacions o les fundacions, però sí que consten els informes de la Direcció General de Diversitat Funcional i Salut Mental, i de la Direcció General d'Infància i Adolescència, tots dos de la Vicepresidència i Conselleria d'Igualtat i Polítiques Inclusives.

En tot cas, també consta que el projecte normatiu va ser comunicat

(9)

a la Direcció General de Finançament i Fons Europeus, a l'efecte del Decret del Consell 28/2017, de 29 de setembre, que es va instar la seua inclusió en el Pla Estratègic de Subvencions de la Conselleria, i que van emetre els seus informes preceptius la Direcció General de Tecnologies de la Informació i les Comunicacions, la pròpia Direcció General d'Esport, amb una especial significació per ser el Centre directiu responsable de la seua elaboració, l'Advocacia General de la Generalitat i la Intervenció Delegada en la Conselleria ara consultant.

Tercera.- El marc normatiu.

L'Estatut d’Autonomia de la Comunitat Valenciana, en la redacció que li va donar la Llei orgànica 1/2006, de 10 d'abril, va atribuir a la Generalitat competència exclusiva en matèria d’«esport i oci», en l'ordinal 28a de l'apartat 1r de l'article 49 del propi Estatut d’Autonomia, del que s'infereix la competència legislativa per a regular aquesta matèria, inclosa la coneguda com a disciplina o jurisdicció esportiva, com també l'exercici de competències executives de tot ordre.

Amb aquest suport estatutari, les Corts Valencianes van aprovar la Llei de la Generalitat 2/2011, de 22 de març, de l'esport i l'activitat física de la Comunitat Valenciana (DOGV núm. 6487, de 24 de març, i BOE núm.

91, de 16 d'abril), que entre altres qüestions regulen i detallen les competències de les diferents administracions públiques –la Generalitat, les diputacions provincials i els ajuntaments valencians- en matèria esportiva, així com les federacions esportives i altres entitats esportives o de recreació esportiva.

D'aquesta manera, quan en l'article 4 es contempla l'actuació de les diverses administracions públiques valencianes, tant a nivell autonòmic com provincial i municipal, s'indica que:

«1. Les competències en matèria d'esport i activitat física de les diferents administracions públiques de la Comunitat Valenciana s'exerciran sota els principis de col·laboració, coordinació i informació interinstitucional.

A aquest efecte, s'establiran els mecanismes necessaris entre les diverses administracions amb la finalitat de racionalitzar i coordinar totes les accions i mitjans disponibles.

2. Les administracions públiques de la Comunitat Valenciana promouran l'esport i l'activitat física, prestant el seu suport tant a l'esport de competició degudament organitzat com a les activitats esportives lliures i espontànies.

3. Correspondrà a les administracions de la Comunitat Valenciana secundar i promoure les accions encaminades al desenvolupament de l'esport i l'activitat física de les persones atenent la seua diversitat.»

(10)

Més en concret, quan l'article 5 de la mateixa Llei valenciana 2/2011, de 22 de març, es refereix a les competències de la Generalitat, disposa que:

«1. La Generalitat ostenta totes les competències que en matèria d'esport li atribueix l'Estatut d’Autonomia de la Comunitat Valenciana, i exerceix les funcions previstes per la present llei, així com la coordinació i cooperació amb altres administracions públiques.

2. L'òrgan de direcció i planificació de l'administració esportiva de la Generalitat serà la Conselleria que tinga assignades les competències en matèria d'esport.

3. Les competències del Consell en matèria d'esport i activitat física són: a) Ostentar la màxima representació oficial de l'esport de la Comunitat Valenciana; b) Aprovar els plans generals de l'esport; c) Establir els mecanismes i criteris de coordinació entre les diferents administracions públiques de la Comunitat Valenciana; d) Concedir les màximes distincions esportives de la Comunitat Valenciana; e) Establir i regular l'ús d'emblemes, símbols i distintius oficials de la Comunitat Valenciana en activitats i manifestacions esportives; f) Exercir la potestat sancionadora en matèria esportiva, i, finalment, g) Dictar les disposicions reglamentàries de desenvolupament d'aquesta llei.

4. La Conselleria que tinga assignades les competències en matèria d'esport establirà les directrius generals de la política esportiva de la Generalitat.»

Finalment, aquestes àmplies facultats per a promoure, secundar i incentivar la pràctica esportiva, i igualment les entitats esportives i el món de l'esport en general, es completen, des de la perspectiva de la potestat de despesa pública, amb la previsió de l'article 76 del mateix Estatut d'Autonomia, que regula l'elaboració i els continguts dels pressupostos anuals de la Generalitat.

El règim jurídic d'aquestes ajudes es va aprovar en l'Ordre 17/2017, de 12 de maig, de la Conselleria d'Educació, Investigació, Cultura i Esport, que va regular el seu objecte (article 1), les entitats beneficiàries (article 2), la naturalesa jurídica i procediment (article 3), les sol·licituds i termini de presentació (article 4), la comissió tècnica d'avaluació i el barem aplicable (article 5), la resolució de concessió (article 6), publicitat (article 7), obligacions de les entitats beneficiàries (article 8), la modificació de la resolució de concessió (article 9), el règim de compatibilitat (article 10), procediment de pagament (article 11), la justificació (article 12), el pla de control (article 13) la seua invalidesa (article 14), i el règim de

(11)

reintegrament i revocació (article 15), el projecte normatiu de la qual va ser analitzat en el nostre Dictamen 177/2017, de 22 de març.

Quarta.- Observacions, suggeriments i recomanacions.

El Projecte d'Ordre modificativa remés a consulta té un abast limitat quant al text, ja que se circumscriu a modificar la titulació i tan sols tres dels preceptes de les bases reguladores que van ser aprovades mitjançant l'Ordre 17/2017, de 12 de maig, de la mateixa Conselleria, però no s’ha de defugir que aquesta modificació parcial té un abast bastant més rellevant, en la mesura que reorienta les entitats que poden sol·licitar aquestes subvencions i aconseguir la condició de beneficiàries, tenint en compte que el projecte normatiu proposa excloure les entitats locals i reduir el nombre d'entitats sense ànim de lucre que les puguen sol·licitar, en centrar-se solament en aquelles que tinguen caràcter esportiu.

En tot cas, la nostra anàlisi se centrarà en verificar que tots els seus continguts s'acomoden a les exigències que deriven del principi de legalitat, en sentit estricte, la qual cosa no exclou que, des d'una perspectiva més àmplia de tècnica normativa, de sistemàtica i de llenguatge administratiu, també puguem realitzar alguns suggeriments o recomanacions.

Amb caràcter previ, ha de recordar-se que es proposa la modificació de les bases reguladores d'unes subvencions que tenen per finalitat la integració dels col·lectius de la diversitat mitjançant l'activitat física i l'esport, i és així que ens trobem immersos en la situació d'estat d'alarma, en els termes del Reial decret 463/2020, de 14 de març, pel qual es declara l'estat d'alarma per a la gestió de la situació de crisi sanitària ocasionada pel COVID-19, i altra legislació concordant, la qual cosa comporta severes restriccions socials que també afecten la norma projectada, per a la pràctica esportiva efectiva.

Així, el Decret llei del Consell 2/2020, de 3 d'abril, de mesures urgents en l'àmbit de l'educació, de la cultura i de l'esport, per a pal·liar els efectes de l'emergència sanitària provocada per la COVID-19, en el seu preàmbul i en relació amb l’àmbit esportiu indica:

«Per això, i a més de posar en marxa mesures que afavoreixen la reprogramació i la reactivació d'activitats i d'esdeveniments culturals i esportius, resulta necessari adoptar mesures de flexibilització en els procediments d'execució i justificació de les activitats subvencionades;

mesures que, respectant les garanties que necessàriament han d’adoptar-se en l'atorgament de subvencions públiques, puguen contribuir a conservar llocs de treball i mantindre la viabilitat econòmica de les empreses del sector cultural, i de totes les entitats que participen en l'organització

(12)

d'esdeveniments esportius i en el foment de l'esport i de l'activitat física, com per exemple les federacions esportives, clubs i entitats esportives o administracions locals, entre altres.»

En el capítol IV d'aquesta disposició, comprensiu únicament de l'article 8, s'inclouen les mesures destinades a pal·liar els efectes derivats de la suspensió de projectes, activitats i esdeveniments com a conseqüència de la pandèmia, en l'àmbit cultural i esportiu, incloent les mesures de flexibilització necessàries per a afavorir el compliment de la finalitat de les subvencions i, amb aquesta finalitat, es capacita els òrgans competents per a adoptar les mesures pertinents amb la finalitat d'afavorir la justificació de despeses ja efectuades per a complir la finalitat de la subvenció, quan aquesta no haja pogut executar-se íntegrament com a conseqüència de la declaració de l'emergència sanitària i les mesures de contenció adoptades.

Per tant, aquesta norma estableix un règim especial per a la justificació de les subvencions de la Generalitat en l'àmbit de l'educació i l'esport, i fins i tot determina que l'òrgan concedent podrà, de forma motivada, flexibilitzar en les corresponents convocatòries el termini i la forma de justificació del compliment de l'objecte i finalitat de la subvenció, així com els requisits exigits en les bases reguladores per a la justificació de les despeses objecte de subvenció i per a considerar complit l'objecte i finalitat de l'ajuda en relació amb la despesa mínima realitzada i justificada en l'article 8, que estableix:

«Mesures extraordinàries en matèria de subvencions en l'àmbit de la cultura i l'esport

Article. 8. Règim excepcional de justificació de subvencions

1. Els òrgans concedents de subvencions podran acordar de forma motivada que no constituïsca incompliment a l'efecte de reintegrament o de pèrdua del dret a la subvenció, la falta de compliment total de l'objectiu, de l'activitat, del projecte o la no adopció completa de les activitats que van fonamentar la seua concessió, a conseqüència directa de la suspensió d'activitats culturals i esportives i el tancament dels seus establiments i locals motivat per la declaració de l'estat d'alarma, o de les mesures adoptades per a combatre l'alerta sanitària generada per la Covid-19. Igual consideració tindrà la falta de compliment del termini per a l'execució de l'activitat o projecte subvencionat per part de la persona o entitat beneficiària.

2. A aquest efecte, l'òrgan concedent podrà de forma motivada:

a) Flexibilitzar en les corresponents convocatòries el termini i la forma de justificació del compliment de l'objecte i finalitat de la subvenció; així com

(13)

els requisits exigits en les bases reguladores per a la justificació de les despeses objecte de subvenció i per a considerar complit l'objecte i finalitat de l'ajuda en relació amb la despesa mínima realitzada i justificada. Així mateix, podrà incrementar en les convocatòries l'import màxim de les ajudes previst en les respectives bases reguladores.

b) Anticipar l'import total de la subvenció a la persona beneficiària, amb prestació de la corresponent garantia quan quede acreditada, en la forma que es determine en la convocatòria o en l'acte de concessió de la subvenció, la pèrdua o disminució significativa de la seua activitat com a conseqüència directa de la declaració de l'estat d'alarma o de les mesures adoptades per a combatre l'alerta sanitària generada per la Covid-19. En aquest cas, no serà aplicable la limitació percentual continguda en l'article 171 de la Llei 1/2015, de 6 de febrer, de la Generalitat, d'hisenda pública, del sector públic instrumental i de subvencions.

c) Acordar tant en les subvencions de concurrència competitiva com en les previstes nominativament en la Llei de pressupostos de la Generalitat, el finançament de les despeses realitzades per les persones o entitats beneficiàries, encara que no s’hagen aconseguit, totalment o parcialment, les actuacions objecte de la subvenció.

3. En tot cas, haurà de quedar acreditat que les despeses en què incórrega la persona o entitat beneficiària han sigut efectivament suportades per aquesta i que la seua actuació ha tendit inequívocament a la satisfacció dels compromisos objecte de la subvenció.»

Aquestes circumstàncies extraordinàries no van poder tindre's en compte quan es van redactar les bases reguladores que van ser aprovades mitjançant l'Ordre 17/2017, de 12 de maig.

Al títol de la disposició.

El títol de la disposició, tenint en compte que ens trobem davant un Projecte d'Ordre que modifica parcialment les bases reguladores que va aprovar una anterior Ordre de la mateixa Conselleria, reprodueix la titulació amb la qual es va aprovar: «per la qual s'aproven les bases reguladores de les subvencions destinades a entitats locals i entitats sense ànim de lucre de la Comunitat Valenciana, que promouen la integració dels col·lectius de la diversitat a través de l'activitat física i l'esport.»

El propi projecte normatiu, en cas d'aprovar-se, modificaria la titulació anterior, en l'annex, apartat primer, ja que les entitats locals i les entitats sense ànim de lucre que no tinguen caràcter educatiu ja no les podran sol·licitar, i s’adaptaria a aquesta nova circumstància.

(14)

Podrien haver-se elaborat unes bases reguladores completes, derogant les anteriors, però la Conselleria consultant ha considerat oportú seguir una altra tècnica normativa, que ha sigut triar una modificació, parcial o limitada, de tres preceptes, però que a més també altera la titulació anterior, en excloure les entitats que s'han especificat. Per això, provoca bastant confusió que la titulació objecte de modificació aparega de nou i es reproduïsca com a titulació d'aquest Projecte d'Ordre.

Com es desprén de l'exposat i davant l'opció de tècnica normativa triada per la Conselleria, es proposa que la redacció de la titulació del projecte normatiu, de l'article únic i de la titulació del seu annex siga la següent: «per la qual es modifiquen parcialment les bases reguladores de les subvencions que va aprovar l'Ordre 17/2017, de 12 de maig, de la Conselleria llavors denominada d'Educació, Investigació, Cultura i Esport, per a orientar-les exclusivament a les entitats esportives sense ànim de lucre de la Comunitat Valenciana que promouen la integració dels col·lectius de la diversitat a través de l'activitat física i l'esport.»

Al preàmbul.

El preàmbul exposa els motius que estan justificant la modificació de les bases reguladores. També assevera que, pels seus continguts, no altera ni incideix en el Dret Comunitari de la competència, per la qual cosa no requereix la comunicació a la Comissió Europea que es regula en el Decret del Consell 128/2017, de 29 de setembre.

D'altra banda, el text d'aquesta part expositiva ressalta que s'han seguit els criteris de bona regulació que es recullen en l'article 129 de la Llei 39/2015, d'1 d'octubre, del procediment administratiu comú de les administracions públiques, encara que aquesta afirmació, almenys des del punt de vista del principi de transparència, sembla poc justificada, al no haver atorgat en el procediment d'elaboració del projecte normatiu l'oportuna participació a aquelles entitats que quedaran excloses amb la nova regulació que es projecta, o a les seues entitats associatives.

No obstant això, des de diferent perspectiva, com recentment ha sigut aprovat el Pla Estratègic de les Subvencions de la Conselleria ara consultant, per mitjà de la Resolució de 23 de març de 2020 (DOGV núm.

8783, de 7 d'abril), i en aquest Pla Estratègic es consigna (en la pàgina 70) la corresponent línia de subvenció, de la qual fins i tot indica que es troba en tràmit una modificació i que per a aquest exercici pressupostari disposarà d'una dotació econòmica de 500.000 euros, es recomana que en el preàmbul s'afegisca la referència explícita que aquestes subvencions estan previstes en el corresponent Pla Estratègic de les Subvencions de la Conselleria aprovat quan el projecte normatiu s'estava tramitant, la qual cosa a més coincideix amb una de les condicions que va exposar la

(15)

Intervenció Delegada en el seu informe de fiscalització.

Al text de l'article únic i de les disposicions de la part final.

L'article únic es limita a indicar que s'aproven les modificacions dels apartats i preceptes que s'indiquen en l'annex de l'Ordre 177/2017, de 12 de maig, per la qual cosa es respecten els criteris de tècnica normativa i sistemàtic establits en l'article 38 del Decret del Consell 24/2009, de 13 de febrer, sobre la forma, l'estructura i el procediment d'elaboració dels projectes normatius de la Generalitat.

D'altra banda, la disposició addicional única es refereix a la nul·la incidència pressupostària, en la mesura en què la seua aprovació no comportaria cap augment de la despesa pública, més enllà de l'oportuna consignació pressupostària per a l'exercici en curs.

La disposició final única preveu que l'entrada en vigor de la disposició que conté la modificació parcial d'unes bases reguladores de subvencions, es produiria en cas d'aprovar-se l'endemà de la seua completa publicació en el Butlletí oficial autonòmic.

Tant el precepte com les disposicions s'han numerat i s'han titulat de manera adequada.

A l'annex.

1) L'apartat primer de l'annex contempla l'aprovació de la nova titulació de l'Ordre d'aprovació de les bases reguladores d'aquestes subvencions, la qual cosa ja hem analitzat en referir-nos a la pròpia titulació de la nova disposició que es tramita, per això es reitera el suggeriment que ja hem proposat.

2) L'apartat segon conté la nova redacció de l'article 1, que consta de quatre apartats, estant la redacció dels dos primers inspirats en les bases reguladores vigents.

No obstant això, tres dels quatre apartats comencen la seua redacció amb l'expressió “A l'efecte d'aquesta ordre”, pel que es recomana suprimir alguna o algunes d'elles, ja que els continguts dels seus diferents apartats s'acoblen amb bastant comoditat a les previsions i continguts de la Llei de la Generalitat 2/2011, de 22 de març, de l'esport i l'activitat física de la Comunitat Valenciana, per la qual cosa la regulació de nivell reglamentari que es proposa en aquest precepte certament no sols produeix efectes jurídics “a l'efecte d'aquesta ordre”.

No obstant això, l'apartat 4t del nou article 1 conté una definició de

(16)

«competicions esportives oficials», com tota confrontació individual o col·lectiva de modalitats o especialitats degudament qualificades com a tal

«per les respectives federacions esportives», quan la veritat és que l'article 25.2 de la Llei de la Generalitat 2/2011, de 22 de març, estableix: «2. Es consideren competicions esportives oficials les de modalitats o especialitats esportives, qualificades com a tals per les respectives federacions esportives o per les administracions públiques dins del seu àmbit competencial.» Pel que la redacció d'aquest precepte ha d’acomodar-se a la definició del citat article i no limitar-les a les que hagen sigut expressament qualificades com a tal per les federacions esportives, sinó també a les qualificades per les administracions públiques dins del seu àmbit competencial.

3) L'apartat tercer de l'annex conté la nova redacció que es proposa per a l'article 2 de les bases reguladores, i es pot afirmar que reprodueix en gran part la regulació actualment en vigor, amb la significativa novetat que, en cas d'aprovar-se la modificació, aquestes ajudes públiques solament podran sol·licitar-se per les entitats esportives sense ànim de lucre, amb la qual cosa les entitats locals i les entitats sense ànim de lucre que no siguen esportives ja no podran sol·licitar ni accedir a aquestes subvencions.

A més, s'han afegit certes previsions tendents a garantir que el programa objecte de subvenció contempla les activitats que es realitzen en territori valencià, que cada entitat sense ànim de lucre només podrà presentar una sol·licitud per cada convocatòria anual, i que les entitats titulars de centres d'acció social només podran sol·licitar subvencions en relació amb l'activitat física o esportiva per activitats especials diferents a les «prestacions i serveis ordinaris» del propi centre, la qual cosa sembla adequat.

4) En últim lloc, en l'apartat quart es consigna la nova redacció de l'article 5 de les bases reguladores, relatiu a la Comissió tècnica d'avaluació i al barem aplicable, en el qual es valoren sis apartats: els fonaments del programa esportiu, la qualitat tècnica i característiques del programa esportiu, l'àmbit territorial del programa, els recursos econòmics, la viabilitat econòmica i altres criteris d'interés social.

En el nostre Dictamen 177/2017, relatiu al projecte de l'Ordre 17/2017, sobre la redacció de l'article 5 es va efectuar una observació essencial respecte dels apartats c), d) i e) en relació amb l’apartat a ),que en part va ser tinguda en compte en la redacció definitiva de l'Ordre.

L'actual redacció que es proposa de l'article 5.4 , en els seus apartats a) i b) reflecteix l'exposat en el preàmbul quant a la necessitat d'una «millor definició i ponderació dels criteris establits inicialment.»

El punt 5.4 c), àmbit territorial del programa fins a un màxim de 10

(17)

punts, únicament indica que es valorarà el major àmbit. En l'actual redacció s'especifica «local, autonòmic, nacional o internacional». De la redacció que en aquest projecte es dona a l'article 2 es desprén que les entitats beneficiàries han de desenvolupar la seua activitat dins de l'àmbit competencial de la Generalitat, circumstància abans no contemplada. Davant la total falta de concreció haurien d’establir-se trams per a la distribució dels 10 punts màxims, en funció de la territorialitat (un o més municipi, una o més províncies, o autonòmic, per exemple).

El punt 5.4 d), Recursos humans, en el qual també es fixa un màxim de 10 punts, sense trams, indica que «es valorarà el personal implicat directament en el programa, així com la seua qualificació professional.» És totalment ambigua la primera part, ja que no s'aclareix como es valorarà el personal implicat i quines qualitats seran tingudes en consideració, a més de la «qualificació professional». En la redacció actual de l'article 5, en el seu apartat 2.d), en el qual també es tracta el concepte de recursos humans i es puntua amb un total de 10 punts, s'indica «grau de participació de les persones implicades en el projecte i el nivell de qualificació professional del personal tècnic i esportiu», redacció que ens sembla més adequada que l'ara proposada, sense perjudici que també hauria de dividir-se per trams i per conceptes, el màxim de 10 punts d'aquest apartat.

El punt 5.4 e), Viabilitat econòmica fins a 10 punts, indica: «Es valorarà la capacitat d'autofinançament i ajust del pressupost», perquè es valora conjuntament amb un màxim de 10 punts l’«ajust de pressupost» i la «capacitat d'autofinançament», conceptes que també són heterogenis. No s'especifica, d'altra banda, si el que es valora és el major autofinançament, la capacitat per a generar finançament de fons propis o altres ajudes, ni amb quins criteris es pot valorar en més o en menys l’«ajust de pressupost», ja que per lògica qualsevol pressupost que es presente ha d'estar ajustat.

El punt 5.4. f) puntua amb un màxim de 10 punts, de manera global, «altres criteris d'interés social» i, per tant, per actuacions en àmbits diversos, per la qual cosa haurien de fixar-se trams de puntuació per a cadascun dels diferents conceptes que conté.

En tot cas haurà d'evitar-se la possibilitat que puguen puntuar-se en diversos apartats els mateixos conceptes o circumstàncies, reiteració que ha d'evitar-se per a no sumar acumulativament punts en diversos apartats pel mateix concepte.

Prenent en consideració la transcendència que poden tindre les indeterminacions que s'acaben de ressenyar en punt a la baremació de les sol·licituds i, amb això, a l'eventual adjudicació de diners públics, es formula una observació essencial als apartats c), d) e) i f), del punt 4 de l'article 5.

(18)

Al punt 5.6.- Des de diferent perspectiva, l'Advocacia de la Generalitat ja va posar en relleu que l'exigència d'una «puntuació mínima»

que hagen d'obtindre les sol·licituds hauria d'indicar-se en les pròpies bases reguladores, per raons d'objectivitat, i per reserva legal segons disposa l'article 165.2 f) de la Llei 1/2015, sense possibilitat de postergar- ho a la respectiva convocatòria anual.

Aquesta observació té caràcter essencial a l'efecte del que disposa l'article 77.3 del nostre Reglament.

Al punt 5.8.- Anàloga o similar consideració podria realitzar-se respecte a la fixació de la «quantia màxima de subvenció» en cada convocatòria, encara que certament en aquest cas ja s'explicita que el màxim subvencionable oscil·larà «entre el 50% i el 80% del pressupost acceptat del programa», amb la qual cosa es detalla un interval –entre el 50 i el 80 per cent-, que redueix el marge de discrecionalitat, si bé el resultat final en gran manera resulta impredictible, ja que a l'anterior límit mínim indefinit, més l'interval del màxim subvencionable que s'admet, i l'aplicació d'un criteri de ponderació que incrementa exponencialment la puntuació a aquelles entitats que hagen obtingut una millor puntuació, només permet afirmar que les entitats millor puntuades obtindran una major assignació dels recursos disponibles d'aquella que els correspondria seguint un criteri d'estricta proporcionalitat.

El Centre directiu que ha elaborat el barem el justifica en què el criteri relatiu a la qualitat i les característiques del programa ha de tindre un major pes que els restants criteris, i certament aquest permet aconseguir una puntuació del 40% (apartat 4. b del projectat article 5), però posteriorment la ponderació exponencial s'aplica sobre el total de la puntuació obtinguda, amb la qual cosa prevalen, d'una banda, les sol·licituds amb millor puntuació en la qualitat i les característiques del programa, però no totes elles, sinó les que hagen obtingut, a més, una millor puntuació en els restants apartats.

Aspectes de tècnica normativa i qüestions de redacció .

S'han aplicat i seguit els criteris de sistemàtica i de tècnica normativa continguts en el Decret del Consell 24/2009, de 13 de febrer, sobre la forma, l'estructura i el procediment d'elaboració dels projectes normatius de la Generalitat.

Quant a la redacció del projecte normatiu, ha sigut bastant acurada i adequada, la qual cosa repercuteix en la qualitat intrínseca del text normatiu i incrementa les possibilitats de comprensió pels seus destinataris predeterminats. Això no exclou que haja de recomanar-se, quan se cita una

(19)

norma legal, amb la data de la seua promulgació completa i la titulació oficial, que es respecten els signes de puntuació de coma (,) i el règim de majúscules i minúscules inicials, tal com es va publicar en el butlletí oficial corresponent, com pot ser en la redacció que es proposa per a l'article 5:

“Llei 40/2015, d'1 d'octubre, de Règim Jurídic del Sector Públic”, en lloc de

“Llei 40/2015 d'1 d'octubre de règim jurídic del sector públic".

S'han formulat observacions de caràcter essencial a l'article 5 punt 4, lletres c), d), e) i f), i punt 6.

III CONCLUSIÓ

Pel que queda exposat, el Ple del Consell Jurídic Consultiu de la Comunitat Valenciana és del parer:

Que el Projecte d'Ordre per la qual es modifiquen parcialment les bases reguladores de les subvencions que va aprovar l'Ordre 17/2017, de 12 de maig, de la Conselleria llavors denominada d'Educació, Investigació, Cultura i Esport, per a orientar-les exclusivament a les entitats esportives sense ànim de lucre de la Comunitat Valenciana que promouen la integració dels col·lectius de la diversitat a través de l'activitat física i l'esport és conforme amb l'ordenament jurídic, sempre que s'atenguen les observacions essencials.

V.H., no obstant això, resoldrà allò que considere més encertat.

València, 6 de maig de 2020

EL SECRETARI GENERAL

LA PRESIDENTA

HBLE. SR. CONSELLER D’EDUCACIÓ, CULTURA I ESPORT.

Firmat per Margarita Soler Sánchez el 06/05/2020 13:57:07

Càrrec: Presidenta del Consell Jurídic Consultiu de la Comunitat Valenciana

Firmat per Joan Maria Tamarit Palacios el 06/05/2020 12:35:50

Càrrec: Secretari General del Consell Jurídic Consultiu