DERECHOS
HUMANOS
Y
ADMINISTRACIÓN
PÚBLICA
ANTECEDENTES
,
SITUACIÓN
ACTUAL
,
PERSPECTIVAS
Y
PROPUESTAS
Derechos Humanos y
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Antecedentes,
situación actual,
perspectivas y propuestas
Derechos Humanos y
Administración Pública
Antecedentes, situación actual,
perspectivas y propuestas
Instituto Nacional de
Administración Pública A.C.
Derechos Humanos y
Administración Pública
Antecedentes, situación actual,
perspectivas y propuestas
Derechos humanosy aDministraciónpública
Antecedentes, situAciónActuAl, perspectivAsypropuestAs
Instituto Nacional de Administración Pública, A.C. Km. 14.5 Carretera México-Toluca No. 2151
Colonia Palo Alto, C.P. 05110
Delegación Cuajimalpa, México, D.F.
50 81 26 35
www.inap.org.mx ISBN: 978-607-9026-43-1
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Diseño y producción: Coordinador:
Oscar Reyes Retana Márquez Padilla Análisis documental, recopilación, apoyo técnico y corrección de estilo:
Esteban González de León Sebastián González de León
consejo directivo2011-2014 José R. Castelazo
Presidente
Javier Barros Valero Diego Valadés Mauricio Valdés Rodríguez Vicepresidente para Vicepresidente Vicepresidente para los Asuntos Internacionales IAP de los Estados
2011-2012
consejeros
Hilda Aburto Muñoz Carlos Almada López
José Fernando Franco González Salas Benjamín González Roaro
Mauricio Merino Huerta Sergio Hidalgo Monroy Portillo María de los Ángeles Moreno Uriegas
Arturo Núñez Jiménez Fernando Pérez Correa Carlos Reta Martínez
Óscar Reyes Retana Héctor Villarreal Ordóñez
consejoDe honor
Luis García Cárdenas in MeMoriAM
Ignacio Pichardo Pagaza Gabino Fraga Magaña Adolfo Lugo Verduzco Gustavo Martínez Cabañas José Natividad González Parás Andrés Caso Lombardo
Alejandro Carrillo Castro Raúl Salinas Lozano
FunDaDores
Francisco Apodaca y Osuna José Attolini Aguirre Enrique Caamaño Muñoz
Antonio Carrillo Flores Mario Cordera Pastor Daniel Escalante Ortega
Gabino Fraga Magaña Jorge Gaxiola Zendejas
José Iturriaga Sauco Gilberto Loyo González
Rafael Mancera Ortiz Antonio Martínez Báez Lorenzo Mayoral Pardo Alfredo Navarrete Romero
Alfonso Noriega Cantú Raúl Ortiz Mena Manuel Palavicini Piñeiro
Álvaro Rodríguez Reyes Jesús Rodríguez y Rodríguez
Raúl Salinas Lozano Andrés Serra Rojas Catalina Sierra Casasús
Ricardo Torres Gaitán Rafael Urrutia Millán Gustavo R. Velasco Adalid
Instituto Nacional de
Administración Pública A.C.
DERECHOS HUMANOS Y ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
PRESENTACIÓN 11
Doctor José R. Castelazo
INTRODUCCIÓN 13
Oscar Reyes Retana Márquez Padilla
1. Derechos Humanos
Doctor José R. Castelazo 17
Doctor Raúl Plascencia Villanueva 28
Licenciado Miguel Ángel Osorio Chong 30
2. Principios Constitucionales de los Derechos Humanos
Doctor Arturo Zaldívar Lelo de Larrea 33
Doctor Javier Sepúlveda Amed 47
Maestro Alan García Campos 49
Maestro Federico Pizarro Suárez 55
3. Derecho Internacional de los Derechos Humanos
Maestro Santiago Corcuera Cabezut 57
Maestro Enrique Loaeza Tovar 66
Licenciado Gerardo Gil Valdivia 72
Doctor Erasmo Alonso Lara Cabrera 76
4. Responsabilidad del Estado
Doctor Ricardo Sepúlveda 81
Doctor Guillermo Teutli Otero 88
Maestro Fernando Batista Jiménez 95
5. Amparo y Protección a los Derechos Humanos
Diputada Miriam Cárdenas Cantú 105
Maestra Yolanda Leticia Escandón Carrillo 120
Maestro Carlos Fernando Matute González 124
Maestro Gustavo de Silva Gutiérrez 127
Licenciado Marat Paredes Montiel 130
Maestro Juan Carlos Gutiérrez Contreras 135
Doctor Clicerio Coello Garcés 141
6. Acceso a la Información y Procedimiento Administrativo
Maestra Rosa María Bárcena Canuas 145
Doctor Máximo Carbajal Contreras 151
Maestro Oscar Reyes Retana Márquez Padilla 155
Anexos
Artículo 1o. de la Constitución Política de los Estados
Unidos Mexicanos 161
Declaración Universal de los Derechos Humanos 163
Semblanzas de conferencistas, ponentes y moderadores 171
Programa del Seminario 178
PRESENTACIÓN
La evolución de la sociedad precisa efectuar un cambio de paradigma en el Estado; una nueva visión del espacio público, con una pluralidad de acto-res en condiciones de participación equitativa: Gobierno, Sociedad Orga-nizada y Ciudadanos. El espacio público no sólo es político, lo es también administrativo. Requiere de diálogos argumentativos y propositivos de los que surjan acuerdos de interés colectivo y demandan respuestas idóneas, oportunas y de calidad para la población y esto es administrativo.
Hoy atestiguamos el surgimiento de una cuarta etapa de los Derechos Hu-manos centrada en el espacio público, que como tal constituye un foro político por excelencia. En este marco se está fraguando la buena admi-nistración. El acceso a la información, la transparencia y la rendición de cuentas son la plataforma para establecer estos derechos como política de Estado, pues de otra forma no se podría llegar a la evaluación de los resul-tados como una parte fundamental y sustantiva de la participación social. Debemos colocar en la escena el derecho a una buena administración. Cada vez que un servidor público cumple con lo que debe hacer, apega-do al Derecho, con ética y vocación de servicio, con conocimiento de su tarea, promueve los Derechos Humanos. Todo servidor público es promo-tor y, como ciudadano, sujeto de los Derechos Humanos. Cada vez que un servidor público se corrompe o propicia la corrupción, atenta contra los Derechos Humanos. La Administración Pública es una fuerza integradora, es una fuerza proactiva para que los otros actores –partidos, sociedad or-ganizada, ciudadanos– participen en la solución de los problemas.
El Instituto Nacional de Administración Pública, a fin de lograr el más im-portante de sus objetivos que es la mejora constante de la propia Adminis-tración Pública, se compromete a difundir, entre los servidores públicos de los diferentes órdenes de gobierno y tipos de organización, el conocimiento de los Derechos Humanos, a fin de que constituyan parte fundamental de su formación, de su conocimiento sobre la responsabilidad de ejercer tareas de interés público.
Doctor José R. Castelazo
Presidente del Consejo Directivo Instituto Nacional de Administración Pública, A.C.
INTRODUCCIÓN Antecedentes
A partir del año 2009, el Instituto Nacional de Administración Pública se
propuso realizar acciones para fortalecer el vínculo entre el Derecho y la Administración Pública. Resultado de este esfuerzo fueron cuatro semina-rios en los que se expusieron, de manera intensiva, los principales
elemen-tos de esta importante relación. En 2009, con el concurso del Gobierno
Federal, a través de la Secretaría de Gobernación, y de la Facultad de De-recho de la unam, se llevó a cabo el seminario titulado “DeDe-recho a un
buen gobierno. Homenaje al Maestro Gabino Fraga”. En el año 2010, con
la participación de la H. Cámara de Diputados, a través del Centro de Estu-dios de Derecho e Investigaciones parlamentarias (cedip) y con la Facultad de Derecho, se realizó el seminario “Legislación, Administración Pública
y Globalización”. En 2012, en colaboración con la H. Suprema Corte de
Justicia de la Nación, y la Facultad de Derecho se desarrolló el seminario “Justicia y Administración Pública”. Cada uno de estos tuvo una duración de tres días y en ellos participaron diputados, servidores públicos, jueces y magistrados, profesores e investigadores, ya sea dictando conferencias, ya sea presentando ponencias. El amplio y rico material producto de estos seminarios, se recopiló y publicó en un libro titulado Derecho y
Administra-ción Pública: situaAdministra-ción actual, perspectivas y propuestas.
El libro mencionado y el que ahora se publica son complementarios. En conjunto, contienen las líneas temáticas del nuevo Derecho Administrati-vo Mexicano. A lo largo del siglo xx, los temas a normar fueron señalados por el doctor Gabino Fraga. Su propuesta tenía como propósito enmarcar la acción del Estado, a efecto de que cumpliera con los postulados seña-lados en la Constitución. Los grandes problemas nacionales, que dieron lugar a la Revolución, debieron ser atendidos con un marco jurídico de orden social, en el cual los grupos marginados podrían encontrar los me-dios para mejorar su situación. Los campesinos y los trabajadores tuvieron
y tienen en los Artículos 27o. y 123o. garantías para su mejoramiento. Las
garantías sociales implicaron que la acción gubernamental y por lo tanto la función administrativa del Estado, se dirigiera a solucionar problemáticas de grandes grupos. Salud, educación y vivienda ejemplifican esta acción.
A partir de 2011 nuestra Constitución incorpora, en su Artículo 1o., la pro-moción, respeto y protección de los Derechos Humanos como eje rector de la actividad estatal y de la vida social. Se mantienen las garantías so-ciales, con la diferencia de que ahora son exigibles individualmente, por lo que la relación de los particulares con la Administración Pública adquie-re enorme adquie-relevancia. Como puede observarse en el libro que antecede, el tema de la relación entre particulares y Administración Pública estuvo siempre presente y en las perspectivas y propuestas encontramos varias que se refieren a darles una mayor participación en diferentes campos. Transitar de la democracia representativa a la democracia participativa es coherente con la protección de los Derechos Humanos.
El Seminario Derechos Humanos y Administración Pública
El inap, la Secretaría de Gobernación y la Comisión Nacional de los Dere-chos Humanos organizaron el seminario e invitaron a los conferencistas y
ponentes que participaron en él. El seminario se llevó a cabo los días 27,
28 y 29 de noviembre de 2013. Se contó con la intervención del Secretario
de Gobernación, del Presidente de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos, de la Subsecretaría de Gobernación encargada de la Política de Derechos Humanos. El inap y la Secretaría de Gobernación firmaron un convenio de colaboración para la capacitación de servidores públicos en materia de Derechos Humanos. Como conferencistas participaron: el doctor José R. Castelazo, la diputada Miriam Cárdenas Cantú, el maestro Santiago Corcuera Cabezut, el ministro Arturo Zaldívar Lelo de Larrea y el doctor Ricardo Sepúlveda Iguínez. Los ponentes fuimos: maestro Juan Carlos Gutiérrez Contreras, licenciado Marat Paredes Montiel, doctor Cli-cerio Coello Garcés, maestra Rosa María Bárcena Canuas, doctor Máximo Carbajal Contreras, maestro Oscar Reyes Retana Márquez Padilla, maes-tro Gustavo de Silva Gutiérrez, maestra Yolanda Leticia Escandón Carrillo, maestro Carlos Fernando Matute González, maestro Alan García Campos, doctor Javier Sepúlveda Amed, maestro Federico Pizarro Suárez, doctor Erasmo Alonso Lara Cabrera, licenciado Gerardo Gil Valdivia, maestro En-rique Loaeza Tovar, maestra María Olga Noriega Sáenz, maestro Fernando Batista Jiménez, doctor Guillermo Teutli Otero. Los moderadores, en cada mesa, fueron: doctora Julieta Morales Sánchez, licenciado José Guiller-mo Petricioli Alfaro, licenciado Rommel Rosas Reyes, maestra Marcela Talamás Salazar, maestra María del Carmen Alejo Pedraza y el maestro
para explicar su dinámica y los temas tratados. Asimismo, se incluye una semblanza de los conferencistas y ponentes.
La temática abordada busca establecer un vínculo entre la función admi-nistrativa del Estado y el amplio campo de los Derechos Humanos promo-vidos por nuestra Constitución. Se trata de ir más allá de la protección de la seguridad física de las personas, hasta ahora tema central de los Dere-chos Humanos. Parafraseando a Thomas Jefferson, además de la vida y la libertad de las personas, ahora se incorporan la igualdad y la búsqueda de la felicidad como derechos que deben ser protegidos y promovidos. En estos campos –la igualdad y la posibilidad de buscar la felicidad– la Administración Pública, en su relación con los particulares, tiene muchas y diversas responsabilidades. De las conferencias y ponencias expuestas du-rante el seminario obtuvimos material que se refiere a los antecedentes, la situación actual, perspectivas y propuestas, el cual será útil en el diseño de cursos de capacitación para servidores públicos.
La temática está organizada en seis capítulos: Los Derechos Humanos; De-recho Internacional de los DeDe-rechos Humanos; Principios Constitucionales de los Derechos Humanos; El Juicio de Amparo y la Protección de los De-rechos Humanos; Resoluciones de la Comisión Nacional de los DeDe-rechos Humanos y Derecho a la Información y, Derecho de Petición. Este último capítulo es relevante en la relación entre particulares y la Administración Pública, ya que constituye la base del acceso a la información y del pro-cedimiento administrativo.
Oscar Reyes Retana Márquez Padilla
1. Derechos Humanos
Doctor José R. Castelazo
Sobre el concepto de los Derechos Humanos la Comisión Nacional de De-rechos Humanos dice que: “Es el conjunto de prerrogativas inherentes a la naturaleza de la persona, cuya realización efectiva resulta indispensable para el desarrollo integral del individuo que vive en una sociedad jurídi-camente organizada”. Están establecidos en la Constitución los Derechos Humanos y en las leyes, y deben ser reconocidos y garantizados por el Estado.
La Declaración Universal dice: “Estos derechos van unidos a la dignidad humana y, por lo tanto, son universales e inalienables, indivisibles, inte-rrelacionados e interdependientes”. Son muchos términos que hemos escuchado durante muchos años, pero no se han cumplido cabalmente en la realidad, por lo que su valor se cuestiona.
En esencia, los Derechos Humanos han sido una construcción histórica que aparece contenida sobretodo en el pensamiento humanista.
Los Derechos Humanos se ubican en un contexto determinado y están en constante transformación. Se trata de un concepto destinado a enrique-cerse todos los días, con el paso del tiempo, y la emergencia de nuevas realidades y distintos problemas que en su conjunto van ampliando el abanico de los mismos.
Así es posible identificar a los Derechos Humanos en las necesidades in-trínsecamente vinculadas con la dignidad humana, la libertad e igualdad. En virtud del Derecho Internacional y sin importar el Sistema político eco-nómico, social, cultural o administrativo el Estado debe respetar, proteger, promover y garantizar los Derechos Humanos de toda su población.
Desde un enfoque histórico y progresivo se identifican tres etapas, sobre las cuales hay consenso: La primera va desde finales del siglo xviii hasta la fecha, referida como la de los derechos civiles y políticos, es el punto de partida para los posteriores. La segunda etapa viene desde la mitad del siglo xix hasta la fecha, con énfasis en los derechos económicos, sociales y culturales que se suman a los anteriores civiles y políticos. La tercera va desde la mitad del siglo xx a la fecha, en la cual surge el principio de la solidaridad al interior de los pueblos, y al exterior de las naciones.
Al sumar las últimas dos etapas, los Derechos Humanos han cobrado ya una densidad en la toma de decisiones globales y nacionales.
Cada etapa en la evolución de los Derechos Humanos presupone una am-pliación de la responsabilidad del Estado con la visión de fortalecer sus fines, entre los cuales se encuentran cuatro fundamentales:
El primer fin del Estado, de todo Estado desde la antigua historia, es la seguridad y la paz social. El segundo es la estabilidad económica y política. Sin estabilidad económica no hay política, y sin estabilidad política no hay economía. Están hermanadas; el bienestar integral de la población, y el desarrollo sustentable.
El Estado, como enseña la teoría, está destinado a atender las demandas del interés general a través del gobierno; el conjunto de las actividades del gobierno dan carácter y forma a la función pública.
Una de sus expresiones principales es la Administración Pública, la cual se manifiesta de tres formas. La primera ocurre al salvaguardar el orden público, por medio de cuerpos especializados y políticas públicas de convivencia; la segunda, mediante la prestación de bienes y servicios públicos, para facilitar y garantizar una mayor calidad de vida individual y comunitaria, y la tercera por la gestión directa o indirecta de la vida política, económica, cultural y social.
La autoridad y legitimidad conferidas a la función y Administración Pública exigen un ejercicio y funcionamiento que implica tácita y expresamente al ámbito de los Derechos Humanos, sobre todo desde la modificación
constitucional de 2011, que ya es, en lugar de garantías individuales Derechos
Humanos, y que son transversales en toda la Constitución.
Existe, por lo tanto, un paralelismo entre la inclusión de nuevos Derechos Humanos y el perfeccionamiento de los marcos legales, acción que supone un ajuste en las estructuras gubernamentales y administrativas, de mane-ra que sean eficientes, eficaces, congruentes, honestas y serias. Con ello se comprueba la capacidad adaptativa del aparato estatal para estar en condiciones de cumplirle a una sociedad creciente, compleja y cambiante. Para explicar con mayores elementos esta tesis de paralelismo, conviene reflexionar sobre el desarrollo de los Derechos Humanos y la transforma-ción del Estado. Retomemos las etapas.
La primera etapa se refiere a los derechos civiles y políticos, y en torno a la búsqueda de un Estado legal racional. Este primer momento se desarrolló a finales del siglo xviii. Su motor, sin duda, fue la Revolución Francesa y los principios universales de libertad, igualdad y fraternidad.
Durante este periodo se proclama la Declaración Universal de los Dere-chos del Hombre y del Ciudadano; relevante documento que consigna la aparición del ciudadano, excluida la mujer, con su consecuente cobijo a los derechos civiles y políticos, a los principios de libertad, igualdad, propie-dad, seguridad y la resistencia a la opresión.
Todo ello va configurando un nuevo paradigma, que implica considerar a la nación como fuente de soberanía en el voto popular, y la constitución de una fuerza pública para garantizar los derechos del hombre; su sosteni-miento en la subvención de su administración a través de una recaudación común, entre otros instrumentos.
En esta etapa se configura un esquema interdependiente entre el reco-nocimiento de libertades fundamentales y derechos. La definición de atri-buciones gubernamentales y administrativas que dan paso al modelo del Estado de Derecho, que se conoce como el Estado legal racional. Su esen-cia fue claramente capturada por Max Weber. En tal sentido, el Estado entonces, es fundamentalmente una organización jurídica. La idea básica
de la interpretación del Estado como una persona jurídica reside en su actividad controlada por la ley.
A diferencia de los modelos de organización política sustentados en la tra-dición y el carisma, el Estado legal racional supone el fundamento de la obligación política que reside en la racionalidad de las leyes generales, abstractas y sistemáticas.
El proceso de aplicación de los Derechos Humanos, en esa primera eta-pa, supuso la creación de esquemas de interacción del individuo frente al Estado, no siempre atractivos para el Estado, al contrario, le obligaba a reconocer la libertad, la igualdad, la fraternidad. Ponía límites al Estado frente a esos principios, que por entonces no eran muy atractivos, sobre todo el Estado absolutista que lo precedía.
No en balde para Weber, el Estado es una asociación de dominación polí-tica, que justifica su validez en la existencia de un ordenamiento jurídico impersonal. En tal sentido, señala que no se obedece a la persona en virtud de su derecho propio, sino a la regla establecida. En ese sentido, la racionalización del derecho deriva en la racionalización de la Administra-ción Pública, o sea, la AdministraAdministra-ción del Estado.
Su manifestación más evidente es la burocracia, caracterizada por el principio de las atribuciones oficiales, fijas, ordenadas, por lo general, mediante reglas, leyes o disposiciones del Reglamento Administrativo, el nacimiento del Derecho Administrativo.
La burocracia se sujeta, además, al principio de la jerarquía funcional, es decir, a un esquema de relaciones de mando y obediencia; la burocracia se sustenta en el papel en expedientes que legitiman y legalizan las decisiones. Sobre lo que hoy conocemos como servicio civil de carrera, Weber con-sideraba que: “La ocupación del cargo era producto de la aceptación de un deber específico, de fidelidad al mismo; a cambio de la garantía de una existencia asegurada”.
“Por lo tanto, aquel funcionario moderno se pone al servicio de una fi-nalidad objetiva impersonal”. Esa condición contradecía el cumplimiento
de la garantía de los Derechos Humanos de entonces, puesto que no se orientaba a persona alguna, sino a un conjunto de hechos difícil de identi-ficar. Entonces el Estado legal racional caminó en sentido contrario de los Derechos Humanos, pero concilió con el derecho al voto y a ser votados, aunque al principio fue restringido.
Las interacciones económicas se vuelven cada vez más complejas, y la ac-tividad de un Estado garante de un esquema de libertades fundamenta-les, y derechos políticos y civifundamenta-les, se vuelve insuficiente.
El Estado legal racional se ve superado por una realidad política, econó-mica y social; contexto que enmarca el paso de un Estado rígido, como el
weberiano, atrapado en sí mismo, muy ineficiente ya para lo que se
nece-sitaba en las sociedades de aquel tiempo –entre la Primera y la Segunda Guerra Mundial, y un poco después– y así se dio lugar a la segunda etapa. La segunda etapa lanza su activismo hacia la consecución de los derechos económicos, sociales y culturales, y coloca al Estado en el centro. En lugar de decirle: “Estado no te metas con mi libertad y mis principios de igual-dad y solidariigual-dad”, le dice: “Estado métete, por favor, porque no puedo acceder a estadios de dignidad. Entonces no te metas, pero sí métete”. Como resultado de la Segunda Revolución Industrial se busca garantizar aquellos derechos dirigidos a la colectividad a finales del siglo xix. El mu-tualismo se convierte en sindicalismo y el fin es brindar mejores condicio-nes de vida, sobre todo a los trabajadores.
Comprende, pues, esta decisión del Estado una vinculación estrecha con la Administración Pública. De esta manera, el objetivo de la evolución de los Derechos Humanos se relaciona con las aspiraciones de la sociedad y con la satisfacción masiva de necesidades y prestación de servicios para todos. Se enfrentó entonces la circunstancia de definir los mínimos de bienestar: salud, vivienda, educación, alimentación, vestido, servicios pú-blicos vinculados y vinculantes jurídicamente.
En la Constitución Mexicana de 1917, estos derechos se incorporan por
primera vez en el mundo, de la mano de la justicia social. Si leemos Los
con ese espíritu leemos la Constitución Mexicana, volvemos a recurrir a la inexistencia de la justicia social. Si ahora lo traemos al siglo xxi, la justicia social sigue siendo una asignatura pendiente en muchas regiones, estados y estratos sociales de México.
Como se puede entender, el modelo legal racional dio paso al Estado de Bienestar. El origen del Estado de Bienestar puede rastrearse en la Alema-nia de fines del xix, como estrategia para mantener el control político de las masas empobrecidas debido a los procesos de industrialización. Desta-ca, en ese sentido, la Constitución de Weimar, que tuvo una vigencia muy breve, pero es considerada históricamente como de las primeras constitu-ciones de derechos sociales. Pero lo hicieron para el control de las masas. El Corporativismo Fascista de Mussolini, utilizó mucho los derechos so-ciales de los trabajadores para controlar a las masas. El caso mexicano es muy diferente, porque tiene su origen en una revolución auténticamente social, y en peticiones que respondían a auténticas demandas de
auténti-cos representantes en Querétaro: en la fragua de la Constitución de 1917.
Sale el New Deal de Roosevelt, precursor de lo que llegaría a denomi-narse el Estado de Bienestar. En Inglaterra el Partido Laborista impone un Estado de Bienestar. Lord Beveridge, economista y reformador social, promete a los británicos: “Lo primero que ustedes tienen es vivienda, luz y comida”. “Y yo les protejo, yo Estado les protejo”, el Estado Benefactor. Ahí empezó ese concepto que luego se pasó a muchos países en el mundo, entre ellos a México.
La idea detrás del Estado de Bienestar es mejorar las condiciones de vida de la población, mediante una amplia intervención del Estado en la regu-lación de las relaciones laborales. Entonces, ¿con quién había que ponerse de acuerdo, con un sindicato, con un partido, con dos mil sindicatos, con veinticinco partidos? No, era mejor ponerse de acuerdo con un partido y con un sindicato.
Faltaba la salud, la seguridad social, y las pensiones en México. Entonces se creó el Seguro Social primero, y después, para los burócratas, el issste. Para que tuvieran un régimen especial, porque tampoco podía el Estado con todas esas pensiones y con todas esas cargas, por ello creó el aparta-do B de la Constitución.
Por otro lado, de acuerdo con T.H. Marshall: “El Estado de Bienestar implica el reconocimiento de que la prevención de los riesgos individuales, al final, se asumen como responsabilidades comunes; por lo tanto se pro-mueve la creación de nuevas solidaridades sobre la base de una ciudadanía social”. Así se conoce este concepto de Marshall.
El Estado de Bienestar es congruente con el sentido de la segunda gene-ración de Derechos Humanos. La justificación de la actividad estatal se explica como un medio para garantizar la dignidad de las condiciones de vida de los individuos y de sus familias.
En este contexto llegamos a la tercera etapa, la cual se relaciona con el principio de la solidaridad al interior de los pueblos y al exterior de las naciones.
El Consenso de Washington planteó que el Estado no era bueno. Que lo mejor era el empresario, y que la Administración Pública no servía para nada y que lo mejor era la administración privada. Pero después de unos años se dieron cuenta que no es un problema de eficiencia, eficacia y con-gruencia, sino un problema mucho más serio, mucho más complejo. En la tercera etapa ya no alcanza el dinero para nada, entonces dicen que había que hacer recortes dentro del Estado para abrir espacios a la inicia-tiva privada para que así se actuara.
Fue muy difícil ese cambio de nuestro Estado Mexicano. Estábamos acos-tumbrados a una pensión más, si no más eficiente a una simple atención del Estado Mexicano. De repente empieza a retirar sus naves, el Estado Mexicano, y empieza a declarar un poco en la indefensión a grandes capas de mexicanos, aquí en México, pero también en muchas partes del mundo; y en distintas etapas y momentos.
Posterior a la Segunda Guerra Mundial, se impone la necesidad de coope-ración para superar los conflictos, y se acentúa el objeto de proteger tres bienes: paz, desarrollo y sustentabilidad; y son muy difíciles de sostener en la realidad. Todos están ineludiblemente articulados e interrelacionados en un mundo global, en el cual se reconoce la diversidad y la pluralidad en cada país y continente del mundo entero.
Las distintas realidades técnico-científicas a las que nos hemos enfrenta-do hace necesario cuestionar nuestra capacidad adaptativa. A partir de la Revolución Industrial, los avances tecnológicos en diversos campos del conocimiento han contribuido, a diversos cambios sociales y nuevas formas de organización; aparición de nuevos valores, y con esto la emer-gencia de paradigmas en el ámbito de la ética.
Las interacciones humanas se van desarrollando en una sociedad en la que la información y la tecnología se posicionan como moneda de cambio y elemento de poder.
Los nuevos imperativos éticos y problemas jurídicos que se desprenden de las nuevas condiciones a las que nos enfrentamos, como seres huma-nos, nos hace cuestionarnos si estamos en el umbral de una nueva etapa, la cuarta, en la evolución de los Derechos Humanos y, con esto, a una transformación más de Estado. Ya no el Estado absolutista, ya no el Estado a nivel nacional, ya no el Estado de Bienestar, ya no el Estado solidario, sino un Estado nuevo.
En un contexto en el que estamos viviendo de globalización económica, ideológica y simbólica, las posiciones tradicionales sobre el papel del Estado se han nulificado.
Siguiendo la línea de la relación de Estado con los Derechos Humanos, en nuestro tiempo resulta conveniente mencionar la apreciación de Nor-berto Bobbio, según la cual: “La cuestión de los Derechos Humanos no es la de su fundamentación, de eso nadie duda estamos de acuerdo, están fundados los Derechos Humanos; la cual se justifica con el paso del tiem-po, y con el reconocimiento de las tres etapas mencionadas. El problema es de la protección de los Derechos Humanos, no del reconocimiento; no es, pues, un problema filosófico, sino es un problema evidentemente político”.
Si la política se trata de una actividad orientada a ejercer el poder y lograr la concreción de ciertos objetivos y el Estado es la asociación política por excelencia, definir quién obtiene qué, cuándo y cómo está en las manos de aquellos en el gobierno, ¿por qué el gobierno tiene la autoridad para representar al Estado?; entonces es la toma de decisiones.
De lo anterior, debe ser congruente con tres nociones que están sujetas a cambios en el nuevo contexto:
1. La unicidad del Estado como actor central en las dinámicas
internacionales y nacionales.
2. La construcción y gestión del espacio público.
3. La nueva forma de gobernar.
Con respecto a las transformaciones del Estado en un mundo interdepen-dientemente complejo, y en un escenario en el que existe una dispersión y acumulación de poder en múltiples polos no podemos continuar ope-rando bajo el supuesto de que el Estado es el único actor que define la política a nivel internacional. Ya no.
Nos damos cuenta que, por ejemplo, grandes corporaciones financieras definen mucho de la política sin la intervención de los Estados. Así como aquellos principios considerados como universales –como son los Dere-chos Humanos–, la influencia de otros actores y sectores se hace presente. Conviene evocar el Modelo del Pluralismo Político, el cual constituye una redirección en la forma de visualizar a las democracias contemporáneas; el reconocimiento de la existencia de muchos determinantes en la distri-bución del poder y, por lo tanto, de muchos centros de poder. Resaltan los distintos procesos que se generen, y resultan de la dinámica de la interacción entre los grupos en la competencia por el poder.
El poder no es solamente estar en el Congreso, o estar en la Suprema Corte u ocupar un cargo en la Administración Pública; el poder tiene mu-chas fases, o facetas, y se manifiesta de diferentes maneras. Por ejemplo, para Madison, el pluralismo político es: “Una manifestación de la libertad de asociación; derecho humano de la primera etapa, el cual se vincula con la obligación del gobierno de generar un entorno en el que los diversos grupos y los intereses que ellos representan puedan consignar sus objetivos sin so-cavar la libertad de otros y mejorar sus condiciones de vida. Segunda etapa de los Derechos Humanos. Por lo tanto, al interior de los estados se debe gestar las transformaciones necesarias para que la acción gubernamental sea un ejercicio incluyente; entonces se deben de reconsiderar las bases mismas de los parámetros y modelos de organización administrativa”.
Hasta mediados del siglo xx la racionalidad en el sentido tradicional del modelo weberiano se seguía considerando como característica principal de las estructuras.
Efectivamente, el modelo legal racional, todavía en estos días, se sigue estudiando en las escuelas de derecho; porque todavía el otro no se es-tructura, entonces estamos en una transición muy interesante.
Herbert Simon advierte que: “Así como la racionalidad es imperfecta en lo individual, también lo es en lo colectivo y, de tal suerte, que el comporta-miento organizacional y el proceso de toma de decisiones no pueden ser considerados como absolutos de racionalidad”. Debemos entender que la existencia de relación de jerarquía, de medios y fines no siempre se pre-senta de forma coherente y lineal.
En una estructura organizacional de tipo jerárquico o piramidal, secreta-rios, subsecretasecreta-rios, oficial mayor, directores, etcétera, entran en fricción con este modelo cuando se cambia el paradigma, a causa de los acuerdos que se concretan de manera horizontal en la base de la pirámide.
Bajo esta óptica, las funciones o actividades realizadas por el gobierno eran consideradas como públicas, y el ámbito en el cual se desarrollaban era denominado Sector Público.
Para entrar a un modelo no piramidal de toma de decisiones debemos ampliar la noción del espacio público. Es el lugar de convivencia de la sociedad, aquel en donde cohabitan la población y el gobierno para rea-lizar actividades comunes. La responsabilidad del gobierno en la configu-ración de este escenario compartido supone el conocimiento y habilidad para manejar y solucionar lo mejor posible los conflictos.
Este espacio público está definido por el interés general, y por ello tiene una dimensión social, cultural y política. Su calidad se podría evaluar sobre todo por la intensidad y la profundidad de las relaciones sociales que de él se propicia, por brindar el territorio de interacción entre distintos grupos, y el foro de contrastación de diferentes corrientes ideológicas y compor-tamientos, sin que por ello deje de estimularse la identificación simbólica, la expresión y la integración cultural.
Así, el espacio público posee características democráticas y es, por lo tan-to, un espacio de Derechos Humanos. Es propiedad de todos y de nadie en lo particular. Aunque participan conjuntamente sociedad y gobierno, se reconoce a éste último como el representante legal y legítimo de la autoridad, y es el lugar en donde se desenvuelve la acción gubernamental. Los Derechos Humanos no se hacen sin nosotros, somos los primeros comprometidos a los Derechos Humanos de uno mismo y de los demás. No se pueden garantizar sin la presencia del Estado. El Estado no puede garantizar los Derechos Humanos sin un gobierno comprometido, que en-tienda qué son los Derechos Humanos. Son de todas las tierras, y se dan en todo el espacio público que compartimos.
Doctor Raúl Plascencia Villanueva
A partir de la Reforma Constitucional de junio de 2011, el deber de
pro-mover, observar y defender los Derechos Humanos está a cargo de todos los mexicanos y, por supuesto, con mucho mayor responsabilidad, de los servidores públicos.
La mayoría de las quejas que conoce la Comisión Nacional de los Derechos Humanos deriva de cuestiones en donde el servidor público desconocía la función que tiene que llevar a cabo, desconocía que estaba violando De-rechos Humanos y, no obstante eso, continuaba con su actuar.
En nuestro país se padece, sin duda, un gran rezago en materia del cono-cimiento en el tema de los Derechos Humanos. Hoy podemos preciarnos de afirmar que la mayor parte de los mexicanos identifica el concepto de Derechos Humanos, pero también la mayor parte de los mexicanos desco-noce qué son los Derechos Humanos y, más aún, cómo hacerlos efectivos. Una cultura de la legalidad es una que no solamente implica la existencia de leyes, sino también la existencia de instituciones con facultades ex-presas, funciones específicas de llevar a cabo aquello que nos mandata la norma legal. Pero también la cultura de la legalidad demanda de un ingrediente fundamental, servidores públicos profesionales, conocedores de la función que habrán de llevar a cabo, y particularmente versados en el tema de los Derechos Humanos.
En el México de la segunda década del siglo xxi, conocer los Derechos Hu-manos es conocer la Constitución. Hacer efectivos los Derechos HuHu-manos es hacer efectiva la Constitución y, por supuesto también, los tratados que se han suscrito por el Estado Mexicano y que reconocen plenamente los Derechos Humanos.
El ejercicio de la función pública perdería sentido si no estuviera comple-tamente conectado con el pleno respeto a los Derechos Humanos y sobre todo con la función en la que servidores públicos deben estar conscientes que se tiene que servir a la sociedad en los términos que están previstos en el marco jurídico. Así como buscar ser el mejor referente de cómo se brinda un servicio a la sociedad y cómo se resuelven problemas.
Por ello, es muy necesario impulsar la vocación en el servicio público, el compromiso con el servicio público, el que estemos conscientes to-dos que los que somos servidores públicos somos un referente social y debemos ser también un ejemplo de cómo queremos ser vistos y cómo quisiéramos ser atendidos.
La reforma a la Ley de Amparo, viene a proteger de una mayor manera los Derechos Humanos, con mecanismos jurisdiccionales de defensa, el gran impacto de los instrumentos internacionales y los criterios de interpreta-ción; particularmente el tema de la convencionalidad y cómo llevar los tra-tados internacionales al desempeño cotidiano de todo servidor público. Este concepto, que busca hermanar a todos los países del mundo en una misma orientación, en una misma dirección y con un mismo compromiso; el compromiso de que todos defendamos los Derechos Humanos con la misma intensidad, pero también con la misma decisión.
Debemos recordar el compromiso que se estableció en el Artículo 3o. de
la Constitución para el Estado Mexicano: el compromiso de educar en ma-teria de Derechos Humanos. Hoy el Estado tiene el gran compromiso de formar, de capacitar, de educar a todos los mexicanos en materia de Dere-chos Humanos. Los que están actualmente en las escuelas, pero también, los que ya egresamos de las escuelas, y que sin duda requerimos de una permanente e intensa formación, una intensa educación.
Éste es un proceso continuo que no debe limitarse solamente a la cuestión formal, a lo que establezcan las leyes, sino que requiere también de una profunda reflexión, actualización, debate y sobre todo de una revisión de lo que hemos hecho y de lo que falta todavía –que es mucho– por hacerse.
Licenciado Miguel Ángel Osorio Chong
Con la Reforma Constitucional en Materia de Derechos Humanos de junio
del 2011, todas las autoridades estamos obligadas a promover, garantizar,
respetar y proteger estos derechos, de conformidad con los principios de universalidad, interdependencia, indivisibilidad y progresividad.
Lo más importante es que se haga por convicción. No solamente estamos obligados como servidores, sino en el otro lado, como ciudadanos, cómo queremos ser tratados, y siempre que se nos respete así como a nues-tras familias y al entorno. Por eso hablo de convicción de los servidores públicos del Gobierno Federal por entender, compartir, difundir y actuar en pleno respeto a los Derechos Humanos de la ciudadanía. Para ello es fundamental capacitar y formar funcionarios sensibles que, desde sus res-ponsabilidades, promuevan la observancia y difusión de estos derechos y así generar una nueva cultura de servicio público. Que se materialice en mejores relaciones de convivencia, tolerancia y respeto a la dignidad de las personas.
Como lo marca la ley, para el correcto desempeño de nuestro trabajo se debe estar en un proceso permanente de actualización y aprendizaje, especialmente para quienes tienen tareas de contacto y servicio con los ciudadanos.
Para hacer realidad la implementación de la reforma del 2011, desde la
Se-cretaría de Gobernación se definieron cuatro líneas de acción. La primera es la construcción de políticas públicas que reflejen la transversalidad de los Derechos Humanos. La segunda es capacitar a todos los funcionarios de la Administración Pública y, por supuesto, promover para que se dé en los otros ámbitos del gobierno estatal y municipal. La tercera es lo que va ligado a lo comentado, articular a las diferentes instancias y autoridades de todo el país en torno a este objetivo común. La cuarta, y fundamental, es difundir el contenido de la reforma a toda la sociedad, para que sea cada vez más conocida y utilizada por los ciudadanos.
Instrumentar la reforma constituye una de las principales líneas de acción de la Secretaría de Gobernación y será base del Programa Nacional de Derechos Humanos. Hay avances significativos en la protección y defensa
de los Derechos Humanos. Se trabaja fundamentalmente con las organiza-ciones nacionales de la sociedad civil y escuchamos las recomendaorganiza-ciones de organismos internacionales.
La adopción de la política de Estado en materia de Derechos Humanos es un cambio que todos debemos promover y que con ello se modernizará al gobierno y su desempeño, el desempeño diario de los funcionarios. Esta-mos en una transformación profunda y real.
También se modificó la estructura de la Administración Pública Federal, para fortalecer esta área, para fortalecer la tarea que tenemos en esta materia, y estamos por concluir la elaboración del Programa Nacional de Derechos Humanos, el cual construimos junto con la sociedad.
En materia de seguridad se elaboraron protocolos de actuación para los cuerpos de seguridad del país; se da atención a las denuncias relacionadas con la violación de los Derechos Humanos; el país cuenta con una Ley de Víctimas; el gobierno conformó una Unidad Especializada de Búsqueda de Personas Desaparecidas. Asimismo, destaca la decisión de dar cum-plimiento a recomendaciones o sentencias nacionales e internacionales. Con organizaciones de la sociedad civil, se elaboran y revisan los protoco-los para informar sin hacer apología de la violencia y el crimen, respetan-do en torespetan-do momento la presunción de inocencia.
Lograrlo requiere de una política de Estado, que esté presente en todas sus acciones y en la relación de los servidores públicos con los ciudadanos.
2. Principios Constitucionales de los
Derechos Humanos
Doctor Arturo Zaldívar Lelo de Larrea
Lo primero que nos debemos cuestionar es si efectivamente estamos en México ante un nuevo paradigma constitucional. Desde que se dieron las
reformas de junio de 2011 en materia de Derechos Humanos y de amparo,
se sostuvo de inmediato que eran de tal importancia que se generaba un nuevo paradigma constitucional. Hubo coincidencia en esto por una par-te importanpar-te de la Academia, en el sentido de que efectivamenpar-te estas reformas constitucionales eran tan importantes que nos venían a dar un nuevo esquema constitucional.
Estas reformas de 2011 son quizá las más importantes en la historia
cons-titucional de México, por lo menos desde la Constitución de 1917.
Por-que, entre otras cosas se modifica el sistema de fuentes del orden jurídico mexicano. Se cambia el parámetro de validez de todo este orden jurídi-co mexicano. Se establece una serie de principios obligatorios para todas las autoridades en materia de interpretación de Derechos Humanos. Se prevén también obligaciones concretas en materia de Derechos Humanos para todas las autoridades del Estado Mexicano y se privilegia un método interpretativo en materia de derechos. Al mismo tiempo se modifica el instrumento por excelencia en la protección de los derechos, que es pre-cisamente el juicio de amparo.
De la lectura de los tres primeros párrafos del Artículo 1o. Constitucional
se desprende que efectivamente estamos ante la presencia de un nuevo paradigma constitucional.
El párrafo primero del Artículo 1o. Constitucional establece que todas las
personas gozarán de los Derechos Humanos reconocidos por la Consti-tución y los tratados internacionales en que México sea parte. El Estado
Mexicano tomó una decisión fundamental al modificar el concepto de otorgamiento de derechos por el de reconocimiento de derechos. Esto quiere decir que el Estado, en una decisión soberana, considera que hay ciertos derechos que son incluso superiores al Estado mismo y que el Esta-do simplemente da cuenta de esos derechos y los reconoce, y los asimila, pero no es él el que crea los derechos y el que los otorga.
Por otro lado, se modifica no sólo el sistema de fuentes, sino también el presupuesto de validez de todo el orden jurídico mexicano.
Hasta antes de esta reforma, la cúspide del sistema jurídico mexicano era solamente la Constitución. Los tratados internacionales en todas las ma-terias tenían una jerarquía infraconstitucional, de tal suerte que en una estructura piramidal al estilo kelseniano teníamos la Constitución como presupuesto de validez y a partir de ahí todos los actos y todas las leyes del orden jurídico mexicano tenían que estar de acuerdo con la Constitución. Ahora se establecen además Derechos Humanos de fuente internacional. Estos Derechos son ya derecho positivo mexicano, son derechos funda-mentales porque son Derechos Humanos constitucionalizados.
El constituyente revisor de la Constitución ha determinado que esos dere-chos deben tener rango constitucional y, consecuentemente, son también presupuesto de validez de todo el orden jurídico mexicano. Y esto es su-mamente importante y trascendente porque cambia la manera en la que se concebía la Constitución, cómo el derecho se aplica en México de un momento a otro.
Estas reformas requieren y van a requerir incluso un cambio cultural, de la forma en que se interpreta, se aplica y se entiende el derecho, no sólo por los académicos, los abogados, los servidores públicos, o de manera muy particular de los jueces, sino de toda la sociedad, porque la nue-va constitucionalidad mexicana pone como en el centro de la ingeniería constitucional y de la vida política y social de México precisamente a los Derechos Humanos.
Este primer párrafo generó en la Corte, durante más de dos años, una serie de problemas interpretativos y de debates. Por ejemplo, ¿cuál es la jerarquía de los Derechos Humanos de fuente internacional?
Segundo, cuando hay un problema al que se enfrenta la Suprema Corte, se debe interpretar primero la Constitución. Sólo que la Constitución no ten-ga una solución completa y definitiva, se interpreta el tratado o el tratado y la Constitución deben interpretarse conjuntamente.
Los Derechos Humanos no son los tratados internacionales en materia de Derechos Humanos. Son las normas de Derechos Humanos que estén en cualquier tratado internacional. Esto también es un cambio muy impor-tante, porque lo que tiene jerarquía constitucional no es el tratado, es la norma de Derecho Humano que la Constitución incorpora como un texto constitucional ampliado.
En los debates parte importante del Pleno decía: “No, primero es la Cons-titución y sólo que la ConsCons-titución no tenga solución vamos de manera subsidiaria a los tratados”. Otros decían: “La Constitución no dice ‘la Cons-titución y, en su caso, los tratados’, dice ‘ConsCons-titución y tratados’, de tal suerte que el Derecho Humano es uno que puede tener dos fuentes, pero deben interpretarse de manera armónica y de manera coordinada, no pri-mero uno y después otro. Y entre ellos no debe haber una situación de jerarquía, sino una situación de armonía. Es una masa de derechos, un bloque de derechos donde hay que interpretarlos como una especie de red que se entrelaza y no como una cuestión de jerarquía”.
El segundo párrafo establece lo que se llama cláusula de interpretación conforme y el principio pro persona. Aquí es importante hacer un alto porque me parece que cuando se ha estado haciendo mucho énfasis en la reforma se ha privilegiado el hablar del principio pro persona, pero se ha descuidado la cláusula de interpretación conforme.
Y el párrafo segundo lo que establece es que todos los asuntos en materia de Derechos Humanos se deberán interpretar conforme a la Constitución y los tratados internacionales en la materia, favoreciendo en todo mo-mento la interpretación más amplia en los derechos de la persona.
Cuando hablamos de interpretación conforme, esta expresión puede tener por lo menos tres significados.
Un significado es una técnica interpretativa de deferencia al legislador que tienen todos los tribunales constitucionales en el mundo. Consiste en que cuando se pone, se cuestiona, se discute la constitucionalidad, la validez de una norma de carácter general de una ley ante un tribunal de constitucionalidad, el tribunal deberá privilegiar entre las interpreta-ciones jurídicas posibles aquella que haga compatible el texto de la ley con la Constitución. Prácticamente todos los textos legales son suscep-tibles de varias interpretaciones. El Derecho no es una ciencia exacta o precisa, el Derecho es interpretable. De tal suerte que hay varias inter-pretaciones que pueden defenderse y que al final una vence a la otra argumentativamente, no en términos de otro tipo. Pero si dentro de las dos o tres posibilidades interpretativas que se sostengan argumentati-vamente, no que se inventen, hay una que hace compatible la Constitu-ción, la ley a la ConstituConstitu-ción, se tiene que preferir esa. Ese es el primer sentido de interpretación conforme.
El segundo sentido de interpretación conforme también es un criterio in-terpretativo, pero en otro ámbito. En este sentido, cuando se habla de interpretación conforme se dice que todo el orden jurídico, todo el siste-ma jurídico de un país debe ser interpretado acorde a la Constitución, a la luz de los postulados, de los principios y de las normas que establece la Constitución. Es una especie de constitucionalización de todas las ramas del Derecho. Cualquier conflicto, cualquier problema que tengamos, se tiene que resolver a la luz de la Constitución. Este es otro concepto de interpretación conforme.
Y tercera posibilidad de interpretación conforme es precisamente la que se ve ahora como un criterio interpretativo de normas de Derechos Hu-manos. La cláusula de interpretación conforme del párrafo segundo es muy peculiar, porque normalmente en otros países lo que se hace es re-ferir como interpretación conforme a la Constitución. Por ejemplo, todas estas normas se interpretarán conforme a la Constitución o todas estas normas se interpretarán conforme a los Derechos Humanos internaciona-les. En uno se privilegia la Constitución, en otro se privilegian los tratados.
Pero nuestra Constitución establece una cláusula de interpretación con-forme dual y mucho más amplia, en la cual juegan de la misma manera la Constitución y los tratados internacionales. Entonces el principio pro
persona no es un principio que se tiene que ver aislado.
Lo que le da de alguna manera congruencia, estructura, lógica sistémi-ca al principio pro persona es precisamente la cláusula de interpretación conforme, porque tenemos que interpretar favoreciendo siempre a la persona, pero conforme a la Constitución y a los Derechos Humanos de fuente internacional.
Esto es muy importante, creo que nos hace falta todavía, sobre todo a nivel jurisprudencial, ir avanzando un poco más en la cláusula de interpre-tación conforme. Por otra parte, la doctrina mexicana necesita debatir un poco más este tema.
También hay criterios en la Corte, discutibles y opinables. ¿Cuándo va a entrar el principio de interpretación conforme y de pro persona? Cuando la Constitución dice una cosa y el texto del Derecho Humano dice otra, ¿cuál vamos a privilegiar? Se tienen que armonizar las antinomias o las aporías y privilegiando siempre pro persona o cuando la Constitución es-tablece un texto más limitado y hay que estar al texto de la Constitución. Y el tercer párrafo, que obliga a todas las autoridades a todo lo que tiene que ver con la promoción, el respeto, la defensa y la garantía de los De-rechos Humanos. Son obligaciones para todas las autoridades, a la luz de principios internacionales de los más avanzados, principios de universali-dad, interdependencia, indivisibilidad y progresividad.
De tal suerte que si se ven estos tres párrafos, uno se da cuenta que tiene una riqueza tremenda que cambia por completo la manera de concebir el Derecho Constitucional, así como la forma en que los operadores jurídicos percibimos nuestro trabajo.
Ahora, ¿qué ha sucedido en la Corte en este tema? La primera aproxima-ción que tuvimos para tratar de darle contenido a la Reforma Constitucio-nal en materia de Derechos Humanos no se hizo de manera directa sobre
la reforma, sino a propósito de la primera vez en que la Corte mexicana se presentaba ante la problemática de cumplir con una sentencia de un tri-bunal internacional, en este caso de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, en el famoso caso Radilla.
En este asunto decidió la Corte. Primero, que las sentencias de la Cor-te InCor-teramericana de Derechos Humanos son obligatorias para el Estado Mexicano en sus términos. No toca a las autoridades del Estado Mexicano discutir o cuestionar, o matizar lo que dice una sentencia condenatoria al Estado Mexicano. Lo único que toca es cumplirla y cumplirla completa-mente, no solamente en aquellos aspectos de condena. Por eso la resolu-ción, del expediente varios del caso Radilla dice “en sus términos”. Segundo, la Corte establece en ese momento, esto ya cambió, que las sen-tencias o la jurisprudencia de la Corte Interamericana en aquellos asuntos en que México no es parte, son simplemente orientadoras para el Estado Mexicano. No vinculan a los jueces.
Un tercer aspecto muy importante del caso Radilla es que se establece por primera vez el control difuso de convencionalidad y constitucionalidad en nuestro país. Este control difuso siempre ha estado en la Constitución
en el Artículo 133o., que establece que todos los jueces deben de estar
a lo que marca la Constitución, con independencia de lo que digan sus constituciones o leyes internas. Sin embargo, la Corte mexicana no había aceptado tradicionalmente este control difuso, y no es sino hasta propósi-to del caso Radilla en que se acepta.
El control difuso quiere decir que a partir de ahora todas las autoridades jurisdiccionales están facultadas y obligadas a inaplicar una ley, una norma de carácter general que sea contraria a la Constitución o a los Derechos Humanos de fuente internacional.
Esto es sumamente trascendente porque viene a cambiar la forma como se había concebido la actividad de los juzgadores.
A partir de esto todos los jueces son jueces interamericanos y jueces constitucionales.
Hay quienes distinguen con mucha claridad el control de convencionali-dad y control de constitucionaliconvencionali-dad como si fueran dos cosas distintas. En México, en el sistema que adopta la Constitución no es viable hacer esta distinción de tajo. Si los Derechos Humanos de fuente internacional son Derechos Humanos constitucionalizados, cuando se viola un Derecho Humano de fuente internacional se viola no sólo la convención o el trata-do trata-donde esté el derecho, se viola también la Constitución.
De tal suerte que el control de convencionalidad en México es un control conjunto de convencionalidad y constitucionalidad. Tenemos entonces en México un control de constitucionalidad puro, que es aquel que tiene que ver sobre todo con atribuciones y facultades en acciones y controversias que versen sobre facultades de los órganos del Estado.
Pero un control de constitucionalidad y convencionalidad en todo lo de-más qué tiene que ver con Derechos Humanos. No se puede distinguir convencionalidad y constitucionalidad de esta forma porque en México toda afectación a un Derecho Humano internacional afecta la Constitu-ción, no de modo indirecto, de modo directo porque esos Derechos Hu-manos son a la vez Constitución. De tal manera que esta situación viene también a cambiar cómo habíamos nosotros entendido las cosas.
¿Cómo tenemos nuestro derecho procesal constitucional en México? Real-mente tenemos una combinación de constitucionalidad y de convenciona-lidad, de control concentrado y de control difuso bastante compleja. Por un lado, tenemos instrumentos de control concentrado. Control concen-trado son aquellos en los cuales hay una acción que se solicita a un órgano especializado para que resuelva un asunto de constitucionalidad. Y aquí tenemos las acciones de inconstitucionalidad, las controversias constitucio-nales y el juicio de amparo, primer bloque de control concentrado. Después tenemos un control difuso de convencionalidad y constitucionalidad que lo tienen todos los jueces del país, pero tenemos también un control difu-so, que más bien debe ser incidental, en medios de control concentrado. Por ejemplo, en materia de amparo directo contra leyes.
Cuando ocurre un juicio, se concluye el juicio, un juicio civil, un juicio penal, un juicio mercantil y acuden al juicio de amparo. En el juicio de amparo se
puede señalar que la sentencia que resolvió la controversia es inconstitu-cional porque aplicó una ley que, a su vez, se considera inconstituinconstitu-cional. Y si el tribunal colegiado y después la Suprema Corte, si es que hay un recurso de revisión ante ella, sostiene que esa ley es inconstitucional, no decreta la inconstitucionalidad de la ley en los puntos resolutivos de la sentencia, simplemente la inaplica.
Entonces se tiene un control concentrado, donde hay un control difuso en el que se inaplica. Esto sucede también cuando se impugna la Ley de Amparo. La Corte ha dicho que la Ley de Amparo no se puede impugnar de manera directa. Ésta se aplica siempre en juicios de amparo y la Ley de Amparo ac-tual, como la abrogada, por lógica han sostenido que el juicio de amparo es improcedente contra resoluciones que se dictan en juicios de amparo. De tal manera que si no podemos impugnar de forma directa a la Ley de Amparo, podemos dentro del juicio de amparo, a través de los recursos que tiene la propia Ley de Amparo, impugnar que esa Ley de Amparo es inconstitucional y lo que haría el Poder Judicial en ese caso es simplemente inaplicarla, un control difuso o incidental dentro de un control concentrado. Y por último, el control difuso en un medio concentrado que prevé los procedimientos de impugnación ante el Tribunal Electoral del Poder Ju-dicial de la Federación. El Tribunal Electoral tiene atribuciones para, si en una determinada controversia, advierte que es inconstitucional una ley, inaplicarla para ese caso concreto. Consecuentemente en nuestro sistema concentrado difuso es muy complejo.
La Corte tiene un debate también sobre si en el juicio de amparo se puede dar, no nada más en materia de Ley de Amparo y amparo directo, un control difuso dentro del control concentrado. Es decir, si los jue-ces de amparo cuando se demanda un determinado acto de autoridad por inconstitucionalidad advierten que una ley que no fue impugnada es inconstitucional, la pueden o no inaplicar dentro del juicio de amparo. Todavía no hay una decisión al respecto.
Pero el caso Radilla es un caso muy importante. Es un caso que determinó que a partir de ahí teníamos que empezar a resolver jurisprudencialmente
las cosas. De tal suerte que la Primera Sala, poco después de que se resuel-ve el caso Radilla, de inmediato instituye que se debe establecer el control difuso de constitucionalidad y convencionalidad, ya como Constitución. Pero en la Corte se sigue con todos los problemas de cuál es la jerarquía de los tratados internacionales en materia de Derechos Humanos, cuál es la obligatoriedad de las sentencias de la Corte Interamericana, cómo deben interpretarse los tratados.
La contradicción 293 de 2011 fue una muy importante que tenía dos
pun-tos a decidir. Primer punto: ¿cuál es la jerarquía de las normas de Derechos Humanos en el sistema jurídico mexicano, específicamente si estas nor-mas tienen rango constitucional o estas nornor-mas tienen rango infraconsti-tucional? Y segundo aspecto: ¿cuál es la obligatoriedad de las sentencias de la Corte Interamericana en los asuntos en que México no es parte? Hace más de un año se presentó un proyecto donde se hablaba que había un bloque de constitucionalidad, que los Derechos Humanos de fuente internacional tenían la misma jerarquía que los Derechos Humanos consti-tucionales propiamente dicho y que cuando hubiera algún problema entre ellos tendríamos que resolverlo a través de antinomias, de ponderación del principio pro persona. Por el otro lado, se establecía que las sentencias de la Corte Interamericana eran vinculantes para todos los jueces mexica-nos, aún en aquellos casos en que México no hubiera sido parte.
El proyecto original decía que las normas de Derechos Humanos constitu-cionales y de fuente internacional forman un parámetro de validez de todo el orden jurídico mexicano y que entre ellas no hay relaciones de jerarquía, sino de coordinación y de armonización.
Y la segunda tesis decía que las sentencias de la Corte Interamericana en que México no era parte, la jurisprudencia de la Corte Interamericana era vinculatoria para todos los jueces del país.
Cuando se presenta el proyecto y se inicia la discusión seis ministros se manifestaron a favor de la jerarquía constitucional, del rango constitucio-nal de los Derechos Humanos de fuente internacioconstitucio-nal. Sin embargo, hay siete ministros que ponen en discusión un tema que no era materia de la
contradicción, que en caso de restricciones expresas en la Constitución, tenía que estarse a lo que marcaba la Constitución.
Y de esa situación se empezó a configurar en la Corte Mexicana algo inédi-to, que no se había dado hasta ese momeninédi-to, pero que es común en otros tribunales constitucionales. No se había dado en nuestro país porque la forma como discutimos en vivo, de manera televisada en el pleno, compli-ca lograr acuerdos de Corte, acercompli-camientos, matizaciones de posiciones. Tiene sus complicaciones esa forma de debatir.
Se empezó a buscar un acercamiento para tratar de lograr un consenso y una opinión de Corte, en la cual, como en todo acuerdo, tendríamos que ceder algo las dos partes. Si no se cede, no se puede lograr un acuerdo. ¿Y qué pasaba si no lográbamos un acuerdo? Primero, que iba seguir ha-biendo un caos interpretativo en todos los tribunales del país. Teníamos más de dos años en que la Primera Sala tenía unos criterios, la Segunda Sala tenía otros criterios y los juzgadores de todo el país y los justiciables, que es lo más importante, no sabían qué criterio era el que se debía aplicar. Para algunos juzgadores los Derechos Humanos internacionales eran de jerarquía inferior a la Constitución, para otros eran de rango constitucio-nal, como decía la Primera Sala. Para algunos la cuestión de un tratado, de una ley contraria a un tratado internacional, era una cuestión de legalidad, como decía la Segunda Sala, para otros era una cuestión de constituciona-lidad, como decía la Primera Sala.
¿Y este caos interpretativo qué generaba? Inseguridad jurídica para los justiciados. El segundo riesgo de que no se hubiera llegado a un arreglo es que estas cosas son dignas de tomarse en cuenta, porque a veces es fácil, además está bien, esa es la labor de la academia: criticar un texto sin saber por qué se llega a ese texto. Y algo imposible, nadie está obligado. Otro riesgo pudo ser que hubiera una contrarreforma legislativa en ma-teria de Derechos Humanos, la que ya estaba planteada como tal en el Congreso. Y tercera posibilidad, que en algún asunto viniera un criterio interpretativo que por determinada mayoría o coyuntura generara la jerarquía infraconstitucional de los tratados.
Entonces en ese diálogo constructivo en el cual participaron todos los in-tegrantes de la Corte, fuimos acercándonos y llegamos a una decisión de consenso.
Quienes están a favor del rango constitucional de los Derechos Humanos de fuente internacional estábamos dispuestos a ceder, con tal de tener el rango, que en caso de restricciones expresas estaríamos a lo que marcaba la Constitución.
Quienes estaban en contra de la jerarquía constitucional de los Derechos Humanos de fuente internacional, estaban dispuestos a ceder la jerarquía con tal de que quedaran los límites. Ese fue el acuerdo al que se llegó, us-tedes ceden la jerarquía, nosotros cedemos las restricciones.
Son restricciones expresas, no se habló de antinomias ni cuando haya con-tradicción entre un texto de Derecho Constitucional y un texto de Derecho Humano. Son restricciones expresas que son mínimas en la Constitución, no digo que no sean importantes, pero son mínimas, de tal suerte que se
llega a ese acuerdo y logramos por una mayoría de 10 votos una votación
inédita en un tema que es el que más nos dividía a la Corte determinar. Primero, que los Derechos Humanos de fuente internacional y de fuente constitucional tienen el mismo rango y todos constituyen el parámetro de validez del orden jurídico nacional; que cuando hubiera restricción expresa, estaríamos a la cuestión. Primera tesis.
Segunda tesis. Por votación de 6-5, pero igualmente obligatoria, la Corte
determinó que toda la jurisprudencia de la Corte Interamericana es vincu-lante para los jueces mexicanos cuando favorece más a la persona. No se trata de una obligatoriedad de la jurisprudencia de la Corte Intera-mericana como la entendemos en México. La obligatoriedad de la juris-prudencia de la Corte Mexicana o de los tribunales colegiados, no es una obligatoriedad en sentido fuerte. Es una vinculatoriedad siempre que sea en beneficio de la persona. Más que una jerarquía entre Corte Interameri-cana y Corte MexiInterameri-cana, se habla de un diálogo entre Cortes.
La Corte Interamericana y la Corte Mexicana o las cortes nacionales es-tamos del mismo lado. Todos tenemos como preocupación, ocupación y obligación la defensa de los Derechos Humanos, y esta defensa nos obliga a hacer las interpretaciones que más favorezcan a la persona, de tal manera que la Corte Interamericana retoma criterios de cortes na-cionales. Particularmente ha empezado a retomar ya criterios de la Corte Mexicana, y las cortes nacionales retomamos criterios de la Corte Intera-mericana, pero el criterio de la Corte Interamericana es un mínimo.
Es decir, si la jurisprudencia mexicana tiene un criterio más favorable a la persona, tendremos que estar sujetos al criterio de la Corte Mexicana. Si la Corte Mexicana tiene un criterio o la Corte Interamericana tiene otro, el de la Interamericana es más progresista o es más favorable a la persona, favoreceremos ese.
Pero también puede ser que la Suprema Corte, por ejemplo, que no está obligada por su propia jurisprudencia, pueda decir “ni el criterio de la Corte Interamericana ni el que tenía antes, existe una mejor interpretación que favorece todavía más a la persona”.
Entonces este diálogo entre Cortes es un diálogo constructivo que siempre beneficia a la persona.
¿Por qué fue un buen acuerdo? ¿Qué se logró con la jurisprudencia 293?
Primero, que todos los Derechos Humanos tengan rango constitucional, de todo el orden jurídico nacional, quiere decir que a partir de ahora cual-quier ley que sea contraria a un Derecho Humano es una ley inconstitucional que puede ser impugnada. Eso es muy importante. Tercero, que todas las sentencias, toda la jurisprudencia de la Corte Interamericana vincula a los jueces mexicanos cuando favorece más a la persona.
¿Qué se dejó de obtener? Que en caso de restricciones expresas se estarán a lo que marca la Constitución. Las restricciones expresas son mínimas, no es que no sean importantes.
Posibles restricciones porque todo esto también tendrá que ser inter-pretable, porque también las restricciones se tienen que interpretar de manera limitativa y favoreciendo a la persona. El arraigo, por ejemplo, la
cuestión del voto de ministros de culto, lo relativo a la propaganda elec-toral en medios masivos de comunicación. Son temas que seguramente podrán dar lugar a si hay una restricción o no hay una restricción.
Consecuentemente, no es verdad que se haya despojado de nada. Se le dio una interpretación, fue la mejor solución posible, no era posible otra, siete ministros estaban exigiendo que se pusiera lo de las restricciones, no había otra posibilidad.
De tal suerte que si vemos nosotros lo que avanzamos y lo que dejamos de avanzar, creo que es una decisión adecuada, conveniente y que viene a cambiar de un día para otro la protección constitucional de los mexicanos. Este ha sido un avance muy importante. La Corte Mexicana ha trabajado de manera adecuada y comprometida en beneficio de los Derechos Hu-manos. Lo dicen nuestras sentencias, nuestros votos, nuestras decisiones, los reconocimientos que hemos tenido de organizaciones internaciona-les, de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, de la onu, de las Naciones Unidas, de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos, de muchos sectores regionales e internacionales que han reconocido el trabajo de la Corte.
Es muy significativo que el poder revisor de la Constitución, que todas
las fuerzas políticas de nuestro país en 2011, ante una de las crisis de
se-guridad pública y de violación a Derechos Humanos más grandes que ha tenido nuestro país, hicieron una apuesta por los Derechos Humanos. Esto quiere decir que es una decisión fundamental del Estado Mexicano y que todos los mexicanos y todas las autoridades debemos estar compro-metidos con ello, pero en la realidad, no en el discurso.
Ahí están las decisiones, en materia penal la Primera Sala ha avanzado mucho en todo lo que tiene que ver con debido proceso penal, con prueba ilícita, con efecto corruptor. A pesar de que fue una decisión profunda-mente impopular, se hizo lo correcto y la historia ya nos está dando la razón en materia de tortura, en materia de incomunicación, en materia de interés superior del niño, de libertad de expresión, de defensa de minorías, por orientación sexual. Los criterios que tenemos en la Corte,
