INFORME ANTECEDENTES DE HECHO

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Se ha recibido en este Servicio Jurídico una petición de Informe, procedente de la Secretaría General Técnica de la Consejería de Medio Ambiente y Ordenación del Territorio, en relación con las competencias de la Dirección General del Medio Ambiente en materia de trazabilidad de los productos de la pesca marítima.

Una vez examinada su consulta, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 4.3 de la Ley 3/1999, de 30 de marzo, de Ordenación de los Servicios Jurídicos de la Comunidad de Madrid, procede emitir el siguiente:

INFORME

ANTECEDENTES DE HECHO

Único.- En el Servicio Jurídico de la Consejería de Medio Ambiente y Ordenación del Territorio se ha recibido una consulta, procedente de la Secretaría General Técnica de la citada Consejería, relativa al asunto referenciado en el encabezamiento del presente Informe.

Tras mencionar diversas normas relacionadas con la materia, el escrito de consulta remitido concreta la consulta formulada en las siguientes cuestiones:

“1.¿Es la Comunidad de Madrid competente en el ámbito del control de la trazabilidad de los productos de la pesca marítima?

2.¿Es competente la Dirección General del Medio Ambiente para llevar a cabo las actuaciones de inspección, incautación y sancionadora de productos pesqueros marítimos dentro del territorio de la Comunidad de Madrid?

3. En el supuesto de que no fuera competente la Dirección General del Medio Ambiente, ¿qué órgano dentro de la Comunidad de Madrid o Administración sería competente?”

La autenticidad de este documento se puede comprobar en www.madrid.org/csv mediante el siguiente código seguro de verificación:

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CONSIDERACIONES JURÍDICAS

Primera.- De modo previo al análisis de la consulta formulada, debemos abordar el concepto normativo de “trazabilidad”.

El término “trazabilidad” aparece por primera vez en el Reglamento CE nº 178/2002 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 28 de enero de 2002, por el que se establecen los principios y los requisitos generales de la legislación alimentaria, se crea la Autoridad Europea de Seguridad Alimentaria y se fijan procedimientos relativos a la seguridad alimentaria (en adelante, Reglamento CE 178/2002).

En concreto, el artículo 3 del Reglamento CE 178/2002 define la “trazabilidad” como “la posibilidad de encontrar y seguir el rastro, a través de todas las etapas de producción, transformación y distribución, de un alimento, un pienso, un animal destinado a la producción de alimentos o una sustancia destinados a ser incorporados en alimentos o piensos o con probabilidad de serlo”.

En los considerandos 28 y 29 del citado Reglamento CE 178/2002 se justifica la regulación de la trazabilidad en los siguientes términos:

“(28) La experiencia ha demostrado que la imposibilidad de localizar el origen de los alimentos o los piensos puede poner en peligro el funcionamiento del mercado interior de alimentos o piensos. Es por tanto necesario establecer un sistema exhaustivo de trazabilidad en las empresas alimentarias y de piensos para poder proceder a retiradas específicas y precisas de productos, o bien informar a los consumidores o a los funcionarios encargados del control, y evitar así una mayor perturbación innecesaria en caso de problemas de seguridad alimentaria.

(29) Es necesario asegurarse de que las empresas alimentarias o de piensos, incluidas las importadoras, pueden al menos identificar a la empresa que ha suministrado los alimentos, los piensos, los animales o las sustancias que pueden ser incorporados a su vez a un alimento o a un pienso, para garantizar la trazabilidad en todas las etapas en caso de efectuarse una investigación.”

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El artículo 18 de la precitada norma - ubicado en la Sección 4 de su Capítulo II, dedicada a los “requisitos generales de la legislación alimentaria” - regula expresamente la trazabilidad; en particular, prevé:

“1. En todas las etapas de la producción, la transformación y la distribución deberá asegurarse la trazabilidad de los alimentos, los piensos, los animales destinados a la producción de alimentos y de cualquier otra sustancia destinada a ser incorporada en un alimento o un pienso, o con probabilidad de serlo.

2. Los explotadores de empresas alimentarias y de empresas de piensos deberán poder identificar a cualquier persona que les haya suministrado un alimento, un pienso, un animal destinado a la producción de alimentos, o cualquier sustancia destinada a ser incorporada en un alimento o un pienso, o con probabilidad de serlo.

Para tal fin, dichos explotadores pondrán en práctica sistemas y procedimientos que permitan poner esta información a disposición de las autoridades competentes si éstas así lo solicitan.

3. Los explotadores de empresas alimentarias y de empresas de piensos deberán poner en práctica sistemas y procedimientos para identificar a las empresas a las que hayan suministrado sus productos. Pondrán esta información a disposición de las autoridades competentes si éstas así lo solicitan.

4. Los alimentos o los piensos comercializados o con probabilidad de comercializarse en la Comunidad deberán estar adecuadamente etiquetados o identificados para facilitar su trazabilidad mediante documentación o información pertinentes, de acuerdo con los requisitos pertinentes de disposiciones más específicas.

5. Podrán adoptarse disposiciones para la aplicación de lo dispuesto en el presente artículo en relación con sectores específicos de acuerdo con el procedimiento contemplado en el apartado 2 del artículo 58.” (el subrayado es nuestro)

Así pues, la trazabilidad de los alimentos y de los piensos en todas las etapas de producción, transformación y distribución, surgió como medida para mejorar la seguridad de los productos alimentarios, resultando obligatoria desde el 1 de enero de 2005, según dispone el artículo 65 del Reglamento CE 178/2002.

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En esta línea, el Reglamento UE nº 931/2011, de 19 de septiembre de 2011, relativo a los requisitos en materia de trazabilidad establecidos por el Reglamento (CE) nº 178/2002 del Parlamento Europeo y del Consejo para los alimentos de origen animal, indica en su considerando 2 que “la trazabilidad es necesaria para garantizar la seguridad de los alimentos y la fiabilidad de la información proporcionada a los consumidores. En particular, es necesario aplicar la trazabilidad a los alimentos de origen animal para contribuir a retirar los alimentos inseguros del mercado, con lo que se protege a los consumidores.” En su artículo 3 se relaciona el tipo de información que debe proporcionarse a efectos de garantizar la trazabilidad de los alimentos.

Por lo que respecta a la normativa nacional, debemos atender a lo dispuesto en la Ley 17/2011, de 5 de julio, de seguridad alimentaria y nutrición (en adelante, Ley 17/2011), cuyo artículo 6, bajo la rúbrica “Trazabilidad”, establece:

1. Como se previene en el artículo 18 del Reglamento (CE) n.º 178/2002, en todas las etapas de la producción, transformación y distribución deberá garantizarse la trazabilidad de los alimentos, los piensos, los animales destinados a la producción de alimentos y de cualquier sustancia o producto que se incorpore o pueda incorporarse a los alimentos o los piensos. Los operadores de empresas alimentarias y de empresas de piensos deberán poder identificar a cualquier persona, entidad o empresa que les hayan suministrado un alimento, un pienso, un animal destinado a la producción de alimentos, o cualquier sustancia destinada a ser incorporada en un alimento o un pienso, o con probabilidad de serlo y a cualquier empresa a la que hayan suministrado sus productos. Con esta finalidad, dichos operadores pondrán en práctica los sistemas y procedimientos que resulten más adecuados para su actividad y que, en todo caso, aseguren que esa información se ponga a disposición de las autoridades competentes, cuando éstas la soliciten.

2. Los alimentos y los piensos comercializados o que se puedan comercializar en España deben estar adecuadamente etiquetados o identificados para facilitar su trazabilidad, mediante la documentación o la información que resulte exigible por la legislación vigente.” (el subrayado es nuestro)

El título competencial que ampara la regulación contenida en este precepto es, según determina la Disposición Final primera de la Ley 17/2011, el artículo 149.1.13 de

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la Constitución (en adelante, CE), que atribuye al Estado la competencia exclusiva en materia de bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica.

Con fundamento en el mismo título competencial, se aprobó la Ley 12/2013, de 2 de agosto, para mejorar el funcionamiento de la cadena alimentaria (en lo sucesivo, Ley 12/2013) que, a tenor de lo dispuesto en su artículo 2, resulta de aplicación a las relaciones comerciales que se produzcan entre los operadores que intervienen en la cadena alimentaria desde la producción a la distribución de alimentos o productos alimenticios, y entre cuyos fines se cita el de “Conseguir un mayor equilibrio y transparencia en las relaciones comerciales entre los diferentes operadores, mejorando el acceso a la información y trazabilidad de la cadena alimentaria, regulando las prácticas comerciales y promoviendo códigos de buenas prácticas comerciales entre los operadores” (art. 3.d)).

La normativa estatal previamente referenciada contiene, por tanto, alusiones a la “trazabilidad” en el contexto de las relaciones de carácter comercial.

En último término, corresponde señalar que, en el sector específico de la pesca, también se ha regulado la exigencia de “trazabilidad”.

Así, el Reglamento CE nº 1224/2009, de 20 de noviembre de 2009, por el que se establece un régimen comunitario de control para garantizar el cumplimiento de las normas de la política pesquera común (en adelante, Reglamento CE 1224/2009), regula la trazabilidad en su artículo 58, ubicado en el Capítulo I (“Disposiciones generales”) de su Título V, dedicado al “Control de la comercialización”; en concreto, señala:

1. Sin perjuicio de lo dispuesto en el Reglamento (CE) núm. 178/2002, todos los lotes de productos de la pesca y la acuicultura deberán ser trazables en todas las fases de las cadenas de producción, transformación y distribución, desde la captura o la cosecha hasta la fase de la venta al por menor.

2. Los productos de la pesca y la acuicultura que se comercialicen o sean susceptibles de ser comercializados en el mercado comunitario estarán adecuadamente etiquetados de forma que se garantice la trazabilidad de cada lote.

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3. Después de la primera venta solamente se podrán agrupar o separar los lotes de productos de la pesca y la acuicultura si se puede identificar su procedencia hasta la fase de captura o de cría.

4. Los Estados miembros garantizarán que los operadores dispongan de sistemas y procedimientos de identificación de los agentes que les hayan suministrado lotes de productos de pesca y de acuicultura y a los que se haya suministrado esos productos. Esta información se pondrá a disposición de las autoridades competentes que la soliciten. 5. Entre los requisitos mínimos de etiquetado e información relativos a cada lote de productos de la pesca y la acuicultura se incluirán:

a) El número de identificación de cada lote;

b) el número de identificación externa y el nombre del buque pesquero o el nombre de la unidad de producción acuícola;

c) el código 3-alfa de la FAO de cada especie;

d) la fecha de las capturas o la fecha de producción;

e) las cantidades de cada especie en kilogramos, expresadas en peso neto, o, cuando proceda, en número de ejemplares;

f) el nombre y la dirección de los proveedores;

g) la información al consumidor contemplada en el artículo 8 del Reglamento (CE) núm. 2065/2001, a saber: la denominación comercial, el nombre científico, la zona geográfica pertinente y el método de producción;

h) la indicación de si el producto de la pesca ha sido congelado ya o no.

6. Los Estados miembros se asegurarán de que la información enumerada en el apartado 5, letras g) y h), esté disponible para el consumidor en la fase de venta al por menor. 7. La información enumerada en el apartado 5, letras a) a f), no será de aplicación a los productos de la pesca y acuicultura importados a la Comunidad con certificados de captura presentados al amparo del Reglamento (CE) núm. 1005/2008.

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8. Los Estados miembros podrán eximir de los requisitos enunciados en el presente artículo a los productos que se vendan en pequeñas cantidades directamente al consumidor en el buque pesquero, a condición de que su valor no exceda de 50 € por día. Cualquier modificación de este umbral se adoptará con arreglo al procedimiento contemplado en el artículo 119.

9. Las normas de desarrollo del presente artículo se adoptarán con arreglo al procedimiento contemplado en el artículo 119.” (el subrayado es nuestro)

En el ámbito normativo estatal, debe atenderse a lo dispuesto en la Ley 3/2001, de 26 de marzo, de Pesca Marítima del Estado, a su vez modificada por la Ley 33/2014, de 26 de diciembre (en adelante, Ley 3/2001).

Según indica su exposición de motivos, la precitada Ley 3/2001 constituye una exigencia formal y material para la funcionalidad de las Administraciones Públicas, en cuanto acota el ámbito de la competencia exclusiva estatal sobre "pesca marítima" y determina el marco normativo básico que deben tener en cuenta las Comunidades Autónomas para poder ejercer sus competencias en materia de "ordenación del sector pesquero" y de "comercio interior" de productos pesqueros. En particular, señala:

“La Ley regula el ámbito estricto de la pesca marítima, competencia exclusiva del Estado y por tanto vedada a la acción normativa y ejecutiva de las Comunidades Autónomas, y contiene las imprescindibles garantías de certidumbre jurídica en la definición de la normativa básica en materia de ordenación del sector pesquero, lo que permitiría a las Comunidades Autónomas ejercer sus competencias de desarrollo y ejecución del marco jurídico estatal estableciendo los ordenamientos complementarios que satisfagan sus propios intereses. La Ley establece, asimismo, al amparo del artículo 149.1.13.a de la Constitución, la normativa básica sobre la comercialización de los productos pesqueros (..) La necesaria coherencia de la política económica exige un marco jurídico común (..) Corresponde a las Comunidades Autónomas, en el ejercicio de las competencias estatutarias asumidas en materia de comercio interior, el desarrollo y ejecución de la normativa básica en su ámbito territorial, con el fin de lograr un mercado nacional de productos pesqueros transparente, dinámico, competitivo y con información veraz a los consumidores que supondrá el aumento del valor añadido de dichos productos en beneficio del sector pesquero…”. (el subrayado es nuestro)

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A propósito del régimen sancionador, la norma distingue entre las infracciones y sanciones en materia de pesca marítima en aguas exteriores -competencia exclusiva estatal- y la normativa básica que define un marco o catálogo mínimo de infracciones y sanciones en relación con la ordenación del sector pesquero y la comercialización de productos pesqueros “de aplicación común y uniforme en todo el territorio y en las aguas bajo jurisdicción o soberanía nacional. Así, todas las Comunidades Autónomas, tanto las del litoral por su competencia de desarrollo y ejecución de la normativa básica en materia de "ordenación del sector pesquero", como las del interior, por tener atribuciones estatutarias en materia de "comercio interior", conforme a sus respectivos Estatutos de Autonomía, son competentes para inspeccionar y sancionar las conductas tipificadas por la Ley.” (el subrayado es nuestro)

Los Puertos de desembarque y la primera venta de los productos pesqueros son objeto de regulación específica en los artículos 69-74 de la Ley 3/2001. Se trata del Capítulo V de su Título II, relativo a la “Ordenación del sector pesquero”.

En este punto, debemos advertir que recientemente ha sido aprobado por el Consejo de Ministros un Real Decreto relativo la primera venta de productos de la pesca, que refuerza el sistema de trazabilidad.

Por otra parte, la comercialización y transformación de los productos pesqueros se regula en el Título III de la Ley 3/2001 (art. 75-83); esta regulación se ampara en el artículo 149.1.13 CE, constituyéndose en “legislación básica de ordenación de la actividad comercial”, según dispone su Disposición Adicional segunda.

El artículo 77 de la Ley 3/2001 indica que, a lo largo de todo el proceso de comercialización, los productos deberán estar correctamente identificados y deberán cumplir la normativa estatal y autonómica de comercialización que se establezca, que se referirá, entre otras materias, a la frescura, calibrado, denominación, origen, presentación y etiquetado. A continuación precisa los principios generales de identificación (que incluye una información veraz y suficiente sobre el origen del producto), así como las prohibiciones -entre las que se incluye la comercialización de productos que procedan de la pesca ilegal, no declarada y no reglamentada- (art. 78 y 79).

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El artículo 103 de la Ley 3/2001 -incardinado en el Capítulo dedicado a las infracciones en materia de ordenación del sector pesquero y la comercialización de productos pesqueros- tipifica como infracción grave: “La tenencia, consignación, transporte, tránsito, almacenamiento, transformación, exposición y venta, en cualquiera de las formas previstas legalmente, de productos pesqueros que no cumplen los requisitos de trazabilidad, etiquetado, higiene o información al consumidor exigidos por la normativa vigente.” (el subrayado es nuestro)

El artículo 111 de la referida Ley 3/2001 determina las funciones inspectoras que corresponden a las Comunidades Autónomas; a tal efecto, prevé:

“1. La función inspectora de las comunidades autónomas en materia de ordenación del sector pesquero se inicia desde el momento mismo del desembarque o descarga de las capturas en los términos que su legislación establezca.

2. La función inspectora de las comunidades autónomas en materia de comercialización de productos de la pesca, independientemente del origen de éstos, se iniciará después de la primera comercialización en las lonjas de los puertos o desde la primera comercialización cuando los productos no se vendan por primera vez en dichas lonjas.” (el subrayado es nuestro)

Por otra parte, el artículo 113 del referido texto legal, bajo la rúbrica “Competencia sancionadora en materia de ordenación del sector y de comercialización de productos pesqueros”, señala: “Corresponde a los órganos competentes de las comunidades autónomas el desarrollo legislativo, la tramitación y resolución de los expedientes correspondientes a las infracciones en materia de ordenación del sector pesquero y de comercialización de productos pesqueros tipificadas en esta ley”. (el subrayado es nuestro)

Finalmente, debemos hacer referencia al Programa Nacional de control de la trazabilidad de los productos de la pesca y la acuicultura en el ámbito del Reglamento (CE) 1224/2009, mediante el que se establecen criterios uniformes de control mediante procedimientos normalizados consensuados con las Comunidades Autónomas.

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De acuerdo con la parte introductoria de tal Programa (cuya copia nos ha sido remitida junto a la petición de Informe cursada -versión aprobada en la Conferencia Sectorial de 17 de marzo de 2014-), su elaboración responde al objetivo de “asegurar que en España se lleva a cabo un adecuado control de la trazabilidad y los lotes de productos de la pesca y la acuicultura son trazables en todas las etapas de la comercialización desde la captura o cosecha hasta la fase de comercio al por menor”.

Como objetivos específicos, se distinguen los siguientes:

“- Controlar que todos los productos de la pesca y la acuicultura se dispongan en lotes antes de su primera venta.

- Controlar que todos los lotes de productos sean trazables en cualquier etapa de la cadena comercialización, desde la captura o la cosecha hasta la fase de comercio al por menor.

- Comprobar que todos los operadores garantizan la trazabilidad de los productos.

- Controlar que esté garantizada la transmisión de la información al consumidor final en relación a la denominación comercial, la denominación científica, la zona de captura o de cría, el método de producción y la información de si el producto ha sido congelado ya o no.”

El apartado 5 del referido Programa Nacional distingue entre las “Autoridades competentes de coordinación” y las “Autoridades competentes para el control”.

En su p.1 indica que el Ministerio de Agricultura, Alimentación y Medio Ambiente, a través de la Secretaría General de Pesca, es la unidad encargada de la coordinación y el seguimiento, a nivel nacional, de la ejecución del Programa de Control por parte de las autoridades competentes de las Comunidades o Ciudades Autónomas, y en su caso de la Administración Local.

Al tiempo, su p. 2 precisa que “La Comunidad o Ciudad Autónoma es la autoridad competente en su ámbito territorial, en relación a la organización, programación, coordinación, ejecución, y evaluación del Programa de Control de la Trazabilidad” e indica que a éstas corresponde, en el ámbito de sus competencias:

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“- Elaborar y aprobar el Programa de Control de su Comunidad o Ciudad Autónoma, incluyendo como requisitos mínimos los contenidos en este Programa Nacional.

- Garantizar la coordinación entre Unidades dentro de la propia Administración de la Comunidad o Ciudad Autónoma y con el Ministerio de Agricultura, Alimentación y Medio Ambiente y con la Administración Local en su caso.

- Llevar a cabo los controles definidos en el Programa de Control de la Trazabilidad de su Comunidad o Ciudad Autónoma.

- Adaptar los procedimientos documentados de ejecución de los controles, contenidos en este Programa Nacional, a su Comunidad o Ciudad Autónoma.

- Establecer las prioridades y frecuencias de control de trazabilidad.

- Gestionar y planificar los recursos humanos y materiales necesarios, para la ejecución de los controles.

- Asegurar la formación del personal de control de trazabilidad.

- Resolver los expedientes sancionadores cuando proceda o dar traslado de los incumplimientos detectados al órgano competente para resolver el expediente sancionador.” (el subrayado es nuestro)

El apartado 7 del Programa Nacional a que nos venimos refiriendo prevé que, con objeto de comprobar que se cumplen los requisitos de trazabilidad en cada eslabón de la cadena de comercialización, las actividades a controlar serán las realizadas por los operadores económicos en:

“-Lonjas, centros de depuración y de expedición.

-Los establecimientos autorizados para llevar a cabo la primera venta de los productos pesqueros.

-Operadores intermediarios (mayoristas, distribuidores, almacenistas, importadores y otros).

-Establecimientos de transformación. -Transporte.

-Comercio al por menor.”

El Anexo I del Programa recoge los distintos protocolos de control de la

trazabilidad, estructurándose en cuatro bloques: primera venta, intermediarios de comercialización y transformadores, transporte y comercio al por menor.

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Segunda.- Una vez expuesto el régimen normativo relacionado con la trazabilidad de los productos de la pesca, y determinadas las competencias de las Comunidades Autónomas, corresponde analizar el régimen competencial de la Comunidad de Madrid.

El artículo 26.1.1.9 del Estatuto de Autonomía de la Comunidad de Madrid aprobado por Ley Orgánica 3/1983, de 15 de febrero, a su vez modificado por Ley Orgánica 5/1998, de 7 de julio (en adelante, EA), establece que la Comunidad de Madrid tiene competencia exclusiva en materia de “pesca fluvial y lacustre, acuicultura y caza”. No se contempla una mención expresa a la ordenación del sector pesquero, si bien debe tenerse en cuenta que se trata de una Comunidad Autónoma interior o no ubicada en el litoral.

Por otro lado, el artículo 27 del EA atribuye a la Comunidad de Madrid, en el marco de la legislación básica del Estado, “el desarrollo legislativo, la potestad reglamentaria y la ejecución” en materia de “sanidad e higiene.”

Finalmente, el artículo 26.3.1 del EA prevé:

“De acuerdo con las bases y la ordenación de la actividad económica general y la política monetaria del Estado, corresponde a la Comunidad de Madrid, en los términos de lo dispuesto en los artículos 38, 131 y en las materias 11.ª y 13.ª del apartado 1 del artículo 149 de la Constitución, la competencia exclusiva en las siguientes materias:

3.1.1. Ordenación y planificación de la actividad económica regional.

3.1.2. Comercio interior, sin perjuicio de la política general de precios, de la libre circulación de bienes en el territorio del Estado y de la legislación sobre defensa de la competencia.” (el subrayado es nuestro)

Así pues, la Comunidad de Madrid ostenta competencias relacionadas con las materias en que se enmarca la trazabilidad, según hemos expuesto ut supra.

Esto sentado, abordaremos la consulta relativa a las competencias de la Dirección General del Medio Ambiente de la Consejería de Medio Ambiente y

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Ordenación del Territorio de la Comunidad de Madrid. En concreto, se plantea si dicha Dirección General del Medio Ambiente ostenta competencias en el ámbito del control de la trazabilidad de los productos de la pesca marítima, y, en particular, si es competente para llevar a cabo actuaciones de inspección, incautación y sanción al respecto. También se consulta sobre qué órgano sería el competente en caso de no serlo la Dirección General del Medio Ambiente.

Para responder a tal cuestión debemos acudir, en primer término, a lo dispuesto en el Decreto 11/2013, de 14 de febrero, del Consejo de Gobierno, por el que se establece la estructura orgánica de la Consejería de Medio Ambiente y Ordenación del Territorio (en lo sucesivo, Decreto 11/2013), cuyo artículo 5 relaciona las funciones que corresponden a la Dirección General del Medio Ambiente.

Debemos señalar, en este punto, que no existe referencia alguna a la trazabilidad de los productos de la pesca en este artículo; únicamente, contiene una genérica mención a los productos de la pesca cuando atribuye a la citada Dirección General competencias “en materia de modernización y desarrollo sostenible agrario y agroalimentario”, señalando que a la misma corresponde “La ordenación, fomento y modernización de las industrias y establecimientos de transformación de los productos agroalimentarios, de la pesca y la acuicultura.”

Toda vez que, según hemos expuesto en la consideración precedente, la trazabilidad entronca con la seguridad alimentaria, afectando también al ámbito de las relaciones comerciales, debemos analizar las competencias que al respecto ostentan otros órganos de la Comunidad de Madrid.

El artículo 1 del Decreto 22/2008, de 3 de abril, del Consejo de Gobierno, por el que se establece la estructura orgánica de la Consejería de Sanidad (en adelante, Decreto 22/2008) establece que “Al Consejero de Sanidad le corresponde la propuesta, el desarrollo, la coordinación y el control de la ejecución de las políticas del Gobierno de la Comunidad de Madrid en las siguientes materias: Aseguramiento sanitario, gestión y asistencia sanitaria, salud mental, atención farmacéutica, formación e investigación

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sanitarias, salud pública, seguridad alimentaria y drogodependencias”. (el subrayado es nuestro)

El artículo 10 del citado Decreto 22/2008 relaciona las competencias de la Dirección General de Ordenación e Inspección y atribuye a la misma:

“n) El control de las empresas alimentarias en el ámbito de la seguridad de los productos alimenticios por ellas producidos, transformados y comercializados, con exclusión de los residuos, subproductos y desperdicios fruto de su actividad cuyo destino no sea la cadena alimentaria humana.

(..)

r) La vigilancia, control y ejercicio de la potestad sancionadora en la calidad alimentaria y en la publicidad de productos y servicios relacionados con la alimentación así como la protección de los consumidores en el ámbito alimentario.” (el subrayado es nuestro)

Como vemos, tampoco se contiene referencia alguna a la trazabilidad, si bien se atribuyen expresamente competencias relacionadas con el control de las empresas alimentarias.

Por otro lado, ya hemos visto que, de acuerdo con las bases y ordenación de la actividad económica general del Estado, la Comunidad de Madrid ostenta competencia exclusiva en materia de comercio interior (art. 26.3.1.2 del EA), y que la Ley 3/2001 atribuye a las Comunidades Autónomas el desarrollo de la normativa básica y ejecución en materia de “comercialización de productos pesqueros” con fundamento en las competencias estatutarias asumidas en materia de comercio interior. También el Reglamento CE 1224/2009 regula la trazabilidad en el Título dedicado al control de la comercialización.

En la actualidad, y según determina el Decreto 22/2014, de 20 de febrero, del Consejo de Gobierno, por el que se establece la estructura orgánica de la Consejería de Economía y Hacienda de la Comunidad de Madrid (en adelante, Decreto 22/2014), corresponde a su titular el desarrollo general, la coordinación y el control de la ejecución de las políticas del Gobierno, entre otras, en materia de comercio.

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El artículo 12 del Decreto 22/2014 relaciona las competencias de la Dirección General de Comercio y le atribuye: “El desarrollo de actuaciones informativas, de inspección y control que garanticen la aplicación y el cumplimiento de la legislación en la materia y la sustanciación de expedientes que puedan formularse en orden al cumplimiento de la normativa sectorial vigente y, en su caso, la imposición de sanciones.” (apartado n)

Sin perjuicio de tal genérica previsión, no observamos referencia expresa alguna a la trazabilidad. En cualquier caso, procede traer a colación lo indicado en la exposición de motivos de la Ley 3/2001: “todas las Comunidades Autónomas, tanto las del litoral por su competencia de desarrollo y ejecución de la normativa básica en materia de "ordenación del sector pesquero", como las del interior, por tener atribuciones estatutarias en materia de "comercio interior", conforme a sus respectivos Estatutos de Autonomía, son competentes para inspeccionar y sancionar las conductas tipificadas por la Ley.” (el subrayado es nuestro)

Esto es, de acuerdo con la normativa estatal, la competencia autonómica en materia de comercio interior determina, a su vez, la competencia para inspeccionar y sancionar las conductas tipificadas en la Ley 3/2001.

Tercera.- De lo previamente expuesto se infiere que no existe en el régimen autonómico actual una previsión expresa acerca del órgano competente en materia de control de la trazabilidad de los productos de la pesca.

Ciertamente, la regulación de esta materia es relativamente reciente -así, el Programa Nacional de control de la trazabilidad de los productos de la pesca y de la acuicultura en el ámbito del Reglamento CE nº 1224/2009 se aprobó en la Conferencia Sectorial de 17 de marzo de 2014-, lo que puede explicar la falta de una previsión expresa en relación con tal aspecto en los aludidos Decretos de estructura de las Consejerías de la Comunidad de Madrid.

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A propósito de las competencias que al respecto pudieran corresponder a la Dirección General del Medio Ambiente, consideramos que la referencia a los productos de la pesca contenida en el Decreto 11/2013 (art. 5) resulta, a tales efectos, insuficiente.

Tales actuaciones de control de la trazabilidad podrían subsumirse en las genérica previsión que contempla el Decreto 22/2014 (art. 12), o más específicamente en el Decreto 22/2008 (art. 10) -si bien, como hemos expuesto en el presente Informe, la legislación sectorial en materia de pesca marítima sostiene que la actuación autonómica viene determinada por las competencias en materia de comercio interior; incluso la Ley 17/2011, de seguridad alimentaria, ampara la regulación contenida en su artículo 6, referente a la trazabilidad, en el artículo 149.1.13 CE, y no en el artículo 149.1.16 CE que se refiere a la competencia estatal en materia de bases y coordinación general de la sanidad-.

Tampoco puede descartarse la intervención de órganos distintos en el control de la trazabilidad de los productos de la pesca en función del momento o fase en que se realicen dichas actuaciones.

La consulta formulada plantea, por tanto, importantes dudas.

Esto sentado, advertimos que, en cualquier caso, la Comunidad de Madrid tiene competencia exclusiva en relación con la “Organización, régimen y funcionamiento de sus instituciones de autogobierno.” (art. 26.1.1 del EA).

Al tiempo, procede traer a colación lo que fuera señalado por el Tribunal Supremo en Sentencia de 23 de junio de 1993, a propósito de la necesidad de precisar las competencias que corresponden a los órganos de la Administración:

“A partir de las exigencias del principio de legalidad (art. 9.3 CE)) del que es una de sus derivaciones la sumisión plena de la Administración Pública al derecho (art´. 103.1 CE), ha de entenderse que las competencias de los órganos de ésta no pueden ser algo ambiguo e ilimitado derivado de una genérica posición de supremacía (…) sino que se precisa una norma atributiva concreta (..).” (el subrayado es nuestro)

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Por todo lo cual, con objeto de evitar dudas en relación con la competencia en materia de control de la trazabilidad de los productos de la pesca, resultará oportuno que se proceda a determinar con claridad tal extremo. A mayor abundamiento, y como hemos indicado previamente, la necesidad de precisar las competencias que corresponden a los órganos administrativos es una exigencia derivada del principio de legalidad.

Es cuanto se tiene el honor de informar, no obstante V.I. resolverá.

Madrid, a 18 de junio de 2015

La Letrada-Jefe del Servicio Jurídico en la Consejería de Medio Ambiente y Ordenación del Territorio

Fdo. Alicia María Hernaz García

ILMA. SRA. SECRETARÍA GENERAL TÉCNICA DE LA CONSEJERÍA DE MEDIO

AMBIENTE Y ORDENACIÓN DEL TERRITORIO.-

0964072681699236402881

Firmado digitalmente por ALICIA HERNAZ GARCÍA Organización: COMUNIDAD DE MADRID Fecha: 2015.06.18 10:36:42 CEST