LECTURA 1
POLÍTICAS
PÚBLICAS
POLÍTICAS PÚBLICAS
ÍNDICE
1.1 Introducción: las reformas constitucionales 1.2 ¿Qué son las políticas públicas?
1.3 Proceso de construcción de las políticas públicas
1.4 ¿Cómo se expresan las políticas públicas?
1.1 Introducción: las reformas constitucionales
El 10 de junio de 2011 se publicó una reforma constitucional trascendente en materia de derechos humanos que modificó once artículos: 1, 3, 11, 15, 18, 29, 33, 89, 97, 102 y 105.
Entre los cambios más importantes destaca la nueva denominación del Título I, que pasa de Garantías Constitucionales a Derechos Humanos, con lo cual las normas internacionales de derechos humanos se elevan a nivel constitucional.
Figura 1. Felipe Calderón en la promulgación de la reforma constitucional de 2011. (Anónimo, 2011).
Con este cambio cobró gran protagonismo el Derecho internacional de los derechos humanos, que por años había impulsado la reorientación constitucional y cuyos esfuerzos culminaron con la reforma de 2011 la cual, según la ha destacado la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (CIDH) “representa la mayor ampliación de derechos desde la publicación de la Constitución vigente, toda vez que implica una modificación de raíz en la forma en que las autoridades deben sustentar su actuación, en tanto deben apegarse a las obligaciones y estándares internacionales en la materia para asegurar su aplicación directa en el país” (2015, p. 55). El 7 de mayo de 2013 se armonizó la Constitución Política para el Estado de Guanajuato en los mismos términos.
Los tratados internacionales en materia de derechos humanos que ha signado México implican, para los tres poderes y sus órdenes de Gobierno, un amplio catálogo de derechos que requieren ponerse en operación para verse expresados en sus políticas públicas con el objeto de ser ejecutados. Es decir, el reto es cerrar la brecha entre los derechos de jure y los derechos de facto. Para ello, la participación del Poder Ejecutivo — en el que colaboramos—
es crucial (Vázquez y Serrano, 2013).
El objetivo de un gobierno es garantizar los derechos humanos de la población a través de los servicios y productos que ofrece, incorporando el enfoque de derechos humanos a las políticas públicas para que, con esta orientación, se diseñen de forma estratégica y sin conllevar violaciones involuntarias a los derechos de las personas.
Actualmente, el reto parte de la premisa del “reconocimiento” de los derechos humanos, lo que implica que el servicio público ya no “concede” sino que “debe” respetar, promover, proteger y garantizar los derechos humanos de las personas. Lo anterior impacta en la reorientación del trabajo de la Administración pública y sus prácticas con base en nuevos principios y enfoques. Es evidente que, desde la nueva denominación de las garantías anteriores a los derechos de hoy, se ha avanzado en la mejora de las condiciones de vida de las personas: tenemos el incremento sostenido del nivel educativo, de la esperanza de vida, de las oportunidades de trabajo, de los avances normativos en la igualdad de género, entre otros.
También es evidente que tenemos retos en materia de derechos humanos tanto civiles como políticos, económicos, sociales y culturales. La seguridad ciudadana, el acceso a la justicia, la garantía de los derechos de las víctimas, el mejoramiento y aseguramiento de oportunidades para grupos de personas con discapacidad y personas mayores, el respeto y la no discriminación a personas y grupos indígenas, y el pleno ejercicio y protección de los derechos de niñas y niños son rubros que debemos fortalecer.
Con esta idea, se ha buscado superar el entendimiento abstracto de los conceptos de los derechos humanos para aportar caminos concretos en los que las personas servidoras públicas no solo se guíen por el tradicional enfoque legalista, sino identifiquen su papel en el respeto, promoción, protección y garantía de los derechos humanos de las personas con base en los principios de igualdad y no discriminación.
1.2 ¿Qué son las políticas públicas?
Las políticas públicas buscan dar cumplimiento a las obligaciones estatales establecidas en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Parte de estas obligaciones son los derechos humanos, que son reconocidos en la Constitución y, por lo tanto, el Estado tiene la obligación de promoverlos, respetarlos, garantizarlos y protegerlos. En virtud del pacto social que representa la Constitución, el Gobierno es responsable del bienestar colectivo y las políticas públicas son el medio por el que el Poder Ejecutivo da respuesta y administra los recursos con este fin.
Myriam Cardozo (2006) define a las políticas públicas como:
Un fenómeno social, administrativo y político específico, resultado de un proceso de sucesivas tomas de posición, que se concretan en un conjunto de decisiones, acciones u omisiones, asumidas fundamentalmente por los gobiernos, mismas que traducen, en un lugar y
periodo determinado, a respuesta preponderante del mismo frente a los problemas públicos vividos por la sociedad civil. (p. 25).
La siguiente definición comprende elementos similares:
Se puede decir que las políticas públicas son el conjunto de decisiones y objetivos que el Estado opera para resolver problemas públicos y demandas de la sociedad de forma racional, a través de un proceso de acciones gubernamentales. (SEGOB et al, 2014, p. 17).
Guendel (2002) plantea que:
La política pública interpreta y procesa explícita y participativamente las demandas tácitas y manifiestas de la sociedad, incorporándolas en la esfera estatal y en la dinámica de la política (racionaliza la acción social).
Es un instrumento por excelencia de aplicación de los enunciados jurídicos y político-institucionales pactados por la sociedad. (p. 111).
Las políticas públicas son el principal instrumento de la acción de gobierno para satisfacer las necesidades de la ciudadanía. En el contexto de los derechos humanos, se entiende que deben contribuir a su respeto, promoción, garantía y protección. En las ciencias sociales se ha construido un cuerpo teórico que ha sistematizado su análisis y ha definido un ciclo que todas conllevan. La política pública es una decisión estratégica para resolver un problema y la gestión pública es la operación que conlleva elementos técnicos y administrativos para concretar los programas.
Por tanto, se puede afirmar que las políticas públicas son la base de la gestión de un gobierno para el logro de sus objetivos, que esencialmente deben contener:
Diseño y aplicación estratégica: utilizar metodologías y técnicas de investigación en el diagnóstico como datos cuantitativos y cualitativos, consultas y encuestas que permiten una mejor estructuración de los problemas y ofrecen más posibilidades para que la elección de estrategias sea la adecuada.
Carácter participativo en los procesos: la participación de titulares de derechos (población objetivo) en el diagnóstico, definición del problema, elección de estrategias, implementación y el proceso de seguimiento y evaluación fortalece la eficacia de la política, además legitima y contribuye al tejido social y a la gobernabilidad.
Coordinación de acciones: la articulación vertical entre diferentes áreas, y horizontal con otras Dependencias y Entidades, permite abordar la complejidad de los problemas y proponer acciones integrales.
Seguimiento y evaluación de resultados: el seguimiento, a través de acciones de monitoreo, permite mejorar aspectos que fortalecen su eficiencia y eficacia; los resultados permiten demostrar su impacto y determinar su continuidad. Hay resultados a corto y otros a mediano o largo plazo, por lo que es importante seleccionar indicadores que permitan medir los dos.
Los desafíos en el mundo de hoy, desde los globales (como el cambio climático, la provisión de agua, la pobreza, la vivienda, hasta la inseguridad y el manejo fiscal), hasta los muy locales y específicos requieren de intervenciones públicas de calidad cuyos resultados solucionen problemas colectivos y generen buenos servicios.
A grandes rasgos, los principales modelos de Administración pública han sido el de la gestión burocrática tradicional apegada a un racionalismo legalista y el modelo de Nueva Gerencia Pública, que persigue resultados, implica participación ciudadana y transparencia y admite dimensiones cualitativas. Uno de los modelos más recientes es el de Gestión por Resultados (GPR) cuyo objetivo principal es el de mejorar el desempeño del gobierno a través de la eficiencia, relacionando el presupuesto con los resultados y los productos con los resultados para la ciudadanía (Armijo, 2011); este es el modelo que ha adoptado el Gobierno del Estado de Guanajuato.
En este contexto, aplicar el enfoque de derechos humanos —vale aclarar desde ahora— no implica abandonar los modelos técnicos propuestos o desarrollados en el diseño de políticas públicas: se trata de enriquecer el contenido, la orientación ética y jurídica, así como considerar la inclusión de los grupos en condiciones de vulnerabilidad.
El quehacer principal de un gobierno es el diseño, gestión y evaluación de políticas públicas a través de una Administración eficaz y transparente que, al resolver los problemas que vive la comunidad, brinde confianza y fortalezca el tejido social, ofreciendo los mejores resultados y con ello mayor gobernabilidad y calidad democrática.
1.3 Proceso de construcción de las políticas públicas
En términos generales, las políticas públicas comprenden un proceso o ciclo en el que intervienen los siguientes elementos, según Políticas Públicas y Presupuesto con Perspectiva de Derechos Humanos. Manual Operativo para Servidoras y Servidores Públicos de la Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos (2010):
1. Problema público: se reconoce el problema como de toda la sociedad, es decir, se le da un carácter público. A este reconocimiento contribuyen informes, diagnósticos, demandas de grupos de la sociedad y la opinión pública. Es una exigencia de ejercicio de derechos.
2. Diagnóstico y análisis del problema: después del reconocimiento, se documenta, se estudia, se diagnostica su prevalencia y se analizan sus causas y consecuencias para fundamentar su impacto social. Se examina la obligación legal y el alcance del (los) derecho(s).
3. Formulación de política: se proponen estrategias, programas, proyectos y acciones;
se estima su costo; se consulta con grupos afectados o titulares de derechos y con grupos de expertas y expertos; y se define su orientación.
4. Toma de decisión: se analizan las propuestas de solución, se determina el alcance de la propuesta, se programa y se definen metas e indicadores de seguimiento y evaluación.
5. Implementación: se hace la intervención, se monitorea, se ajusta y se documenta.
6. Proceso de seguimiento y evaluación: de acuerdo a los períodos definidos, se hace su seguimiento y se aplica la evaluación.
Que un problema esté en la agenda pública significa que es reconocido y abordado por cualquiera de las instituciones que conforman el Estado.
Las políticas públicas tienen como principal objetivo dar racionalidad al uso de recursos escasos en el cumplimiento de las actividades estatales. Esto implica que la acción del Estado debe realizarse con productividad, economía, eficiencia y eficacia.
A continuación, describiremos las fases del Ciclo de Construcción de las Políticas Públicas con base en Políticas Públicas y Presupuesto con Perspectiva de Derechos Humanos. Manual Operativo para Servidoras y Servidores Públicos (2010).
Problema público: cuando se identifica un problema y se incorpora a la agenda pública, se estructura para ir proponiendo las posibles soluciones. Cabe destacar que, en general, un problema no tiene una sola solución. Por ejemplo: es posible que se genere el abandono escolar en el paso de secundaria a bachillerato por diversos factores como la falta de aliciente y apoyo familiar para el estudio, falta de recursos económicos en la familia, insuficiencia de escuelas, ausencia de estímulo y motivación en el sistema educativo para la continuidad escolar, un entorno que no enfatiza la importancia de la autonomía de las mujeres, una oferta laboral que no exige nivel escolar básico, por citar algunas causas. Por eso, se deben emplear múltiples soluciones para que las niñas y niños sigan estudiando: becas; acompañamiento;
apoyos familiares; implementar un sistema escolar que estimule el aprendizaje; fomentar que las familias valoren más la preparación de las hijas e hijos; prevenir el embarazo a edad temprana; infraestructura suficiente, de calidad y al alcance, y la obligatoriedad de cierto nivel educativo para ingresar al mercado laboral.
Figura 3. Las políticas públicas deben estar orientadas a respetar los derechos humanos, sobre todo los de las personas pertenecientes a grupos vulnerables. (SEGOB, 2018).
Diagnóstico y análisis del problema: permite dimensionar el problema tanto a nivel local como nacional y hasta internacional. Para ello, se utilizan métodos de investigación cuantitativa y cualitativa; se ubican fuentes de información de donde se identifican datos que luego pueden derivar en indicadores de seguimiento, impacto o evaluación; y se aplican métodos cualitativos que puedan incluir la percepción de la ciudadanía, la cual es importante para la toma de decisiones. El diagnóstico es esencial en la estructuración del problema. Con toda esta información se decide qué tipo de estrategia orientará la intervención social: es el porqué. Una vez que se ha definido el problema, se ha analizado y se ha tomado la decisión, sigue la implementación de la política.
Formulación de política: se determinan las áreas de intervención. Por ejemplo; para solucionar el problema del trabajo infantil en un programa orientado a la infancia se incluyen estrategias de salud, educación, orientación legal, capacitación laboral y apoyos familiares (educativos y económicos): cada intervención plantea objetivos que inciden directamente en el problema. Se proponen las acciones, el alcance, se estima el costo, se considera la población objetivo, se incorporan las variables necesarias como la determinación temporal y geográfica, se diseña la metodología de intervención y las reglas de operación, se va perfilando y acotando: es el cómo.
Toma de decisión: con toda esta información se determina el alcance, que está mediado fundamentalmente por la dimensión del problema, la disponibilidad de recursos, la presión política y la presión social.
Implementación: una vez que se definió el problema, se analizó y se tomó la decisión, sigue la implementación de la política. Este es un proceso importante que requiere una operación adecuada para lograr el objetivo.
La política pública se expresa en “productos” que generan “resultados” y estos son los que permiten evaluar el impacto.
Procesos de seguimiento y evaluación: luego, se hace un monitoreo que ayuda a identificar situaciones que afectan la debida operación de los productos para finalmente realizar la evaluación e identificar los impactos de la política pública en la solución del problema.
Actualmente hay muchos tipos de evaluaciones de política pública. Los procesos se evalúan desde el diseño, consistencia y resultados, el logro de los objetivos, así como la evaluación de impacto, que a su vez analiza si realmente se incidió en la solución del problema planteado. En la siguiente tabla conocerás los tipos de evaluaciones que utiliza el Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social (CONEVAL).
Tabla 1
Evaluación de la política social (CONEVAL, s.f., párrs. 8-18)
Evaluación de diseño
La llevan a cabo los programas de nueva creación sujetos a reglas de operación.
Evaluación de desempeño y resultados
Evalúa sistemáticamente el diseño y desempeño de los programas ofreciendo un diagnóstico sobre la capacidad institucional, organizacional y de gestión de los programas orientada hacia resultados. La finalidad de esta evaluación es proveer información que retroalimente el diseño, la gestión y los resultados de los programas.
Evaluación de procesos
Analiza mediante trabajo de campo si el programa lleva a cabo sus procesos operativos de manera eficaz y eficiente y si contribuye al mejoramiento de la gestión.
Evaluación externa
Evaluación realizada por personas físicas o morales especializadas y con experiencia probada en la materia que corresponda evaluar.
Verifican que se cumpla con los requisitos de independencia, imparcialidad, transparencia y los demás establecidos en las disposiciones aplicables.
Evaluación de impacto
Se identifica con metodologías rigurosas para medir el cambio en los indicadores a nivel de resultados atribuibles a la ejecución del programa.
El conjunto de acciones que componen el diseño de políticas públicas comprende, en general, la participación de diversas instituciones. En este sentido, es un proceso horizontal y vertical de planeación, es decir, multidisciplinario e interinstitucional. Además, la participación ciudadana muchas veces emerge en la demanda de soluciones, pero también puede orientar sobre los problemas específicos de los territorios y las sociedades, las prioridades de la intervención estatal y los procesos de seguimiento y evaluación con el objeto de mejorar y de hacer más efectivas las estrategias y acciones.
1.4 ¿Cómo se expresan las políticas públicas?
La política pública implica un conjunto de instrumentos y mecanismos legales y operacionales que abarcan la creación de leyes, reglamentos, Dependencias y Entidades, consejos consultivos, programas, proyectos, actividades, entre otros que buscan un fin. Muchos de ellos han trascendido en el tiempo, logrando importantes avances para el desarrollo humano del país.
Un programa público se refiere a una intervención directa en la realidad y es parte de alguna política. La construcción de algún puente o carretera es una acción que pertenece al programa de obra pública, por ejemplo, y es parte de una política de desarrollo económico o desarrollo social. La principal característica de una política pública es la participación social en la definición de sus necesidades e incluso en la vigilancia y evaluación de sus resultados.
Según Armijo (2011), hay dos tipos de políticas:
a) Las que logran sus fines a través de servicios públicos y que requieren recursos sustanciales (salud, educación).
b) Las que logran sus fines a través de la regulación y el servicio tributario (impuestos) y que requieren menos recursos. Por ejemplo, los programas de becas o los programas de pensiones para adultos mayores; o la distribución de bienes como computadoras, uniformes escolares. En este caso se trata de transferencia de recursos o de incentivos económicos.
Velasco (2007), por otro lado, propone seis tipos ideales de instrumentos para el análisis de políticas públicas, categorización que también nos es útil para saber de qué elementos básicos se valen para el logro de los fines públicos. En la siguiente tabla podrás conocerlos.
La dimensión de un problema está relacionada con la falta de ejercicio de derechos humanos de la población. Por eso es importante conocer las dimensiones y alcances de los derechos de las personas.
Tabla 2
Instrumentos de las políticas públicas (Velasco, 2007)
Instrumentos organizativos
Estructura pública o de naturaleza mixta creada o modificada para la acción pública en un determinado ámbito (Dependencias y Entidades centralizadas y descentralizadas).
Instrumentos
programáticos Planes y programas elaborados para un ámbito determinado.
Instrumentos
normativos Normas legales de carácter vinculante y de aplicación directa.
Instrumentos financieros
Impulsan un curso de acción determinado en un ámbito concreto a través de medidas que facilitan, apoyan o estimulan ciertas actividades.
Abarca desde la asignación presupuestal hasta medidas fiscales y de distribución de recursos.
Instrumentos de mejora del conocimiento
Comprende la formación de actores sociales, el impulso a la investigación y generación de conocimiento, la distribución del conocimiento, la generación de sistemas de información de apoyo a la toma de decisiones y la difusión de información.
Instrumentos de comunicación
Implica usar los medios de comunicación tanto para informar y orientar a la sociedad, como para los fines de transparencia y rendición de cuentas.
Para concluir esta Lectura, presentamos una cita que resume de manera clara lo que hemos visto:
La política pública interpreta y procesa explícita y participativamente las demandas tácitas y manifiestas de la sociedad, incorporándolas en la esfera estatal y en la dinámica de la política (racionaliza la acción social).
Es un instrumento por excelencia de aplicación de los enunciados jurídicos y político-institucionales pactados por la sociedad. (Guendel, 2002, p. 111).
CONSULTA
Lista de referencias
Armijo, M. (2011). Planificación estratégica e indicadores de desempeño en el sector público. Santiago de Chile, Chile: ILPES-CEPAL. Recuperado de:
https://www.cepal.org/ilpes/publicaciones/xml/8/44008/SM_69_MA.pdf
Cardozo, M. (2006). La Evaluación de Políticas y Programas Públicos. El caso de los programas de desarrollo social en México. México: Porrúa.
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Recuperado de: http://www.oas.org/es/cidh/informes/pdfs/mexico2016-es.pdf Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social [CONEVAL]. (s.f.).
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Guendel, L. (2002). Políticas Públicas y Derechos Humanos. Revista Ciencias Sociales.
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