1
MARCO TEÓRICO TEMA 3
ESQUEMA DEL TEMA
TEMA 3: COMUNIDADES AUTÓNOMAS Y DERECHO COMUNITARIO
3.1.- Cuestiones generales: las Comunidades Autónomas ante el proceso de integración europea.
3.2.- La participación de las Comunidades Autónomas en la formación del Derecho Comunitario.
3.3.- La participación de las Comunidades Autónomas en el desarrollo y aplicación del Derecho Comunitario.
3.4.- La cooperación Estado-Comunidades autónoma en relación con el Derecho Comunitario.
3.1.- Cuestiones generales: las Comunidades Autónomas ante el proceso de integración europea.
Normas constitucionales
Desde la perspectiva del Derecho Internacional, todo Estado tiene libertad para elegir su modelo de Estado, y dentro de éste, el sistema de organización territorial que considere más adecuado. Este principio ha tenido su reflejo en la jurisprudencia del Tribunal de Justicia de la UE.
Es preciso acudir a la Constitución española de 1978 como primer paso para conocer el papel que a las Comunidades Autónomas puede corresponder en el proceso de integración europea. El artículo 148 CE establece un catálogo de competencias que las CC.AA pueden asumir, entre las que no figura expresamente ninguna relacionada con las obligaciones estatales derivadas de tratados internacionales. El artículo 149.1.3 CE, por su parte, incluye las “relaciones internacionales” entre las competencias exclusivas del Estado. La noción constitucional de relaciones internacionales ha de ser entendida a la luz de dos parámetros: la necesaria unidad de acción exterior del Estado y la distribución constitucional de competencias entre Estado y CC.AA.
Así, las relaciones internacionales, en el sentido del artículo 149.1.3 CE, comprenderían las competencias de verdadera proyección exterior del Estado, quedando reservadas exclusivamente a éste. Dichas competencias comprenden la formulación y dirección de la política exterior, la representación exterior o ius legationis, la capacidad de concluir tratados o ius ad tractatum, los regímenes sobre nacionalidad, inmigración, emigración, extranjería, derecho de asilo, régimen aduanero y arancelario, comercio exterior,
2
sanidad exterior, abanderamiento de buques, control del espacio aéreo, matriculación de aeronaves y responsabilidad internacional del Estado.
Además de las anteriores, existen otras competencias que, guardando relación con las relaciones internacionales, consisten en actividades de proyección interior. Estas actividades pueden formar parte bien del proceso interno de formación de la voluntad exterior del Estado, bien del proceso de desarrollo y ejecución de un tratado internacional. En dichas actividades las CC.AA tienen un derecho de participación conforme a las competencias que la Constitución les atribuye. De todo esto cabe concluir que las CC.AA. intervienen en el proceso de integración europea en dos fases diferentes: una fase ascendente, en la que contribuyen a la formación de la posición nacional, y una fase descendente, en la que llevan a cabo el desarrollo normativo (legislativo y reglamentario) de normas comunitarias no directamente aplicables que afectan a competencias autonómicas.
Participación directa de las Comunidades Autónomas.
Las actividades de participación autonómica a que se ha hecho referencia hasta ahora son actividades de participación interna o indirecta. Junto a éstas, se ha desarrollado en los Estados de la Unión Europea una tendencia a aceptar un cierto grado de actividad exterior o participación directa en el proceso de integración europea de los entes sub-estatales, entre los que están las CC.AA. españolas.
Desde la perspectiva interna española, la participación directa de las CC.AA. en el sistema comunitario es posible si se circunscribe a los términos fijados por la jurisprudencia constitucional. Esta actividad autonómica ha de ser necesaria o conveniente para el ejercicio de las competencias autonómicas, no ha de originar obligaciones frente a poderes públicos extranjeros, tampoco puede interferir con la política exterior del Estado ni generar responsabilidad internacional. A nivel comunitario, existe un órgano en el que las CC.AA. están representadas como tales: el Comité de las Regiones. Pero además de la participación directa en un órgano regional específico, la práctica ha ido permitiendo la presencia de las CC.AA. ante las instituciones europeas.
Así, en relación con el Consejo, el artículo 203 TCE permite la presencia en sus reuniones de representantes regionales, siempre que gocen de capacidad para comprometer al Gobierno de su Estado respectivo. Los representantes autonómicos podrían formar parte de la delegación española e incluso representar a España en el Consejo. Ahora bien, un representante autonómico no puede intervenir en el Consejo en representación de su Comunidad Autónoma, pues el Consejo está integrado necesariamente por Estados miembros. Además, dentro de la delegación española es inexcusable la presencia del Gobierno, pues para adoptar decisiones sólo pueden votar los Ministros, los Secretarios de Estado y el Presidente del Gobierno.
Por otro lado, las CC.AA., con el beneplácito del Tribunal Constitucional, han creado oficinas de representación en Bruselas, con funciones de representación y de obtención de información. Además, el interés de las CC.AA. en disponer de un enlace en la Representación Permanente de España ante la UE llevó en 1996 a la creación de la Consejería de Asuntos Autonómicos en dicha Representación Permanente.
3
En relación con la Comisión, existe desde 1997 un acuerdo que posibilita la presencia de las CC.AA. en los comités intergubernamentales que asisten a la Comisión. En el seno de la Conferencia de Asuntos Relacionados con la unión Europea (CARUE) se elabora una posición común y se distribuye la participación de las CC.AA. en cada comité intergubernamental.
En cuanto al Tribunal de Justicia, las CC.AA., en tanto que personas jurídicas, están legitimadas para interponer recurso de anulación ante el TJUE, siempre que justifiquen que la norma impugnada les afecta directamente. También pueden intervenir en asuntos ante la jurisdicción comunitaria en apoyo de las pretensiones de las partes demandantes, si demuestran un interés en la solución del litigio. Las CC.AA. están asimismo, facultadas para personarse en el procedimiento prejudicial y formular alegaciones o formulaciones escritas ante el TJUE, si son partes en el litigio ante el tribunal nacional.
3.2.- La participación de las Comunidades Autónomas en la formación del derecho comunitario.
Introducción.
La Comunidades Autónomas participan en la formación del Derecho Comunitario a través de la influencia que ejerzan en la adopción de la posición nacional en el proceso de elaboración de las concretas comunitarias. Esto hace necesario un diálogo entre el Estado y todas las CC.AA. en la fase ascendente del proceso interno en el que se forma la posición común que España defienda en el Consejo de la UE y, previamente en el Comité de Representantes Permanentes (COREPER). La sunción por parte del Estado de una posición común de las CC.AA., en relación con una materia tiende a facilitar la adecuada aplicación la norma comunitaria que finalmente se adopte, cuando tal aplicación corresponda a las CCAA.
Pese al silencio de la Constitución española de 1978, la mayoría de los Estatutos de las CC.AA. contienen normas que obligan al Gobierno a informar de los Tratados que puedan afectar a materias relacionadas con sus intereses. Esta obligación de información da paso a un diálogo entre el Estado y las CC.AA., cuyo objetivo es facilitar la colaboración y la coordinación de los intereses a ambos niveles.
Coordinación bilateral.
El diálogo bilateral entre el Estado y una Comunidad Autónoma ha sido una práctica fragmentaria y puntual, que se ha producido al hilo de propuestas concretas y en el marco del diálogo bilateral que afectaba asuntos distintos de los comunitarios. La cooperación bilateral ha sido consecuencia de la no existencia de un sistema regular e institucionalizado hasta 1993. Puede seguir siendo útil en situaciones específicas que afecten a una Comunidad Autónoma concreta en función de sus singularidades.
Coordinación multilateral.
En 1992 adoptó el Acuerdo de institucionalización de la Conferencia para Asuntos Relacionados con la Unión Europea (CARUE), en el que se tratan cuestiones relativas a
4
la elaboración y aplicación del Derecho y las políticas comunitarias. Dicho acuerdo de institucionalización recibió rango de ley en 1997.
La CARUE está formad por el Ministro para las Administraciones Públicas, los consejeros autonómicos designados por cada Comunidad Autónoma. El Secretario de Estado para la UE y el Secretario de Estado para las Administraciones Territoriales. La CARUE está apoyada, desde el punto de vista técnico, por la Comisión de Coordinadores de Asuntos Comunitarios integrada por representantes estatales y autonómicos de segundo nivel. En el seno de la CARUE se adoptó en 1995 un Acuerdo sobre participación interna de las CC.AA. en los asuntos comunitarios europeos a través de las Conferencias Sectoriales, que regula el procedimiento de participación autonómica en la fase ascendente.
Conforme al Acuerdo de 1995, en caso de que el asunto comunitario afecte exclusivamente a competencias reservadas del Estado y las CC.AA. invoquen algún interés en el asunto, el Estado habrá de informarlas en la conferencia sectorial que corresponda. Si el asunto comunitario incide sobre las competencias legislativas exclusivas de las CC.AA., el Estado habrá de tener en cuenta, a la hora de fijar su propia postura negociadora, la posición común que aquellas eventualmente adopten. Si el asunto comunitario afecta a competencias compartidas del Estado y las CC.AA., existe la posibilidad de llegar a una posición común con el Estado, que será determinante para fijar la posición negociadora inicial del Estado. Las CC.AA. habrán de ser informadas de cualquier variación sustancial en la posición negociadora del Estado para facilitar que se adopte una nueva posición común. Y, con carácter general, en caso de que las CC.AA. no lleguen a alcanzar una posición común en relación con un asunto comunitario que les afecte, el Estado tendrá en cuanta los argumentos expresados por las CC.AA.
En definitiva, la participación de las CC.AA. en la formación del Derecho comunitario tiene como objetivo influir en la posición negociadora del Estado. Los foros en los que ha de ejercer esa influencia son las conferencias sectoriales entre el Estado y las CC.AA., en las que existe un procedimiento específico para tratar temas comunitarios. Las materias que no puedan ser tratadas en las conferencias sectoriales son tratadas en la CARUE. El Estado no puede, amparándose en su competencia en materia de política exterior, ignorar los intereses de las CCAA, debiendo tenerlos en cuenta a la hora de adoptar una posición a lo largo del proceso de formación de normas comunitarias.
3.3.- La participación de las Comunidades Autónomas en el desarrollo y aplicación del Derecho Comunitario.
La participación de las CCAA en la aplicación del Derecho Comunitario se refiere al desarrollo legislativo y reglamentario de las normas comunitarias no directamente aplicable que afecten a competencias autonómicas asumidas en sus respectivos Estatutos (fase descendente). Esta participación, al igual que en la formación del Derecho Comunitario tratada en el epígrafe anterior, debería estar guiada por el principio de colaboración leal entre el Estado y las CCAA. No obstante, hasta 1995 no ha sido ésta la táctica de la Administración Central, careciendo de una estrategia política de entendimiento con las entidades territoriales. La jurisprudencia del TC no contribuyó a la pacificación de estos ámbitos en los primeros años al mantener una visión
5
globalizadora de la noción “relaciones internacionales” y al no acertar a diferenciar entre el desarrollo normativo y la ejecución, entre la aplicación y la responsabilidad internacional y entre lo comunitario y lo exterior. Sin embargo, la jurisprudencia constitucional dará un giro importante, a partir de 1991, tras las críticas doctrinales y la creciente preocupación entre las CCAA por el despojo competencial causada por esta jurisprudencia.
La noción de aplicación fue interpretada por el Gobierno y por el TC en sus primeros años de forma tan restrictiva que casi ha impedido el desarrollo legislativo y reglamentario de las normas comunitarias así como de los actos de mera ejecución. El TC mantuvo una gran ambigüedad en torno al concepto de ejecución aparecido en los Estatutos de Autonomía, sin aclarar si por tal ejecución se entendía el desarrollo normativo a partir de la norma comunitaria y en función de la competencia autonómica o se trataba simplemente de la obligación de cumplir, de respetar el Tratado y no obstaculizar sus efectos – posición ésta última mantenida por la Abogacía del Estado-. A partir de la evolución operada en su jurisprudencia tras las sentencias sobre semillas y plantas de vivero (SSTC 236/1991, 76/1991, 115/1992), el TC viene afirmando el principio de no alteración del reparto competencial pro la integración de España en la Comunidad Europea. De esa forma, el Tribunal reconoce la competencia de las CCSS para desarrollar legislativa y reglamentariamente el Derecho Comunitario si la materia necesitada de desarrollo les corresponde según sus respectivos Estatutos de Autonomía ajustándose directamente a lo exigido o permitido por la normativa comunitaria.
Otro aspecto del debate se refiere a los denominados títulos horizontales o transversales del Estado que le habilitan para determinar las bases y su incidencia en la eliminación del carácter exclusivo de las competencias autonómicas. Es el caso de la competencia del Estado para la ordenación general de la economía” (art. 149.1.13º CE) que le permite establecer las bases y la coordinación en las actividades de carácter económico. Frente a la posición del Estado que ha defendido que la ordenación básica alcanza no sólo a los aspectos normativos sino también a los de ejecución, el TC ha declarado que la competencia de coordinación ni puede amparar el vaciamiento de las competencias ejecutivas de las CCAA (STC 54/1990).
Por otra parte, el Estado ha utilizado la excusa de la responsabilidad internacional y de su obligación constitucional (art.93 CE) de controlar el Cumplimiento del Derecho Comunitario para privar a las CCAA de la competencia de desarrollo normativo y de ejecución. Frente a la postura inicial del TC que confundía el “control del cumplimiento con la ejecución misma y la responsabilidad internacional, con ocasión de la sentencia 54/1990 sobre distribución de estupefacientes ha precisado la distinción entre el cumplimiento y la garantía de la ejecución, que no puede consistir en la ejecución misma.
Por último, el TC no acertó en los primeros años en diferencias lo exterior y lo comunitario, convirtiendo competencias genuinamente autonómicas en competencias estatales por tener una conexión con un Tratado o una norma comunitaria (STC 252/1998). No obstante, como afirmará posteriormente el TC este planteamiento terminaría por despojar de sus títulos competenciales a las CCAA en las materias que tuvieran que ver con el Derecho Comunitario, debido a la dificultad de encontrar normas comunitarias sin incidencia en el comercio exterior, si éste se identificara sin más matización, con el comercio intracomunitario (STC 236/1991).
6
En cualquier caso y a pesar de que siguen existiendo conflictos sobre competencias concretas, las cuestiones objeto de de controversia sustancial se han pacificado. El TC modificando su jurisprudencia inicia se ha inclinado a reconocer el derecho de las CCAA a participar en la fase de aplicación del Derecho Comunitario en la medida de las competencias asumidas en sus respectivos Estatutos.
Respecto de los mecanismos constitucionales para el control del cumplimiento del Derecho Comunitario por las CCAA, hemos visto que éstas tienen derecho propio a participar en la aplicación del Derecho Comunitario. Sin embargo, no se debe olvidar que en caso de vulneración de obligación comunitaria el Estado en su conjunto será responsable y de ahí la necesidad de recurrir a los mecanismos constitucionales tanto políticos como jurídicos para el control del cumplimiento de tales obligaciones por las CCAA. Como ha señalado el TJUE no se pueden invocar disposiciones de derecho interno para justificar el incumplimiento de las obligaciones iuscomunitarias (SSTJCE C-110/00, C/298/95, C-236/99). Otra cosa es que la reparación deba dirigirse a la CA infractora causante del daño (STJCE C-302/97).
3.4 La cooperación Estado-Comunidades Autónomas en relación con el Derecho Comunitario
La acción comunitaria de las Comunidades Autónomas españolas se rige en el orden comunitario por el principio de responsabilidad del Estado ante las Comunidades Europeas por las acciones de las Comunidades Autónoma en dicho ámbito, y en el orden interno español, por el principio de competencia, de acuerdo con el marco establecido por la Constitución española. La necesidad de cooperación entre el Estado y las Comunidades Autónomas se deriva del cumplimiento de ambos principios.
De acuerdo con la doctrina constitucional española, la acción de las Comunidades Autónomas en el seno de las Instituciones Comunitarias debe circunscribirse a los siguientes límites: ser acciones derivadas del ejercicio de competencias autonómicas, que no generen responsabilidad ni obligaciones frente a poderes públicos extranjeros, que no afecten a la política exterior del Estado, que no supongan ejercicio de soberanía y que no impliquen un estatuto jurídico internacional.
La cooperación ente el Estado y las Comunidades Autónomas se desarrolla principalmente en el seno de la Conferencia para Asuntos Relacionados con las Comunidades Europeas. En su seno se han logrado acuerdos para instrumentar esta cooperación.
7
DOCUMENTOS TEMA 3: Comunidades Autónomas y Derecho Comunitario. - Artículo 93 de la Constitución Española: mediante la ley orgánica se podrá
autorizar la celebración de tratados por los que se atribuya a una organización o institución internacional el ejercicio de competencias derivadas de la Constitución. Corresponde a las Cortes Generales o al Gobierno, según los casos, la garantía del cumplimiento de estos tratados y de las resoluciones emanadas de los organismos internacionales o supranacionales titulares de la cesión.
- Acuerdo General de 1995 sobre la aplicación del Derecho Comunitario: parte del principio de la autonomía de cada institución en el marco de sus competencias establecido por la Constitución. Todas las Administraciones se comprometen a informar a la Conferencia de los proyectos normativos en desarrollo del Derecho Comunitario, que si estiman conveniente podrán concertar para darles un contenido semejante, y de sus actuaciones administrativas en aplicación del Derecho Comunitario. Así mismo, se comprometen a informar del desarrollo que realicen de programas comunitarios. - Acuerdo en materia de ayudas públicas de 1990: establece un sistema de
comunicación entre las Comunidades Autónomas, a través del Ministerio de Asuntos Exteriores, a la Comisión sobre los proyectos de ayudas públicas autonómicas.
- Acuerdo de cooperación de 1990 de cooperación entre el Estado y las Comunidades Autónomas ante la eventualidad de que la Comisión demande ante el Tribunal de Justicia Comunitario por infracciones cometidas por las Comunidades Autónomas.
- Acuerdo de cooperación de 1997 para que el Estado asuma el deseo de una Comunidad Autónoma de plantear el recurso de nulidad de una norma comunitaria, el recurso por inacción de una institución comunitaria o un recurso contra otro Estado miembro.
- Acuerdo de 1996 relativo a la presencia de un Consejero representante de las Comunidades Autónomas en la Representación Permanente de España ante la Unión Europea.
- Acuerdo de 1997 sobre la presencia de representantes de las Comunidades Europeas dentro de la Delegación española en los comités de trabajo de la Comisión.
