Estrategia Reforzada de Crecimiento Económico y Reducción de Pobreza

Estrategia Reforzada de Crecimiento Económico y Reducción de Pobreza

Gobierno de Nicaragua

Julio 2001

Índice

Página

Introducción ... i

Glosario ...……….………...……...…. v

Resumen Ejecutivo ...……….…..……... ix

I. El Proceso de Consulta y el Compromiso del Gobierno …...….….. 1

A. Procesos anteriores .…….……….……... 1

B. Enfoques actuales ...….……... 2

C. El proceso fortalecido ...……... 3

II. Perfil de la Pobreza …...……... 5

A. Base de análisis y metodologías de medición ... 5

B. La situación y evolución de la pobreza ….……….……. 6

C. Las dimensiones económicas de la pobreza ... 10

D. Capital humano y pobreza ...……….……….... 11

E. Vulnerabilidad y marginalidad ……….……... 12

F. Pobreza desde el punto de vista de los pobres .……….……….. 14

III. Antecedentes de Políticas y Estrategias y su Impacto en la Pobreza ... 14

A. Algunos hechos económicos y sociales importantes de los últimos treinta años……….…...…. 14

B. Estrategias y políticas en los años noventas ...………....….. 16

C. Obstáculos a un mayor crecimiento económico, aspectos macro y microeconómicos ... 19

IV. Objetivos e Indicadores Intermedios ... 22

A. Los objetivos internacionales de desarrollo y la fijación de objetivos e indicadores para Nicaragua ... 22

B. Metas e indicadores intermedios ... 26

V. Políticas de Fortalecimiento de Crecimiento y Reducción de Pobreza 29 A. Reseña ……….... 29

B. Los principios que sustentan la ERCERP ... 29

C. Primer pilar: crecimiento económico de base amplia y reforma estructural ... 30

D. Segundo pilar: mayor y mejor inversión en capital humano ...……... 32

E. Tercer pilar: mejor protección a los grupos vulnerables ...…... 37

F. Cuarto pilar: gobernabilidad y desarrollo institucional ...……..…... 39

G. Temas transversales ………... 40

VI. Perspectivas Económicas y la ERCERP en el Mediano Plazo... 42

A. Aspectos generales ………... 42

B. Marco macroeconómico ………...………... 43

C. Financiamiento de la ERCERP ...…………... 46

D. Reforma estructural y otras grandes reformas ... 49

E. Mayor gobernabilidad y fortalecimiento institucional …………... 51

F. Programas por componentes y sectores estratégicos ..……….…... 53

G. Costos de las metas ... 57

VII. Implantación, Seguimiento y Evaluación de Impacto ... 59

A. Implantación de la ERCERP ... 59

B. A qué dar seguimiento y qué evaluar ………... 62

C. Establecimiento del sistema de seguimiento y evaluación de la ERCERP ... 62

D. Evaluación de la evolución de la pobreza y evaluación del impacto global de la ERCERP ... 63

E. Seguimiento y evaluación de los programas clave de la ERCERP .... 64

F. Programa de reportes y evaluaciones ...…... 65

Cuadros 1. Evolución de la Pobreza ...……….. 8

2. Brecha de Pobreza y su Evolución ...…...………….... 9

3. Distribución del Consumo ...………...…… 10

4. Matriz de Objetivos, Metas e Indicadores Intermedios …... 23

5. Indicadores Económicos Básicos ... 45

6. Desembolsos del Gobierno Central relacionados con la ERCERP 46 7. Asignación de los Fondos de la HIPC ... 47

8. Programa de Inversiones Públicas de la ERCERP, 2001-2005 ... 54

9. Costo total para cumplir con los indicadores selectos ... 58

10. Coordinación de la ERCERP: roles de la SETEC y otras instancias participantes ... 61

Gráficas 1. Pobreza y Pobreza Extrema ………... 6

2. Pobreza Urbana y Rural………... 7

3. Pobreza Extrema Urbana y Rural ……...……….. 7

4. PIB Real Per Cápita ………...……... 15

5. Deuda Externa ………...……. 15

Anexos I. El Proceso de Consulta ………..…... 67

160

II. Principales Reformas Estructurales – Acciones Implementadas .... 106

III. Matriz de Metas, Objetivos e Indicadores Intermedios... 113

IV. El Mapa de Pobreza de Nicaragua ... 118

V. Matriz de Acciones de Política ………...………... 124

VI. La definición de los gastos relacionados con la pobreza ... 155

Cuadros Anexos 1. Nicaragua: Indicadores Económicos y Sociales ... 157

2. Cartera de Programas de la ERCERP (Consolidado) ... 159 3. ERCERP Cartera de Programas ...

INTRODUCCION

TRANSICIÓN DE LA I-PRSP A LA ERCERP COMPLETA

1. Este documento, Estrategia Reforzada de Crecimiento Económico y Reducción de Pobreza (ERCERP), es una versión revisada del publicado en agosto del 2000, que fue presentado como el documento interino de la Estrategia de Reducción de la Pobreza (I-PRSP) ante el Fondo Monetario Internacional (FMI) y el Banco Mundial (BM), a fin de considerar la inclusión de Nicaragua dentro de la Iniciativa para los Países Pobres Altamente Endeudados (HIPC). Esta nueva versión servirá de guía a nuestra nación durante el período que dure la implementación de la HIPC (2001-2005). El documento de agosto del 2000 no sólo fue discutido en el seno del Consejo Nacional de Planificación Económica Social (CONPES), y con otros grupos de

ciudadanos en Nicaragua, sino que también fue revisado por los organismos multilaterales y las agencias bilaterales de cooperación presentes en el país. En sus comentarios los funcionarios del Fondo y del Banco resaltaron que el proceso de consulta y el alcance de la Estrategia Reforzada de Reducción de la Pobreza (ERRP) excedía lo que se esperaba de una estrategia interina.

2. Para elaborar esta ERCERP fueron especialmente útiles los comentarios recibidos durante las consultas locales realizadas por el gobierno y el CONPES en siete departamentos y las dos

regiones autónomas, durante noviembre- diciembre del 2000 y marzo-abril del 2001. Estas consultas, junto con los dieciséis grupos focales que tuvieron lugar con pobres de áreas rurales y urbanas en seis departamentos y las regiones autónomas -- las áreas con mayores niveles de pobreza del país -- proporcionaron una excelente guía que asegurará una implementación efectiva del programa. El Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), la Unión Europea (UE), Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la

Alimentación (FAO), Banco Centroamericano de Integración Económica (BCIE) y otras

agencias de cooperación bilateral -- especialmente aquellas de Austria, Alemania, Suiza, Suecia, Noruega y los Estados Unidos -- dieron comentarios sobre la ERRP. Los Directorios del BM y del FMI, y sus funcionarios, proporcionaron consejos muy útiles.

3. El proceso de consulta local enfatizó varios elementos claves, entre ellos, la convicción de que la fase de implementación de la estrategia debe incorporar las características regionales. El proceso también reveló la existencia de niveles altos de capital social local y la participación entusiasta en muchas de las iniciativas enfocadas al desarrollo, y de igual manera enfatizó la importancia de contar con una referencia nacional como la ERCERP que sirva como guía local.

Las consultas regionales, al igual que las consultas “nacionales” y las desarrolladas por algunas ONGs, fueron apoyadas por la publicación de versiones resumen de la ERRP. Este nuevo

documento de la ERCERP tendrá su versión resumida, que será circulada ampliamente en todo el país, especialmente en los municipios más pobres de Nicaragua. La circulación y la discusión de la cartera de programas de inversión local del gobierno central fue muy apreciada por parte de los lideres locales, y fue aceptada como la base crítica para una metodología “de abajo hacia arriba” para la formulación y seguimiento de futuras inversiones públicas. Los líderes locales exigieron la participación de la sociedad civil y una mayor coordinación entre las autoridades municipales, departamentales y centrales para la implementación de la estrategia. Esto representa un reto importante, que será en parte cubierto con un nuevo programa desarrollado con el Banco Interamericano de Desarrollo (BID), para fortalecer la coordinación entre

instituciones multisectoriales, la sociedad civil, y los diferentes niveles de gobierno. Así mismo, se está desarrollando un nuevo programa para expandir el proceso de consultas a nivel local. El

CONPES, la instancia consultiva formal, ha incrementado su programa de trabajo, y ha

proporcionado análisis y recomendaciones sobre las políticas públicas, gracias al apoyo técnico continuo y la inclusión de nuevos miembros, particularmente la asociación de municipios. Más importante todavía es el hecho que se haya introducido en la Asamblea Nacional el proyecto de ley que asegurará una mayor participación ciudadana.

4. La cartera de inversión pública presentada en la ERRP ha sido consolidada y mejorada. La clasificación y el análisis de la cartera de programas y su relación con las metas y los pilares de la ERCERP están siendo profundizados a medida que se amplía la información del Sistema Nacional de Inversiones Públicas (SNIP) con el apoyo del BM. Un nuevo decreto mejorará la estructura, y los estándares de clasificación e información del SNIP para que el sistema esté mejor vinculado con el programa económico, su implementación y evaluación. El decreto incluye una nueva estructura descentralizada, que promoverá prácticas descentralizadas “de abajo hacia arriba” para la futura formulación y seguimiento de la cartera de programas del gobierno. Con el apoyo del Banco Mundial, se está realizando una revisión del gasto público para fortalecer la racionalización, priorización y coordinación de las inversiones públicas. Se ha desarrollado un programa de inversión mejorado y más austero, consistente con las restricciones macroeconómicas y las metas de la estrategia, como respuesta a las recomendaciones recibidas sobre esta materia.

5. Se revisó la propuesta para el Fondo Social Suplementario FSS/HIPC y se emitió un nuevo decreto para ampliar la representatividad de su Consejo Coordinador y adecuar sus

procedimientos. El Fondo expandido será de naturaleza virtual, es decir que únicamente coordinará, elaborará planes estratégicos y dará seguimiento a las acciones de los principales ministerios e instituciones autónomas que implementarán los diferentes programas financiados con los recursos del alivio de la deuda. Su Consejo Coordinador incluye actualmente

representantes de la sociedad civil (CONPES), la comunidad de donantes, y los principales ministerios rectores. Así mismo, manteniendo la consistencia con las recomendaciones de la comunidad internacional, se incluyeron en la definición de su cartera dos programas nuevos para recibir financiamiento: uno para el desarrollo rural y uno para la pequeña y mediana empresa. Se ha desarrollado un sistema de información gerencial y un proceso detallado para implementar y dar seguimiento a los programas financiados a través del fondo FSS/HIPC.

6. La sección macroeconómica ha sido profundizada y es consistente con el programa económico de mediano plazo del gobierno. Esto asegura la coherencia de la ERCERP y los desembolsos propuestos con los recursos esperados de la nación. El nuevo programa económico refleja las restricciones adversas en términos de la balanza comercial y una probable reducción de recursos externos esperados de la comunidad internacional. Estas restricciones han forzado a una reducción desafortunada en el nivel de crecimiento económico proyectado, y por lo tanto una revisión en la meta de reducción de pobreza para el 2005, además de otras metas e indicadores intermedios de la ERRP. En este contexto, se ha revisado la estimación del costo de algunos indicadores intermedios, ajustándolos a la viabilidad fiscal del programa. Los desembolsos relacionados con la pobreza han sido rigurosamente seleccionados (Anexo VI) para asegurar una evaluación consistente de su aplicación y resultados.

7. Se han revisado, y en algunos casos cambiado, los indicadores de metas. Estos se verán afectados no sólo por el impacto de un crecimiento económico más lento, sino también por

nuevas consultas con los ministerios pertinentes, y consideraciones sobre su reciente desempeño.

Con miras a fortalecer la ERCERP, se realizaron talleres en el sector de salud para desarrollar metas e indicadores locales consistentes con las metas nacionales. Se elaboró un borrador

mejorado de la ley de salud, el que fue presentado a la Asamblea Nacional después de un proceso de consulta con el sector y la comunidad internacional. También se presentó a la Asamblea Nacional una ley de reforma del servicio civil que será clave para la sostenibilidad de la ERCERP.

8. Para profundizar y mejorar la estrategia de crecimiento presentada en la ERRP, con el apoyo del BM, se ha desarrollado una agenda de investigación sobre una variedad de temas relevantes, uno de cuyos resultados será fortalecer la estrategia para el desarrollo de la economía rural.

También se incluye una nueva evaluación del entorno macroeconómico, un análisis de la tasa neta efectiva de protección en sectores productivos claves, un análisis de las estrategias para el desarrollo de pequeñas y medianas empresas, el apoyo al programa de competitividad, y un análisis y evaluación de las políticas agrícolas. La revisión del pilar de crecimiento económico de base amplia ha significado describir con amplitud las reformas de comercio exterior de Nicaragua. Dados los esfuerzos fallidos en la privatización de algunas empresas de utilidad pública, se ha revisado la metodología y ajustado su reprogramación. Se han incluido algunos programas de ONGs, y la Asamblea Nacional ha considerado y aprobado legislación adicional (incluyendo el presupuesto para el 2001).

9. Se ha mejorado la discusión sobre el pilar de protección a grupos vulnerables, tal como fue sugerido. De acuerdo con lo programado, con apoyo del BM y del BID se ha iniciado el

desarrollo de una política de protección social, sustentada en un análisis de las vulnerabilidades de los pobres y la relación de diferentes programas con dichas vulnerabilidades. Los resultados preliminares están siendo validados y sus implicaciones analizadas, especialmente para la reformulación de los actuales componentes del programa con miras al presupuesto del próximo año. La reformulación de la cartera de protección social se ha iniciado recientemente a través del diseño de proyectos complementarios cuya meta es proteger el desarrollo de niños y niñas en extrema pobreza. La red de protección social está ahora más cerca de ser una realidad y se ha comenzado a tejer en torno a los niños y niñas, por ser estos los más vulnerables en la lucha para superación de la pobreza.

10. En las escuelas primarias ya se está impartiendo un programa de educación sobre el medio ambiente y se ha aprobado la ley de educación ambiental. Este programa contiene un análisis y evaluación del impacto de los seres humanos sobre el medio ambiente, incluyendo el manejo y la prevención de desastres, para lo cual el Ministerio de Educación Cultura y Deportes (MECD) ya cuenta con una unidad administrativa. Después de completar un proceso de consulta nacional muy representativo, se desarrolló el plan nacional de educación, el cual entrará en operación muy pronto. También se finalizó la política y plan de acción ambiental después de un amplio proceso de consultas y ha iniciado sus operaciones un nuevo y fortalecido Sistema Nacional para la Prevención, Mitigación y Atención de Desastres (SNPMAD).

11. El proceso de implantación, seguimiento y evaluación de la estrategia ha sido fortalecido y en algunos casos como en las encuestas y estudios estadísticos -- especialmente la Encuesta de Medición del Nivel de Vida (EMNV) -- se ha avanzado más rápido de lo previsto. Para el monitoreo de los indicadores intermedios, el Sistema Nacional de Seguimiento de Indicadores de

Pobreza (SINASIP) fue negociado con el BID para contribuir con el diseño de un sistema de seguimiento y evaluación. El censo agrícola que fue completado recientemente -- el primero en 27 años -- proporcionará información importante para el desarrollo de programas de desarrollo rural. Se ha revisado, actualizado y simplificado la matriz de acciones de política (Anexo V).

Aunque sigue siendo extensa, refleja una decisión deliberada de proporcionar al gobierno y la sociedad civil una guía detallada para dar seguimiento a los compromisos durante el proceso de consulta. Al mismo tiempo, sirve para reconocer que la matriz de acciones de política refleja un proceso político de discusión y de inclusión amplia de puntos de vista distintos.

12. La implantación de la ERCERP de hecho ya se ha iniciado, ya que fue clave en la

elaboración del presupuesto del 2001. Los programas incluidos en el presupuesto aprobado por la Asamblea Nacional, más los compromisos hechos en la matriz de acciones de política para el 2001, expresan los acuerdos, las metas y objetivos establecidos en la ERCERP. A medida que el gobierno hizo sus reajustes en los gastos de capital para este año, fue crucial la decisión tomada de proteger y priorizar los desembolsos de los proyectos vinculados a la estrategia de reducción de la pobreza. El desarrollo de la ERCERP nos ha llevado actualmente a muchos programas, reformas, legislación y fortalecimiento de las instituciones. Para asegurar una mayor

coordinación entre donantes, la Secretaría Técnica de la Presidencia (SETEC) y el Ministerio de Relaciones Exteriores (MINREX) están trabajando juntos para garantizar que la futura

cooperación internacional siga la priorización indicada en la ERCERP. El Grupo de Gobernabilidad, a través del PNUD, ha acordado apoyar un programa para facilitar la coordinación de la cooperación externa con el gobierno durante la implementación de la ERCERP. Un Programa de Apoyo a la Implementación de la Estrategia de Reducción de la Pobreza (PAI) a nivel local -- que incluye fortalecimiento al trabajo de las instituciones multi- sectoriales, participación ciudadana y proyectos de inversión local -- fue formulado y negociado con el BID. Se están negociando varios programas de “nueva generación” dentro del marco de la ERCERP y en esa dirección se orienta el nuevo plan de cooperación de la Unión Europea con Nicaragua para los próximos 5 años, el que ha sido diseñado de conformidad a las prioridades de la ERCERP. Así, mientras la estrategia empezó a tener sus efectos desde inicios del 2000, es hasta enero del 2001 que se viene implementando formalmente.

13. El gobierno de Nicaragua quiere aprovechar la oportunidad para agradecer --dentro y fuera de Nicaragua-- a todos quiénes dedicaron su tiempo para leer y hacer comentarios sobre el documento interino. La actualización y mejora de esta versión son los resultados de esos aportes.

GLOSARIO

AF AN AMCHAM AMUNIC ANC APN ASDI ASEN ASOBANP BANADES BANIC BASE BAVINIC BCN BID BM CANTUR CATIE CARITAS CAUS CBA CBI CBT CCER CCN CED CEI CENIS CERAP CGR CIVITAS CNA CNE CNE CNI CNLD CNS CNT CNU CODE CONADES CONPES CORNAP COSEP COSUDE CPT CREPEN CRS CSD CSE CSJ CST DANIDA DFID DGA DGI DGIP EMNV ENABAS ENACAL

Año Fiscal Asamblea Nacional

Cámara de Comercio Americana Nicaragüense Asociación de Municipios de Nicaragua Acción Nacional Conservadora

Asociación de Periodistas de Nicaragua

Asociación Sueca para el Desarrollo Internacional Proyecto de Apoyo al Sector Educativo en Nicaragua Asociación de Bancos Privados de Nicaragua Banco Nacional de Desarrollo

Banco Nicaragüense

Programa de Educación Básica Banco de la Vivienda de Nicaragua Banco Central de Nicaragua Banco Interamericano de Desarrollo Banco Mundial

Cámara Nacional de Turismo

Centro Agronómico Tropical para la Investigación y la Enseñanza ONG de la Iglesia Católica

Centro de Acción y Unidad Sindical Corredor Biológico del Atlántico Iniciativa de la Cuenca del Caribe Certificado de Beneficio Tributario

Coordinadora Civil para la Emergencia y la Reconstrucción Camino Cristiano de Nicaragua

Centro de Educación para la Democracia Centro de Exportaciones e Inversiones Certificados Negociables de Inversión

Comité Ejecutivo para la Reforma de la Administración Publica Contraloría General de la República

Grupo de Coordinación de ONGs de la Sociedad Civil Código de la Niñez y la Adolescencia

Comisión Nacional de Energía Consejo Nacional de Educación Comité Nacional de Integridad

Consejo Nacional de Lucha contra las Drogas Consejo Nacional de Salud

Congreso Nacional de los Trabajadores Consejo Nacional de Universidades Centro de Operaciones de Emergencias Consejo Nacional de Desarrollo Sostenible

Consejo Nacional de Planificación Económica Social Corporación de Empresas del Sector Público Consejo Superior de la Empresa Privada

Agencia Suiza para el Desarrollo y la Cooperación Congreso Permanente de los Trabajadores Comisión para la Reforma de Pensiones Catholic Relief Service

Comisión Sectorial para la Descentralización Consejo Supremo Electoral

Corte Suprema de Justicia Central Sandinista de Trabajadores

Asistencia Danesa para el Desarrollo Internacional

Departamento para el Desarrollo Internacional del Reino Unido Dirección General de Aduanas

Dirección General de Ingresos

Dirección General de Inversiones Públicas Encuesta de Medición de Niveles de Vida Empresa Nacional de Alimentos Básicos

Empresa Nacional de Acueductos y Alcantarillados

ENAP ENDESA ENEL ENITEL ERCERP ERRP ESAF FAO FCR FCRP FEMA FES FIDA FISE FMI FNT FNUAP FODIEN FOGADE FONMAT FOREIBCA FOSOVI FSLN FSS FUNICA FUNDEMOS GGG GTZ HIPC IDA IDR INAA INAFOR INATEC INCAE INDE INE INEC INETER INIFOM INIM INPYME INSS INTA INTECNA INTUR INVUR IPEA IVA JCOP MAGFOR MARENA MCN MECD MECOVI MHCP MIFAMILIA MIFIC MIGOB MINREX MINSA MITRAB

Empresa Nacional de Puertos Encuesta Demográfica y de Salud Empresa Nicaragüense de Electricidad Empresa Nicaragüense de Telecomunicaciones

Estrategia Reforzada de Crecimiento Económico y Reducción de Pobreza Estrategia Reforzada de Reducción de la Pobreza

Servicio Reforzado de Ajuste Estructural

Organización para la Agricultura y la Alimentación Fondo de Crédito Rural

Programa de Facilidad de Crecimiento y Reducción de Pobreza Agencia para la Administración de Emergencias de los Estados Unidos Fondo de Emergencia Social

Fondo Internacional para el Desarrollo Agrícola Fondo de Inversión Social de Emergencia Fondo Monetario Internacional

Frente Nacional de los Trabajadores Fondo de Población de las Naciones Unidas Fondo para el Desarrollo de la Industria Eléctrica Fondo de Garantía de Depósitos

Fondo para la Niñez y la Maternidad

Fortalecimiento a la Educación Intercultural Bilingüe en la Costa Atlántica Fondo Social para la Vivienda

Frente Sandinista de Liberación Nacional Fondo Social Suplementario

Organismo No Gubernamental de Apoyo a la Democracia Fundación Nicaragüense para la Investigación y Desarrollo Tecnológico Agropecuario

Grupo de Gobernabilidad Agencia Alemana de Cooperación Países Pobres Altamente Endeudados Agencia Internacional para el Desarrollo Instituto de Desarrollo Rural

Instituto Nicaragüense de Acueductos y Alcantarillados Instituto Nacional Forestal

Instituto Nacional Tecnológico

Instituto Centro Americano de Administración de Empresas Instituto Nicaragüense de Desarrollo

Instituto Nicaragüense de Energía

Instituto Nacional de Estadísticas y Censos Instituto Nicaragüense de Estudios Territoriales Instituto Nicaragüense de Fomento Municipal Instituto Nicaragüense de la Mujer

Instituto Nicaragüense de Apoyo a la Pequeña y Mediana Empresa Instituto Nicaragüense de Seguridad Social

Instituto Nicaragüense de Tecnología Agropecuaria Instituto Tecnológico Nacional

Instituto de Turismo

Instituto de la Vivienda Urbana y Rural

Instituto de Pesquisas Económicas Aplicadas del Brasil Impuesto al Valor Agregado

Juntas Comunitarias de Obras y Progreso Ministerio Agropecuario y Forestal

Ministerio del Ambiente y Recursos Naturales Movimiento Comunal Nicaragüense

Ministerio de Educación, Cultura y Deportes

Programa de Mejoramiento de Encuestas de Condiciones de Vida Ministerio de Hacienda y Crédito Público

Ministerio de la Familia

Ministerio de Fomento, Industria y Comercio Ministerio de Gobernación

Ministerio de Relaciones Exteriores Ministerio de Salud

Ministerio del Trabajo

MRS MTI NBI NORAD OCDE-CAD OEA ONGs OOT OPS OPEP OSC OTR PAEBANIC PAI PAININ PALI PANic PCN PGDM PDH PESA PETRONIC PGDM PGJ PIB PLC PLI PLIUN PLN PMA PN PNB PNC PNUD Ppto.

PRANAFP PRGF PRN PROCAFOR PRODES PROFOR PRONAL PROTIERRA PRRAC PSC PYMES RAAN RAAS RU SAS SBIF SES SETEC SIGFA SIG-FSS SILAIS SIMEN SINASIP SINIA SNIP SNPMAD TELCOR

Movimiento de Renovación Sandinista Ministerio de Transporte e Infraestructura Necesidades Básicas Insatisfechas

Autoridad Noruega para el Desarrollo Internacional

Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico- Comité de Asistencia al Desarrollo

Organización de Estados Americanos Organizaciones No-Gubernamentales Oficina de Ordenamiento Territorial Organización Panamericana de la Salud

Organización de Países Exportadores de Petróleo Organizaciones de la Sociedad Civil

Oficina de Titulación Rural

Programa de Alfabetización y Educación Básica de Adultos de Nicaragua Programa de Apoyo a la Implementación de la Estrategia

Programa de Atención Integral a la Niñez y la Adolescencia Partido Neo-Liberal

Plan Ambiental de Nicaragua Partido Conservador de Nicaragua Plan General de Desarrollo Municipal Procuraduría de Derechos Humanos Programa Especial de Seguridad Alimentaria Petróleos de Nicaragua

Plan General de Desarrollo Municipal Procuraduría General de Justicia Producto Interno Bruto

Partido Liberal Constitucionalista Partido Liberal Independiente Partido Liberal de Unidad Nacional Partido Liberal Nacionalista Programa Mundial de Alimentos Policía Nacional

Producto Nacional Bruto

Programa Nacional de Competitividad

Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo Presupuesto

Programa Nacional de Asesoría para la Formulación de Políticas Programa de Crecimiento y de Reducción de Pobreza

Partido Resistencia Nicaragüense Proyecto de Bosque de Pinos

Proyecto de Desarrollo Económico y Social Proyecto de Desarrollo Forestal Sostenible Proyecto Nacional

Proyecto de Desarrollo de las Municipalidades Rurales Programa Regional para la Reconstrucción de América Central Partido Social Cristiano

Pequeñas y Medianas Empresas Región Autónoma del Atlántico Norte Región Autónoma del Atlántico Sur Reino Unido

Secretaría de Acción Social

Superintendencia de Bancos y de Otras Instituciones Financieras Secretaria Ejecutiva del Sistema

Secretaría Técnica de la Presidencia

Sistema Integrado de Gestión Financiera y Auditoría

Sistema de Información Gerencial- Fondo Social Suplementario Sistema Local de Asistencia Integral de Salud

Sistema para el Mejoramiento de la Educación Nicaragüense Sistema Nacional de Seguimiento de Indicadores de Pobreza Sistema Nacional de Información Ambiental

Sistema Nacional de Inversiones Públicas

Sistema Nacional para la Prevención, Mitigación y Atención de Desastres Telecomunicaciones y Correos- ente regulador

UCRESEP UE UNAG UNESCO UNICEF UPANIC UPN USAID USDA

Unidad Coordinadora para la Reforma del Sector Público Unión Europea

Unión Nacional de Agricultores y Ganaderos

Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura Fondo de las Naciones Unidas para la Niñez

Unión de Productores Agropecuarios de Nicaragua Unión de Periodistas de Nicaragua

Agencia para el Desarrollo Internacional de los Estados Unidos Departamento de Agricultura de los Estados Unidos

RESUMEN EJECUTIVO

1. La ERCERP reúne resultados de estudios realizados durante años de investigación, refleja experiencias arduamente adquiridas y resume procesos de consulta que continúan

profundizándose. Gran parte de esta estrategia -- cuya apropiación trasciende al gobierno, en realidad es de nación -- al igual que sus componentes que la definen, -- legales, institucionales y administrativos -- han venido evolucionando a través del tiempo; este documento describe cómo ellos se han fortalecido. La riqueza de los elementos sobre los cuales se han logrado acuerdos y muchas de las decisiones -- reformas y medidas estructurales, programas y proyectos priorizados -- reflejan que se trata de un programa complejo. Parte de la complejidad surge del amplio proceso de consulta a que ha sido sometida esta estrategia los dos últimos años, pero también, y con mayor peso, de la convicción de que prácticamente todos los problemas de pobreza están interrelacionados en una estrecha red de temas y que la mejor forma de abordarlos es de manera integrada.

2. La pobreza severa de Nicaragua se origina a partir de elementos estructurales, más una serie de erróneas políticas económicas de la década de los 1980s, agravado por el desgaste de una guerra civil. El resultado fue un proceso hiperinflacionario sin precedentes, una drástica reducción en las exportaciones, la producción, los ingresos y la riqueza nacional y -- durante 1987-1990 -- un virtual colapso económico. Para 1990, se tenía el mismo ingreso per cápita que se tenía en los años sesentas; la infraestructura física estaba prácticamente destruida y el tejido social se había desgarrado. Nicaragua inició el lento y doloroso proceso de la reconstrucción.

3. Los primeros años de gobierno democrático en la década de los noventa se dedicaron a restaurar la paz, desarrollar una democracia representativa, reducir la hiperinflación y lograr la transición de una economía dirigida a una basada en el sector privado y en mercados abiertos. Se vendieron las empresas estatales; se redujo fuertemente el tamaño del gobierno -- especialmente el ejército -- y se liberó la mayor parte de los mercados que restringían la libre circulación de bienes y servicios. Estos esfuerzos fueron apoyados por flujos generosos de ayuda externa -- tanto técnica como financiera, -- provenientes de una amplia variedad de donantes multilaterales, bilaterales y de otra índole. Después de un estancamiento económico, en 1994 se reanudó el crecimiento real del PIB; desde entonces, el crecimiento se ha acelerado, a pesar de huracanes, terremotos y sequías. No obstante, la economía se encuentra a niveles que están muy por debajo de los que tenía a finales de los años setentas, lo que explica por qué Nicaragua continúa siendo el segundo país más pobre del hemisferio.

4. El colapso económico empobreció a muchos nicaragüenses. Para 1993, un poco más de la mitad de la población cayó por debajo de la línea de pobreza, e incluso después que se inició la recuperación económica, para 1998, casi el 48 por ciento de la población permanecía en la pobreza; el 17.3 por ciento en la extrema pobreza, con un consumo de calorías que estaba por debajo del mínimo exigido para mantener una vida saludable. Casi el 70 por ciento de los residentes rurales son pobres; el 29 por ciento son extremadamente pobres. La pobreza urbana también está generalizada, especialmente fuera de la ciudad capital de Managua, que se está recuperando rápidamente; más del 30 por ciento de los residentes urbanos son pobres, aunque menos del 8 por ciento son extremadamente pobres. Pero Nicaragua muestra evidencias de que el crecimiento de base amplia reduce la pobreza. Entre 1993 y 1998, las encuestas detalladas muestran que la pobreza rural se redujo significativamente gracias a la fuerte recuperación

agrícola. Igualmente, los niveles de pobreza de Managua disminuyeron con la expansión de los servicios privados. No obstante, en algunas áreas -- particularmente en la Costa Atlántica y en las ciudades más pequeñas -- los niveles de pobreza empeoraron. Entre tanto, una nueva encuesta pronto a realizarse, podría mostrar una mayor reducción de los niveles de pobreza, todos los nicaragüenses están convencidos que reducir la pobreza en la presente década sigue siendo el principal reto de Nicaragua.

5. ¿Qué causa la pobreza en Nicaragua? Las EMNV, realizadas en 1993 y 1998, han arrojado mucha luz sobre el problema. Una causa fundamental es el colapso económico de los años ochentas y la respuesta fundamental es la recuperación económica de base amplia. Otra causa del bajo ingreso y productividad de los pobres es su acceso limitado al empleo y la

infraestructura. Más de una quinta parte de los pobres continúan desempleados, lo que

representa casi el doble del promedio nacional. El subempleo es incluso peor, ya que un tercio de los pobres están subempleados; una de cada dos mujeres pobres está subempleada. Además, los pobres tienen acceso limitado a la infraestructura y los servicios públicos. Su acceso al agua segura, a la electricidad, al saneamiento e incluso a los caminos suele ser la mitad o menos de los niveles de acceso que disfrutan los que no son pobres. Al igual que muchos nicaragüenses, los pobres a la vez se enfrentan con una seria incertidumbre acerca de sus derechos de propiedad;

pero tienen menos capacidad para defender estos derechos.

6. También existe una fuerte dimensión social en la pobreza de Nicaragua, en parte, ocasionada por los servicios limitados de educación, salud y de otro tipo que se ofrecen a los pobres. Las tasas de fecundidad de las adolescentes del país se encuentran entre las más elevadas de América Latina; pero éstas son incluso mayores para las pobres, quienes tienen menos acceso a la

planificación familiar y sufren riesgos reproductivos mucho mayores. A pesar de cierta mejoría, casi el 30 por ciento de los pobres son analfabetos; cuentan con un promedio de apenas un poco más de 3 años de escolaridad, lo que representa más del 50 por ciento por debajo del promedio nacional. A los extremadamente pobres les va peor; pues promedian un poco más de dos años de escolaridad. En ambos casos, esto es menos que el tiempo necesario para obtener una alfabetización básica, ya no digamos las destrezas requeridas para una economía que se

moderniza. Los niños extremadamente pobres se enferman con mucha más frecuencia que los no pobres y tienen menos acceso a servicios médicos. Por otro lado, más del 30 por ciento de los niños pobres y el 40 por ciento de los niños extremadamente pobres están desnutridos.

7. Los pobres también son sumamente vulnerables. Con frecuencia el país se ve afectado por desastres naturales: huracanes, terremotos, erupciones volcánicas, sequías, incendios e

inundaciones. La concentración de las exportaciones en unos pocos productos agropecuarios hace al país vulnerable a impactos negativos en los términos de intercambio. Los pobres se ven más afectados por estos eventos. De hecho, las encuestas indican una impasible resignación de los pobres ante su pobreza, insuficiente apoyo del gobierno y la inevitabilidad de los desastres.

Para ellos, la pobreza es un círculo vicioso del cual hay pocas probabilidades de escapar. En particular son vulnerables los discapacitados, a quienes una economía débil no puede ofrecerles mucho apoyo; semejante situación los hace dependientes de sus parientes y de su comunidad. La violencia contra la mujer y otros miembros de la familia, también incrementa la vulnerabilidad de los pobres. Finalmente, los indígenas del país, especialmente a lo largo de la Costa Atlántica, se cuentan entre los ciudadanos más pobres de la nación. Los eventos políticos y económicos del pasado los ha dejado marginados. La magnitud de los recientes desastres y el grado de

vulnerabilidad de los pobres indica que sólo el gobierno puede desarrollar las instituciones y programas necesarios para proveerles de mecanismos de protección social más fuertes.

8. El alivio de esta condición de empobrecimiento ha sido una preocupación de todos los nicaragüenses y de su gobierno, durante la pasada década. Mientras comprensiblemente inmersa en los problemas de la transición hacia una economía de mercado, de una nación en guerra a una nación en paz, la administración Chamorro inició importantes reformas estructurales y la

recuperación económica que ha beneficiado a algunos sectores pobres, así como la creación de instituciones para apoyar la reducción de la pobreza. Los fondos sociales y rurales de Nicaragua han sido bien manejados y han tenido capacidad de respuesta. Poco después de la toma de posesión de la actual administración, se inició un proceso de dos vías que ha permitido

desarrollar una estrategia de reducción de la pobreza y fortalecerla considerablemente sobre la marcha. En primer lugar, ha habido una amplia consulta, dentro y fuera del gobierno, con los partidos políticos y con la sociedad civil -- la comunidad empresarial, los líderes religiosos, los sindicatos, las ONGs, las organizaciones comunitarias -- así como con la comunidad donante, la cual ha brindado un fuerte apoyo a los esfuerzos de la nación. En segundo lugar, la decisión del gobierno de apoyar la recuperación económica, enfatizando las reformas económicas y la rehabilitación y expansión de la infraestructura económica, privilegiando el crecimiento basado en la agricultura y en la expansión de los servicios sociales claves, orientados hacia la población rural pobre. Aunque los desastres, tales como el huracán Mitch, han demorado este cambio, el gobierno continúa haciendo esfuerzos para lograr trasladar la prestación de servicios productivos actualmente bajo su responsabilidad -- que bien pueden ser asumidos por un sector privado pujante -- para concentrarse en la provisión de servicios y bienes públicos básicos, con lo cual se estaría reforzando la estrategia.

9. A medida que el proceso de consulta demostraba su valor, tanto la sociedad civil como el gobierno consideraron que éste se podría profundizar y formalizar. A principios de 1999, el Presidente de la República creó el CONPES, integrado por todos los sectores nicaragüenses interesados -- empresarios, trabajadores, partidos políticos, ministerios, gobiernos regionales y ONGs -- para asesorar al gobierno en una amplia gama de asuntos económicos y sociales.

Durante 37 reuniones plenarias, y aproximadamente 200 reuniones de los diversos comités, los miembros del CONPES han analizado y hecho recomendaciones sobre una amplia variedad de asuntos relacionados con la pobreza. En realidad, el CONPES se ha convertido en el principal vehículo para fortalecer la estrategia de reducción de la pobreza; esta estrategia refleja muchos de sus aportes y recomendaciones. Pero el proceso de consulta no se limitó al CONPES. Los ministerios de salud, de educación y del ambiente han celebrado una serie de reuniones y talleres con una amplia variedad de beneficiarios y expertos sectoriales. Estas consultas han resultado en estrategias, planes y programas en salud, educación y medio ambiente que responden más a los pobres; muchos de ellos ya están en marcha. Una versión interina de este documento fue ampliamente divulgada. Un resumen del programa al igual que síntesis por regiones fueron discutidas no solamente en el seno del CONPES, sino que se logró con el apoyo de éste llevar la discusión a 9 departamentos del país -- 8 de ellos contados entre los más pobres -- y a 16 grupos focales, conformados por pobres urbanos y rurales. Se tiene programado continuar estas

consultas con las municipalidades al igual que establecer un sistema de monitoreo a fin de incorporar el resultado de estas consultas. Gracias a este rico proceso de consulta, el gobierno se siente seguro de que la ERCERP esbozada en este documento es una estrategia de nación, no sólo de gobierno, por lo que confía que será apoyada en los años venideros. Además, dos

confederaciones de ONGs desarrollaron procesos complementarios de consulta lo cual también contribuyó a dar insumos adicionales a la estrategia y contribuir a generar un sentimiento de apropiación.

10. Las consultas iniciales condujeron a tomar decisiones sobre los principios y pilares

necesarios para orientar el desarrollo de la ERCERP y asegurar su exitosa implementación. Los principios guías acordados fueron: (a) una continua modernización del estado, para aumentar tanto su enfoque como eficiencia en la prestación de servicios a los pobres; (b) la promoción complementaria de una mayor equidad, aumentando el acceso de los pobres a los beneficios del crecimiento, con énfasis especial en las comunidades rurales, la mujer, los grupos indígenas y los residentes de la Costa Atlántica; (c) mayor transparencia a través de sistemas mejorados de administración publica, leyes y procedimientos, y rendición de cuentas, por medio de procesos participativos que incluyan comunidades seleccionadas, beneficiarios y dirigentes locales; (d) una participación más amplia de todos los miembros de la sociedad nicaragüense en la ERCERP.

La estrategia se basa en cuatro pilares, así como en tres temas transversales que reflejan las metas globales de nuestra sociedad. Todos están interconectados y muchas de las medidas gubernamentales que se tomen respecto a un área, generarán sinergia en el resto. El Capítulo V de este documento detallan los pilares y los temas; pero algunos de los objetivos y acciones más importantes se enumeran a continuación.

11. El primer pilar, de crecimiento económico de base amplia y la reforma estructural, exigirá una rápida tasa de crecimiento del PIB en los próximos cinco años en un ambiente de estabilidad de precios. Desafortunadamente, la situación adversa del país en términos de intercambio comercial, y un descenso de la ayuda externa conduce a una proyección real de sólo el 4.2 por ciento (1.6 por ciento per cápita), aunque posteriormente esta tasa debería acelerarse. Los servicios urbanos, la industria ligera y las zonas francas deberán crecer rápidamente en el futuro, promovidas por un sólido marco macroeconómico, un diálogo con la comunidad empresarial y un proceso democrático, al igual que por varias de las acciones de la ERCERP. La estrategia de la pobreza, sin embargo, hará énfasis en la expansión agrícola, una expansión que será dirigida directamente hacia la pobreza rural. Esto necesitará grandes esfuerzos para mejorar la

productividad de los trabajadores rurales, así como generar empleo fuera de las fincas en pequeñas comunidades y áreas rurales. El crecimiento global será apoyado por una serie de medidas, que van desde políticas fiscales y monetarias prudentes y coherentes hasta la

privatización de los servicios de electricidad, teléfono, agua y puertos; desde el fortalecimiento continuo del sistema financiero hasta un sistema reformado de pensiones; desde la escrituración y propiedad territorial más seguras a la modernización de los marcos regulatorios. Las medidas específicas para fomentar la expansión agrícola incluyen infraestructura rural (especialmente, caminos, agua y vivienda), programas para mejorar la tecnología agrícola de los pobres, fondos impulsados por la demanda para los agricultores pobres, la provisión de telefonía, electricidad y agua en las áreas rurales que no son atractivas para los proveedores privados y una amplia gama de programas de comercialización, y capacitación.

12. El segundo pilar, la inversión en el capital humano de los pobres, tiene nexos obvios con el primero. Conlleva una gran mejora en la cobertura, calidad e integración de los servicios de educación pública, salud, nutrición y población, principalmente en las áreas rurales. Las

escuelas nuevas y rehabilitadas, las becas para los estudiantes pobres de primaria y vocacionales y los turnos dobles en algunas escuelas, no sólo deberían aumentar la cobertura educativa sino

también reducir las tasas de deserción. Un plan de estudios más pertinente, concentrado en las destrezas productivas, personales y de estilo de vida que necesitan los residentes rurales, en combinación con maestros mejor capacitados, debería mejorar la productividad y la vida de los pobres. Una mayor cantidad de puestos y centros rurales de salud mejor dotados de personal, que se concentren en servicios integrados (salud reproductiva; obstetricia, atención prenatal y postnatal; vacunación de niños; nutrición) para las mujeres, niños y adolescentes pobres mejorará la salud de los pobres. Igual efecto tendrán aquellas actividades comunales y las que involucren a los padres de familia, a fin de divulgar información sobre salud preventiva y nutricional,

dirigidas a mejorar el comportamiento de los pobres, cuyos hábitos suelen colocarlos en situación de mayor riesgo de salud.

13. El tercer pilar, mejor protección a los grupos vulnerables -- tanto los afectados por desastres naturales como los que tienen problemas físicos o familiares -- requerirá de una aumento, en el corto plazo, de la capacidad de los pobres para acceder a los servicios públicos en expansión, especialmente para las mujeres, jefas de hogar del sector urbano y rural, quienes tienen una carga de trabajo y son las que garantizan con sus bajos ingresos el bienestar de su hogar. Los

programas innovadores vinculan directamente incentivos financieros a una mejor y más intensiva educación y prácticas sanitarias conducidas por los pobres, partiendo de los sentimientos de solidaridad local y del capital social de los padres y de los lideres comunales. Una estrategia sostenida exigirá fortalecer las instituciones públicas pertinentes y llegar a comprender mejor las vulnerabilidades de los pobres. Esto permitirá enfocar y consolidar mejor los muchos programas y proyectos que ahora están en marcha o en etapa de propuesta. Finalmente, se hará una

transferencia de ciertas responsabilidades a las organizaciones de la sociedad civil y a los gobiernos locales, que es donde hay mayor respuesta y donde mejor se conoce a los pobres vulnerables y los nexos sociales que éstos tienen con los demás.

14. El último pilar, gobernabilidad y desarrollo institucional, inicialmente requerirá una nueva legislación: para mejorar el acceso a la información del gobierno, para extender las prácticas modernas de compras gubernamentales a todo el sector público, para estandarizar la

administración pública nacional y local, para modernizar el Código Penal, los procedimientos judiciales y la Contraloría General de la República (CGR), para modernizar muchos sectores productivos y para establecer registros de tierras. Al mismo tiempo, los grandes esfuerzos para capacitar a jueces, reguladores y otros funcionarios públicos deben complementarse con la reestructuración de procedimientos -- incluso instituciones -- obsoletos. El resultado final no sólo será un gobierno más transparente y confiable, sino uno que pueda utilizar las herramientas de la tecnología moderna más eficazmente para ayudar a los pobres de Nicaragua.

15. También se cubrirán tres temas transversales: la vulnerabilidad ambiental de la nación, una mayor equidad social y la necesidad de descentralizar la toma de decisiones y la provisión de servicios. Las políticas y programas necesarios para reducir la vulnerabilidad ecológica del país se han integrado en un plan quinquenal, el Plan Ambiental de Nicaragua (PANic), que fue

publicado y oficializado por la presidencia en marzo 2000. El Plan establece principios claros de protección del medio ambiente, así como prioridades y acciones. Su ejecución incluirá nuevas leyes, instituciones perfeccionadas, más coordinación y prácticas mucho mejores. La equidad social se abordará facilitando a la mujer igual acceso a las áreas políticas, económicas, culturales y sociales, reduciendo la violencia que sufren tantas mujeres, la niñez y la adolescencia y

garantizando los derechos y oportunidades de los grupos indígenas. Finalmente, la

descentralización de los sistemas de educación y salud, para que respondan más a los pobres, vendrá acompañada de una continua expansión en las responsabilidades de los gobiernos y comunidades locales. Para que este último esfuerzo tenga éxito, se necesitarán nuevos sistemas fiscales, esquemas estandarizados de seguimiento y una capacitación amplia para fortalecer la administración municipal. Desde luego, se hará un énfasis especial en la región de la Costa Atlántica, donde un alto porcentaje de la población es extremadamente pobre.

16. Una parte importante de la formulación de la estrategia ha sido medir el avance de la ERCERP, evaluar su impacto y ajustar los programas y proyectos para que se ocupen mejor de los problemas de la pobreza. El Capítulo IV enumera 9 objetivos específicos de pobreza que la nación alcanzará para el 2005; prácticamente todos ellos están directamente vinculados con la reducción de la cantidad de pobres y con una mejora en su educación y salud -- especialmente reduciendo sus elevadas tasas de mortalidad, -- así como su acceso a los servicios públicos conexos. La mayor parte se enfoca en mujeres y niños. Estos objetivos son medibles a través de indicadores directos e intermedios. El CONPES y el gobierno han desarrollado un programa para monitorear los resultados directamente con los pobres en un número creciente de

municipalidades donde la implementación será iniciada con proyecto pilotos los cuales cuentan con el apoyo del BID. Asimismo, con el apoyo del BID y del BM se está realizando una importante actividad cuyo objetivo es revisar los mecanismos de focalización y alcance de los programas en ejecución. La implementación de la estrategia incluye la descentralización en la formulación de proyectos de inversión mediante una mayor participación de las autoridades municipales y de la sociedad civil, lo cual es consistente con las demandas planteadas durante el proceso de consulta local y con las recomendaciones del CONPES.

17. La ERCERP no es sólo una serie de medidas y reformas del gobierno, sino que incluye mejoras en la asignación y expansión de los recursos fiscales dirigidos hacia los pobres. Los programas y proyectos vinculados con la ERCERP ascenderán a un total de cerca de US$1.1 mil millones en gastos de capital, durante 2001-2005. Este programa, apoyado por la cooperación internacional, financiará gran parte de los servicios públicos ampliados y mejorados para los pobres, fomentará la inversión privada en vastas áreas -- mayormente rurales -- de la economía y apoyará la creación, descentralización y modernización de instituciones necesarias para lograr reducir la pobreza. Cuando se estiman todos los gastos del gobierno relacionados con la

pobreza, su impacto es aún mayor. Aumentan, de cerca de la mitad de los gastos del gobierno en 2000 (excluyendo el servicio de la deuda), hasta el 62 por ciento en 2005, o sea, a un nivel cerca de un 15.1 por ciento del PIB.

18. Sin embargo, este programa no se podría financiar si no fuera por el alivio esperado de la iniciativa HIPC, de cerca de US$100 millones al año, después del 2001. El gobierno podrá transformar el Fondo Social Suplementario (FSS), originalmente designado como "puente" hasta que llegara el alivio de la HIPC para financiar proyectos innovadores, en un fondo virtual de la HIPC que dará seguimiento y reportará acerca del progreso de los programas prioritarios de la ERCERP. El FSS ya tiene sistemas sofisticados de información gerencial y procesos bien desarrollados para supervisar y evaluar los programas que operan bajo este esquema. El FSS revisado incluye dentro de su Consejo Coordinador a representantes del CONPES y de los donantes, a quienes informará periódicamente sobre su desempeño.

I. EL PROCESO DE CONSULTA Y EL COMPROMISO DEL GOBIERNO 1. Después de una década de gran perturbación económica y social, Nicaragua inició en 1990 un lento y doloroso proceso de reconstrucción y transformación, destinado a alcanzar una sociedad más abierta y ampliamente representativa de todos los participantes. Durante esta década, se han dado los pasos necesarios hacia el establecimiento de una democracia

representativa, con elecciones transparentes y justas en todos los niveles, inclusive el regional y el municipal. Esto ha venido acompañado de un proceso de consulta que está ampliándose y se está profundizando. Este capítulo presenta la forma en que ha evolucionado el proceso de consulta, en el contexto de la formulación de la estrategia de reducción de la pobreza y señala acciones para continuar profundizándolo. El Anexo I contiene una descripción detallada de los participantes, reuniones y recomendaciones. Estas últimas se basaron en la discusión del documento Interino de la ERRP de agosto de 2000. Los comentarios realizados durante el desarrollo del documento interino también están incluidos en el Anexo I de dicho documento.

A. Procesos anteriores

2. Debido al virtual colapso de la economía durante los ochenta, el tema de la reducción de la pobreza ha sido una preocupación vital compartida por muchos sectores en Nicaragua. Así mismo, el deseo de realizar procesos participativos de consulta, encabezado por gobiernos democráticos, ha crecido en la misma medida. Estas consultas se habían realizado usualmente con el sector privado, los partidos políticos, la iglesia, las ONGs, los donantes y organismos internacionales, en particular durante la preparación para las reuniones de los diversos Grupos Consultivos.

3. El actual gobierno, en 1997, inició una intensa consulta con los partidos políticos, la comunidad empresarial, los sindicatos, las iglesias, las universidades, las asociaciones de profesionales, los movimientos de mujeres y las organizaciones comunitarias con el fin de conseguir un amplio apoyo a sus políticas. Varios acuerdos condujeron al desarrollo y

aprobación de reformas importantes. En 1998, el gobierno inició un diálogo sobre la reforma del sistema de salud con ciudadanos, sindicatos, ONGs, universidades, el sector privado, el Consejo Nacional de Salud y los donantes, a través de talleres en los centros de atención locales (SILAIS) y hospitales. Al mismo tiempo, se desarrollaba una nueva estrategia de educación con aportes de amplios segmentos de la sociedad; entre ellos, maestros, padres de familia, estudiantes,

catedráticos universitarios y representantes de las iglesias tanto a nivel nacional como local. La Política Ambiental y el PANic se completó, publicó y oficializó en febrero de este año, por el Presidente de la República, después de una intensa consulta a nivel local -- municipal y departamental -- y con las comunidades indígenas. De hecho, ahora muchas instituciones realizan consulta antes de tomar acciones -- desde la formulación hasta la implementación -- sobre políticas, legislación y programas.

4. Las consultas con los Grupos Consultivos han demostrado ser útiles en la expansión del proceso participativo. Hace más de tres años, el gobierno enfatizó ante el Grupo Consultivo de Ginebra, el creciente consenso nacional de que el desarrollo rural -- para acelerar el crecimiento de base amplia y mejorar el sector social -- era clave para el progreso del país. Este enfoque inicial ha evolucionado -- gracias a la contribución de los donantes y muchos nicaragüenses –

hacia un marco más integral para comprender la estrategia de reducción de la pobreza y proporcionando la oportunidad para un diálogo participativo y de construcción de consensos.

5. A consecuencia del huracán Mitch, a finales de 1998, el gobierno organizó una Comisión Presidencial compuesta de seis consejos consultivos para evaluar el daño resultante, identificar las necesidades inmediatas de la población afectada y preparar un plan factible de

reconstrucción. Cada uno de los consejos se reunió y trabajó estrechamente con ciudadanos, expertos y organizaciones nacionales e internacionales, para preparar recomendaciones

específicas. Estas se presentaron a la comunidad internacional, tanto en Washington, a finales de 1998, como en Estocolmo, en mayo de 1999. Las recomendaciones que surgieron de los

Acuerdos de Estocolmo se integraron en el documento: "Una Nación, Muchas Voces" presentado en Washington en mayo de 2000. Este documento, también, evaluaba los desafíos y necesidades que se identificaron durante un amplio proceso de consulta con miembros del gobierno, la sociedad civil, los donantes y los organismos internacionales.

B. Enfoques actuales

6. La formulación de la actual ERCERP se ha beneficiado de estos procesos previos de consulta. Los mismos han sido muy útiles, e inducidos por la demanda, han apremiado para desarrollar mecanismos que conduzcan a una mayor retroalimentación gubernamental, una mayor interacción entre todos los consultados y un mecanismo de consulta más formal. En respuesta, el gobierno creó el CONPES en 1999, cuya base legal es la Constitución de la República. El Consejo tiene el mandato de asesorar al Presidente, en la formulación y

evaluación de programas y políticas sociales y económicas, supervisar estos programas, efectuar recomendaciones sobre la composición del presupuesto público anual y facilitar consultas de interés nacional. Además, el CONPES promueve el diálogo interno y da seguimiento a los compromisos derivados de los Grupos Consultivos y de la estrategia de la pobreza (Anexo I), así como a otros asuntos de políticas públicas, tales como el Presupuesto General de la República.

7. Los ministerios del área social y económica, con la asistencia técnica de la SETEC, el Banco Central de Nicaragua (BCN), el Ministerio de Hacienda y Crédito Público (MHCP) y el

MINREX, encabezaron el esfuerzo para preparar un programa coherente de reducción de pobreza. El CONPES y sus Comisiones de Desarrollo Institucional y Social coordinan la participación y recomendaciones de la sociedad civil, con la asistencia técnica del PNUD, el BID, el Departamento para el Desarrollo Internacional del Reino Unido (DFID) y otros donantes bilaterales. También, ha habido un proceso participativo de la población en general, la

comunidad empresarial y los pobres, a través de presentaciones, provisión de documentos, reuniones, talleres y seminarios relacionados con la ERCERP que han arrojado más luz sobre este problema.

8. Los miembros del CONPES representan una amplia gama de instituciones y grupos, dentro y fuera del gobierno, entre ellos, dirigentes de las asociaciones del sector privado, ONGs,

sindicatos, partidos políticos, grupos académicos, gobiernos regionales de la costa atlántica y organizaciones comunitarias, y es el lugar adecuado para hacer recomendaciones específicas que mejoren la estrategia de reducción de pobreza. Por eso, el CONPES continuará funcionando como un canal de comunicación con la sociedad civil y otros grupos, y podrá reorganizarse

conforme su evolución. El gobierno también ha mantenido un proceso de consultas con representantes de las agencias bilaterales y organismos multilaterales de cooperación en Nicaragua, para discutir ideas y recibir comentarios durante el proceso de formulación de la ERCERP. Muchas de estas organizaciones han brindado una asistencia valiosa, en forma de apoyo técnico y logístico¹. Estas instituciones --tanto internas como externas-- han jugado un papel clave para llegar a entender mejor los principales temas y para reflejar las opiniones e inquietudes de la sociedad civil.

9. Desde sus etapas iniciales, la discusión de la ERCERP se condujo en tres niveles: (1) dentro del gobierno, a través de reuniones de los ministerios económicos y sociales y deliberaciones con el personal técnico, incluido el de los entes autónomos. Otros talleres han incluido a las

municipalidades, secretarías departamentales y los gobiernos regionales de las regiones del Atlántico; (2) como se observó anteriormente, con la sociedad civil, principalmente a través del CONPES; y (3) discusiones con representantes de organismos donantes bilaterales y

multilaterales. Durante la primera etapa de las discusiones, el gobierno se enfocó en las causas y las posibles soluciones para aliviar la pobreza. Además, otras discusiones y talleres incluyeron a organizaciones de desarrollo local, otras ONGs, el Consejo Nacional de Desarrollo Sostenible (CONADES) y los medios de comunicación social. La mayor parte de las recomendaciones se han publicado en un informe anterior, con el fin de facilitar su evaluación y mantener un registro apropiado del proceso.²

10. En la segunda etapa el gobierno trató de fijar metas específicas, identificar y articular programas con recursos, y considerar un sistema participativo para supervisar y evaluar los programas. Con el fin de facilitar y mejorar el análisis y las recomendaciones, se ha dispuesto de asistencia técnica a través de un comité, conformado por el gobierno, la sociedad civil y los donantes. El gobierno, con asistencia del BM y aporte de los diferentes ministerios, luego identificó y priorizó los programas para incluirlos en el presupuesto del año fiscal 2001. El principal resultado de este esfuerzo fue la ERRP de agosto del 2000, que explicaba la estrategia.

Este documento y un resumen del mismo tuvieron amplia circulación en Nicaragua, y se utilizaron en una serie de consultas internacionales, nacionales y locales, que incluyó a los pobres. La ERRP fue evaluada por el FMI y el BM como parte de la documentación presentada por Nicaragua para alcanzar el punto de decisión de la iniciativa HIPC en diciembre de 2000.

C. El proceso fortalecido

11. El proceso de consulta, aunque extenso y útil, ha sido costoso. Para revisar y ajustar su estrategia, Nicaragua necesitará apoyo técnico y financiero continuo, especialmente para realizar evaluaciones cualitativas y cuantitativas detalladas de la pobreza e impulsar los mecanismos apropiados de supervisión. Para ayudarse en esta labor, se preparó el Programa Nacional de Asesoría para la Formulación de Política (PRANAFP), con asistencia del PNUD, con el objeto de brindarle apoyo técnico al CONPES y al proceso de consulta. Esto ayudó a la producción y análisis de la información pertinente y ha facilitado la formulación de recomendaciones sobre estrategias relacionadas con la pobreza. El CONPES ha organizado talleres sobre el proceso de

1 Especialmente útiles han sido las Encuestas de Medición de Niveles de Vida (EMNV), en 1993 y 1998,

financiadas por varios donantes multilaterales y bilaterales, así como una reciente evaluación de la pobreza llevada a cabo por el Banco Mundial.

2 “Estrategia Reforzada de Reducción de la Pobreza”, 18 de mayo de 2000, Gobierno de Nicaragua, Anexo VII.

consulta y las recomendaciones, el presupuesto anual, el medio ambiente, la política fiscal y monetaria, la política social y económica, los acuerdos de libre comercio y ha invitado a diferentes instituciones de gobierno a comparecer ante el plenario o ante las comisiones de trabajo.

12. Aunque la ERRP fue desarrollada a través de un proceso de consulta amplio e intensivo, a nivel nacional y sectorial, y se basó sobre estudios detallados acerca de los pobres y sus

actitudes, estaba claro para todos -- gobierno, CONPES, muchos ONGs y donantes -- que existía la necesidad crucial de profundizar el proceso de consulta, involucrando a las comunidades locales y a un mayor número de pobres. Esto requería, obviamente, un enfoque diferente y más costoso. Se necesitarían versiones resumen de la ERRP, desgloses locales (departamentales y municipales) de los gastos de la ERCERP, y una efectiva participación local de gobierno, empresas y líderes comunitarios, así como de los pobres mismos. Con la asistencia técnica y financiera del Reino Unido y del PNUD se diseñó una programa con metodologías de consulta participativa (PROCONSULTA) y se realizaron consultas locales con líderes durante el período de noviembre 2000-abril 2001 en nueve departamentos, ocho de los cuales son de pobreza severa o alta.

13. Estas sesiones fueron apoyadas por algunas de las secretarías departamentales de gobierno y los coordinadores de gobierno de la Región Autónoma del Atlántico Norte (RAAN) y Región Autónoma del Atlántico Sur (RAAS) e incluyeron a diversos lideres, particularmente de las municipalidades, las iglesias, ONGs nacionales e internacionales, proyectos de cooperación externa, productores --grandes, medianos y pequeños,--organizaciones de servicio social,

sindicatos, estudiantes, profesionales, mujeres (30% de los participantes) y representantes de las instituciones de gobierno a nivel local. Subsecuentemente, con la asistencia de expertos

facilitadores, se realizaron dieciséis grupos focales con la participación de pobres extremos y líderes de base, tanto del sector rural (57%) como urbano (43%), incluyendo mujeres (54%) -- en los mismos ocho departamentos pobres --proporcionando una serie de reacciones y visiones que servirán de guía para la implementación de la ERCERP. Adicionalmente, grupos de la sociedad civil desarrollaron otros procesos de consulta complementarios.

14. De febrero a abril de 2000, una ONG nacional -- FUNDEMOS -- desarrolló un proceso de consulta a nivel nacional sobre la inversión pública, su proceso de formulación y un análisis detallado de la inversión a nivel local con apoyo del gobierno. Durante el mismo periodo, la Coordinadora Civil para la Emergencia y la Reconstrucción (CCER), una federación de ONGs, también desarrolló un esfuerzo más amplio sobre la ERCERP en todos los departamentos, proporcionando consideraciones adicionales. Cuatro municipios de León-Norte --Santa Rosa del Peñón, El Jicaral, El Sauce y Achuapa-- con apoyo de donantes, instituciones de gobierno y sociedad civil desarrollaron su propia estrategia de reducción de pobreza a través de un amplio proceso de consulta local desarrollado durante el último año. Todos estos grupos han

compartido la información y experiencias con el gobierno.

15. Los próximos pasos serán impulsar contribuciones locales a la implementación de la

ERCERP. Compendios menos técnicos y accesibles de la estrategia están siendo preparados. Se espera desarrollar por las municipalidades en los próximos dos años planes de trabajo basados en un mayor conocimiento de los programas y proyectos de la ERCERP con impacto local, las