R-DCA CONTRALORIA GENERAL

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Texto completo

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Recurso de apelación interpuesto por Constructora C&L Hermanos S.A., en contra del acto de adjudicación de la Licitación Pública 2012LN-000001-PRI, promovida por el Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados (ICAA), instalación de 6.000 nuevos servicios de agua potable en el Gran Área Metropolitana, acto recaído a favor de Proyectos Turbina S.A.

---RESULTANDO

I. Constructora C&L Hermanos S.A., presentó su recurso de apelación el 19 de junio de 2012. ---

II. Esta División a las 10 horas del 21 de junio de 2012, solicitó el respectivo expediente administrativo al ICAA. ---

III. En los procedimientos se han observado las prescripciones de ley.---

CONSIDERANDO

I. Hechos Probados: Para la resolución del presente asunto, se tienen por demostrados los siguientes hechos de interés: 1) Que el ICAA promovió la Licitación Pública 2012LN-000001-PRI, instalación de 6.000 nuevos servicios de agua en el Gran Área Metropolitana, acto recaído a favor de Proyectos Turbina S.A., por un monto de ¢4.740.029.26, sumatoria de los costos unitarios cotizados en 46 posiciones (ver La Gaceta 108 del 5 de junio de 2012). 2) Que el cartel señala que el oferente deberá cotizar el precio unitario de cada servicio (46 posiciones) según el tipo de instalación a ejecutar. Se adjudicará la oferta que cumpla con los términos de referencia, especificaciones técnicas, requerimientos legales y valoración de experiencia, y resulte ser la de menor precio global, esto producto de la sumatoria de todos los precios unitarios cotizados. En los términos de referencia y especificaciones técnicas (artículo 19), se ofrece un detalle de las cantidades mínimas de recurso humano, vehículos, equipo y herramientas que debe considerar cada oferente a la hora de preparar la estimación de sus costos, estimación basada en 5 cuadrillas, 4 para instalación de nuevos servicios y 1 para reparación de vías. Recurso humano: 5 capataces, 4 fontanero, 5 auxiliar de fontanería/compresorista, 10 peón. Cada cuadrilla (artículo 17) debe estar constituida por un mínimo de 5 personas de la contratista: 1 como capataz, 1 como fontanero, 1 como auxiliar de fontanería, 2 peones (ver folios 80F, 93V, 94F, 95F, 106V, 107F-V, del expediente administrativo). 3) Que en la oferta de la adjudicataria y su subsane se consigna: i) En la posición 43 asfalto 12mm con extensión de acometida de 12 a 18 mts cotiza a ¢172.241.51 (folios 191 oferta, 39 subsane del expediente administrativo), y en la posición 42 asfalto 50mm con extensión de acometida de 12 a 18 mts cotiza ¢92.663.58 (folios 191 oferta, 27 subsane del

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expediente administrativo). ii) La tubería PEAD en el asfalto de 50 mm de 12 a 18 mts la cotiza a ¢2.000 en la oferta (folio 168 oferta del expediente administrativo), en el subsane a ¢1.053.74 (folio 27 subsane del expediente administrativo), y en la cotización de R$M el tubo PEAD SDR 9, 2 pulgadas, largo 11.80 metros se cotiza a ¢928 el metro (folio 60 subsane del expediente administrativo). iii) En la cotización de R&M se cotiza la válvula bola lisa PVC ½ pulgada a ¢269.19 (folio 61 subsane del expediente administrativo), y en los desgloses de la estructura del precio se hace referencia a la llave de paso de 12 mm con un costo de ¢325 (folios 172, 178, 180 oferta del expediente administrativo). iv) En la cotización de R&M no se hace referencia a las llaves de paso lisas de 19mm, las cotiza en su oferta y en el subsane a ¢1.000 (folio 179 oferta, 56 subsane del expediente administrativo), ¢325 (folio 177 oferta, 51 subsane del expediente administrativo), ¢450 (folio 171 oferta, 37 subsane del expediente administrativo). Se cotiza la llave de paso de 25 mm a ¢4.500 (folio 48 subsane del expediente administrativo), y a ¢4.410 (folio 46 subsane del expediente administrativo). Se señala que tal llave de paso de 38 mm tiene un costo de ¢7.500 (folio 45 subsane del expediente administrativo) y un costo de ¢3.500 (folio 44 subsane del expediente administrativo). v) En la oferta se señala que el costo de la prueba de concreto es de ¢1.500 (folio 191 oferta del expediente administrativo), y en la cotización de Insuma S.A. se hace constar que el precio es de US$1.50 (folio 5 subsane del expediente administrativo). vi) La adjudicataria para los ítemes 2, 3, 5 y 6 coloca 3 empleados, y para los ítemes 4 y 7 coloca 8 empleados (folios 179, 180 oferta, 56, 57 subsane del expediente administrativo). 4) Que el Estudio Técnico determina que tanto la oferta de la adjudicataria como la de la apelante cumplen legal y técnicamente, la adjudicataria cotiza un monto total de precios unitarios por 46 posiciones de ¢4.740.029.26, y la apelante un monto de ¢6.717.130.60 (ver folio 13 recomendación del expediente administrativo). 5)

Que en nota C455-12 del 11 de mayo del 2012, Insuma S.A., presenta a la apelante oferta de servicios para realizar extracciones de núcleos de concreto, en un proyecto ubicado en Alajuelita, donde funciona una Planta Recicladora, los servicios solicitados consisten en la extracción de 5 núcleos de concreto en losa de una rampa de ingreso a la Planta, el costo de los trabajos solicitados es: Extracción y comprensión de núcleos de concreto = 100mm (4pulgadas), cantidad 5, precio unitario US$60; Corte y preparación de caras de núcleos de concreto, cantidad 5, precio unitario US$15; transporte de personal equipo y gastos, cantidad 1, precio US$60 (ver folio 47 del expediente de apelación). ---

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II. Sobre la admisibilidad del recurso: Esta División ha definido reiteradamente que tal y como se desprende de la lectura del artículo 86 de la Ley de Contratación Administrativa existe un plazo de admisibilidad de los recursos de apelación de diez días en el cual la Contraloría General, o bien, determina su rechazo de plano por inadmisible o por improcedencia manifiesta, en este último sentido se orienta también el artículo 180 del Reglamento a la Ley de Contratación Administrativa; todo ello con el propósito de evitar el entorpecimiento indebido de la actividad administrativa. Así entonces, ese numeral estableció una doble obligación al realizar el análisis de las gestiones interpuestas, distinguiendo dos supuestos que serían la inadmisibilidad y la improcedencia manifiesta. Por otra parte, dentro de esta temática de la improcedencia manifiesta, cabe el rechazo de plano por falta de fundamentación. Delimitado lo anterior, y volviendo al caso concreto tenemos que: a) Sobre la adjudicación: La apelante señala que el ICAA no comparó las ofertas en un plano de igualdad, la adjudicataria en algunas posiciones cotiza precios ruinosos y en otros precios muy elevados, lo que les permitió cotizar un precio menor por la sumatoria de los precios unitarios de las 46 posiciones, no obstante su precio total es mayor. En cambio, la apelante afirma haber cotizado precios reales, lo que generó un costo total menor, pero un costo mayor en la sumatoria de los precios unitarios de las 46 posiciones. Estiman que la adjudicataria se aprovechó del método de evaluación definido en el cartel, manipulando precios unos ruinosos y otros muy caros, lo que en definitiva va en contra de la Administración, de los demás oferentes y del interés público. Criterio para resolver: El pliego de condiciones señala que se adjudicará aquella oferta que cumpliendo con los Términos de Referencia, Especificaciones Técnicas, los requerimientos legales y valoración de experiencia, resulte ser la de menor precio global, esto producto de la sumatoria de todos los precios unitarios cotizados (ver hecho probado 2). Ahora bien, reiteradamente esta Contraloría General ha determinado que las disposiciones cartelarias se consolidan plenamente, si las partes las aceptan, puesto que no podríamos pensar en un cartel que pueda ser cuestionado a lo largo de todo el procedimiento y menos aceptar, que las partes puedan cuestionar su legalidad, dependiendo de los resultados a los que se llegue en el concurso (ver entre otras R-DAGJ-69-99 de las 15 horas del 3 de noviembre de 1999). En el presente caso ese sistema de adjudicación (sumatoria costos unitarios) no fue objetado por ningún interesado, lo que significa que se consolidó plenamente, ahora ya no es el momento procesal para venir a cuestionar esa forma de seleccionar al adjudicatario. En concordancia con lo anterior, el ICAA ha adjudicado la presente contratación a Proyectos Turbina

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S.A., por cuanto la sumatoria de todos sus precios cotizados ascendió a la suma de ¢4.740.029.26, precio menor al de la apelante de ¢6.717.130.60 (ver hecho probado 4), por lo que ese alegato del recurrente debe ser rechazado.---

b) Precios cotizados por la adjudicataria: Señala la apelante que en algunos ítemes la adjudicataria cotiza precios ruinosos, y en otros precios muy elevados: i) En la posición 43 asfalto 12mm con extensión de acometida de 12 a 18 mts cotiza ¢172.241.51, y en la posición 42 asfalto 50mm con extensión de acometida de 12 a 18 mts cotiza ¢92.663.58, lo cual es imposible que el costo sea verdadero debido a que el material utilizado en los trabajos de 50 mm es mucho más costoso que en los de 12mm, para que se vea la diferencia ellos cotizan en la posición 42 en ¢301.332.30. Criterio para resolver: La carga de la prueba en un recurso de apelación le corresponde al apelante, razón por la cual tiene la obligación o el deber de demostrar sus argumentos, en ese sentido resulta fundamental para quien apela, no solo indicar los incumplimientos, sino también aportar la información y prueba suficiente para fundamentar sus argumentos, así como para determinar la trascendencia de lo alegado. No debe pretenderse que con el simple hecho de esgrimir un argumento, este órgano contralor deba tenerlo por cierto. Es indispensable aportar las razones y los medios probatorios pertinentes que demuestren la existencia realde la situación que se plantea (ver entre otras RC-228-2000 de las 12 horas del 28 de julio de 2000). Delimitado lo anterior, tenemos que en este aparte la apelante se limita a manifestar que el precio cotizado de ¢92.663.58 por la adjudicataria en la posición 42 asfalto 50mm con extensión de acometida de 12 a 18 mts (ver hecho probado 3) es ruinoso, y pretende demostrarlo aduciendo que el precio en esa posición cotizado por ellos es de ¢301.332.30. Como se puede observar no se presenta prueba alguna que demuestre esa supuesta ruinosidad del precio de la adjudicataria, no es suficiente ni basta con alegarlo y tampoco resulta válido pretender comprobar esa ruinosidad comparándolo con el cotizado por la apelante. Así las cosas, la apelación debe rechazarse en este apartado por falta de fundamentación. ii) Señala la apelante que la adjudicataria varía el precio de la tubería PEAD: en el asfalto de 50 mm de 12 a 18 mts cotiza tal tubería a ¢2.000 en la oferta, en su subsane a ¢1.053.74, y en la cotización que presentan de R&M el tubo se cotiza a ¢928 el metro.

Criterio para resolver: Es cierto que la adjudicataria en el asfalto de 50 mm de 12 a 18 mts cotiza el tubo a ¢2.000, y en su subsane a ¢1.053.74 (ver hecho probado 3), no obstante de la cotización presentada por la adjudicataria de la empresa Regulación y Manejo de Fluidos R&M de Costa Rica

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S.A., se desprende que el precio de ¢928 corresponde al tubo PEAD SDR 9, 2 pulgadas, largo 11.80 metros, y la apelante no acredita ni se demuestra fehacientemente que ese tubo PEAD de la cotización de R&M sea el cotizado por la adjudicataria en el asfalto de 50mm de 12 a 18 mts, por lo que no nos permite verificar lo alegado, máxime que en esa cotización de R&M también se consigna tubo PEAD SDR 9, 1½ pulgadas, largo 11.80 metros a un precio unitario de ¢750, y tubo PEAD SDR 9, 3 pulgadas, largo 11.80 metros a un precio unitario de ¢1.802. Ante la debida falta de fundamentación de lo alegado, debe rechazarse el recurso en este aparte. iii) Señala la apelante que la adjudicataria en la cotización presentada de R&M se cotiza la válvula bola lisa PVC ½ pulgada a ¢269.19, y en los desgloses de la estructura del precio se hace referencia a la llave de paso de 12 mm con un costo de ¢325. Criterio para resolver: También se presenta falta de fundamentación en este aparte, la apelante no acredita la relación entre la válvula bola lisa PVC ½ y la llave de paso de 12 mm, lo que no le permite a este órgano contralor determinar que se está en presencia de artículos idénticos o similares. iv) Señala la apelante que la cotización de la empresa de R&M, presentada por la adjudicataria, no hace referencia a las llaves de paso lisas de 19mm, no obstante las cotiza en su oferta y en el subsane a ¢1.000, ¢325, y ¢450. Además, la adjudicataria cotiza la llave de paso de 25 mm a ¢4.500, y a ¢4.410, precio que es muy elevado; y señala la adjudicataria que la llave de paso de 38 mm tiene un costo de ¢7.500 y un costo de ¢3.500. Criterio para resolver: La apelante se limita a manifestar que la adjudicataria cotiza las llaves de paso de 19 y 38 mm a diferentes precios, y que las de 25mm las cotiza a precios muy elevados (ver hecho probado 3). La apelante no aporta prueba alguna que demuestre el costo de las llaves de paso, por lo que no logra acreditar o probar su dicho. Así las cosas, se rechaza la apelación por falta de fundamentación. v) Señala la apelante que la adjudicataria señala en su oferta que el costo de la prueba de concreto es de ¢1.500, se contradice por cuanto aporta una cotización de Ingeniería Suelos y Materiales Insuma S.A. donde se hace constar un precio menor (US$1.50). La apelante aporta una cotización solicitada a esa misma empresa Insuma en donde señala que el costo de la prueba de asfalto es de US$135. Criterio para resolver: La prueba aportada por la apelante, sea la cotización de Ingeniería Suelos y Materiales Insuma S.A., no resulta pertinente, ni acredita si se está efectivamente ante una cotización de prueba de asfalto, ni siquiera explica que incidencia tiene en las posiciones relacionadas con el asfalto el costo de la prueba de asfalto. Lo anterior en virtud de que esa cotización de Insuma hace alusión a extracciones de núcleos de concreto en un proyecto

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específico ubicado en Alajuelita (planta recicladora) y consigna que el costo unitario para la extracción y compresión de núcleos de concreto es de US$60, el corte y preparación de caras de núcleo de concreto un costo unitario de US$15, y el transporte de personal de equipo y gastos un costo de US$60 (ver hecho probado 5). Por ejemplo, este último rubro relacionado con el transporte todavía crea más incertidumbre sobre el costo incidente en la contratación de marras, no es posible determinar si ese precio de US$60 por transporte aplicaría exactamente por igual monto para el caso presente. Como se puede observar, la cotización es sobre un proyecto específico, lo que no permite determinar que esos costos también se aplican para el caso concreto, tampoco se nos acredita que esos tres rubros constituyen una prueba de concreto. Así las cosas, se rechaza la apelación por falta de fundamentación. ---

c) Cuadrillas: Alega la apelante que la adjudicataria para los ítemes o posiciones 2, 3, 5, 6 (conexión prevista de 19mm y 25 mm), 5, 6 (conexión prevista de 19mm y 25 mm de tubería hasta de 6 metros) colocan únicamente 3 empleados, cuando el cartel requiere un mínimo de 5. El cartel requiere previstas de 12 mm (ítemes 4 y 7), y colocan únicamente 4 empleados. Hay que tener presente que la cantidad anual de órdenes es de 3.012 órdenes, por cinco años la cantidad sería de 15.060 órdenes, para ese ítem la adjudicataria cotiza únicamente 3 empleados, faltando el supervisor, cuando lo cotiza en los otros ítems a ¢2.000 la hora, y faltando en todos el compresorcita / auxiliar de fontanería con costo desconocido, si se incluyeran en el precio los dos trabajadores faltantes, el costo del ítem uno pasaría de ¢171.801.468 a ¢181.741.068. Criterio para resolver: El cartel en los términos de referencia y especificaciones técnicas ofrece un detalle de las cantidades mínimas de recurso humano, vehículos, equipo y herramientas que debe considerar el oferente a la hora de preparar la estimación de sus costos, estimación basada en 5 cuadrillas, 4 para instalación de nuevos servicios y 1 para reparación de vías. Como recurso humano se señalan 5 capataces, 4 fontanero, 5 auxiliar de fontanería/compresorista, 5 peón, 5 peón, y cada cuadrilla debe estar constituida por 5 personas de la contratista: 1 como capataz, 1 como fontanero, 1 como auxiliar de fontanería, 2 peones (ver hecho probado 2). Como se puede observar la configuración de tales cuadrillas obedecerá al esquema organizacional de cada oferente, en el presente caso la adjudicataria ha explicado (ver folio 63 subsane expediente administrativo), tal y como lo reconoce la propia apelante en su recurso de apelación (ver folios 6, 7 del expediente de apelación), que para el cálculo de la mano de obra se realiza un aproximado, ya que el personal asignado se está

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moviendo constantemente, dejando dos trabajadores en unas labores, mientras otros dos se desplazan a otra labor y así sucesivamente hasta completar el mínimo de trabajos establecido en el cartel, por ende su cuantificación no es representativa, ya que la empresa con su experiencia ha creado una base de datos con cálculos por día, semana, quincena, mes y año. La apelante considera que la adjudicataria respalda su mala actuación de cotizar menos cantidad de recurso humano (personal) con la experiencia obtenida en contratos anteriores y ello no lo permite el cartel. Como explicamos esa constitución de las cuadrillas obedece estrictamente al esquema organizacional del oferente, quien es precisamente el que conoce los alcances de su negocio en particular. En todo caso, hay que tener presente que según el cartel el supervisor no es exigido como parte integrante de la cuadrilla, y que no resulta ser cierto que la adjudicataria para los ítemes 4 y 7 relacionados con las previstas de 12 mm haya cotizado únicamente 4 empleados, cuando lo cierto del caso es que cotizan 8 empleados: 2 capataces, 2 fontaneros, 2 ayudantes, 2 peones, sobrepasando en este caso el mínimo requerido (ver hecho probado 3). Bajo ese panorama, no es de recibo el ejercicio económico que presenta la apelante en el sentido de que si en lugar de cotizar los 3 empleados la adjudicataria hubiese cotizado los 5 empleados requeridos su costo total se incrementaría en ¢10.000.000, pasado de ¢171.801.068 a ¢181.801.068, toda vez que como se explicó en los ítemes 4 y 7 la adjudicataria cotiza 8 empleados y no 4 como afirma la apelante, sea no es posible tener por acreditado que la oferta de la adjudicataria se va a incrementar en ¢10.000.000. Otro elemento distorsionador de tal ejercicio, es el precio que la apelante le asigna a la hora ayudante de ¢1.300, cuando la adjudicataria la estima en ¢1.000. Así las cosas, debe rechazarse la apelación en este apartado. ---

POR TANTO

De conformidad con lo expuesto y lo dispuesto en los artículos 182, 183 y 184 de la Constitución Política; 28, 30, 34 y 37, inciso 3), de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República; 4, 5, 85 y 86 de la Ley de Contratación Administrativa; 2, 174 y 180 inciso d) del Reglamento a la Ley de Contratación Administrativa, y las jurisprudencias citadas se resuelve: 1) Rechazar de plano por improcedencia manifiesta por falta de fundamentación, el recurso de apelación interpuesto por Constructora C&L Hermanos S.A., en contra del acto de adjudicación de la Licitación Pública 2012LN-000001-PRI, promovida por el Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados (ICAA), instalación de 6.000 nuevos servicios de agua potable en el Gran Área

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Metropolitana, acto recaído a favor de Proyectos Turbina S.A. 2) De conformidad con el artículo 90 de la Ley de Contratación Administrativa se da por agotada la vía administrativa. ---

NOTIFIQUESE---

Licda. Marlene Chinchilla Carmiol

Gerente de División a.i.

Lic. Marco Vinicio Alvarado Quesada Lic. Elard Ortega Pérez

Gerente Asociado Gerente Asociado

OCU/yhg

NN: 06572 (DCA-1534-2012)

Estudio y redacción: Lic. Oscar Castro Ulloa. 2 expedientes administrativos

NI: 11164-11455

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