EL PACTO DE CUMPLIMIENTO ES UN TIPO DE CONCILIACIÓN JUDICIAL?

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¿EL PACTO DE CUMPLIMIENTO ES UN TIPO DE CONCILIACIÓN JUDICIAL?

WILSON LEONARDO LEAL ARBELÁEZ

RESUMEN

Sin duda alguna debemos tener en cuenta que el presente trabajo comporta una significativa y trascendental temática. Máxime si tenemos en cuenta que ante la congestión judicial que actualmente impera en el sistema jurídico del país, los mecanismos alternativos de solución de conflictos, se estructuran como instrumentos de justicia válidos, que no solo responden a los postulados constitucionales, sino contribuyen efectivamente a solucionar controversias, bajo la resolución pacífica de conflictos. Por cuanto no basta solo con garantizar el acceso a la justicia, sino a la posibilidad de contar con instrumentos agiles o mecanismos de terminación anticipada de procesos. Razón por la cual la audiencia especial de pacto de cumplimiento como mecanismo alternativo de solución de conflictos, se encuentra previamente regulada en el artículo 27 de la Ley 472 de 1998, como instancia procesal que permite al juez escuchar las posiciones de las partes sobre la Acción Popular instaurada y en ella podrá establecerse un acuerdo en el que se determine la forma de protección de los derechos e intereses colectivos y de ser posible, el restablecimiento de las cosas a su estado anterior.

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2 No obstante luego de un exhaustivo y detallado análisis se puede entrar a determinar que la misma no puede ser considerada como una conciliación judicial y dársele el tratamiento de acuerdo conciliatorio. Toda vez que por estar en controversia derechos de índole colectivo y no individual, no resulta desde ningún punto de vista valido considerar dicho escenario como una modalidad de conciliación. Por lo tanto el pacto de cumplimiento no versa sobre intereses susceptibles de ser negociados, sino sobre la forma de proteger los mismos. De allí que el papel del juez no se limite simplemente a verificar la legalidad del mismo, sino a velar por la efectiva protección de los derechos colectivos, a través de una providencia con fuerza de cosa juzgada.

PALABRAS CLAVE: Pacto de Cumplimiento, Conciliación, Acción Popular, Métodos alternativos de solución de conflictos.

ABSTRAC

Without a doubt, we must bear in mind that this work involves a significant and transcendental theme. Especially if we take into account that in the face of the judicial congestion that currently prevails in the country's legal system, alternative conflict resolution mechanisms are structured as valid instruments of justice, which not only respond to constitutional postulates, but effectively affect the controversy solutions, under the peaceful resolution of conflicts. So access to justice is not enough, but rather the possibility of having agile instruments or mechanisms for early termination of processes. Reason why the special hearing of compliance covenant as an alternative mechanism for conflict resolution, is previously regulated in article 27 of Law 472 of 1998, as a procedural instance that allows the judge to hear the positions of the parties on the Action Popular established and in it they will be able to establish an agreement in which the form of protection of the

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3 rights and collective interests will be determined and, if possible, the restoration of things in their previous state.

However, after an exhaustive and detailed analysis, it can be determined that it cannot be considered as a judicial conciliation and the treatment must be given in accordance with the conciliation agreement. Since, as collective and non-individual rights are in dispute, it is not valid from any point of view to consider said scenario as a method of conciliation. Therefore, the compliance pact is not about interests that can be negotiated, but about how to protect them. Hence, the role of the judge is not limited to simply verifying the legality of the same, but to ensure the effective protection of collective rights, through an order with the force of res judicata.

KEY WORDS: Compliance Pact, Conciliation, Popular Action, Alternative methods of conflict resolution.

INTRODUCCIÓN

Fundamentalmente debemos tener en cuenta que para abordar la presente temática indiscutiblemente debemos partir de que su objetivo principal es realizar un minucioso y profundo análisis sobre la figura procesal de la Audiencia de Pacto de Cumplimiento que se lleva a cabo en las Acciones Populares. A fin de determinar si atendiendo a sus atributos y características pueden ser considerada como un tipo de conciliación judicial. Para lo cual se ha de tener en cuenta que indiscutiblemente es un mecanismo alternativo de solución de conflictos, que indiscutiblemente cumplen fines imperiosos desde el punto de vista constitucional y legal, por cuanto no solo responden a los propósitos esenciales del estado social

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4 de derecho, sino a los postulados de paz, orden justo y convivencia, erigiéndose como instrumentos de significativa importancia que no solo propenden por contribuir a descongestionar el aparato de justicia. Sino a enaltecer la estirpe democrática de la actual carta constitucional, que incentiva a promover la participación de la sociedad civil en los asuntos que los afectan, evitando la conflictivización de la comunidad y logrando, por ende, el fortalecimiento de la legitimidad del aparato de justicia estatal.

De allí la trascendental importancia que comporta el pacto de cumplimiento dentro de la acción popular, toda vez que indefectiblemente persigue, previa convocatoria del juez, llegar a generar un acuerdo de voluntades para obtener el oportuno restablecimiento y reparación de los perjuicios ocasionados a los derechos e intereses de índole colectivo, dando paso con ello a la solución de un conflicto y a la terminación anticipada al proceso, evitando con ello un desgaste mayor de la administración de justicia. Aunado a ello, se debe tener presente que el acuerdo dispuesto por las partes, no solo debe ser avalado por el juez, previo estudio de vicios de ilegalidad del mismo, sino que ha de contar con la pertinente intervención del Ministerio Público, cuyo principal papel es la defensa del orden jurídico, la protección de los derechos fundamentales y los derechos colectivos que se encuentran en juego, dada su función de "defensor de los intereses colectivos, en los términos dispuestos por el numeral 4 del artículo 277 de la Carta Política.

Por lo que no ha de equipararse nunca a una conciliación. Toda vez que, si bien es cierto, es un mecanismo alternativo de solución de conflictos, posee una connotación muy disímil, a través del cual, las partes logran establecer los diversos parámetros para la efectiva protección y reparación de los intereses colectivos transgredidos o amenazados, de una forma eficiente y eficaz. Por lo que

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5 se convierte en un práctico método e institución tendiente a solucionar conflictos planteados al interior de una acción popular, bajo los principios de celeridad, eficacia y economía. Permitiéndole en consecuencia a las partes, poder zanjar sus diferencias y llegar a un acuerdo que salvaguarde los derechos vulnerados y de esta forma poner fin al litigio suscitado a través de un fallo aprobatorio de dicha concertación o pacto. (Rodríguez, 1998).

Conforme lo anterior se ha de colegir que indiscutiblemente el Pacto de Cumplimiento constituye, entonces evidentemente un mecanismo que permite acercar a las partes para que por sí mismas, no obstante con la debida orientación e imparcialidad del juez, llegar a un acuerdo que propenda por una asertiva solución al conflicto dentro del trámite de la acción popular. A fin de finalizar la controversia por medio de una sentencia que hace tránsito a cosa juzgada.

Razón por la cual se torna importante en este punto diferenciar concluyentemente la figura del pacto de cumplimiento que se lleva a cabo dentro de la acción popular, de las conciliaciones que se realizan en los demás procesos judiciales. Por cuanto las acciones populares están prescritas para la efectiva protección de los derechos e intereses colectivos, siendo este su bien jurídico tutelado. Por ende, en ningún caso podrá versar el pacto de cumplimiento sobre la disposición de derechos individuales o subjetivos, susceptibles de ser negociados, sino sobre derechos de índole colectivo que han de ser protegidos. Ello se traduce en un infalible compromiso que adquiere la parte transgresora del interés o derecho colectivo, a fin de llegar a cabo una serie de actuaciones, o de abstenerse de actuar de forma dañina, para de esta forma efectivizar dicha protección. Mientras que una conciliación ordinaria versa sobre derechos e intereses individuales, que le pertenecen subjetivamente a las partes, los cuales son susceptibles de plena disposición o renuncia. Por ello puede darse una

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6 conciliación parcial, mientras que en el pacto de cumplimiento no, toda vez que no es posible la protección parcial de un derecho colectivo, por cuanto de ser así se desvanecería la finalidad garantista del estado social de derecho. (Tamayo, 2001).

Por lo que incuestionablemente en cumplimiento del propósito central de este trabajo, se procede a exponer a continuación la metodología implementada para efectos del desarrollo de la investigación adelantada. Por medio de la cual se realizara inicialmente una detallada y meticulosa exploración en el ámbito constitucional, doctrinal, jurisprudencial y normativo del contexto que envuelve la audiencia de pacto de cumplimiento dentro de la acción popular. A fin de determinar si dicha figura se equipara a las audiencias de conciliación adelantadas en los demás procesos judiciales. Bajo una investigación analítico-jurídica, que tiene por objeto el estudio de una institución prevista en el ordenamiento jurídico. Con un enfoque de índole deductivo. A través del cual la conclusión se lograra inferir a través de las premisas analizadas. Enmarcado dentro del paradigma cualitativo, toda vez que su principal objetivo es exaltar la importancia de la investigación identificando a profundidad sobre el fenómeno en cuestión.

ESTADO DEL ARTE

Indiscutiblemente una de las etapas procesales de mayor trascendencia en las acciones populares, hace alusión a la audiencia especial de pacto de cumplimiento. Por cuanto aparentemente muchos suelen confundirla con la normal audiencia de conciliación que se adelanta en los demás procesos, pero obviamente si fuese análoga, no tendría sentido alguno su existencia. Razón por la cual una vez empezamos a ahondar en sus características, antecedentes, interpretación y práctica judicial, se empiezan a dejar ver factores cruciales que exaltan su importancia y proyectan sus objetivos y fines que la hacen única y diferente a los demás medios alternativos de solución de conflictos.

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7 Pero para ello debemos profundizar en el estado del arte con relación a la temática desde la reforma constitucional de 1991, a partir de la cual se configuró una nueva concepción constitucional en Colombia, la cual permitió dotar de diversas herramientas a la sociedad, a fin de promover cambios paradigmáticos en la defensa de los derechos individuales y colectivos. Máxime si tenemos en cuenta que a la par de dichos cambios se encuentra la necesidad jurídica de responder adecuadamente a la eficiente protección de los derechos y entre ellos los de tercera generación, ante las nuevas exigencias modernas. Razón por la cual los derechos colectivos exigen palmariamente se les dote de medios de defensa y de igual forma del acceso a la justicia a través de tribunales, como de mecanismos alternativos de solución de conflictos. Por lo que entre las acciones colectivas es preciso señalar las acciones populares consagradas en el artículo 88 de la Constitución Política de 1991, las cuales se instituyeron como fin para proteger los intereses y derechos de índole colectivo ante autoridad judicial. (Devis Echandía, 1996).

Bajo este contexto, en retrospectiva histórica debemos tener en cuenta que las acciones populares se remontan al derecho romano y al antiguo derecho Ingles. Por cuanto en Roma como en Inglaterra, se instituyeron como expresión de igualdad y equidad en la defensa de los derechos de unas personas que han sido afectadas por las mismas causas o circunstancias. En el derecho romano se presentaban dos vías o vertientes de carácter popular. Por un lado las acciones populares las cuales exteriorizaban una perspectiva más individual del interés privado frente al común y de otro lado los interdictos populares, quienes procuraban el restablecimiento del interés común que había sido vulnerado. Por lo tanto tenían como objeto la defensa de la res púbica y la res sacra.

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8 Por ende, se conoce que en Roma la denominada acción popular se encontraba articulada con el concepto de populus y este a su vez con la noción de res pública, que hacía alusión al patrimonio del populus. Siendo el sujeto de la acción popular el ciudadano, quien hacia parte del populus. Razón por la cual el populus bajo su condición de sujeto público velaba por la protección de los derechos privados de los ciudadanos. En el derecho romano se estructuro bajo esta figura la recompensa, como motivación para la defensa y lucha por los intereses colectivos, antecedente que cobra importancia en las acciones populares modernas. (Lozano y Corbi, 1982).

De allí que observemos indudablemente que la inclusión de estos mecanismos jurídicos en América Latina se debe inicialmente a la intervención de don Andrés Bello en la confección del Código Civil Chileno, quien había tomado como referencia el Código Napoleónico el cual incluyo estas figuras del derecho romano, toda vez que no existían en la legislación francesa. Por lo que en Colombia desde hace más de un siglo de la adopción del Código Civil, inspirado en la obra de Bello, se plasmaron diversas acciones de naturaleza popular. Tales como la preceptuada en el artículo 988, 993 y 994 del C.C., que hace referencia a la acción popular en casos de contaminación del aire, también se consagro la acción popular en defensa del concebido, pero no nacido. La acción popular por daño contingente (art. 2359 C.C.). Así mismo en los casos en que edificaciones amenazaban ruina (art. 988 C.C.), en defensa y protección de los bienes de uso público (art. 1005 C.C.). A su turno, bajo el extenso desarrollo normativo, se fueron adoptando nuevas disposiciones que consagraban otros eventos en los cuales se podía instaurar una acción popular o de grupo, haciendo alusión ya a campos de acción específica en determinada materia. Es decir, por ejemplo la acción de grupo en defensa de los derechos del consumidor (Decreto 3466 de 1982), en defensa del medio ambiente agrario (Decreto 2303 de 1989), la de protección del espacio público (Ley 9 de 1989), acciones para evitar competencia

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9 desleal, o el uso de información reservada al sistema financiero o de valores (Ley 35/1990, Ley 45/1990, Decreto 653 y 663/1993).

Finalmente con la entrada en vigencia de la Constitución Política de 1991, se estableció como mecanismo de protección de los derechos e intereses colectivos las acciones populares. Razón por la cual emerge su procedimiento ya con rango constitucional, sin limitación a uno u otro derecho colectivo, sino por el contrario ampliando su campo de acción a todos los derechos colectivos, a fin de responder asertivamente a nuevos fenómenos de la sociedad, y dando paso al desarrollo de un derecho solidario y garantista, tras la unificación del sistema de garantía de todos los derechos colectivos, de conformidad con lo preceptuado en el artículo 49 del Decreto 2651 de 1991, artículo 75 de la Ley 99 de 1993 y Ley 446 de 1998, Ley 472 de 1998.

Un factor o elemento esencial para el caso de las acciones populares es el carácter oficioso con que el juez puede actuar, investido de sus amplios poderes y la discrecionalidad de los mismos, con miras a la defensa del interés público y el derecho colectivo. . Por cuanto siendo el garante de su dirección, entonces se requiere de un juez eminentemente activo, dotado de todos los poderes necesarios para encaminar el proceso hacia una decisión justa, bajo los principios de imparcialidad y efectividad que engalanan su función. Respetando al juez los poderes oficiosos como responsable de administrar justicia y garantizar una litis imparcial y equitativa. Así mismo respeta a las partes todos los derechos fundamentales que la Constitución de 1991 consagra en su favor. Entre ellos la igualdad, debido proceso, defensa y contradicción. Toda vez que es el juez el verdadero impulsor y director del proceso. Para lo cual la ley le señala poderes, deberes y responsabilidades ineludibles bajo total independencia e imparcialidad.

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10 Teniendo en cuenta lo anterior, es posible inferir que el objeto de las acciones populares, no es en sí buscar la solución de una controversia suscitada entre las partes, sino va mucho más allá, al punto de cesar la amenaza o lesión contra un derecho colectivo y de ser posible restablecer las cosas a su estado anterior. Pudiendo ser ejercido sin la necesidad de apoderado judicial, sino en cualquier tiempo y por cualquier persona. Aunado a ello, conforme observamos los antecedentes de las acciones populares desde el derecho romano, tienen un incentivo, que hace alusión a la llamada figura de la recompensa, la cual se erige como premio para quien se preocupa por la defensa de los intereses de la colectividad, bajo un acto de solidaridad no solo con la comunidad, sino en muchas ocasiones con el planeta, por ende el reconocimiento que el estado le otorga bajo los limites normativos señalados en la ley.(Vidal, 1997).

Ahora en lo que respecta a la audiencia de pacto de cumplimiento que se ha de celebrar en las acciones populares. Los debates más interesantes previos a la aprobación de la ley 472/1998, surgieron en torno a esta figura. Por cuanto muchos consideraban que en tratándose de derechos colectivos, los mismos no pueden llegar a conciliarse desde ninguna perspectiva. Razón por la cual se acudió en consecuencia a la estructuración de la figura del pacto de cumplimiento, la cual parte del reconocimiento por parte del demandado, de que efectivamente está vulnerando el derecho colectivo. Razón por la cual con el pacto, se busca llegar a un acuerdo que establezca la forma de cumplimiento del mismo, los tiempos, las actividades, la participación de la comunidad y el consecuente seguimiento a través de una veeduría conforme lo establece la norma. Dicho pacto, se recoge posteriormente en la sentencia, buscando con ello no solo la eficacia del mismo, sino que el juez continúe conservando la competencia para verificar el cumplimiento de lo establecido. Conforme lo esbozado con antelación

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11 es evidente que la reforma constitucional de 1991, no sólo logró configurar nuevas herramientas que permiten promover cambios en defensa de los derechos colectivos, sino dotar a la ciudadanía de mecanismos idóneos en la defensa de sus intereses.

METODOLOGÍA

Por lo que en cumplimiento del propósito central de este trabajo, se expone a continuación la metodología implementada para efectos del desarrollo de la investigación. Por medio de la cual se realizara inicialmente una detallada y meticulosa exploración en el ámbito constitucional, normativo y legal del contexto que envuelve las características y efectos de la audiencia de pacto de cumplimiento en las Acciones Populares, a fin de determinar su clara diferenciación con las audiencias de conciliación que se llevan a cabo en los demás trámites.

Así mismo es preciso señalar que dicha revisión se extiende a diversos estudios doctrinales y jurisprudenciales. A fin de abordar el objetivo mediante una investigación analítico-jurídica, toda vez que tiene por objeto un fenómeno jurídico complejo. (Patton, 2006). De índole deductivo. A través del cual la conclusión se logra inferir por medio de diversas premisas. (Sampieri, 2006). Bajo un enfoque eminentemente de investigación que se enmarca dentro del paradigma Cualitativo. El cual trata de identificar la naturaleza profunda de las diversas realidades analizadas. A través de una estructura dinámica que permite no solo la recolección de información, sino el análisis de la misma. (Denzin y Licoln, 1994). De allí la importancia de la estructuración del trabajo a través de estructurados acápites que permiten darle un orden lógico a la labor desarrollada.

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12 DESARROLLO

Teniendo en cuenta que desde hace ya varias décadas, la administración de justicia en Colombia viene evidenciando una gran congestión en los despachos judiciales. Por lo que la reforma constitucional de 1991 y el advenimiento de otras nuevas reformas ha dado lugar al surgimiento de diversos mecanismos que permiten solucionar de forma anticipada los conflictos suscitados, intentando con ello dar una respuesta efectiva a la actual crisis judicial. Que de conformidad con la Sentencia C-1195 de 2001, de la Corte Constitucional, señaló que existen dos sistemas los denominados autocompositivos y los heterocompositivos, cuya principal diferencia recae en el ejercicio de la autonomía de la voluntad de las partes y la intervención de un tercero.

El primero de ellos denominado autocomposición se encuentra compuesto por todos aquellos medios como la negociación, mediación y la amigable composición a través de los cuales son las mismas partes quienes resuelven sus desavenencias en ejercicio de la autonomía de la voluntad, sea de forma directa o asistidas por terceros que actúan neutralmente para facilitar el dialogo y la búsqueda de soluciones al conflicto surgido. El segundo grupo designado heterocomposición, se encuentra compuesto por aquellos mecanismos de justicia como el arbitraje, por medio del cual las partes independiente de su autonomía someten la solución de su conflicto a un tercero. Dicha intervención dentro de estos dos sistemas puede variar dependiendo el proceso y el grado de su intervención. (Corte Constitucional Colombiana. Sentencia C-1195 de 2001. M.P. Manuel José Cepeda Espinosa y Marco Gerardo Monroy Cabra).

Por lo que la doctrina ha avizorado dicha intervención desde un punto de vista inquisitivo, dispositivo o mixto. Inquisitivo aquella en que el tercero que interviene

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13 maneja por completo el proceso, observándose poca o casi nula intervención delas partes en conflicto. Dispositiva cuando las partes en controversia son las que manejan el proceso y finalmente mixta cuando tanto las partes como el tercero actúan y participan, aunque de diversa forma en la búsqueda de soluciones y la resolución efectiva de controversias por vías diversas ala jurisdiccional, que a su vez no solo promocionan la solución pacífica de controversias, sino la administración de justicia. Ratificando la Corte Constitucional que a través de la Sentencia C-037 de 1997, que estos cumplen fines imperiosos, algunos de ellos fines del Estado, desde el punto de vista constitucional, al considerar que estas formas alternativa responden eficazmente a los postulados de un estado social de derecho como son el orden justo, la paz y convivencia. (Corte Constitucional Colombiana. Sentencia T-037 de 1997. M.P. Hernando Herrera Vergara).

Respecto a la diversa tipología de los mecanismos alternativos de solución de conflictos, cabe resaltar que el ordenamiento jurídico colombiano no enuncia en una sola disposición los mismos. Máxime si tenemos en cuenta que estos se encuentran dispersos en diversas normas. Entre los cuales encontramos el arbitraje (art. 1, Ley 1563 de 2012), la transacción (art. 2469 C.C. en materia civil y en el art. 176 del CPACA en materia administrativa), la conciliación (podrá ser judicial adelantada dentro del trámite de un proceso, prejudicial en los casos en que constituya requisito de procedibilidad o extrajudicial si se realiza por fuera del proceso judicial), la amigable composición (art. 59 Ley 1563 de 2012), mediación de conflictos entre entidades públicas del orden nacional (art. 5 Ley 1444 de 2011), oferta de revocatoria de los actos administrativos impugnados (art. 95 Ley 1437 de 2011), y el pacto de cumplimiento en acción popular (art. 27 Ley 472 de 1998), adelantado frente al trámite de las acciones populares, por medio del cual el juez citara a las partes y al Ministerio Público a una audiencia especial, bajo la cual promoverá como mecanismo alternativo de solución del conflicto suscitado,

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14 determinar la protección y salvaguarda de los derechos e intereses colectivos vulnerados y de ser posible restablecer las cosas a su estado anterior a través de un pacto de cumplimiento, que será aprobado por el juez de conocimiento mediante sentencia, conservando su competencia para supervisar el cumplimiento del mismo.

Por lo que a su paso la Corte Constitucional en Sentencia T-508 de 1992, si bien es cierto considera de gran importancia la consagración constitucional de las acciones populares, alude a que indefectiblemente no puede desconocerse a que estas ya existían en la legislación colombiana, encontrándose establecidas en el Código Civil y otras normas de diversa índole. Y establece como deber del legislador regular y desarrollar normativamente que en esta materia permita desarrollar su efectivo ejercicio. (Corte Constitucional Colombiana, Sentencia T-508 del 28 de agosto de 1992. M.P. Fabio Morón Díaz). Aunado a ello esta misma corporación en Sentencia T-437 de 1992, señala que se ha de entender por derechos colectivos “aquellos que se reconocen a toda la comunidad. Siendo el titular del derecho una pluralidad de personas, pero identificadas como un todo, y no individualmente cada una de ellas”. (Corte Constitucional Colombiana, Sentencia T-437 de 1992. M.P. José Gregorio Hernández). De igual forma la Corte Constitucional mediante Sentencia T-225/1993, señala que las acciones populares son un valioso instrumento para la protección de los derechos colectivos, aduciendo que el listado que plasma el artículo 88 de la Carta Constitucional evidentemente es enunciativo, más no taxativo. Así mismo arguye que al legislador le corresponde la tarea de definir y señalar otros derechos de índole colectivo. (Corte Constitucional Colombiana, Sentencia T-225, del 15 de junio de 1993. M.P. Vladimiro Naranjo Mesa).

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15 De igual forma con posterioridad a la expedición de la ley 472 de 1998, se ha desplegado un importante desarrollo jurisprudencial en esta materia. A fin de ahondar en la importancia de incorporar a través de la Constitución del 91 las acciones populares, para la materialización de los derechos de la tercera generación que pertenecen a la colectividad en general. Los cuales constituyen una evidente evolución en la perspectiva del pensamiento jurídico. Que tratan como lo señala Sáchica en una nueva generación de derechos, que superan a toda costa la miopía y la indiferencia del individualismo, sobrepasando la estrechez socialista, hacia la preocupación por la salvación de toda especie y a un ambiente sano. (Sáchica, 2006).

La Corte Constitucional a través de la Sentencia C-215/1999, consagro la importancia de las acciones populares en el ordenamiento jurídico colombiano y establece los principios de interpretación bajo los cuales se ha vislumbrar la aplicación de la ley 472 de 1998. Así entonces el objeto del pacto de cumplimiento no es otro que proteger o provenir la vulneración de los derechos vulnerados o amenazados, lográndose adjudicar responsabilidades a los responsables, para dar paso con ello a la planificación de acciones detalladas, dentro de términos previamente allí estipulados, bajo tareas específicas y verificables, bajo la consecuente designación de una persona encargada de vigilar y asegurar el cumplimiento del mismo. Razón por la cual la Sentencia enunciada con antelación puso de presente que el principal objetivo de esta figura es llegar a un acuerdo de voluntades “dando con ello una terminación anticipada al proceso y solución de un conflicto y por ende, un menor desgaste para el aparato judicial.” Otorgándole a dicha audiencia la categoría de mecanismo anticipado para la solución y terminación de un conflicto en el que se encuentran en juego intereses colectivos, y que dada su relevante especialidad el papel del Juez y a su vez del Ministerio Público se tornan relevantes frente no solo a la protección de los derechos debatidos, sino al control de legalidad. Máxime si tenemos en cuenta que el rol

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16 del Ministerio Público, no es otro que el de salvaguardar y defender los derechos colectivos, conforme los términos del artículo 277 numeral 4 de la Constitución Política de Colombia. (Corte Constitucional Colombiana, Sentencia C-215, del 14 de abril de 1999. M.P. Martha Victoria Sáchica de Moncaleano).

No se trata entonces, como erróneamente lo han querido interpretar diversos juristas, al equiparar el pacto de cumplimiento a una audiencia de conciliación. Toda vez que son dos figuras totalmente diferente. Tal como lo expreso el Consejo de Estado en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera el 11 de octubre de 2018, a través de la cual menciona que el pacto de cumplimiento era un mecanismo anticipado para la solución de conflictos en sede popular, tendiente a hacer efectivos los principios de celeridad, eficacia y economía, diverso a la modalidad de conciliación, teniendo en cuenta que el debate versaba sobre derechos colectivos y no individuales. (Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, 11 de octubre de 2018, C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés). Por ende, no es entendible tampoco que bajo la errónea interpretación del artículo 39 de la ley 472 de 1198, se quiera en este caso reducir al juez, tan solo a un instrumento de verificación de legalidad. Por cuanto si bien es cierto a través de este mecanismo se le da potestad a las partes para que puedan llegar a solucionar pacíficamente el conflicto, ello no quiere decir que el juez pierda sus poderes, toda vez que existen potestades que no reposan en cabeza de las partes, pese a su derecho de dirimir el conflicto bajo una formula negociada. Situación que se ratifica aún más con el hecho de que dicho pacto ha de ser soportado mediante una providencia que reposa en cabeza del juez y de nadie más y la cual hace tránsito a cosa juzgada. Así como la potestad que enviste al funcionario judicial para premiar o incentivar a los particulares que emprenden acciones de protección de los intereses de la colectividad, con un monto que tasara discrecionalmente dentro de los parámetros legales.

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17 Por ende, la principal diferencia que encierra al pacto de cumplimiento con una normal conciliación hace referencia a la disponibilidad del derecho en litigio, por cuanto este no versa sobre intereses o derechos susceptibles de ser negociados, sino por el contrario en la forma de protección de los mismos. Quedando evidenciada tal situación reiteradamente en pronunciamientos del Consejo de Estado, siendo uno de ellos la Sentencia del Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, del 02 de septiembre de 2009, la cual señalo textualmente que:

“Es importante en éste punto diferenciar la figura del pacto de cumplimiento de las conciliaciones que se llevan a cabo en los demás procesos judiciales. Las acciones populares están previstas para la protección de los derechos e intereses colectivos, es este su bien jurídico tutelado, por lo tanto el pacto de cumplimiento no versa sobre la disposición de derechos individuales subjetivos, susceptibles de ser negociados, sino sobre derechos que le pertenecen a toda la colectividad, y el acuerdo que se logra es precisamente la forma como esos bienes colectivos van a ser protegidos. Ello se traduce en un compromiso que adquiere la parte vulneradora del derecho o interés colectivo, de llevar a cabo una serie de actuaciones, o de abstenerse de actuar de una forma dañina, para así efectivizar dicha protección.

Por el contrario, una conciliación ordinaria versa sobre derechos individuales, que les pertenecen subjetivamente a las partes y que son susceptibles de disposición y renuncia, por lo tanto en este tipo de actuaciones sí puede darse una conciliación parcial, mientras que el pacto de cumplimiento no puede ser parcial, puesto que resulta inconcebible la idea de una protección parcial de un derecho o interés colectivo, no puede dejarse pendiente de protección una parte de ellos,

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18 pues esto haría nugatoria la protección como tal y de contera la institución de las acciones populares se vería desdibujada en su finalidad garantística.

Por otra parte, no es posible la existencia de un pacto de cumplimiento parcial, como tampoco lo es la existencia de un proceso con dos sentencias; de establecerse la posibilidad de un pacto de cumplimiento parcial, al final del proceso se tendría la presencia de dos sentencias, una, la aprobatoria de dicho pacto parcial y otra, la que decidiría sobre las pretensiones no resueltas en el pacto de cumplimiento, lo cual resulta a todas luces contrario a la normativa del proceso, lo que de suyo conduciría a invalidar la actuación posterior”. (Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, del 02 de septiembre de 2009. C.P. Ruth Stella Correa Palacio).

Razón por la cual se ha de tener en cuenta que el artículo 27 de la Ley 472 de 1998, señala que dentro de los tres días siguientes al vencimiento del término de traslado de la demanda, deberá llevarse a cabo una audiencia especial, la cual tiene como único fin oír a las partes intervinientes sobre las diversas posiciones que tengan con relación al conflicto suscitado. De dicha audiencia podrá en consecuencia surgir un pacto de cumplimiento que bajo la supervisión y directriz del juez determine la forma de protección de los intereses y derechos colectivos y de ser posible el restablecimiento de las cosas a su estado anterior. En la cual participaran obligatoriamente las partes entendidas como demandante y demandado. Así como el Ministerio Público y la entidad o entidades encargadas de la protección del derecho o interés colectivo. Si alguna de las partes presenta prueba idónea de justa causa para no comparecer a la audiencia, el juez señalara por una sola vez más nueva fecha, dentro de los diez días siguientes, pero no antes del quinto. De no comparecer las partes, o no lograrse proyectar un pacto de cumplimiento o de haberse proyectado no estar de acuerdo con las correcciones que el juez en determinado caso formule o proponga al acuerdo

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19 logrado, entonces dicha audiencia se declarara fallida y el juez ordenará en consecuencia la práctica de las pruebas, a fin de que el procedimiento sigua su trámite.

Siendo obligación del Juez dentro de los cinco días siguientes a la celebración de dicha audiencia especial, revisar si el pacto tiene vicio alguno de ilegalidad, a fin de corregirlo y someterlo nuevamente al consentimiento de las partes. Para posteriormente una vez verificado dicho consentimiento, si proceder a incorporar el pacto de cumplimiento en una sentencia. A fin de que se empiecen a cumplir sus efectos, no sin antes ordenar publicar la parte resolutiva del mismo en un diario de amplia circulación. Así mismo podrá el juez bajo su potestad designar una persona natural o jurídica como auditor para que proceda a vigilar y asegurar el debido cumplimiento del pacto conforme lo señala el artículo 27 de la Ley 472 de 1998. Figura diferente a la del Comité para la Verificación del Cumplimiento de la sentencia consagrada en el artículo 34 inciso 4 de la Ley 472 de 1998. En definitiva ambas fueron creadas como veedores para el efectivo acatamiento de la providencia que puso fin al proceso. Por lo que en consideración del Consejo de Estado no pueden ser concurrentes, ni coexistir dentro del mismo trámite. Sino el juez tendrá la potestad de escoger una u otra. (Consejo de estado. Sección Tercera. Acción Popular. AP- 007 del 2 de diciembre de 1999. C.P. Jesús María Carrillo B.).

Lo que en consecuencia busca esta audiencia de Pacto de Cumplimiento es hacer efectivos la protección de los derechos colectivos, bajo los principios de economía, eficacia y celeridad, señalados en el artículo 209 de la Constitución Política. De forma que propenda por buscar alternativas o medios idóneos más rápidos y oportunos, que eviten pacíficamente el desgaste judicial. Ahora con respecto a los efectos que produce el Pacto de Cumplimiento ha señalado la Corte Constitucional en Sentencia C-215/1999 MP. Martha Victoria Sáchica, que si bien

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20 es cierto la sentencia que lo aprueba produce la terminación anticipada de proceso, hace tránsito a cosa juzgada tal y como lo preceptúa el artículo 34 de la Ley 472 de 1998. La Corte condiciono dichos efectos para los casos en que se presenten nuevos hechos o causas diversas a las inicialmente alegadas en el proceso, o informaciones de índole técnico que no fueron valoradas o apreciadas debidamente por las partes y el juez al momento de celebrar y aprobar el pacto, entonces la sentencia solo podrá hacer tránsito a cosa juzgada relativa. A fin de no limitar la efectividad de los derechos colectivos o el acceso a la administración de justicia. (Corte Constitucional Colombiana, Sentencia C-215 de 1999. M.P. Martha Victoria Sáchica Moncaleano).

Razones por las cuales finalmente esta figura jurídica tiene así mismo como propósito establecer un forzoso agotamiento, a través del cual las partes pueden llegar a consolidar algún acuerdo, agilizando la resolución del conflicto y protegiendo de la forma más ágil y efectiva posible los derechos colectivos. Convirtiéndose en consecuencia el pacto de cumplimiento, en un mecanismo alternativo para la solución del conflicto dentro de las acciones populares. Quedando en consecuencia indudablemente claro, que tanto en su estructura como finalidad, es muy diferente la audiencia especial de Pacto de Cumplimiento a la normal audiencia de conciliación. Tal como se verá a continuación:

Tabla No. 1. Diferencias Audiencia especial de Pacto de Cumplimiento y Audiencia de Conciliación

AUDIENCIA ESPECIAL PARA PACTO DE CUMPLIMIENTO

AUDIENCIA DE CONCILIACIÓN

-Es una audiencia judicial a través de la cual el Juez oirá a las partes desde sus diversas posiciones, en consideración

-La conciliación podrá ser judicial adelantada dentro del trámite de un proceso, prejudicial en los casos en que

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21 al conflicto que dio origen a la acción

popular instaurada.

constituya requisito de procedibilidad o extrajudicial si se realiza por fuera del proceso judicial. A través de la cual las partes involucradas en un conflicto, con la colaboración de un grupo imparcial o un juez, logran llegar a un acuerdo. -Solamente surge al interior de una

acción popular.

-Puede surgir judicial o extrajudicialmente.

-Su objetivo es la defensa de los derechos colectivos, frente a los cuales no se puede hablar de disponibilidad alguna, toda vez que son de interés público, por ende no son conciliables. Lo que se entra a determinar es la mejor forma de protección o prevención de la transgresión o vulneración de los derechos colectivos y en consecuencia las acciones que se deben implementar para tal efecto.

-Su objetivo se centra en asuntos conciliables. Para este caso la ley dispone que asuntos son conciliables y cuáles no.

-Los acuerdos a los cuales se llega en dicha audiencia, no operan ipso facto, o de forma inmediata. Razón por la cual una vez llegado a un acuerdo a través del Pacto de Cumplimiento se ha de entrar a revisar el mismo por el juez, para materializar su aprobación posteriormente mediante una sentencia. Que ordena la publicación de su parte resolutiva en un medio de amplia circulación nacional. Para posteriormente entrar a vigilar la ejecución de la sentencia que contiene dicho pacto.

- En determinadas materias, algunos acuerdos operan de manera inmediata. No obstante, en determinados eventos se requiere una posterior homologación por parte del juez.

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22 de cumplimiento, se produce la

terminación anticipada del proceso, la cual tendrá efectos de cosa juzgada relativa, conforme lo indica la Corte Constitucional en sentencia C-215 de 1999.

conciliación, surte efectos interpartes y el acta levantada, presta mérito ejecutivo y por ende, hace tránsito a cosa juzgada.

-Esta audiencia especial se considera fallida cuando no comparecen todas las partes. Cuando no se llegue a ningún acuerdo y por lo tanto no se formule proyecto de pacto de cumplimiento o cuando las partes no estén de acuerdo con las correcciones propuestas por el juez al pacto en mención.

-La audiencia de conciliación se considera fallida, cuando las partes no comparecen o compareciendo no llegan a un acuerdo.

-Se torna obligatoria la presencia del juez, Ministerio Público y la entidad responsable de velar por los derechos colectivos.

-Es obligatoria la asistencia del conciliador y las partes intervinientes.

Fuente de elaboración propia

CONCLUSIÓN

Definitivamente a través de este trabajo podemos vislumbrar la importancia que tiene el estudio y reflexión analítica sobre la audiencia especial de Pacto de Cumplimiento dentro de las Acciones Populares. Máxime si tenemos en cuenta que nuestro ordenamiento jurídico ha venido ampliando su vasta cobertura en torno a los cambios actuales en las diversas estructuras sociales, que ameritan modernos paradigmas de cobertura no solo hacia los derechos individuales, sino hacia la esfera de los derechos colectivos. Dando con ello paso la Constitución de

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23 1991 a significativos mecanismo que permiten dotar a la sociedad de los medios y herramientas legales para el ejercicio de sus derechos. Pero para ello se requiere no solo proveer normas, sino dotar a la ciudadanía de una democracia participativa, que le permita conocer y apropiarse de este instrumento, para fomentar desde su individualidad la protección de los derechos de una colectividad, lográndose erigir como la mejor estrategia en defensa de los derechos colectivos. En aras de exaltar los principios de solidaridad y cooperación mutua, garantía real de los derechos humanos. Así como fortalecer acciones que propendan por dotar a la justicia y a sus funcionarios de los medios e instrumentos idóneos necesarios para llevar a cabo esta clase de procedimientos y verificación y seguimiento debidamente.

A su paso la audiencia especial de Pacto de Cumplimiento se convierte entonces en un espacio de oralidad en búsqueda de la garantía y protección de los derechos colectivos invocados en las Acciones Populares, tras la implementación de medidas eficaces y concretas, como medio alternativo de solución de conflictos en esta materia.

No obstante considero viable que se ejerza una acción más participativa por parte del Ministerio Público en dichas acciones, en aras de propender por el efectivo cumplimiento de sus funciones. Toda vez que en muchas veces, tan solo pareciera que su presencia se justifica por una obligación de asistencia, por cuanto de no concurrir sin la debida justificación, su ausencia constituye causal de mala conducta. Por lo que en ocasiones, sin generalizar dicha postura, algunos representantes del Ministerio Público tan solo se limitan a una participación solamente formal, que en ocasiones dista de los fines para los cuales se ha establecido. Que podría obedecer a la obsoleta perspectiva procesalista y ius civilista que en ocasiones suele chocar con la actual axiología constitucional, frente a la óptica del derecho garantista que antepone los intereses generales y

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24 colectivos, sobre las formas antiguamente establecidas. Aunado a ello en ocasiones, la insuficiencia de personal en la Procuraduría o la congestión frente al gran número de audiencias a las cuales deben comparecer, restan la calidad de sus intervenciones. (López, 1999).

Conforme lo anterior, existe total claridad que definitivamente no es posible equiparar la audiencia de pacto de cumplimiento celebrada en las Acciones Populares, a una audiencia de conciliación normal. Por lo que considero se hace necesaria una revisión del papel o rol que cada una de las partes desempeñan en dicha diligencia a fin de lograr con éxito el objetivo de esta audiencia y entender su verdadera naturaleza, que dista mucho de una normal conciliación. A fin de garantizar la debida materialización de la defensa de los derechos colectivos.

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25 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, 11 de octubre de 2018, C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés. Disponible en: http://www.consejodeestado.gov.co/documentos/boletines/213/17001-23-33-000-2016-00440-01.pdf

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