CAPÍTULO 7.- METODOLOGÍA DEL MARCO LÓGICO
La Metodología de Marco Lógico es una herramienta para facilitar el proceso de conceptualización, diseño, ejecución y evaluación de proyectos/programas. Su énfasis está centrado en la orientación por objetivos, la orientación hacia grupos beneficiarios y el facilitar la participación y la comunicación entre las partes interesadas.
El uso de la MML tiene su origen en el desarrollo de técnicas de administración por objetivos durante los años 60. El método fue desarrollado en Estados Unidos en 1969, por personal de Practical Concepts Incorporated (PCI) para la U.S. Agency for International Development – USAID (Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional) que comenzó formalmente a utilizar la MML en la planificación de sus proyectos en 1971. En la actualidad, es utilizada por las organizaciones internacionales de desarrollo para dar seguimiento y evaluación de proyectos/programas.
El método fue elaborado buscando evitar tres problemas frecuentes en proyectos:
• La existencia de múltiples objetivos en un proyecto y la inclusión de actividades no conducentes al logro de estos.
• Fracasos en la ejecución por no estar claramente definidas las responsabilidades y no contar con métodos para el adecuado seguimiento y control.
• Inexistencia de una base objetiva y consensuada para comparar lo planificado con los resultados.
Actualmente, entre las principales agencias y organismos que utilizan esta metodología están, Banco Interamericano de Desarrollo (BID), Banco Mundial (BM), organizaciones internacionales como la ONU, agencias de cooperación y los gobiernos de países como Chile, Colombia, la Unión Europea y México.
En el caso de México, de acuerdo a los “Lineamientos Generales para la Evaluación de los Programas Federales” publicados en el Diario Oficial de la Federación el 30 de marzo del 2007, las Unidades Administrativas que operen programas federales regidos por reglas de operación, deben planificar sus acciones utilizando la MML, y es así, como sus resultados pueden ser evaluados por el Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social
(CONEVAL), organismo público descentralizado de la Administración Pública Federal, agrupado en el sector coordinado por la Secretaría de Desarrollo Social. CONEVAL se creó en 2004, para la conducción de la evaluación de programas sociales sujetos a reglas de operación.
El uso de esta metodología, no excluye el uso de otras, para mejorar los proyectos. Los principales pasos de la Metodología de Marco Lógico son:
1) Análisis de Involucrados 2) Árbol de Problemas 3) Árbol de Objetivos 4) Alternativas de solución 5) Matriz de Marco Lógico
7.1.- Análisis de involucrados
Como primer paso, hay que desarrollar una imagen global de los grupos de interés, los individuos y las entidades involucradas. Las organizaciones, las autoridades en diferentes niveles y los grupos de interés tienen motivos e intereses diferentes. Es sumamente importante analizar los intereses y las expectativas de los diferentes participantes tanto al principio, en el proyecto de planificación, como más tarde, durante la etapa de implementación del proyecto.
Un requisito fundamental de todos los proyectos de desarrollo es que los objetivos reflejen las necesidades de la sociedad y de los grupos de interés; no solamente las necesidades internas de las entidades.
Se lleva a cabo elaborando una lista de todas las partes cuyos puntos de vista hay que investigar a fin de entender el problema, así como de todos lo grupos que puedan resultar afectados por un posible proyecto de desarrollo en el área, positiva o negativamente, directa o indirectamente
7.2.- Árbol de problemas
Al preparar un proyecto, es necesario identificar el problema que se desea intervenir, así como sus causas y sus efectos. El procedimiento contempla los siguientes pasos:
1) Analizar e identificar lo que se considere como problemas principales de la situación a abordar.
2) A partir de una primera “lluvia de ideas” establecer el problema central que afecta a la comunidad, aplicando criterios de prioridad y selectividad.
3) Definir los efectos más importantes del problema en cuestión, de esta forma se analiza y verifica su importancia.
4) Anotar las causas del problema central detectado. Esto significa buscar qué elementos están o podrían estar provocando el problema.
5) Una vez que tanto el problema central, como las causas y los efectos están identificados, se construye el árbol de problemas. El árbol de problemas da una imagen completa de la situación negativa existente.
6) Revisar la validez e integridad del árbol dibujado, todas las veces que sea necesario. Esto es, asegurarse que las causas representen causas y los efectos representen efectos, que el problema central este correctamente definido y que las relaciones (causales) estén correctamente expresadas.
El análisis resulta más valioso cuando se efectúa en forma de taller, en el que participan las partes interesadas (que conocen la problemática) y animado por una persona que domina el método y la dinámica del grupo. Este procedimiento puede combinarse con otros, como estudios técnicos, económicos y sociales cuyos resultados pueden añadirse al análisis efectuado por el grupo.
Esquema ejemplo del Árbol de Problemas
En resumen, el árbol de problemas debe ofrecer una visión parcial de la realidad, estructurada en torno a los problemas que padece un colectivo o unos colectivos de personas concretos, estableciendo las relaciones de causalidad que se establecen entre esos problemas. Evidentemente, esas relaciones constituyen una simplificación de la realidad, pero permiten determinar una jerarquización de los problemas y ofrecen una base para una posible intervención.
7.3.- Árbol de objetivos
El análisis de objetivos es un paso de la identificación de un proyecto de desarrollo que se construye sobre los resultados obtenidos en el anterior análisis de los problemas. Los problemas que habían sido descritos como “situaciones negativas percibidas como tal por algunos de los implicados” pasan ahora a ser definidos como “estados alcanzados positivos que se establecen sobre la resolución de los problemas anteriormente identificados”. Es decir, para el enfoque del marco lógico, los objetivos de desarrollo se construyen sobre la solución de problemas concretos que afectan a personas concretas y cuya definición y relaciones se han establecido en el paso anterior. De esa manera, se trata de construir un árbol de objetivos que, en principio, es una copia en positivo del árbol de problemas, pero donde la relación causal pasa a convertirse en una relación de carácter instrumental, donde las tarjetas inferiores son los medios para alcanzar las superiores que, con respecto a aquellas, son los fines que se esperan alcanzar.
Metodología de elaboración:
1) Reformular todos los elementos del árbol del problema en condiciones deseables positivas. 2) Revisar las relaciones medios-fin resultantes a fin de garantizar que el árbol de objetivos es
válido y completo.
3) Revisar los planteamientos.
4) Borrar los objetivos que parecen irreales o innecesarios. 5) Agregar nuevos objetivos cuando sea necesario.
6) Trazar líneas de conexión para indicar las relaciones medios-fin.
Ejemplo del esquema de Árbol de Objetivos
7.4.- Análisis de alternativas:
Dicho de una manera práctica, la función básica del análisis de alternativas, también llamado discusión de estrategias, es la que compara las diferentes opciones que pueden identificarse en el árbol de objetivos, rechazando las que no nos parezcan deseables o presentan un grado excesivo de incertidumbre y seleccionando las alternativas que parecen óptimas.
El análisis de alternativas cierra, por tanto, la etapa de la identificación y da paso al diseño o formulación de la intervención.
Los procedimientos para realizar esa selección son muy variados:
• Diagnostico de la situación (área de estudio, áreas de influencia, población objetivo, demanda, oferta y déficit).
• Estudio técnico de cada alternativa (tamaño, localización, tecnología). • Análisis los costos de las actividades que cada alternativa demanda. • Análisis de los beneficios.
• Se hace una comparación a través de algunos criterios e indicadores y de esta comparación tomamos la que muestra los mejores resultados.
7.5.- Matriz de Marco Lógico y sus componentes.
La Matriz de Marco Lógico presenta en forma resumida los aspectos más importantes del proyecto. Posee cuatro columnas que suministran la siguiente información:
• Un resumen narrativo de los objetivos y las actividades. • Indicadores (Resultados específicos a alcanzar). • Medios de Verificación.
• Supuestos (factores externos que implican riesgos).
Cuatro filas que presentan información acerca de los objetivos, indicadores, medios de verificación y supuestos en cuatro momentos diferentes en la vida del proyecto:
• Fin al cual el proyecto contribuye de manera significativa luego de que el proyecto ha estado en funcionamiento.
• Propósito logrado cuando el proyecto ha sido ejecutado.
• Componentes/Resultados completados en el transcurso de la ejecución del proyecto. • Actividades requeridas para producir los Componentes/Resultados.
La MML, se integra en una tabla de 4 x 4 donde todos sus componentes están interrelacionados de manera vertical y horizontal:
Verificación Fin:
Propósito Componentes Actividades
A continuación se indican con mayor detalle cada uno de los elementos que integran la Matriz de Marco Lógico:
Fin: El Fin de un proyecto es una descripción de la solución a problemas de nivel superior e importancia nacional, sectorial o regional que se han diagnosticado.
El fin representa un objetivo de desarrollo que generalmente obedece a un nivel estratégico (políticas de desarrollo), es decir, ayuda a establecer el contexto en el cual el proyecto encaja, y describe el impacto a largo plazo al cual el proyecto, se espera, va a contribuir.
Deben enfatizarse dos cosas acerca del Fin. Primero, no implica que el proyecto, en sí mismo, será suficiente para lograr el Fin. Es suficiente que el proyecto contribuya de manera significativa al logro del Fin. Segundo, la definición del Fin no implica que se logrará poco después de que el proyecto esté en funcionamiento. Es un Fin a largo plazo al cual contribuirá la operación del proyecto. El fin, contesta a la pregunta: ¿Por qué es importante para la sociedad y los beneficiarios?
Propósito: Describe el efecto directo (cambios de comportamiento) o resultado esperado al final del periodo de ejecución. Es el cambio que fomentará el proyecto. Es una hipótesis sobre lo que debiera ocurrir a consecuencia de producir y utilizar los Componentes. El título del proyecto debe surgir directamente de la definición del Propósito. La matriz de marco lógico requiere que cada proyecto tenga solamente un Propósito. Contesta a la pregunta: ¿Por qué el proyecto es necesario?
Componentes: Son los bienes y servicios públicos que produce o entrega el programa para cumplir con su propósito. Un componente es un bien y servicio público dirigido al beneficiario final (población objetivo) o en algunos casos, dirigidos a beneficiarios intermedios.
Cada componente debe ser necesario para lograr el propósito. No deben faltar en el diseño del programa componentes (bienes y servicios) necesarios para lograr el propósito.
Los componentes, deben expresarse en productos terminados o servicios proporcionados (ejemplo: drenaje instalado, carretera concluida, despensas entregadas, población capacitada, etc.). Los componentes contestan a la pregunta: ¿Qué entregará el desarrollo del proyecto?
Actividades: Son las principales tareas que se deben cumplir para el logro de cada uno de los componentes del programa. Corresponde a un listado de actividades en orden cronológico para cada componente. Contesta a la pregunta: ¿Qué se hará?
Indicadores: Se definen como la variable que permite verificar el nivel de logro alcanzado por el programa en el cumplimiento de sus objetivos. Es una expresión que establece una relación entre dos o más datos y permite la comparación entre distintos periodos, productos similares o una meta o compromiso. En la matriz debemos indicar el nombre del indicador y el método de cálculo.
Los indicadores que se incluyan en la MML serán los que se utilicen para monitorear y evaluar el nivel de logro de los objetivos del programa.
Al seleccionar un indicador es importante verificar que cumpla con los criterios que a continuación se describen:
a) Claridad: el indicador deberá ser preciso e inequívoco;
b) Relevancia: el indicador deberá reflejar una dimensión importante del logro del objetivo; c) Economía: la información necesaria para generar el indicador deberá estar disponible a un costo razonable;
d) Monitoreable: el indicador debe poder sujetarse a una verificación independiente; e) Adecuado: el indicador deberá aportar una base suficiente para evaluar el desempeño, y f) Aporte marginal: en el caso de que exista más de un indicador para medir el desempeño en determinado nivel de objetivo, el indicador debe proveer información adicional en comparación con los otros indicadores propuestos.
Los indicadores pueden ser de las siguientes dimensiones:
a) Eficacia: mide el grado de cumplimiento de los objetivos;
b) Eficiencia: mide la relación entre los productos y servicios generados con respecto a los insumos o recursos utilizados;
c) Economía: mide la capacidad del programa o de la institución para generar o movilizar adecuadamente los recursos financieros, y
d) Calidad: mide los atributos, propiedades o características que deben tener los bienes y servicios para satisfacer los objetivos del programa.
Para cada nivel de la MML, estos son los indicadores recomendados:
Indicadores a nivel de Fin: a este nivel se trata de medir la contribución del programa al logro o solución de un problema de desarrollo o a la consecución del objetivos estratégicos de la dependencia o entidad, situación observable a mediano o largo plazo. Por lo general, en el Fin se definen indicadores de eficacia.
Indicadores a nivel de Propósito: a este nivel deben incluirse indicadores que permitan verificar el cambio producido (efectos intermedios o finales) en la población objetivo que puede atribuirse a la ejecución del programa presupuestario. En el propósito, es preferible definir indicadores de eficacia y eficiencia.
Indicadores a nivel de Componente: a este nivel se deben incluir indicadores que permitan medir los bienes y servicios producidos y/o entregados a los beneficiarios en la cantidad y calidad necesaria y de acuerdo a los resultados esperados. Para los componentes, es preferible definir indicadores de eficacia, eficiencia y calidad.
Indicadores a nivel de Actividades: a este nivel se incluyen indicadores que permitan dar seguimiento a las actividades principales del programa presupuestario. Para las actividades, es preferible definir indicadores de eficiencia y economía.
Medios de Verificación: La MML indica dónde el ejecutor o el evaluador pueden obtener información acerca de los indicadores. Ello obliga a los planificadores del proyecto a identificar fuentes existentes de información o a hacer previsiones para recoger información, quizás como
una actividad del proyecto. No toda la información tiene que ser estadística. La producción de Componentes puede verificarse mediante una inspección visual del especialista.
Supuestos: Cada proyecto comprende riesgos ambientales, financieros, institucionales, sociales, políticos, climatológicos u otros factores que pueden hacer que el mismo fracase. La matriz de marco lógico requiere que el equipo de diseño de proyecto identifique los riesgos en cada etapa: Actividad, Componente, Propósito y Fin
El riesgo se expresa como un supuesto que debe ser cumplido para avanzar al nivel siguiente en la jerarquía de objetivos. El razonamiento es el siguiente: si llevamos a cabo las Actividades indicadas y ciertos supuestos se cumplen, entonces produciremos los componentes indicados. Si producimos los Componentes indicados y otros supuestos se cumplen, entonces lograremos el Propósito del proyecto.
Si logramos el Propósito del proyecto, y todavía se siguen demostrando los supuestos ulteriores, entonces contribuiremos al logro del Fin. Los supuestos representan un juicio de probabilidad de éxito del proyecto que comparten el equipo de diseño del proyecto, el prestatario, el financiador y el ejecutor, que deben participar en el proceso de diseño del proyecto.
Los supuestos (o riesgos) del proyecto tienen una característica importante: los riesgos se definen como que están más allá del control directo de la gerencia del proyecto. El equipo de diseño de proyecto se interroga qué podría ir mal a cada nivel. Al nivel de Actividad, por ejemplo, los fondos de contraparte podrían no llegar en el momento debido, o podría haber un cambio en las prioridades del gobierno, o una huelga, o una devaluación de envergadura, etc.
El objetivo no es el de consignar cada eventualidad que pueda concebirse, sino el identificar posibilidades con un grado razonable de probabilidad.
Finalmente para concluir la elaboración de la MML, es importante mencionar que ésta presenta una lógica vertical y una lógica horizontal:
La Lógica Vertical: La matriz de marco lógico, se construye de forma tal que se puedan examinar los vínculos causales de abajo hacia arriba entre los niveles de objetivos. Si el proyecto está bien diseñado, lo que sigue es válido:
• Las Actividades especificadas para cada Componente son necesarias para producir el Componente.
• Cada Componente es necesario para lograr el Propósito del proyecto.
• No falta ninguno de los Componentes necesarios para lograr el Propósito del proyecto. • Si se logra el Propósito del proyecto, contribuirá al logro del Fin.
• Se indican claramente el Fin, el Propósito, los Componentes y las Actividades. • El Fin es una respuesta al problema más importante en el sector.
La Lógica Horizontal: El conjunto Objetivo-Indicadores-Medios de Verificación define lo que se conoce como Lógica Horizontal en la MML. Ésta puede resumirse en los siguientes puntos:
• Los medios de verificación identificados son los necesarios y suficientes para obtener los datos requeridos para el cálculo de los indicadores.
• Los indicadores definidos permiten hacer un buen seguimiento del proyecto y evaluar adecuadamente el logro de los objetivos.
