Aprendizaje en las Escuelas
del Siglo XXI
Análisis comparativo de los modelos
de planificación y gestión de infraestructura
escolar de 12 países de América Latina
y el Caribe
Giulia Salieri, Andrés Ramos
Contenido
1. Resumen ejecutivo
›
Contexto del estudio
1
›
Hallazgos principales
1
›
Prácticas innovadoras
4
2. Introducción
›
Antecedentes
7
›
Alcance y metodología del estudio
8
›
Limitantes del estudio
10
›
Agradecimientos
11
3. Análisis comparativo
›
Metodología de análisis
15
›
Marco conceptual
19
›
Modelos de planeación de nueva infraestructura escolar
20
›
Modelos de construcción de nueva infraestructura escolar
29
›
Modelos de mantenimiento rutinario
39
›
Modelos de mantenimiento extraordinario
48
›
Prácticas innovadoras destacadas
52
4. Diagnóstico de los modelos de gestión de infraestructura escolar de los
países analizados
›
Argentina
58
›
Barbados
72
›
Chile
82
›
Costa Rica
95
›
Guatemala
107
›
Honduras
121
›
Jamaica
133
›
México
142
›
Panamá
155
›
Perú
167
›
Trinidad y Tobago
185
›
Uruguay
197
Resumen ejecutivo
Contexto del estudio
En los últimos 20 años, los países de América Latina y el Caribe han hecho pasos muy importantes para garantizar el efectivo ejercicio del derecho a la educación. En particular, en este periodo la cobertura de la educación preescolar en toda la región aumento de 36% a 61%; casi el total de los niños asiste a educación primaria; y la cobertura del nivel secundario aumentó de 69% a 80%. Sin embargo, siguen existiendo retos significativos que demandan la construcción de más espacios escolares, como la necesidad de universalizar el acceso a educación preescolar y secundaria y de acomodar la expansión de la jornada escolar (actualmente, muchas escuelas se utilizan en dobles o triples turnos). Asimismo, no toda la capacidad instalada responde adecuadamente a las necesidades pedagógicas actuales; y existe infraestructura que no cumple con normas mínimas estructurales o de accesibilidad, o está en estado precario de mantenimiento.1
Bajo este contexto, el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) lanzó en 2011 el proyecto “Aprendizaje en las Escuelas del Siglo XXI” (AESXXI), una cooperación técnica entre países de América Latina y el Caribe vuelta a analizar la situación y los desafíos de la infraestructura escolar en la región así como a proponer soluciones y avanzar en la creación de estándares de construcción sub-regionales.2 El presente estudio, ejecutado como parte de la segunda fase de dicha cooperación, tiene el objetivo de diagnosticar y comparar los procesos de gestión de infraestructura escolar de los diferentes países de la región, para facilitar la identificación de retos comunes, así como la detección de áreas de mejora puntuales de parte de cada país y de mejores prácticas que podrían ser replicadas en otras partes de la región.
El estudio se basó principalmente en revisión de información pública y en la realización de entrevistas a profundidad con los responsables de los procesos de gestión de infraestructura escolar pública de 12 países de América Latina y el Caribe, que participan actualmente en la cooperación técnica liderada por el BID. Como resultado final, ofrece una visión detallada de los procesos aplicados en cada país así como una contraposición de los mismos.
Es importante destacar que la comparación que se efectúa entre los procesos aplicados por diferentes países no pretende ni puede ser utilizada para clasificarlos entre “mejores” y “peores”: las importantes diferencias entre los 12 países analizados en cuanto a tamaño, población y condiciones sociales, económicas y ambientales resultan en necesidades y prioridades diferentes, que requieren diferentes tipos de soluciones. Sin embargo, se espera que este estudio comparativo resalte hallazgos e ideas relevantes que puedan ser desarrolladas para facilitar la mejora de las condiciones de la infraestructura escolar en diferentes países de la región.
Hallazgos principales
En la mayoría de los países de la región, el crecimiento de la población ha llegado a un punto de flexión, disminuyendo la presión hacia la construcción de nuevas escuelas; sin embargo, esta sigue existiendo en consideración de la necesidad de universalizar la cobertura, particularmente en los niveles preescolar y medio, y de introducir la jornada completa. Las necesidades de expansión de la infraestructura
1
BID, Documento de Cooperación Técnica, Aprendizaje en las escuelas del siglo XXI‐Segunda Fase, 2014.
2
escolar existente son generalmente reconocidas y priorizadas explícitamente en las políticas de cada país.
Por otro lado, todos los países analizados reportan que la mayoría de las escuelas existentes
necesitan inversiones substanciales en mantenimiento. En muchos de estos países, buena parte de
las escuelas fueron construidas hace varias décadas – en numerosos casos, sin seguir criterios estructurales regulados, o utilizando criterios que actualmente son considerados largamente insuficientes. Además, las intervenciones de mantenimiento efectuadas en este lapso han sido muy escasas, resultando en el progresivo deterioro de la infraestructura. Sin embargo, con una notable
excepción (Uruguay), los países analizados no reportan tener procesos suficientemente completos, desarrollados e institucionalizados para el mantenimiento preventivo y correctivo de la infraestructura. El mantenimiento normalmente se deja bajo la responsabilidad de las escuelas mismo. Como consecuencia, existe la percepción que la necesidad de dar mantenimiento a las escuelas no recibe el nivel de atención y priorización que merece de parte de las autoridades políticas de cada país.
En cuanto a la planeación de obras, destaca cómo la mayoría de los países analizados cuentan con políticas nacionales enfocadas a infraestructura escolar, que se concretan a través de estrategias claras para identificar y priorizar las necesidades detectadas y, por lo tanto, las inversiones. Sin embargo,
varios países aún no cuentan con sistemas de información con datos de la infraestructura escolar existente (idealmente georreferenciada) que apoyen en la implementación de estas estrategias; y/o con procesos para actualizar regularmente dicha información. Honduras, México y Uruguay destacan como mejores prácticas en este sentido.
Para asegurar la calidad de la infraestructura, es necesario contar con normas y criterios específicos para el diseño de escuelas. La mayoría de los países cuenta con estas especificaciones. Además, algunos manejan prototipos de diseño que, además de facilitar el cumplimiento con estas normas, agilizan y reducen significativamente el costo del desarrollo del diseño y del cálculo del presupuesto para la ejecución de proyectos. En este sentido, el desarrollo de prototipos y esquemas de costeo pueden
considerarse una buena práctica; sin embargo, algunos entrevistados resaltaron también las
contraindicaciones de prototipos excesivamente rígidos o generalizados, no adaptables al entorno y contexto específico de cada escuela y a la evolución de las necesidades pedagógicas en el tiempo: en otras palabras, diferentes prototipos deberían ser utilizados en diferentes condiciones, y los mismos
deberían ser suficientemente flexibles para permitir adaptaciones según el contexto y a lo largo del tiempo.
A pesar de que todos los países analizados cuentan con procesos institucionalizados detallados para la construcción de nueva infraestructura, los tiempos necesarios para la aprobación de un proyecto de
infraestructura escolar varían significativamente, sea entre países o al interior del mismo país. Un cuello de botella destacado por la gran mayoría de los países revisados es el proceso de compra y/o saneamiento legal de terrenos. En la región existen problemas generalizados de falta de certeza jurídica de posesión de terrenos, a consecuencia de varios factores (legislación anticuada, guerras
civiles y movimientos campesinos, entre otros); que resultan en que un gran porcentaje de escuelas no cuenta con los papeles legales de posesión de su terreno (por ejemplo, en Honduras se tiene detectado que el 87% de los predios escolares no están a nombre del gobierno), y en que es altamente complejo obtener la propiedad legal de predios sobre los cuales se planea construir nuevas escuelas. Esto genera situaciones de incertidumbre, en las cuales es posible que algún ente o individuo ajeno al sistema escolar se muestre como el dueño de la tierra y exija sus posesiones de vuelta; así como atrasos significativos (que pueden durar hasta varios años) en los procesos que requieren el saneamiento legal del terreno como prerrequisito para las obras. Se observó que México y Honduras tienen ciertas
comprueben llevar cierto número de años en funcionamiento son legalmente reconocidas como propietarias del terreno que ocupan, aún a falta del título original correspondiente.
Así también, en varios países el proceso de adquisición de nuevos terrenos exige la intervención de
una o más entidades gubernamentales externas al sistema educativo, y generalmente implica procesos engorrosos y tardados, resultando en ulteriores atrasos en las obras.
La periodicidad de aprobación de presupuestos y asignación de recursos es también un tema de interés. En varios países existen ciclos anuales de aprobación de presupuesto, en donde frecuentemente nuevos proyectos tienen que esperar al siguiente año fiscal para obtener la aprobación. En varios casos el presupuesto aprobado se debe ejercer (para terminar la construcción) dentro del año en curso. Por un lado, esta situación propicia que se atiendan las necesidades en plazos de tiempo definidos; por otro, de ser que las obras requieran más de un año en ejecutarse, los procesos administrativos y burocráticos necesarios para la reasignación del presupuesto tienden a generar carga laboral innecesaria así como ulteriores atrasos. En el otro extremo, Uruguay utiliza un periodo quinquenal de presupuestación: este tampoco resulta plenamente efectivo, siendo que deja limitado espacio de adaptación a la necesidades emergentes o cambiantes en un lapso bastante extendido. Algunos países cuentan con carteras de proyectos multianuales (dos a cuatro años), cuyos tiempos se consideran adecuados para poder planear y ejecutar los proyectos de manera más eficiente.
Es importante mencionar que varios países cuentan con fondos muy por debajo de lo necesario
para atender las necesidades de gestión de infraestructura escolar, dependiendo largamente o
totalmente de las aportaciones, inversiones y préstamos de organismos internacionales para cubrir. Por lo tanto, sus estrategias de planeación deben necesariamente adecuarse a las condiciones de los cooperantes interesados – aunque esto no es generalmente percibido como un obstáculo significativo. En cuanto a la contratación de proveedores para la ejecución de las obras., la mayoría de los países
cuentan con procesos claramente definidos de selección de proveedores; sin embargo, estos suelen ser considerados como excesivamente largos y engorrosos (esto es particularmente el caso de los procesos de licitación). En algunos casos, debido a la intervención de un alto número de
actores y entidades públicas en la toma de decisión. En Argentina, el uso de un sistema de gestión de proyectos manejado en línea parece haber resultado en una significativa agilización de estos procesos. Esto gracias a que se puede conocer el estado de cada proyecto de manera automática y utilizar los mismos criterios de selección para cada uno, con lo que se ahorra tiempo en la toma de decisiones y procesos administrativos.
La contratación de obras (así como la supervisión de las mismas) puede complicarse en regiones remotas, dada la falta de capacidad técnica de equipos y profesionales locales y el limitado atractivo
para otros contratistas. Chile encontró una solución a este problema licitando “paquetes” de obras,
que incluyen un rango de proyectos más y menos atractivos, en lugar de obras individuales.
En varios países, las obras se ven retrasadas por varios meses por fenómenos naturales, como lluvias torrenciales (sobre todo en las regiones tropicales) o condiciones de frío extremo (por ejemplo en las regiones andinas y patagónicas). También existen factores estacionales que alargan los tiempos de construcción, por ejemplo, en Honduras la mano de obra es absorbida durante la temporada de recolecta de café). Estas situaciones suelen ser conocidas en sus países respectivos: es oportuno que sean explícitamente tomadas en cuenta en el cálculo de los tiempos de construcción.
Para el análisis de los procesos de mantenimiento de las escuelas, se consideraron dos grandes rubros: procesos de mantenimiento rutinario, en los cuales se incluyeron todas aquellas intervenciones menores (tanto de tipo correctivo como preventivo) que facilitan la extensión de la vida útil de la infraestructura escolar y que, por su baja complejidad y necesidad de presupuesto, pueden y suelen ser implementadas
directamente por la comunidad escolar; y procesos de mantenimiento extraordinario, en los cuales se incluyeron todos los proyectos de mantenimiento de mayor envergadura, que generalmente necesitan de intervención externa. Cabe notar que frecuentemente (aunque no siempre) las necesidades de
mantenimiento extraordinario surgen por la falta de mantenimiento rutinario adecuado.
Como se menciona anteriormente, existe la percepción en la mayoría de los países, que el mantenimiento (en particular el rutinario) es un tema olvidado por las políticas nacionales, a pesar de que merece ser atendido y priorizado a la par de la construcción de nueva infraestructura. Esto, ya que un mantenimiento adecuado alarga la vida de los edificios y por ende reduce la necesidad de inversiones mayores a mediano plazo.
La falta de un presupuesto adecuado dedicado al mantenimiento rutinario es uno de los desafíos percibidos con mayor frecuencia. Algunos países no asignan específicamente recursos a este rubro;
otros (más de la mitad de los países analizados) sí cuentan con presupuestos asignados directamente a las escuelas para este propósito, sin embargo estos son insuficientes (y en algunos casos están muy lejos de serlo). Para mencionar dos casos específicos, Honduras solamente asigna recursos al 10% de las escuelas que lo solicitan; mientras en Trinidad y Tobago, solamente algunas escuelas secundarias reciben presupuesto para mantenimiento rutinario, a petición de sus directores.
Otros desafíos percibidos en el mantenimiento rutinario son la falta de supervisión de las obras y del uso de los recursos, que puede llevar a malos manejos e incluso corrupción; y la falta de esquemas efectivos de capacitación del liderazgo de las comunidades escolares en la identificación de necesidades y en la contratación y supervisión de la ejecución de obras de mantenimiento menor.
El mantenimiento extraordinario es generalmente llevado a cabo siguiendo los mismos procesos utilizados para la construcción de nueva infraestructura, y por lo tanto enfrenta retos similares. Sin embargo, algunos países cuentan con procesos simplificados para obras de mantenimiento
extraordinario menor3, que reducen en gran medida la complejidad administrativa (particularmente:
los procesos de asignación de presupuesto y de contratación de proveedores), y por lo tanto los
tiempos necesarios para ejecutar cada obra.
Prácticas innovadoras destacadas
A través del estudio, se detectó que algunos países plantean prácticas significativamente distintas a las habituales, que se pensó útil destacar en cuanto podrían ser de interés y aplicables (haciendo las adecuaciones correspondientes) en otros países. Estas se describen brevemente a continuación.
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Integración de Redes Escolares (Honduras)Consiste en la integración de Redes de 5 a 10 escuelas localizadas a no más de 3km de una escuela “centro sede”. Ésta es dotada de más infraestructura, por ejemplo con laboratorios, canchas deportivas, salas de cómputo, etc. Ésta está también a disposición de las otras escuelas, cada una en días y horarios específicos. Para que las otras escuelas puedan efectivamente hacer uso de los recursos de la escuela centro sede, se invierte en asegurar la disponibilidad de transporte entre la escuela centro sede y las escuelas periféricas. Además de la infraestructura, las Redes pueden compartir otros recursos, cuales profesores especializados (ej. maestros de inglés), que pueden
3
La definición del presupuesto máximo para obras que pueden ser ejecutadas utilizando estos procesos varía de país a país, pero en ninguno supera los 75,000 dólares.
residir en la escuela centro sede o desplazarse entre las escuelas. Este sistema permite ofrecer mayores oportunidades educativas a los estudiantes minimizando la inversión en infraestructura.
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Obras por Impuestos (Perú)Es un mecanismo para agilizar los procesos de inversión en obra pública y financiar las obras sin pagar interés por ellas. Permite la ejecución de proyectos de inversión pública por parte de empresas privadas, que optan por pagar hasta el 50% de su impuesto a la renta a través de la ejecución de un proyecto de interés público (definido y aprobado por entidades gubernamentales) en lugar de pagar dicho impuesto en efectivo el año siguiente.
Nota: este es solamente un ejemplo de varios mecanismos de financiamiento de escuelas (Asociaciones Público Privadas, Emisión de bonos, etc.) que se encuentran todavía en fase experimental en la región.
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Sistema de Gestión de Proyectos (Argentina)Es una plataforma en línea donde las autoridades pueden consultar el estado real de los proyectos. Se “suben” al Sistema los proyectos aprobados para su ejecución. Las autoridades pueden verificar así cuántos proyectos se encuentran en proceso de licitación, cuáles proyectos se encuentran en qué etapa de ejecución y cuáles están por finalizarse. De la misma manera se utiliza para el control y monitoreo de los pagos mensuales a las empresas contratadas.
Este Sistema ha resultado ser altamente efectivo ya que funciona para ver la totalidad de los proyectos en planeación y en curso, con lo que se puede conocer el estado de cada proyecto en tiempo real y ahorrar tiempo en la toma de decisiones. De esta manera, se agilizán los procesos de gestión, ya que se facilita la utilización de mismos criterios de selección y monitoreo para cada proyecto.
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Proyectos Ejecutados por la Comunidad (Honduras)Es una modalidad alternativa para la gestión de la ejecución de obras de infraestructura. Las obras son gestionadas directamente por las comunidades (ya sea a través de la prestación directa de mano de obra o vía la contratación de proveedores), bajo responsabilidad de las alcaldías. Un requisito para que una obra pueda entrar en este esquema es que la comunidad y la alcaldía beneficiaria contribuyan cada una con el 10% de la inversión total requerida (la contribución puede ser en efectivo o en especie).
Entre las ventajas de este sistema están la posibilidad de capacitar a las comunidades en la construcción y subsecuente mantenimiento de edificios, el ahorro de tiempos de licitaciones, el ahorro de recursos que hubiesen sido cobrados como utilidades de contratistas, la mayor facilidad de conseguir mano de obra en zonas poco accesibles, y la creación de trabajo en estas áreas.
Sin embargo, se evidencia como esta modalidad no es óptima para la construcción de obras que presentan altos niveles de complejidad, ya que la escasa capacitación de la mano de obra puede resultar en dificultades para garantizar estándares estructurales y de seguridad. Asimismo, destaca la importancia de prever mecanismos de capacitación y supervisión técnica adecuada.
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Sistema 0800 (Uruguay)Es un servicio telefónico que se administra por medio de un sistema informático, en el que se registran las solicitudes de directores de centros educativos en relación a necesidades de mantenimiento de infraestructura emergentes. Las solicitudes se notifican automáticamente a las autoridades correspondientes (entre ellas un Arquitecto Residente en cada distrito escolar, que es encargado de atender dichas necesidades). Además, se utiliza como insumo para un sistema más amplio de “ranking” que facilita la priorización entre las necesidades de mantenimiento identificadas. El sistema es complementado con un sistema de capacitación e incentivo a los directores, bajo el cual estos son entrenados en la identificación de necesidades de mantenimiento, así como incentivados a reportarlas cada vez que las detectan.
Introducción
Antecedentes
La educación es reconocida internacionalmente como un derecho humano fundamental y un derecho social de segunda generación;4 en otras palabras, es considerado un elemento básico e indispensable para garantizar condiciones de vida digna a todos los seres humanos. En particular, el Artículo 13 del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales de Naciones Unidas postula que “La enseñanza primaria debe ser obligatoria y accesible a todos gratuitamente”, y que “La enseñanza secundaria, en sus diferentes formas, incluso la enseñanza secundaria técnica y profesional, debe ser generalizada y hacerse accesible a todos”.
Según Katarina Tomasevski, primera Relatora Especial de la Organización de las Naciones Unidas sobre el derecho a la educación, para garantizar este derecho y evaluar su grado de cumplimiento en un país es necesario considerar cuatro dimensiones (o cuatro “A”s, por sus iniciales en inglés):
1. La disponibilidad (Availability): se refiere a la presencia de escuelas de todos los niveles, cercanas a la población que las requiera, y en número y con capacidad suficientes para cubrir el total de la población.
2. La accesibilidad (Accessibility): no debe haber barreras a la educación por ninguna parte de la población, ya sea por cuestiones sociales, culturales o físicas.
3. La adaptabilidad (Adaptability) se refiere a la capacidad de la educación para adaptarse a cambios en la sociedad, así como a las condiciones específicas de los alumnos.
4. La aceptabilidad (Acceptability) se refiere a que las escuelas y los programas tienen que ser percibidos como de calidad por los padres y alumnos. Establece que los alumnos tienen que sentirse seguros, respetados y acogidos.5
La necesidad de contar con infraestructura escolar suficiente y adecuada se desprende como necesidad imprescindible en este contexto. Para garantizar el cumplimiento del derecho a la educación, los países tienen que contar con un número suficiente de espacios dedicados a ello, diseñados para ser accesibles a todos, así como para ofrecer ambientes adecuados para el aprendizaje, tomando en cuenta cada vez los esquemas pedagógicos actuales.
Bajo este contexto, el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) lanzó en 2011 el proyecto Aprendizaje
en las Escuelas del Siglo XXI (AESXXI), una cooperación técnica entre países de América Latina y el
Caribe enfocada en analizar la situación y los desafíos de la infraestructura escolar en la región, así como en proponer soluciones y avanzar en la creación de estándares de construcción sub-regionales.6 Dicha cooperación, originariamente planeada para el periodo 2011-2014 (Fase I), se extendió enseguida hasta 2018 (Fase II). El objetivo de esta segunda fase es, primariamente, apoyar a los países participantes en mejorar su capacidad de planificación y gestión de proyectos de infraestructura escolar. Como insumo inicial para la Fase II, el BID solicitó a Fundación IDEA elaborar un estudio comparativo de los procesos de planificación y gestión de proyectos de nueva construcción y mantenimiento de infraestructura escolar en 12 países de América Latina y el Caribe. Dicho estudio, el cual se presenta en este documento, sirvió como punto de partida para la identificación de buenas prácticas, problemas y cuellos de botella comunes entre los países. También identificó áreas específicas de atención a priorizar 4 Declaración Universal de los Derechos Humanos, Artículo 26 (1948), y Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales de las Naciones Unidas, Artículo 13 (1966). 5 Tomasevski,Katarina. Indicadores del derecho a la Educación. 2001. 6 Gargiulio, Carlos. Aprendizaje en las escuelas del siglo XXI, Nota1. Introducción a la serie de notas. Diciembre 2014.
para su análisis más profundo y la elaboración de recomendaciones puntuales para la mejora en procesos y mecanismos de gestión en las etapas sucesivas de la cooperación.
Alcance del estudio y metodología utilizada
El presente estudio presenta un mapeo de los procesos y modelos de planificación y gestión de proyectos de expansión y renovación de la infraestructura escolar pública de 12 países de América Latina y el Caribe, en específico: Argentina, Barbados, Chile, Costa Rica, Guatemala, Honduras, Jamaica, México, Panamá, Perú, Trinidad y Tobago y Uruguay. Dichos países fueron seleccionados por ser los que participan activamente en la Fase II del proyecto Aprendizaje en las Escuelas del Siglo XXI. Asimismo, el estudio efectúa una comparación entre dichos procesos, ofreciendo una primera indicación de prácticas que parecen ser más o menos exitosas, así como retos comunes a la mayoría de los países.
El estudio fue el resultado de un proceso colaborativo entre Fundación IDEA, el BID y los representantes (Enlaces Técnicos) de los países participantes, que siguió las etapas descritas a continuación.
Inicialmente, se diseñó un marco conceptual para el mapeo, análisis y comparación de los procesos de planificación, construcción y mantenimiento de infraestructura escolar, con base en el cual se definieron los diferentes tipos de procesos a analizar, sus etapas críticas y los elementos clave (componentes identificados como críticos para lograr niveles más altos de calidad y eficiencia) de cada uno. Este marco se definió inicialmente con base en la revisión de literatura relevante; y se ajustó sucesivamente a lo largo del proyecto para permitir una mejor contextualización a la realidad de la región.
Más a detalle, se identificaron y analizaron cuatro tipos de procesos. Descritos a continuación:
1. Procesos de planeación para la construcción de nueva infraestructura
En esta tipificación, se incluyeron todas las etapas para la planeación de la construcción de espacios escolares previamente no existentes (incluyendo en esta categorización tanto nuevos edificios como extensiones a edificios existentes). Se exploraron todas las etapas desde la identificación de necesidades hasta la aprobación de presupuesto para obras específicas, esquematizándolas (para facilitar la comparación entre países) en cuatro macro-etapas:
1. Detección de necesidades;
2. Priorización de intervenciones identificadas;
3. Elaboración del proyecto (incluye la definición de un diseño y de un presupuesto detallado para cada proyecto);
4. Aprobación del proyecto (y asignación de presupuesto). Asimismo, se identificaron los siguientes elementos clave:
a. La existencia de una política nacional de infraestructura escolar con objetivos claros; b. El uso de una estrategia institucionalizada para identificar y priorizar necesidades;
c. La disponibilidad y uso de información georreferenciada de datos demográficos y de infraestructura escolar para la detección y priorización de necesidades;
d. La disponibilidad de procesos eficaces de identificación, adquisición y/o saneamiento legal de terrenos aptos para la construcción de escuelas;
e. La disponibilidad de contar con normas y criterios específicos para el diseño de infraestructura escolar;
f. La disponibilidad y uso de prototipos y esquemas que faciliten el cálculo de costos en el diseño de infraestructura escolar.
2. Procesos de construcción de las obras de infraestructura
En esta tipificación se analizaron las etapas del proceso de construcción de nueva infraestructura, desde la etapa de preparación de la licitación/otra modalidad de contratación del proyecto, hasta la entrega formal de la obra. Se definieron cuatro macro-etapas:
1. Definición de términos de contratación; 2. Selección y contratación de proveedores; 3. Ejecución y supervisión;
4. Entrega de la obra.
Los elementos clave que se identificaron para estos procesos son:
g. La existencia de procesos de adquisiciones y licitaciones adecuadamente codificados; h. Capacidad local (en todo el territorio) de contratistas con capacidades técnicas adecuadas; i. La participación de la comunidad en la toma de decisiones y el proceso de ejecución; j. La existencia de procesos de supervisión de la ejecución y monitoreo de recursos. 3. Procesos de mantenimiento rutinario
En esta tipificación se consideraron todos aquellos procesos y mecanismos que se utilizan para garantizar que la infraestructura escolar reciba con continuidad manutenciones menores (tanto de tipo correctivo como preventivo) que faciliten la extensión de su vida útil. Se incluyeron en esta tipificación todo tipo de manutenciones que no requieren de presupuesto significativo (pueden ser manejadas a través de un presupuesto genérico anual asignado a las escuelas) ni de intervención técnica altamente especializada (las intervenciones pueden ser ejecutadas o contratadas directamente por el director de la escuela o la comunidad escolar). Pueden entrar en este rubro la sustitución de vidrios, obras eléctricas o de plomería menores, pintura de muros, etc.
Para este caso, no se definieron macro-etapas, pero se identificaron los siguientes componentes clave: a. La disponibilidad de un presupuesto anual, asignado a las administraciones de las escuelas
para usarse en intervenciones de mantenimiento rutinario;
b. La disponibilidad de esquemas de capacitación para los directores y/o las comunidades locales en la identificación y gestión de necesidades de mantenimiento rutinario;
c. La existencia de mecanismos efectivos de comprobación de gastos. 4. Mantenimiento extraordinario
En esta tipificación se consideraron todas las obras y procesos de mantenimiento de infraestructura existente, tanto de tipo preventivo como correctivo, que por nivel de complejidad o costo requieren o justifican la intervención de autoridades educativas externas a la comunidad.
Se detectó que, en la mayoría de los países, las obras de mantenimiento que requieren un presupuesto relevante se gestionan de manera muy similar a los procesos de construcción de nueva infraestructura, diferenciándose de estos últimos únicamente en la fase de detección de necesidades. Por lo tanto, el análisis de estos procesos se centró fundamentalmente en explorar las diferencias en esta etapa en particular.
Sin embargo, también se detectó que varios países tienen procesos alternativos, más cortos y simplificados, para la gestión de procesos de baja complejidad y/o que requieren un presupuesto limitado.7 Para el análisis de estos procesos, se definieron las siguientes macro-etapas: 1) Detección de necesidades; 2) Asignación de recursos; 3) Ejecución de intervenciones; 4) Comprobación de intervenciones.
Una vez definido el marco conceptual, para cada país se predispuso una Ficha Técnica, diseñada para incluir información de contexto de cada país (datos socioeconómicos, descripción general del sistema educativo y de la estructura de toma de decisiones al interior del mismo, datos sobre el estatus actual de la infraestructura escolar, contexto y prioridades políticas en lo referente a la infraestructura educativa), así como información específica sobre cada uno de los procesos definidos arriba.
Las Fichas Técnicas se llenaron inicialmente con base en información públicamente disponible, y enseguida a través de la información recopilada por una serie de teleconferencias con los Enlaces Técnicos de cada país. Sirvieron para entender a detalle el contexto, así como la operación de todos los procesos arriba definidos. Cada una de las Fichas Técnicas así desarrollada fue sucesivamente validada por los Enlaces Técnicos y por los representantes del BID de cada país participante. En algunos casos, a sugerencia de los Enlaces Técnicos, se incluyeron a otros expertos en las llamadas, así como en el proceso de validación de la información.
La información obtenida fue sintetizada en un estudio comparativo, que fue presentado al BID y a los Enlaces Técnicos durante el 8º Taller Regional organizado por el BID en el marco de la Cooperación Técnica “Aprendizaje en las Escuelas del Siglo XXI”.8 En el transcurso de dicho taller, así como en las semanas inmediatamente sucesivas, los participantes tuvieron oportunidad de revisar, comentar y completar la información presentada en el estudio y en las Fichas Técnicas. Dichas aportaciones fueron incorporadas en la versión final del estudio.
Limitantes del estudio
El estudio se limitó a considerar modelos y procesos utilizados en el ámbito público (no se consideraron procesos implementados por actores privados, a excepción de los implementados a través de Asociaciones Público-Privadas para la provisión de educación por parte del gobierno). Asimismo, debido a limitaciones en el tiempo y recursos a disposición, se analizaron únicamente los procesos administrados a nivel nacional, sin considerar todos los mecanismos diseñados y administrados a nivel regional y local.9
El objetivo del estudio era, inicialmente, analizar los procesos relativos a los grados de primaria y secundaria. Sin embargo, en consideración de la información disponible, se limitó el alcance a los procesos utilizados para los niveles escolares obligatorios por la ley en cada país y gestionados directamente por la institución gubernamental de la cual es parte el Enlace Técnico designado por cada país.10 7 Los montos máximos por los cuales se pueden utilizar estas modalidades varían en cada país, en un rango entre 35,000 y 100,000 USD. 8 Dicho taller tuvo lugar en Antigua, Guatemala, del 29 de septiembre al 1 de octubre de 2015. 9
Esto implica una limitación significativa en el caso de países con estructuras federales donde los procesos de gestión de infraestructura educativa son manejados por entidades sub‐nacionales (Argentina, México y Perú).
10
Por lo general, las dos condiciones arrojan el mismo perímetro. Sin embargo, en el caso de México el estudio se enfocó en educación básica (preescolar, primaria y secundaria), dejando afuera la educación media superior (que también es obligatoria en el caso de este país), en cuanto esta es manejada por instancias de gobierno diferentes.
Cabe mencionar que, si bien la información incluida en este estudio fue validada con los Enlaces Técnicos de cada uno de los países, no se efectuó ningún proceso adicional de validación (ni documental, ni en campo). Por lo tanto, es posible que exista cierto margen de error o subjetividad en la información presentada, atribuible a la percepción de las personas entrevistadas.
Agradecimientos
Este estudio se realizó en estrecha colaboración con el equipo del BID así como con Enlaces Técnicos de cada país. Los autores agradecen a todos ellos su increíble disposición y participación; en particular, a las siguientes personas:
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María Soledad Bos – Especialista Senior en Educación, BID›
Alison Elías – Consultora en la División de Educación, BID›
Ricardo Santocono – Coordinador Ejecutivo de la Unidad Ejecutora “Más Escuelas” del Ministeriode Planificación Federal, Inversión Pública y Servicios de Argentina
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Richard Harrison – Coordinador de Proyectos de la Unidad de Implementación de Proyectos deEducación del Ministerio de Educación, Ciencia, Tecnología e Innovación de Barbados
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Vivien Villagrán – Jefa de la División de Planificación y Presupuestos del Ministerio de Educaciónde Chile
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Jadille Baza – Jefa del Departamento de Infraestructura Escolar del Ministerio de Educación deChile
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Walter Muñoz – Director de la Dirección de Infraestructura y Equipamiento Educativo delMinisterio de Educación Pública de Costa Rica
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Karol Zúñiga – Dirección de Infraestructura y Equipamiento Educativo del Ministerio de EducaciónPública de Costa Rica
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Julio René Bautista – Asesor Profesional Especializado de la Dirección de PlanificaciónEducativa del Ministerio de Educación de Guatemala
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Iradya Ruiz – Consultora externa del Ministerio de Educación de Guatemala›
Patricia Azurdia – Consultora del Ministerio de Educación de Guatemala›
Ariel López – Director de la Dirección General de Construcciones Escolares y Bienes Inmueblesde la Secretaría de Educación de Honduras
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Carey Brown – Director de Servicios Técnicos del Ministerio de Educación de Jamaica›
Elías Morales – Coordinador Operativo del Programa “Escuelas Dignas” del Instituto deInfraestructura Física Educativa de México
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Esteban Herrera – Director de la Dirección Nacional de Proyectos del Ministerio de Educación dePanamá
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Paola Lazarte – Coordinadora de Planeación de la Dirección de Planificación de Inversiones delMinisterio de Educación de Perú
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Rosario Chinchayán – Analista del Equipo de Estudios Económicos de la Oficina dePlaneamiento Estratégico y Presupuesto del Programa Nacional de Infraestructura Educativa del Ministerio de Educación de Perú
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Simone Thorne-Mora – Deputy Permanent Secretary del Ministerio de Educación de Trinidad yTobago
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Anthony Alphonse – Asesor de la División de Planificación y Políticas de InfraestructuraEducativa del Ministerio de Educación de Trinidad y Tobago
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Mario Corrales – Director de la Dirección Sectorial de Infraestructura de la AdministraciónAprendizaje en las Escuelas del Siglo XXI
Giulia Salieri, Andrés Ramos
Octubre de 2015
Análisis comparativo de los modelos de planificación y gestión de
infraestructura escolar de 12 países de América Latina y el Caribe
El objetivo de este estudio es comparar y promover mejoras en los procesos de planeación,
construcción y mantenimiento de la infraestructura escolar en 12 países de América Latina.
Antecedentes
El BID y los países participantes en el proyecto quisieron contar con un estudio comparativo de los sistemas de
planeación y ejecución de proyectos de construcción, ampliación, renovación y/o mantenimiento de la
infraestructura escolar (nivel de educación básica) con el fin de poder comparar e identificar tanto mejores
prácticas como cuellos de botella en estos procesos.
Objetivo del estudio
Favorecer la discusión y el intercambio de experiencias e ideas sobre cómo:
›
Fortalecer los equipos técnicos de los organismos dedicados a la infraestructura escolar en su capacidad de
gestionar eficazmente proyectos de inversión.
›
Mejorar la eficiencia en los procesos de planeación y construcción de infraestructura escolar.
›
Mejorar el aprovechamiento de los espacios escolares y su adecuación a las necesidades pedagógicas y
El estudio se basó principalmente en entrevistas a profundidad con representantes (Enlaces
Técnicos) de los 12 países.
Metodología
Revisión de literatura relevante
Recopilación de información sobre cada país, a través de revisión de fuentes públicas y entrevistas
con personal de enlace de cada país
1.
Elaboración de un perfil general de cada país, basado en fuentes públicas
2.
Entrevista inicial con el enlace de cada país
3.
Revisión de información y documentos proporcionados por el enlace
4.
Entrevistas de seguimiento (de una a tres)
5.
Elaboración de una “ficha país”
Análisis y síntesis de los hallazgos
Taller en Antigua, Guatemala
Finalización de los documentos, incorporando las aportaciones de los participantes del Taller
Limitantes del estudio
Se incluyeron únicamente los procesos que se administran a nivel nacional.
En algunos casos, no se logró contar con información suficiente para hacer un análisis profundo de todos los procesos relevantes.
En la mayoría de los casos (aunque no en todos) se confirmó con los enlaces de cada país la exactitud de la información como
reportada en cada ficha; sin embargo, no se efectuaron otros procesos de validación.
Se revisaron las políticas y los procesos de gestión de infraestructura escolar en 12 países de
la región, los cuales son significativamente diferentes entre ellos.
MÉXICO (MEX)
Población: 123.8 millones PIB/cápita: $10,361 USD %PIB invertido en educación: 5.15GUATEMALA (GTM)
Población : 15.9 millones PIB/cápita : $3,703 USD %PIB invertido en educación : 2.85%HONDURAS (HON)
Población : 8.2 millones PIB/cápita : $2,347 USD %PIB invertido en educación : 5.86%PERU (PER)
Población : 30.8 millones PIB/cápita : $6,594 USD %PIB invertido en educación : 3.28%COSTA RICA (CRI)
Población : 4.9 millones PIB/cápita : $10,035 USD %PIB invertido en educación : 7.5%CHILE (CHL)
Población : 17.8 millones PIB/cápita : $14,520 USD %PIB invertido en educación : 4.55%JAMAICA (JAM)
Población : 2.7 millones PIB/cápita : $5,290 USD %PIB invertido en educación : 6.26%BARBADOS (BRB)
Población : 0.3 millones PIB/cápita : $15,199 USD %PIB invertido en educación : 5.6%TRINIDAD Y TOBAGO (TTO)
Población : 1.3 millones PIB/cápita : $18,219 USD %PIB invertido en educación : 3.16%PANAMÁ (PAN)
Población: 3.9 millones PIB/cápita : $11,771 USD %PIB invertido en educación : 3.29%URUGUAY (URY)
Población : 3.4 millones PIB/cápita : $16,810 USD %PIB invertido en educación : 4.42%ARGENTINA (ARG)
Población : 41.8 millones PIB/cápita : $12,922 USD %PIB invertido en educación : 5.14%RANGOS GENERALES
Población: 0.3 millones 123.8 millones PIB/cápita: $2,347 USD $18,219 USD %PIB invertido en educación: 2.85% 7.5%
Los 12 países revisados se enfrentan a problemáticas distintas, según las necesidades de su
población y sus políticas de educación.
El porcentaje de Niños Fuera de la Escuela o “Out‐of‐School rate” se calcula restando el número de infantes formalmente inscritos a la educación primaria de los estimados poblacionales en ese rango de edad. UNESCO, UIS y UNICEF, Fixing the broken promise of education for all. Findings from the Global Initiative on Out‐Of‐School Children, Canadá, 2015, p 127.
MÉXICO (MEX)
Crecimiento poblacional a 2025 (0‐14): ‐3.5% % Niños fuera de la escuela (primaria): 2% Años obligatorios: 15 Jornada completa: En procesoGUATEMALA (GTM)
Crecimiento poblacional a 2025 (0‐14): 7.32% % Niños fuera de la escuela (primaria): 12% Años obligatorios: 9 Jornada completa: ‐HONDURAS (HON)
Crecimiento poblacional a 2025 (0‐14): ‐5.36% % Niños fuera de la escuela (primaria): 9.9% Años obligatorios: 13 Jornada completa: En procesoPERU (PER)
Crecimiento poblacional a 2025 (0‐14): 0.51% % Niños fuera de la escuela (primaria): 5.6% Años obligatorios: 9 Jornada completa: En procesoCOSTA RICA (CRI)
Crecimiento poblacional a 2025 (0‐14): ‐5.18% % Niños fuera de la escuela (primaria): 9% Años obligatorios: 14 Jornada completa: ‐CHILE (CHL)
Crecimiento poblacional a 2025 (0‐14): ‐3.17% % Niños fuera de la escuela (primaria): 8% Años obligatorios: 13 Jornada completa: ‐JAMAICA (JAM)
Crecimiento poblacional a 2025 (0‐14): ‐4.25 % Niños fuera de la escuela (primaria): 8.4% Años obligatorios: 14 Jornada completa: En procesoBARBADOS (BRB)
Crecimiento poblacional a 2025 (0‐14): ‐4.04% % Niños fuera de la escuela (primaria): 3% Años obligatorios: 14 Jornada completa: ‐TRINIDAD Y TOBAGO (TTO)
Crecimiento poblacional a 2025 (0‐14): ‐8.18% % Niños fuera de la escuela (primaria): 1% Años obligatorios: 15 Jornada completa: ‐PANAMÁ (PAN)
Crecimiento poblacional a 2025 (0‐14): 3.6% % Niños fuera de la escuela (primaria): 8.7% Años obligatorios: 11 Jornada completa: ‐URUGUAY (URY)
Crecimiento poblacional a 2025 (0‐14): ‐3.92% % Niños fuera de la escuela (primaria): 0% Años obligatorios: 10 Jornada completa: En procesoARGENTINA (ARG)
Crecimiento poblacional a 2025 (0‐14): 1.28% % Niños fuera de la escuela (primaria): 0.9% Años obligatorios: 14 Jornada completa: En procesoYa que el crecimiento poblacional en el rango de 0 a 14 años va a la baja en la mayoría de los países, el gran trabajo de los
próximos años se enfocará en mejorar la cobertura para la población actual, en introducir la jornada completa, y en
rehabilitar y mantener la infraestructura existente. Algunos países también priorizan aumentar la cobertura y la calidad de la
infraestructura en zonas rurales o menos desarrolladas.
En la mayoría de los países se necesita construir nueva infraestructura y/o dar mantenimiento a la
existente. Sin embargo, en varios países el mantenimiento no recibe el nivel de prioridad que merece.
Necesidades prioritarias de infraestructura
ARG
BRB
CHL
CRI
GTM HON
JAM
MEX
PAN
PER
TTO
URY
IN:
Aumentar cobertura:
Preescolar y jardines infantiles (3‐5 años)
✓ ✓
✓ ✓ ✓ ✓ ✓
✓
IN:
Aumentar cobertura:
Básico/primaria (6‐12 años)
✓
✓
✓
IN:
Aumentar cobertura:
Secundaria/premedia (12‐14 años)
✓ ✓
✓ ✓
✓
IN:
Aumentar cobertura y calidad:
Enfoque en zonas rurales
✓
✓
✓ ✓
✓
IN:
Aumentar capacidad de escuelas:
Introducción de jornada completa
✓
✓ ✓ ✓ ✓ ✓
✓
IN:
Aumentar capacidad de escuelas:
Crecimiento poblacional para 2025 (0‐14 años)
M: Rehabilitar la infraestructura deteriorada
generalizada
✓
✓ ✓ ✓
✓
✓ ✓
M: Darle mejor mantenimiento a
infraestructura existente
✓ ✓ ✓
✓
INInfraestructura Nueva MMantenimiento Incluidas en las políticas actuales Detectadas con base en estadísticas✓
Percibidas por país como necesarias a incluirse en las políticas actualesMARCO CONCEPTUAL: Se buscó analizar la gestión de la planeación y construcción de nueva
infraestructura, así como el mantenimiento rutinario y extraordinario.
PROYECTOS DE NUEVA INFRAESTRUCTURA ESCOLAR
Contempla la generación de espacios escolares previamente no existentes (incluyendo ampliaciones de edificios existentes).
Generalmente responde a exigencias demográficas (crecimiento de la población) así como a prioridades políticas, incluyendo a la
extensión de la escolaridad obligatoria o la decisión de implementar programas de tiempo extendido o completo.
Por practicidad de análisis, se separaron los procesos de planeación (definición de proyectos) de los de construcción.
Procesos de PLANEACIÓN de infraestructura nueva
En este rubro se incluyen los procesos desde la detección de necesidades hasta la aprobación y asignación de presupuesto de cada
proyecto.
Procesos de CONSTRUCCIÓN de infraestructura nueva
Se incluyeron en este rubro los procesos desde la licitación del proyecto / contratación de proveedores hasta la entrega de las obras
terminadas.
MANTENIMIENTO DE INFRAESTRUCTURA ESCOLAR
Los procesos de mantenimiento de la infraestructura escolar permiten aumentar la vida útil de los edificios ya existentes.
Esquemas de Mantenimiento RUTINARIO
Incluye acciones de mantenimiento periódico (correctivo y preventivo) de presupuesto limitado y que no requieren de competencias
técnicas específicas y típicamente son ejecutadas directamente por el personal de las escuelas o las comunidades educativas.
Esquemas de Mantenimiento EXTRAORDINARIO
Incluye acciones de mantenimiento o renovación más extensas, que típicamente requieren de competencias técnicas específicas así
como de un presupuesto relevante. Las obras de mantenimiento extraordinario, en la mayoría de los países, cuentan con procesos
abreviados (distintos a los de nueva infraestructura) para proyectos de tamaño limitado.
Se identificaron los elementos clave de los procesos de PLANEACIÓN de nueva
infraestructura.
Elementos clave identificados
A.
La existencia de una política nacional de infraestructura escolar con objetivos claros
B.
El uso de una estrategia institucionalizada para identificar y priorizar necesidades
C.
La disponibilidad y uso de información georreferenciada de datos demográficos y de infraestructura escolar para
la detección y priorización de necesidades
D.
La disponibilidad de procesos eficaces de identificación, adquisición y/o saneamiento legal de terrenos aptos
para la construcción de escuelas
E.
La disponibilidad de normas y criterios específicos para el diseño de infraestructura escolar
F.
La disponibilidad y uso de prototipos y esquemas que faciliten el cálculo de costos en el diseño de infraestructura
escolar
Con base en la literatura relevante, así como en las entrevistas a los representantes (Enlaces Técnicos) de cada país,
se identificaron algunos elementos clave. Estos sirven para guiar el análisis y la comparación entre los países.
PLANEACIÓN de nueva infraestructura: Cumplimiento con los elementos clave
Elementos clave
ARG
BRB
CHL
CRI
GTM
HON
JAM
MEX
PAN
PER
TTO
URY
A.
Política nacional de infraestructura escolar
con objetivos claros
●
●
●
●
●
●
○
●
●
●
B.
Estrategia institucionalizada para
identificar y priorizar necesidades
●
●
●
●
○
●
●
C.
Información georreferenciada de datos
demográficos y de infraestructura escolar
○
●
●
○
●
D.
Procesos eficaces de identificación,
adquisición y/o saneamiento de terrenos
○
●
E.
Normas y criterios específicos para el
diseño de infraestructura escolar
○
●
●
●
●
●
○
●
●
●
○
●
F.
Prototipos y esquemas que faciliten el
cálculo de costos
○
●
●
●
○
●
●
Cumple○
Está en proceso, o cumple con ciertas partes del componente pero no todas No cumple, o no hay datos disponiblesCasi todos los países cuentan con políticas nacionales de infraestructura escolar y con normas y criterios específicos
para su diseño. También es muy común contar con una estrategia para identificar y priorizar necesidades. Casi la
mitad de los países o cuentan con o están en proceso de crear sistemas de información con datos demográficos y con
datos de la infraestructura escolar existente. La gran mayoría de los países revisados aún carecen de procesos eficaces
de compra y saneamiento legal de terrenos.
PLANEACIÓN de nueva infraestructura: Procesos de gestión
Aunque hay variedad en la planeación de nueva infraestructura de cada país, por lo general los procesos de gestión
siguen estas cuatro etapas principales:
Detección de necesidades
1
Priorización de intervenciones
2
Elaboración de proyecto
3
Aprobación del proyecto
4
Se identifican las necesidades de nueva infraestructura escolar,
incluyendo tanto a nuevos edificios como a ampliaciones de
infraestructura existente.
En función de consideraciones y metodologías diversas, se determina
cuáles necesidades se van a atender, así como el orden en el que se va
a intervenir.
Se elabora un proyecto de inversión para cada proyecto, que incluye
un diseño y presupuesto detallado.
Distintas instancias evalúan y aprueban el proyecto en función de
criterios y metodologías diversas. Se asigna formalmente un
presupuesto.
PLANEACIÓN de nueva infraestructura: Detección y priorización de necesidades
1. Sistema de priorización automatizada exclusiva para infraestructura
escolar. La priorización se realiza casi inmediatamente enseguida a la
detección de necesidades.
Argentina, Honduras, Uruguay, Costa
Rica
2. Sistema de priorización determinada por el Ministerio de Educación
en sus niveles nacional y/o regional (no automatizada).
Barbados, Jamaica, México*, Panamá,
Perú, Trinidad y Tobago
3. Sistema de priorización centralizada para todo tipo de
infraestructura (e.g. Sistema Nacional de Infraestructura).
Chile, Guatemala
Se pueden identificar modelos distintos de detección y priorización de necesidades de infraestructura escolar según
los actores involucrados y el alcance de sus responsabilidades. Estos modelos generan, en turno, modelos distintos
para la toma de decisiones en todo el proceso de planeación.
*México cuenta con un sistema de priorización automatizada, pero no se utiliza para infraestructura nueva, sino solo para reparaciones mayores de mantenimiento extraordinario.Priorización de intervenciones
2
Detección de necesidades
1
1. Se detectan las necesidades desde el nivel regional o local.
Argentina, Chile, Costa Rica, Guatemala,
Honduras, México, Panamá
2. Se detectan las necesidades desde el nivel nacional.
Barbados, Jamaica, Perú, Trinidad y
Tobago, Uruguay
16 a 50 11 a 48 11 a 36 9 a 42 8 a 19 7 a 37 5 hasta años* 4 hasta años* 4 a 21 2 a 10 0 5 10 15 20 25
