DICTAMEN Nº. 22/2009, de 25 de febrero.*
Expediente relativo a revisión de oficio del convenio urbanístico suscrito entre el Ayun-tamiento de Hontoba (Guadalajara) y la Junta de Compensación “W”, relativo a la monetarización del valor de varias parcelas que fueron adjudicadas a la indicada Cor-poración en el correspondiente proyecto de reparcelación.
ANTECEDENTES
Se somete a la consideración del Consejo Consultivo el convenio urbanístico firmado con fecha 21 de marzo de 2003 entre el Ayuntamiento de Hontoba y la Junta de Compensa-ción “W”, para la monetarizaCompensa-ción del valor de varias parcelas que fueron adjudicadas a la Corporación en el proyecto de reparcelación mediante el que se habría de ejecutar el pla-neamiento parcial correspondiente al Sector 8 del suelo urbanizable del municipio, en con-cepto de cesión obligatoria por participación en el aprovechamiento urbanístico.
En las estipulaciones del citado convenio se contempla únicamente que las parcelas pa-sarán a ser titularidad de la citada Junta de Compensación, aportando ésta al Ayuntamiento la suma dineraria correspondiente al valor de las mismas, fijado en 30.050 euros.
El aludido convenio urbanístico fue aprobado por acuerdo del Pleno corporativo de 26 de marzo siguiente.
La cantidad pactada fue ingresada, en su momento, en las arcas municipales (así lo ha afirmado la citada Junta de Compensación y lo ha corroborado la propia Corporación local), habiendo requerido la mencionada entidad, en varias ocasiones, al Ayuntamiento para que procediera a elevar a escritura pública el acuerdo adoptado en su día.
No habiendo accedido a ello, en octubre de 2008 el Ayuntamiento acuerda iniciar un expediente de revisión de oficio de la aprobación del convenio suscrito, al estimar que con-curre la causa de nulidad prevista en el artículo 62.1.e) de la Ley 30/1992, relativa a “actos dictados prescindiendo total y absolutamente del procedimiento legalmente establecido”, ya que: 1º. Se han enajenado a particulares parcelas pertenecientes al patrimonio público del suelo, prescindiendo del procedimiento y fines establecidos legalmente (artículo 79 de la LOTAU, norma aplicable al presente supuesto dada la fecha en que el convenio fue suscrito, conforme a lo previsto en la disposición transitoria tercera del Decreto Legislativo 1/2004, de 28 de diciembre, por el que se aprueba el Texto Refundido de la LOTAU). 2º. En la tra-mitación del mencionado convenio se ha omitido el trámite de información pública previsto en el artículo 12 de dicha norma urbanística autonómica.
EXTRACTO DE LA DOCTRINA
Al provenir las parcelas afectadas de cesiones a favor del Ayuntamiento en concepto de su participación en el aprovechamiento urbanístico, se hallan integradas en el patrimo-nio público del suelo correspondiente al municipio, en aplicación del artículo 77 de la
TAU, relativo a “Los bienes integrantes de los patrimonios”, en el que se recoge que: “In-tegran los patrimonios públicos del suelo: [...] b) Los terrenos y construcciones obtenidos en virtud de las cesiones correspondientes a la participación de la Administración en el aprovechamiento urbanístico y los adquiridos con los ingresos derivados de tales cesiones por pagos en dinero”. Por su parte, el artículo 124.1 del Real Decreto 3288/1978, de 25 de agosto, por el que se aprueba el Reglamento de gestión urbanística, de aplicación supleto-ria en nuestra Comunidad Autónoma, establece que “La firmeza en vía administrativa del acuerdo de reparcelación determinará la cesión de derecho al Municipio en que se actúe, en pleno dominio y libre de cargas, de todos los terrenos que sean de cesión obligatoria según el plan, para su incorporación al Patrimonio municipal de suelo o su afectación a los usos previstos en el mismo”.
Como resultado del proyecto de reparcelación aprobado, las parcelas aludidas fueron adjudicadas al Ayuntamiento de Hontoba, por lo que en virtud del último precepto citado pasaron a ser de pleno dominio del Ayuntamiento, accediendo con tal titularidad al tro de la Propiedad de Pastrana, según se constata en la nota simple expedida por el Regis-tro de la Propiedad de Pastrana con fecha 18 de febrero de 2009. No ejercitó, en su día, el Ayuntamiento la opción consistente en la sustitución del bien por su equivalente económico (posibilidad ésta prevista en el artículo 76.2 de la LOTAU), por lo que el dinero satisfecho al Ayuntamiento en virtud del cuestionado convenios urbanístico, no puede tener otra con-sideración que el de precio que se satisface como contraprestación de los bienes que se enajenan.
Formando parte tales parcelas, por tanto, de dicho patrimonio público del suelo, de-berán ajustarse a la normativa que regula esta categoría de bienes para su destino y dispo-sición, contemplada en el artículo 79.2 de dicha norma legal (en su redacción originaria, vigente al tiempo de aprobar el convenio), que establece: “Los bienes de los patrimonios públicos del suelo podrán ser:
a) Enajenados mediante cualquiera de los procedimientos de adjudicación de con-tratos previstos en la legislación reguladora de los concon-tratos de las Administracio-nes Públicas. El precio a satisfacer por el adjudicatario no podrá ser nunca infe-rior al valor del aprovechamiento que tenga ya atribuido el terreno.
b) Cedidos gratuitamente o por precio fijado para el fomento de viviendas sujetas a cualquier régimen de protección pública o la realización de programas de conser-vación o mejora medioambiental, bien a cualquiera de las otras Administraciones Públicas territoriales o a entidades públicas mediante convenio suscrito a tal fin, bien a entidades cooperativas o de carácter benéfico o social sin ánimo de lucro mediante concurso.
Cuando los procedimientos a que se refiere la letra a) o los concursos previstos en la letra b) queden desiertos, la Administración actuante podrá enajenar directa-mente los bienes con sujeción a los pliegos o bases de unos y otros.
c) Cedidos gratuitamente, mediante convenio suscrito a tal fin, a cualesquiera de las restantes Administraciones territoriales o de las entidades públicas de ellas depen-dientes o adscritas, para la ejecución de equipamientos públicos o de otras instala-ciones de utilidad pública o interés social.
En todo caso, la enajenación o cesión de los bienes de los patrimonios públicos de suelo deberá efectuarse en condiciones que aseguren, cuando proceda, los plazos máximos de urbanización y edificación y los precios finales de las viviendas e im-pidan, en todo caso, a los adquirentes tanto de aquéllos como de éstas la ulterior enajenación por precio superior al de adquisición con el incremento derivado de los índices pertinentes, salvo que previamente se devuelva a la Administración el total importe actualizado de la inversión a ésta imputable”.
En este punto es preciso citar la Sentencia dictada por el Tribunal Superior de Justicia de La Rioja el 16 de mayo de 2002 (JUR 2002\199195) en un supuesto similar, en el que un Ayuntamiento había suscrito con una cooperativa un convenio urbanístico mediante el que se modificaba un proyecto de Compensación afectante a una unidad de ejecución, de modo que se sustituía el aprovechamiento correspondiente a dicho Ayuntamiento en la unidad, materializado inicialmente en una parcela de la misma, por una compensación en metálico. La parcela adjudicada en su día era de titularidad municipal, incorporada al patrimonio municipal del suelo, ya que se trataba de un terreno de cesión obligatoria. Señalaba la Sentencia que “Al haberse incorporado dichos terrenos al patrimonio municipal, ha de aplicarse el artículo 169 [de la Ley urbanística autonómica] “Los terrenos pertenecientes al patrimonio municipal del suelo con calificación adecuada a los fines establecidos en el artículo anterior serán enajenados en virtud de concurso”, y por tanto el citado convenio urbanístico que es una enajenación directa a favor de [...] por el precio de [...] es contrario a lo establecido en el artículo 169 LOTUR y la celebración de convenios urbanísticos que puede tener su base en los artículos 4 de la Ley de Contratación de las Administraciones Públicas, 88 de la Ley 30/1992 de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común y en el 5 de la Ley de Bases de Régimen Local, sólo es posible cuando no sean contrarios a normas imperativas. En consecuencia ha de decla-rarse la nulidad de dicho convenio”.
Esta resolución judicial se vio confirmada por el Tribunal Supremo al que acudió en casación el Ayuntamiento afectado, pronunciándose en Sentencia de 14 de octubre de 2005 (RJ 2005\7136) en los siguientes términos: “En la sentencia recurrida no se niega la posibi-lidad de que el Ayuntamiento celebre convenios urbanísticos con la finaposibi-lidad de ejecutar el planeamiento, de manera que no se pone en tela de juicio la capacidad jurídica de las Enti-dades Locales para celebrar los contratos que tengan por conveniente. Lo que el Tribunal a quo ha anulado es un convenio celebrado para modificar un proyecto de compensación de una unidad de actuación en el que se sustituye la cesión de una parcela concreta, que había pasado a integrar el patrimonio municipal del suelo [...] por una compensación en metáli-co, ya que, en definitiva, dicha modificación aprobada del proyecto de compensación encu-bre una enajenación de terreno perteneciente al patrimonio municipal del suelo, sin haber convocado el correspondiente concurso. [...] Ambos recurrentes [...] invocan preceptos de la Ley de Bases de Régimen Local y del Texto Refundido de la Ley de Contratos de las Ad-ministraciones Públicas, en los que se establecen las facultades de éstas para celebrar con-tratos conforme al ordenamiento jurídico, del que se apartó el Ayuntamiento recurrente al utilizar un convenio urbanístico con el fin de aprobar la modificación de un proyecto de compensación, sustituyendo la entrega de una concreta parcela por una determinada com-pensación económica, a pesar de que aquélla, una vez aprobado definitivamente el proyecto de compensación, formaba parte del patrimonio municipal del suelo, cuya enajenación sólo podía llevarse a cabo mediante concurso”.
Es preciso citar además las Sentencias del Tribunal Supremo de 18 de octubre de 1990 (RJ 1990\8145), del Tribunal Superior de Justicia de las Islas Canarias de 20 de septiembre de 2000 (JUR 2000\17980) y del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña de 3 de enero de 2002 (JUR 2002\133490), recaídas en diversos supuestos en los que se suscribieron por las distintas Administraciones convenios urbanísticos con particulares, en los que subyací-an contratos en los que no se habísubyací-an respetado las normas aplicables a su adjudicación, razón por la que se declararon nulos.
En el supuesto examinado el objeto del convenio suscrito constituye realmente una enajenación de terrenos integrados en el patrimonio público municipal de Hontoba, si bien tal negocio jurídico se ha realizado sin atender a la normativa reguladora de la contrata-ción de las Administraciones Públicas, tal como prescribe el artículo 79.2.a) de la LOTAU anteriormente transcrito.
Acudiendo a tal normativa nos encontramos con que el artículo 9.1 del Real Decreto Legislativo 2/2000, de 16 de junio, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas, prevé que al contrato de compraventa -calificado de privado- se le aplicará, “en primer lugar, en cuanto a su preparación y adju-dicación, las normas de la legislación patrimonial de la correspondiente Administración Pública”.
El artículo 112 del Real Decreto 1372/1986, de 13 de junio, por el que se aprueba el Reglamento de Bienes de las Entidades Locales, aplicable al presente supuesto, dispone, en su apartado primero, que “Las enajenaciones de bienes patrimoniales se regirán en cuanto a su preparación y adjudicación por la normativa reguladora de la contratación de las Corporaciones Locales”.
En consonancia con lo anterior, los bienes de los patrimonios municipales de suelo só-lo podían ser enajenados en virtud de concurso según el artícusó-lo 284.1 del Real Decreto Legislativo 1/1992, de 26 de junio, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley sobre el Régimen del Suelo y Ordenación Urbana; anulado tal precepto por la Sentencia del Tri-bunal Constitucional 61/1997, de 20 de marzo, recobró su vigencia el artículo 168.1 del Texto Refundido de la Ley del Régimen del Suelo y Ordenación Urbana aprobado por Real Decreto 1346/1976, de 9 de abril, que establecía que la enajenación de los terrenos perte-necientes a las Entidades Locales requerirá subasta pública, que era también el sistema de enajenación establecido para sus bienes patrimoniales, salvo el caso de permuta con otros bienes de carácter inmobiliario, por el artículo 80 del Real Decreto Legislativo 781/1986, de 18 de abril, por el que se aprueba el Texto Refundido de las disposiciones legales vigen-tes en materia de régimen local. Por tanto, al tiempo de celebrarse el convenio urbanístico que se examina el régimen de cesión de los bienes pertenecientes a los patrimonios públicos de suelo de los Ayuntamientos era la subasta pública.
En el supuesto examinado no se ha tramitado expediente alguno relativo a la prepara-ción del contrato, ni se ha sustanciado procedimiento de adjudicaprepara-ción que haya respetado los principios de publicidad y concurrencia. Asimismo, no se han fijado, tal como prescribe el mencionado artículo 79.2 de la LOTAU, plazos máximos de urbanización y edificación de las parcelas, ni se han introducido condiciones tendentes a asegurar que los adquirentes se vean impedidos de realizar ulteriores enajenaciones por precio superior al de adquisición. Ello supone que, en sintonía con lo previsto en los pronunciamientos jurisdiccionales ante-riormente mencionados, deba ser apreciada la nulidad del convenio suscrito conforme a lo
dispuesto en el artículo 62.1.e) de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre -aplicable por remi-sión del artículo 62.a) del citado Real Decreto Legislativo 2/2000, de 16 de junio-, al haber-se prescindido total y absolutamente del procedimiento legalmente establecido.
La naturaleza contractual del convenio pactado y la necesidad de su sometimiento a la normativa que le es propia, tal como se ha expuesto, hace que carezca de sentido el segun-do motivo de nulidad invocasegun-do por la Corporación, relativo al incumplimiento de los trámi-tes previstos en el artículo 12 de la LOTAU para la aprobación de convenios urbanísticos y, en concreto, la ausencia de información pública.
DICTAMEN
Que procede informar favorablemente la revisión de oficio del convenio urbanístico suscrito con fecha 21 de marzo de 2003 entre el Ayuntamiento de Hontoba y la Junta de Compensación “W”, al concurrir la causa de nulidad prevista en el artículo 62.1.e) de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común.
