El cabildeo - funciones productivas, improductivas o destructivas en el empresariado colombiano

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(1)EL CABILDEO: FUNCIONES PRODUCTIVAS, IMPRODUCTIVAS O DESTRUCTIVAS EN EL EMPRESARIADO COLOMBIANO. AUTOR: CAMILO CAÑÓN TAMAYO ASESOR: LUÍS FERNANDO MOLINA. UNIVERSIDAD DE LOS ANDES FACULTAD DE ADMINISTRACIÓN BOGOTA. 1.

(2) NOVIEMBRE 2008 TABLA DE CONTENIDO. 1. INTRODUCCIÓN. 4. 1.1 DEFINICIÓN DEL PROBLEMA. 4. 1.2 OBJETIVOS. 5. 1.3 METODOLOGÍA. 6. 1.4 LINEAMIENTO TEÓRICO. 8. 2. EL CABILDEO DESDE LA PERSPECTIVA DE FUNCIONES PRODUCTIVAS, IMPRODUCTIVAS O DESTRUCTIVAS PLANTEADAS POR BAUMOL 3. EL CABILDEO EN EL MUNDO. 13 18. 3.1 TENDENCIAS MUNDIALES. 22. 4. EL CABILDEO EN COLOMBIA. 26. 4.1 PERSPECTIVA HISTÓRICA. 26. 4.2 PARTICULARIDADES DEL EJERCICIO. 33. 4.2.1 Interés del empresariado en lo público. 33. 4.2.2 Otros factores a tener en cuenta. 37. 4.3. TIPOS DE CABILDEO. 43. 4.3.1 Ejecutivo. 45. 4.3.2 Legislativo. 46. 4.3.3 Judicial. 48. 4.3.4 Comercial. 49. 4.3.5 Industrial. 50. 2.

(3) 4.3.6 Financiero. 51. 4.3.7 Fiscal o tributario. 52. 4.3.8 Multilateral –Bilateral. 52. 4.3.9 Inversión. 54. 4.3.10 Social. 55. 4.4 PERFIL DEL CABILDERO. 56. 4.4.1 El Cabildero en el país. 56. 4.4.2 El Cabildero en el exterior. 62. 4.5 ALGUNOS CABILDEROS 5. EL CABILDEO Y LA INSTITUCIONALIDAD 5.1 Costos de transacción. 64 69 75. 6. CONCLUSIONES. 79. 7. BIBLIOGRAFÍA. 83. 8. ANEXO 1: APARTES ENTREVISTA JAVIER HOYOS. 88. 9. ANEXO 2: APARTES ENTREVISTA CLEMENCIA DUPONT. 92. 10. ANEXO3: CÓDIGO DE CONDUCTA UVPA. 95. 3.

(4) INTRODUCCIÓN DEFINICIÓN DEL PROBLEMA: El lobby es una práctica común y reconocible en la conducta económica y política del empresariado en el mundo. Tradicionalmente, el estudio del cabildeo se ha realizado desde la perspectiva de la Ciencia Política y no desde la óptica empresarial, razón por la cual la academia requiere, que a partir de la teoría económica, se estudie su ejercicio. Los estudios de las funciones empresariales realizados por William Baumol (1993), la teoría de las instituciones de Douglas North (1993), la relación entre Estado y empresariado estudiada por Carlos Dávila (2004), además de los conocimientos y experiencia de actores empresariales que ejercen cabildeo son ejemplos que apoyan la investigación con el fin de ilustrar e incidir en esta conducta, que cada vez es más utilizada por los agentes económicos y sociales. El economista William Baumol asocia el concepto con la práctica de funciones productivas, improductivas o destructivas, localizando tangencialmente el ejercicio del cabildeo en las segundas. Este trabajo también pretende relacionar la actividad en su incidencia en otras funciones empresariales y su institucionalidad desde la perspectiva empresarial colombiana en el siglo XX. Identificar la actividad en una línea de tiempo es complejo, pues son pocos los estudios realizados sobre el tema. La mayoría son investigaciones recientes que no datan de más de quince años aproximadamente para el caso de Colombia. Frente al ejercicio los estudios de Ciencia Política han desarrollado un enfoque hacía otro tipo de conceptos como lo es la corrupción, riesgos políticos, grupos de presión; además de trabajar el cabildeo como conducta asociada a la incidencia indebida de intereses particulares en las leyes. Una muestra son las publicaciones por parte de Transparencia por Colombia (1998-2005) que han intentado promover la prevención de la corrupción desarrollando herramientas conceptuales para prevenirla en los diferentes escenarios. Al igual es posible encontrar algunas tesis de grado como la de Alejandro Cardona (2003) y la de Luz María Zapata (2005) quienes se han aproximado al estudio conceptual del cabildeo en el país, ilustrando como caso las reformas tributarias del 2000 y 2002 respectivamente. El último estudio encontrado es el que realiza Carlos Salazar (2008) en el que plantea el cabildeo como una actividad especializada y relevante para el manejo de las políticas públicas modernas. Por su parte en el estudio económico, Mario Arrubla (1983) y Eduardo Sáenz (1989) son los primeros en identificar la actividad asociándola a los gremios. Posteriormente. 4.

(5) Angelika Rettberg (2001) reitera que es una actividad relevante del último siglo por parte de las asociaciones y los grupos económicos. Establece, que su uso en el siglo pasado ha sido dirigido a una política proteccionista, pero que debido a los retos capitalistas del libre cambio su actividad ha cambiado y debe cambiar aún más. Para ella es discutible la “unidad” existente entre los principales grupos y asociaciones económicas ya que recién surgieron tenían temas nacionales en los que actuaban de forma empalmada, y en los últimos tiempos han desarrollado su actividad de forma independiente frente al gobierno perdiendo poder en el país. Por otro lado es posible encontrar estudios económicos especializados frente a actividades degenerativas como la corrupción, es el caso de los estudios realizados por Klitgaard (1998), Maurice Kugler (1999) y Mauricio Amaya (1999), en los que se plantea la incidencia negativa en el desarrollo económico debido a la formación de incentivos que fomentan los monopolios y oligopolios que estancan la economía del país. Por último es importante resaltar los estudios realizados por Dávila (1992-2004) y Molina (2004-2007) para la comprensión de esta actividad como parte del rol del empresariado colombiano en lo concerniente a su preocupación y reracionamiento con lo público a lo largo de la historia. OBJETIVOS: Principal Investigar el ejercicio del cabildeo desde la perspectiva del empresariado colombiano y de las organizaciones sociales, para explorar sus diversas manifestaciones en los últimos ochenta años, como expresión del ejercicio de las funciones productivas, improductivas o destructivas. Secundarios •. Describir cómo se practica y determinar por qué el empresariado y/o otras organizaciones hacen cabildeo en Colombia, analizando su legitimidad o ilegitimidad. En este proceso se parte de la definición de los sectores involucrados, los procesos realizados por los cabilderos, los fines que impulsan a las organizaciones a realizar el cabildeo y los resultados por ellos conseguidos.. •. Analizar el ejercicio del cabildeo desde la teoría del empresariado propuesta por. Baumol;. situar. el. cabildeo. entre. las. funciones. empresariales. fundamentales y diferenciar su concepto frente a la corrupción, observando. 5.

(6) repercusiones en el corto y largo plazo. La teoría de Baumol es útil en el sentido que no se centra en economías ideales sino en actividades del empresario ideales para el desarrollo económico. Considerar la teoría institucional de North; explicar la necesidad de su regulación y observar ejemplos de normas que puedan ser tenidas en cuenta para reglamentar esta actividad en el sistema Colombiano. Para ello daremos cuenta de la literatura teórica y de la investigación relacionada con el cabildeo en el mundo y en Colombia y la implicación de su ejercicio en las instituciones y en los costos de transacción. Cabe aclarar que en esta investigación se entendió por empresariado a empresarios, empresas y gremios; además se tuvo en cuenta a otros actores no menos importantes y representantes principales del ejercicio como son: los cabilderos, los políticos de carrera (Legislativo) y el Gobierno (Ejecutivo). METODOLOGÍA La metodología utilizada para el desarrollo investigativo incluyó primero una contextualización de la práctica del cabildeo en Colombia a través de la historia: Por medio de la literatura disponible se realizó una aproximación detallada del oficio utilizando las diferentes publicaciones periódicas de diarios y revistas del país al igual que la literatura histórica del empresariado colombiano Igualmente se hizo un análisis desde la teoría de Baumol y North, complementando el ejercicio anterior. Se consideraron las funciones productivas, improductivas o destructivas para examinar el desarrollo del cabildeo en Colombia. En segundo Lugar, se efectuaron entrevistas a personajes relacionados con el oficio en el Congreso de la República. Las entrevistas sirven como fuente primaria de credibilidad frente a su práctica real en el país, las personas que intervinieron son personas íntimamente vinculadas al ejercicio por su trabajo o por su vínculo en el trabajo legislativo. Entre ellos se encuentran. dos personajes que se denominan. lobistas y pertenecen a oficinas de cabildeo legalmente constituidas y reconocidas en el Congreso de la República; Un gremio que a través de su presidenta adelanta desde hace 6 años algún tipo de persuasión en el ejercicio legislativo; Un congresista que lleva 13 años en la corporación y trabajo 12 años en el Concejo de Bogotá y a lo largo de su carrera política le han realizado cabildeo; Una funcionaria de un Ministerio que hace cabildeo en el Congreso de la República; Y un asesor de un Congresista que trabaja proyectos y ha recibido cabildeo. En total fueron seis entrevistas entre las. 6.

(7) cuales se encuentran: Ana Milena Duque y Javier Hoyos, quiénes realizan cabildeo especializado desde el sector privado; Maria Isabel Ulloa quien realiza el cabildeo por parte del Ministerio de Hacienda y Crédito público en el Legislativo; Clemencia Dupont la presidenta de Confeecoop, que ejerce la actividad de cabildante desde la óptica de un gremio; Fernando Tamayo congresista que ha recibido y presenciado la acción del cabildeo; Andrés Rojas un asesor del congresista Santiago Castro, al que también le ha tocado participar en el ejercicio. Para esta acción se desarrollo una guía para un tiempo estimado de una hora de entrevista (Ver anexo 1,2), y se tuvo en cuenta las características fundamentales planteadas por (Nonon Y Clemen 1993) de manera que se evaluaron ulteriormente los roles y la metodología de cada uno de ellos ya sea como agente receptor o emisor en el proceso de argumentación. • “Dominio de los mecanismos: Hace referencia al conocimiento que se debe tener de la estructura de poder que tiene una organización. En otras palabras, es el manejo de los núcleos de decisión. Cuando se habla de cabildeo se debe saber donde se toman las decisiones y quien las toma, y es ante esas personas ante quienes se despliega la actividad del cabildeo. •. El conocimiento de las personas: Contrario a los que muchos piensan, no hace referencia al hecho de tener teléfonos, direcciones y características de la personas, conocer a sus familiares o comer con ellos. Por el contrario, cuando se habla de conocer a las personas se hace referencia al establecimiento de una relación de confianza, a un posicionamiento, basado en el respeto y el conocimiento del tema ante el funcionario que va a tomar la decisión.. •. Competencia Técnico- Jurídica: El cabildero debe conocer el tema sobre el cual él quiere incidir. Sólo en la medida en que se conozca la problemática a tratar, el trabajo del cabildero será efectivo. De ahí que muchos cabilderos tienden a especializarse en asuntos concretos”1.. En tercer lugar, se. efectuó un estudio detallado que incluye fuentes primarias y. secundarias para tipificar el cabildeo: Se desarrollo una clasificación en la que se mencionan diversos tipos de cabildeo debido a la complejidad y a la especialización. 1. Salazar, Carlos (2008). Políticas públicas & Think Tank, Instituto Konrad Adenau Stiftung. Colombia, P83.. 7.

(8) del mismo. (No todos los cabilderos tienen la misma facilidad para llegar a algunas esferas del poder, es por eso que se hizo un trabajo en el que se caracterizó el enfoque hacía los objetivos y organismos que toman las decisiones públicas o influencian el ejercicio legislativo).. Igualmente se identificaron particularidades del. ejercicio para el caso colombiano dividiendo el análisis en dos partes: 1. Interés del empresariado hacia lo público. Y 2. Otros factores a tener en cuenta en el ejercicio. Por último se validó la información consignada a través de las mismas entrevistas y los ejemplos recolectados de los diferentes medios de comunicación. En cuarto lugar se desarrolla un trabajo de análisis de la teoría a través de la literatura en las diferentes bibliotecas y bases de datos nacionales e internacionales. De igual manera se realizó un estudio del cabildeo desde la perspectiva institucional planteada por North y los costos de transacción en la problemática de la corrupción. Por último se evaluó la necesidad de institucionalizar el ejercicio y cómo éste podría contribuir a definir los límites entre la corrupción y la práctica legal del Cabildeo. El trabajo investigativo termina con unas conclusiones y la validación de. la. información, donde se discute de manera constructiva las implicaciones del cabildeo y su repercusión en el desarrollo económico y social del país, además a partir de las particularidades colombianas se desarrolla una serie de recomendaciones para una mejor actividad, institucionalidad y estudio. LINEAMIENTO TEÓRICO La palabra lobby es un anglicismo y en español significa pasillo. Así, “Los cabilderos se caracterizan por recorrer Ios pasillos esperando que los atienda el funcionario de turno”2. En una democracia participativa el cabildeo se suscribe en “la posibilidad que tiene la sociedad civil de influir en las decisiones públicas”3. Por otro lado, escritores como André Mathiot (1958) lo definen como un grupo de personas que “se esfuerzan por todos los medios directos e indirectos, a su alcance en ejercer influencia sobre la acción gubernamental, legislativa, y en orientar la opinión pública”; sin embargo, para. 2. Tomado de: Los mejores Lobistas. 1 de enero 1995. www.dinero.com, Recuperado el 4 de Julio de 2008 3 Transparencia por Colombia (2005). Riesgos de incidencia indebida de intereses particulares en la formación de las leyes. resultado del Estudio, N 10, Colección cuadernos de transparencia, Colombia. Sin embargo personajes como Javier Hoyos (Gerente de Javier Hoyos Asesores, especialista en Gestión Legislativa y Gobierno) considera que la actividad muchas veces pretende influir en las decisiones privadas de igual manera.. 8.

(9) otras personas es simplemente la forma de manejar la imagen pública de los intereses organizacionales. Los sistemas de Gobierno han evolucionado generando figuras de participación ciudadana como “el voto, el plebiscito, el referendo, la consulta popular, el cabildo abierto, la iniciativa legislativa y la revocatoria del mandato”4. En este avance en el que se pretende un acercamiento entre los ciudadanos y los gobernantes en la toma de decisiones, el Estado ha creado un marco institucional que promueve las organizaciones y la argumentación ciudadana. Sin embargo, “debido a su excesiva regulación, se han tornado impracticables, dando lugar al surgimiento de nuevas vías para buscar que la relación Gobernante- Gobernado sea más expedita y eficaz. Una de estas nuevas vías es la figura del cabildeo, entendido este como la capacidad de acudir ante una persona para que, aprovechando sus conocimientos y capacidad intelectual, exponga la posición del particular que lo contrata respecto a determinado asunto que una autoridad este conociendo y sobre el cual debe decidir”5. Incluso, otros teóricos han acotado las definiciones como Karl Loewenstein (1967) quién lo define como “un grupo plural que se establece deliberadamente para promover los intereses de sus afiliados (…) influyendo sobre los depositarios del poder y la opinión pública”. En síntesis y para el desarrollo investigativo de este trabajo se le denominará cabildeo a la actividad política realizada por el sector privado o público, en pro de influenciar o persuadir. las decisiones y las opiniones públicas en una. comunicación abierta y transparente. Hay que esclarecer que el cabildeo es una actividad legal, en la que intervienen dos partes en un proceso de argumentación, y sin la influencia de dádivas o favores. En sí más que una actividad es una estrategia, que en la teoría muchos defienden por considerarlo parte de una democracia, argumentan que es una acción en la que las personas y las compañías se expresan y se asocian. No obstante, para otros es “un mal interpretado derecho de petición que se ha convertido en un derecho de presión”. Para Armando Piñeiro “es necesario precisar los términos para referirse al “lobbying” pues considera que la identificación del término con un grupo de presión, envuelve una idea perturbadora y errónea del ejercicio de un delito, y es necesario considerar el. 4. Constitución Política de Colombia (1991), Artículo 103.. 5. Salazar, Carlos (2008). Políticas públicas & Think Tank. Iinstituto Konrad Adenau Stiftung, Colombia. P76.. 9.

(10) “lobbying” como un grupo de persuasión, puesto que la razón es el elemento fundamental del acto de persuadir”6 Hay que aclarar que la acción del cabildeo es legal, ya que cuando existe abuso de poder, prebendas o promesas se convierte en actividades delictivas e ilícitas como los son la corrupción7, soborno, cohecho propio, cohecho impropio, cohecho por dar u ofrecer, o soborno transnacional8; siempre que implique actividades fuera de proceso de argumentación y se lleven a cabo en secreto para evitar detección o castigo. Igualmente es ilícito sí la acción involucra el uso de la fuerza o amenazas de diferente índole, como retribución dentro o al margen de la ley o si simplemente se usa el tráfico de influencias para llevar a feliz término las actividades.. 6. Piñeiro, Armando (1992). El quinto poder: Teoría y práctica del Lobbying. Editorial Macchi. Buenos Aires, Argentina. 1992. P14. 7. Corrupción: “El abuso de posiciones de poder o de confianza , para beneficio particular en detrimento del interés colectivo, realizado a través de ofrecer o solicitar, entregar o recibir, bienes en dinero o especie, en servicios o beneficios, a cambio de acciones, decisiones u omisiones”. Una definición de Transparencia por Colombia en “Sustentación teórica, conceptual y metodológica del índice de la Corporación Transparencia por Colombia”. Revista de la Contraloría General de la República de Colombiana ‐Economía Colombiana (2005), Bogotá, Edición 310. p 114. Igualmente esta definida como “Toda acción realizada por funcionarios públicos o privados en contra de las responsabilidades propias de determinado cargo, en busca del beneficio particular sobre el interés general”. Otero, Natalia Andrea. (2003) Riesgos de Corrupción en la contratación pública: recomendaciones para superarlos. Universidad de los Andes, Monografías de Administración. Bogotá, P2. 8. En este punto es importante diferenciar y definir conductas asociadas erróneamente al Cabildeo. SOBORNO: Ofrecimiento de regalos, préstamos, honorarios, gratificaciones o cualquier otro tipo de beneficio, a cualquier persona a modo de incentivo para realizar un acto deshonesto, ilegal o que implica el quebrantamiento de la confianza, durante la conducción de los negocios de la empresa. En el Código Penal colombiano dichas conductas podrían asimilarse entre otras a cohecho o concusión. COHECHO PROPIO: Recibir, por parte del funcionario público, para sí o para otro, dinero u otra utilidad o aceptación de promesa remuneratoria directa o indirectamente para retardar u omitir un acto propio de su cargo o para ejecutar uno contrario a sus deberes oficiales. COHECHO INPROPIO: Aceptar, por parte de un funcionario público, para sí o para otro, dinero u otra utilidad o promesa remuneratoria, directa o indirecta, por acto que deba ejecutar en el desempeño de sus funciones. COHECHO POR DAR U OFRECER: el que dé u ofrezca dinero u otra utilidad a servidor público, en los dos casos previstos anteriormente. CONCUSIÓN: El funcionario público que abusando de su cargo o de sus funciones constriña o induzca a alguien a dar o prometer al mismo servidor o a un tercero, dinero o cualquier otra utilidad indebidos, o los solicite. Así mismo, bajo Código Penal colombiano se ha tipificado el soborno transnacional‐ SOBORNO TRANSNACIONAL: Ofrecer, por parte de un nacional o quien con residencia habitual en el país y con empresas domiciliadas en el mismo, a un servidor público de otro Estado, directa o indirectamente, cualquier dinero, objeto de valor pecuniario u otra utilidad a cambio que este realice u omita cualquier acto en el ejercicio de sus funciones, relacionado con una transacción económica o comercial”. Transparencia por Colombia (2003), en Definiciones sobre conductas asociadas al soborno tipificadas en el Código Penal colombiano, Colección cuadernos de transparencia, N 5, Principios empresariales para contrarrestar el soborno. Colombia.. 10.

(11) La corrupción es la degeneración más frecuente del cabildeo; el uso ilimitado del poder para alcanzar fines particulares es netamente y se define como una función improductiva según Baumol (1993). Sucede por el impacto que puede tener en la estructura de recompensas favorecer a una determinada empresa o industria, haciendo que se rompa el esquema de la competencia perfecta, la asimetría de la información y la clara contracción de la oferta y la demanda que por lo general termina fomentando los monopolios y generando una cultura de inversión en sobornos y no en actividades intrínsecas del empresariado como lo es la Innovación entre otras. De esta manera y de antemano cualquier acción degenerativa nombrada anteriormente es determinada improductiva y dependiendo muchos de los casos puede catalogarse como destructiva. El cabildeo puede definirse como productivo si se realiza en un “proceso generalmente abierto y público mediante el cual se busca alcanzar cambios específicos en políticas institucionales (…) es un proceso educativo porque se rescatan tanto los saberes profesionales, como los prácticos de los ciudadanos y se fomenta el trabajo de red entre grupos o instancias civiles, sociales y políticas (…) se desvirtúa esta noción cuando se excluye de esta posibilidad a una parte importante y mayoritaria de la población”9. El cabildeo brinda la posibilidad de debatir y argumentar a través de la participación de agentes económicos que en una democracia participativa defienden legítimamente sus intereses para su normal desarrollo en comunidad sin agredir los derechos generales de una sociedad. La actividad del cabildeo precisa de una habilidad de relacionamiento, y dependiendo del tipo de país u organización se centra en las relaciones con entes del Gobierno ya sean las ramas del poder la Ejecutiva, la Legislativa y hasta en la Judicial obedeciendo al sistema de Gobierno y participación de cada Nación. Para muchas organizaciones es una actividad inexplorada aún, mientras otras la han desarrollado fuertemente. Su uso se extiende en situaciones donde hay más centralización en el poder y en los procesos en los que la intervención del Estado es aguda en lo referente a la política comercial, la contratación pública y la recaudación de impuestos. Para Javier Hoyos “la complejidad técnica de los temas que aborda el sector público tiene repercusiones directas sobre el mundo privado. Sin embargo, nadie conoce más los. 9. Transparencia por Colombia (2005), Riesgos de incidencia indebida de intereses particulares en la formación de las leyes, resultado del Estudio, N 10, Colección cuadernos de transparencia, Colombia, P28. Nombrando a Diaz, Carlos. Ing. MsC. Director IDMA HUANCO. Estratégias e instrumentos de cabildeo político. www.geocities.com.. 11.

(12) pormenores de cada sector o subsector, que los mismos empresarios (...) de ahí que resulte recomendable no dejar solos a los actores gubernamentales y a los parlamentarios”10. El cabildeo es parte de la relación existente entre poder político y económico. De esta manera “si en la sociedad servilista quien tenía el poder político obtenía el poder económico, en la sociedad capitalista quien tiene el poder económico obtiene el poder político”11, por lo que el cabildeo ha sido y será un camino de influencia y de adquisición de poder. Al momento de realizar el cabildeo son perceptibles iniciativas frecuentes de dos tipos: una posición activa, y una posición pasiva. En la posición activa el empresario es generador y actor dinámico del cambio legislativo, es decir frente a la institucionalidad existente desea un cambio o la inclusión de algún detalle que le disminuye el riesgo político y la tramitología en su funcionamiento. La posición pasiva es en la que se involucra sólo y exclusivamente cuando se generan debates y proyectos en los que de una u otra manera se afectan sus intereses. El empresariado se preocupa únicamente por identificar normas que están en trámite y que de cierta manera le incumben y al encontrarlas genera acciones para que sus intereses sean tomados en cuenta. Antes de continuar “es necesario hacer la distinción entre el cabildante y el gestionador. El primero actúa únicamente "sobre normas de interés general, mientras que el gestionador trabaja para conseguir decisiones del Estado que tienen nombre propio, o sea licitaciones y contratos”12. El gestionador es netamente el individuo que realiza actividades puntuales que involucra dádivas y por lo general está vinculado a la corrupción mientras el cabildante siempre realiza su actividad en los márgenes de la legalidad.. 10. Hoyos, Javier; Gerente de Javier Hoyos Asesores. Especialista en gestión legislativa y Gobierno. Entrevista realizada el 23 de Octubre del 2008 por Camilo Cañón Tamayo. 11. Becerra, Gregorio (1986). Temas de teoría del Estado, Universidad Externado de Colombia. Bogotá – Colombia. P40. 12. Tomado de: Los mejores Lobistas. 1 de enero 1995. www.dinero.com, Recuperado el 4 de Julio de 2008. 12.

(13) EL CABILDEO DESDE LA PERSPECTIVA DE LAS FUNCIONES PRODUCTIVAS, IMPRODUCTIVAS O DESTRUCTIVAS PLANTEADA POR BAUMOL. La teoría de Baumol (1993) que recapitula el estudio del empresario y su rol individual en el crecimiento económico plantea en el libro “Entrepreneurship, Management, and the Structure of Payoffs” que no siempre la actividad del empresario es productiva y que en algunos casos puede llegar a ser destructiva. Para él las reglas de juego son las encargadas del cambio y una actividad puede ser destructiva si las recompensas en una economía son generadas por la búsqueda de rentas indebidas y no por las actividades productivas naturales de las empresas. Baumol (1993) define al empresario como localizador de recursos (rol), al igual que como un recurso localizado (debido a las externalidades), siendo el segundo manipulado por las perspectivas de crecimiento y las alternativas ofrecidas por agentes oficiales o externos. El empresario es propenso a re-direccionar sus esfuerzos por cambios en el medio o por el reconocimiento de desequilibrios en el mercado, factor que hace que la economía sea dinámica. Torres Villanueva (1997) por su parte explica que la teoría de Baumol (1993) se sustenta en la estrecha relación que existe entre las instituciones o reglas de juego formales e informales y las funciones empresariales ya que son éstas las que generan una estructura de recompensas en la que la sociedad premia, castiga y juzga las actividades del empresariado. La búsqueda de oportunidades para generar lucro, y el deseo de tomar ventaja de las situaciones que generen cambio en el mercado es lo que define el equilibrio económico y la competencia. “Las “reglas de juego” son las. que determinan los. retornos relativos, en términos de riqueza, poder y prestigio que son ofrecidas por diferentes líneas de su actividad”13. El afán de lucro en sociedades que recompensan actividades improductivas sólo generará economías ineficientes y estancadas. Los agentes económicos que transgredan las leyes deben ser castigados por igual, ya que éstas no pueden ser aceptadas ni por la sociedad ni por sus representantes, de manera que no se considere como práctica normal negociar todas las actividades, bien sea en marco de la legalidad, ilegalidad o con el uso de la fuerza.. 13. Baumol, William (1993). Entrepreneurship, Management, and the Structure of Payoffs. The MIT Press, Cambridge, Massachusetts. London, England. P18.. 13.

(14) Lo que hace que una actividad sea productiva o improductiva depende de la estructura de incentivos que genera una economía a través de su normatividad y sus reglas informales. Las actividades productivas son las que contribuyen directa o indirectamente a la productividad, renta per cápita o simplemente las que de cierta manera generan un rendimiento adicional, sin afectar la competencia adquiriendo ventajas. provenientes. de. actividades. ilícitas.. Son. funciones. que. necesitan. simplemente que sus “actividades produzcan un aumento marginal en la productividad de recursos o renta per cápita”14 es decir todas las prácticas relativas a la innovación y a la inversión que generan bienestar a la sociedad. Para Baumol las funciones centrales y eminentemente productivas para el empresario son: asumir riesgos, enfrentar la incertidumbre, excluir el despilfarro e innovar. Es decir, en la sociedad el empresario tiene un rol definido que se recompensa en el largo plazo con. dinero, poder y prestigio.. Sin embargo, desde esta perspectiva,. pareciera que el cabildeo es una metodología que permite reducir la incertidumbre a través de procesos burocráticos y olvida otras funciones y procesos fundamentales aún más importantes como la innovación y las oportunidades que puede generar el hecho de asumir riesgos. Baumol no define su teoría en un mercado ideal, sino identifica las actividades correctas que pueden impulsar el funcionamiento de una economía ideal. Para él el empresario distribuye sus actividades en actividades productivas e improductivas y la razón de crecimiento en una economía es el reconocimiento y la estructura de recompensas frente a las actividades productivas. Aunque Baumol no relaciona directamente el cabildeo con una función improductiva, la búsqueda de rentas ilegitimas e ilegales si lo es. Aunque el cabildeo no significa corrupción, sus limitaciones y normas de uso no son claras por lo que no hay una delimitación entre la legalidad e ilegalidad en la actividad. El problema en esencia, es que la corrupción al igual que búsqueda de rentas ilegales son mecanismos que redistribuyen los recursos productivos. Tal desvío se puede entender en primer lugar por sus “efectos distorsionadores sobre la asignación de los recursos, en la medida en que la corrupción actúa sobre la actividad económica, desviándola y dirigiéndola hacia actividades menos eficientes y no productivas”15 que sólo permiten la existencia de participantes dispuestos a competir en la calidad y cantidad de sobornos y no en. 14. Baumol (1993), P30.. 15. Baumol (1993), P30.. 14.

(15) actividades que desarrollen mejores productos y servicios. Se crea un nuevo costo en el mercado, un costo que aumenta con la corrupción en la medida que hay menos jugadores en el mercado (solo participan los agentes dispuestos a realizar actividades ílicitas). y se estimula la existencia de “peajes” que permiten la participación de. agentes ineficientes en el juego económico. La corrupción al igual que cualquier degeneración del cabildeo, crea desincentivos para las decisiones de inversión y producción, ya que se aumenta el riesgo y la incertidumbre en el mercado por la percepción de un ambiente corrupto que se puede generar con actividades de esta índole. Estos factores van en contravía al desarrollo utópico de la competencia perfecta, por lo que actividades poco transparentes pueden llegar a ser aceptadas y utilizadas por los individuos, no solo degenerando la oferta y demanda de bienes y servicios sino la sociedad. Las condiciones del mercado cambian, de manera que sí se incentivan las malas prácticas, se hace imposible competir y crecer puesto que el ambiente de desarrollo castigaría las actividades productivas que generan valor agregado. “De la misma manera, la corrupción desincentiva la entrada de nuevas firmas al mercado, convirtiéndose en un claro obstáculo a la especialización. De esta manera, los dos mecanismos anteriores contraen la oferta de recursos requeridos para las actividades productivas”16. Es por eso que no solo se puede identificar al cabildeo como actividad improductiva, sino que podría llegar a ser destructiva si se transforma en corrupción pues es un claro limitante de desarrollo económico. Si bien “la recompensa que el empresario recibe por ejercer sus funciones productivas es económica pero también es poder, prestigio y posición social”17, Es muy frecuente que en el país se utilice el poder, el dinero y la posición social para llevar a cabo actividades poco transparentes, que puedan confundirse con el verdadero significado de cabildeo. La mayoría de los empresarios y de los funcionarios públicos consideran que “los grandes grupos económicos son los actores que más capacidad y dominio tienen para imponer sus intereses ante las altas autoridades públicas”18. “Se está dando, en realidad, un retroceso a las condiciones empresariales que regían antes de. 16. Kugler, Maurice; Agudelo, Mauricio (1999). La corrupción como barrera de entrada. CEDE. Centro de estudios sobre desarrollo económico, Facultad de economía, Universidad de los Andes, Bogotá, Colombia. Pp. 4‐5 17. Baumol, William (1993). Entrepreneurship, Management, and the Structure of Payoffs. The MIT Press, Cambridge. Massachusetts. London, England.p42. Citando a Schumpeter (1968). P11.. 18. Cepeda, Fernando (1960). Los grupos de presión en Colombia: mesas redondas de Aexandes. Editorial Tercer Mundo, Bogotá, P18.. 15.

(16) la apertura económica. En una estructura de recompensas que se base en la repartición de rentas y privilegios, ganan los burócratas, dispensadores de favores arbitrarios, porque mantienen a ciertos empresarios comiendo de su mano, a la espera de sus determinaciones. Y ganan las empresas favorecidas que, sin mayor esfuerzo, se aseguran utilidades extraordinarias”19. Un acercamiento a las indagaciones de la historia empresarial, explica que el auge de tales conductas se debió a las difíciles condiciones externas en lo referente a la precaria economía, la difícil situación geográfica, la escasez de recursos así como a la inestabilidad institucional, que condujeron a los empresarios a establecer estrechas relaciones con la burocracia estatal.. Desde una perspectiva más general, otros. atribuyen la problemática al facilismo y a la visión cortoplacista del empresariado colombiano que tiende a buscar recompensas monetarias y no en procesos de largo aliento como lo es la innovación. La acción de innovar incluye unos costos, y generalmente los proyectos en este sentido tienden a ser más riesgosos, por lo que en la toma de decisiones no solo han sido más vulnerables a la búsqueda de rentas, sino que consideran que el cabildeo o la gestión de licitaciones es la que genera recompensas de mayor valor. El análisis costo- beneficio para la construcción de ideas y la generación de proyectos innovadores, que involucra recursos como tiempo, dinero y personal capacitado, pueden verse muchas veces sacrificados por cumplir objetivos en el corto plazo (precisamente es aquí cuando Baumol cita a Schumpeter demostrando que el rol principal debe ser innovar). Según Baumol “todas las funciones tienen una recompensa monetaria, las de mayor recompensa tenderán a ser más utilizadas”20, es por eso que es deber del Estado centrarse en fomentar la innovación e identificación de oportunidades de crecimiento y no precisamente en negociaciones burocráticas de los artículos que están llevando su debido proceso. Un proceso de cabildeo, así como trae resultados al corto plazo, también puede traer resultados devastadores para las empresas en el largo plazo. El consumidor cada día está más informado adecuando muchas veces sus hábitos de consumo a las percepciones derivadas de la cantidad de información que recibe, obligando a que la. 19. Tomado de: Montenegro, Armando. Los Elegidos.www.elespectador.com 27 de Septiembre 2008. Recuperado el 30 de Septiembre 2008. . 20. Baumol, William (1993). Entrepreneurship, Management, and the Structure of Payoffs. The MIT Press, Cambridge. Massachusetts. London, England. P46.. 16.

(17) mayoría de las compañías tengan que cuidar su imagen y marca trabajando en esquemas de responsabilidad social corporativa. y desarrollando una clara. preocupación de sostenibilidad que implica mejorar su impacto negativo en el medio ambiente, Estado, tributación y vínculos comerciales; cuando se involucran procesos degenerativos y destructivos las compañías asumen riesgos en el mercado y medio donde se desarrollan ya que pueden verse más afectados por escándalos y por una visión negativa por parte de sus consumidores. Los ciudadanos y clientes han asumido una visión más activa, más informada y más responsable en su consumo, por lo que actividades improductivas y destructivas serán cada vez más judicializadas por parte de la opinión pública. El cambio de actividades productivas por actividades improductivas oportunistas presume un desperdicio de capacidades del empresariado, que no solo causan estancamiento económico sino también un drama social. En esta investigación el cabildeo predomina como una función improductiva en la mayoría de los casos y destructiva por su práctica asociada más a la corrupción, debido a que prevalece la obtención de beneficios, rentas o ventajas económicas en el ámbito ilegal. Es una actividad que ha permitido la formación de monopolios, la protección de mercados mediante aranceles y exenciones fiscales que han estado en contra de la libre competencia y el desarrollo económico del país. Este tipo de actividades ha generado la “redistribución o apropiación de las rentas públicas a favor de determinados individuos o grupos de interés”21.. 21. Sáenz, Eduardo (1993). La ofensiva empresarial. Tercer Mundo Editores, Bogotá. Olson, (1965 ‐ 1986), citado por Eugenio Torres Villanueva, P19.. 17.

(18) El CABILDEO EN EL MUNDO. El cabildeo existe desde la antigüedad y se identifica con diversos nombres a través del tiempo y el lugar donde se practica. En cada país la importancia del cabildeo es diferente y por ende su actividad se lleva a cabo de distinta manera. El término tiene otras denotaciones según el idioma: “Cabildeo en español, Cabalar en portugués, Lobby en inglés, Briguer en francés, Intrigieren en alemán y Brigare en Italiano”22. En el mundo, el desarrollo conceptual del lobby o cabildeo se dio hacía finales del siglo XVIII y comienzos del siglo XIX. El caso más notable en cuanto a reconocimiento, estudio y. aparición formal. y conceptual sucedió a mediados del siglo XVIII en. Inglaterra, cuando se reconoció como práctica habitual en la Cámara de los Comunes bajo la denominación el miembro interesado. Su uso se extendió a Estados Unidos y en 1877 “la Constitución del estado de Georgia consideró el cabildeo como delito”.. Posteriormente en 1929 (aproximadamente). cuando más que formularse su legalización se puntualizó como una práctica natural en la gestión política bajo la denominación de los Lobby-agents23. En 1946 se definió más que su institucionalidad, unas reglas de juego en un manual para establecer las conductas que debían introducir quienes se involucraban en su ejercicio bajo la denominación de la National Legislative Reorganization. Aunque este documento fue catalogado como la ley LaFollete- Monroney, muchos expertos consideran que su definición conceptual fue ambigua pese a tratarse de una actividad institucional. “Su definición y concepto tampoco han sido del todo diáfanos y precisos, por el contrario; La Corte Suprema estadounidense, establece en 1953, que debe entenderse por Lobbying las representaciones hechas directamente al Congreso, a sus miembros o a sus acusaciones”24.. 22. Tomado de: Diccionario de términos parlamentarios www.cddhcu,gob.mex. Recuperado el 15 de enero 2008. 23. Eran los “buscadores de servicios y ayudas especiales, que asediaban el capitolio neoyorquino” Según Salazar, Carlos (2008). Políticas públicas &Think tanks. Instituto Konrad Adenau Stiftung. Colombia, P80. 24. Salazar, Carlos (2008), Políticas públicas & Think Tank, Instituto Konrad Adenau Stiftung. Colombia. P80.. 18.

(19) Su desarrollo real se dio hasta 1980 cuando debido a los altos salarios que esta actividad generaba, llevó a muchas personas a explorar la actividad y a cambiar el escenario político por el empresarial sin dejar a un lado su conocimiento y experiencia en el sector público. Su regulación constitucional se hizo en 1995 con el nombre de Lobbing and Disclosure Act del 1995 (2 U.S.C. 1601). Posteriormente se adicionó una reforma que prohibió los regalos a los congresistas y la revelación de los gastos de representación en el ejercicio, bajo un acto legislativo celebrado en el 2007 con el nombre de Honest Leadership and Open Government Act del 2007. En lo concerniente a este país más que los partidos tiene relevancia la opinión pública de los diferentes distritos. Para el caso de Estados Unidos, país donde se ha desarrollado fuertemente, “la importancia del lobby radica en que la política comercial la determina el Congreso, no importa si se trata de un acuerdo comercial o de concesiones aduaneras para determinada empresa. En materia comercial, el Congreso legisla y la administración ejecuta, por lo que lograr un consenso en torno a una iniciativa requiere Cabildeo”25. Lo difícil de esta situación es conseguir la maquinaria necesaria para lograr acuerdos comerciales, en la medida en que en Estados Unidos en “el Congreso hay 450 representantes a la Cámara y 100 senadores y, cada uno de ellos trabaja por los intereses de su electorado”26. Es por eso que en este país es indispensable asesorarse de empresas ya formadas, estructuradas y con experiencia en pro de lograr los objetivos deseados en su práctica. "Para que una ley tenga éxito, se necesita justificarla, promoverla frente a los miembros y ver las causas y efectos que puede generar en las distintas zonas del país…: lo que no se dice y lo que no se hace, no queda; por eso, es importante tener una voz en el Congreso"27, explica Mariana Pacheco, directora de Comercio Internacional de Sandler, Travis and Rosenberg. En Europa, desde la creación de la Unión Europea, la actividad se centralizó en Bruselas. Las acciones del cabildeo europeo se diferencian del resto del mundo en que “no son sólo los gremios, asociaciones o empresarios los únicos que buscan influir. 25. Tomado de: El Lobby en el TLC. www.dinero.com edición del 15 de Septiembre 2004, Recuperado el día 4 de julio del 2008. 26. Tomado de: El Lobby en el TLC. www.dinero.com edición del 15 de Septiembre 2004, Recuperado el día 4 de julio del 2008. 27. Tomado de: El Lobby en el TLC. www.dinero.com edición del 15 de Septiembre 2004, Recuperado el día 4 de julio del 2008.. 19.

(20) en la toma de decisiones directamente a través de los lobistas, sino además los países que de alguna forma pueden verse afectados”28. Es probablemente uno de los cabildeos en los que la diplomacia es relevante, porque dominan los temas de la comunidad en lo concerniente a la legislación y los derechos de las naciones asociadas que se manejan desde Luxemburgo. La Comisión Europea consta de “20 comisarios de diferentes nacionalidades cuyo trabajo se enmarca por un lado el interés común de la Unión Europea y por otro lado el matiz nacional que preside su nombramiento, sin olvidar la lógica influencia de los intereses nacionales que hacen aparición en momentos delicados”29. En este tipo de cabildeo la opinión pública lidera las decisiones de la comunidad por lo que es indispensable un manejo riguroso de los medios de comunicación y las opiniones de los expertos mundiales frente a los temas. En Latinoamérica este fenómeno no es nuevo, ni mucho menos ajeno, “tan es así que durante años, diferentes agremiaciones, grupos y sectores que buscan que las decisiones de gobierno que los afectan no sean tomadas sin el conocimiento de las necesidades de los afectados, han practicado el cabildeo”30. “En países como Brasil para explicar la práctica del cabildeo se ha apelado a la designación de grupos de presión organizados para la defensa de intereses propios, de naturalezas diversas y que actúan sobre órganos responsables del Estado para obtener beneficios”31 y para países como Argentina es relevante toda actividad que se realice en los partidos políticos, más que en las acciones individuales con cada legislador. En lo concerniente a Colombia el ejercicio ha sido liderado por las agremiaciones, asociaciones y los principales grupos económicos. En la región existen “análisis comparativos del empresariado latinoamericano (que) suelen colocar al colombiano en un rango intermedio de fuerza política entre los gremios mexicanos y los débiles gremios. 28. Zapata, Luz María (2005). El cabildeo en Colombia, estudio de caso: Reforma tributaria 2002, Universidad de los Andes, Facultad de Humanidades y Ciencias Sociales. Departamento de Ciencia Política. Bogotá. P4.. 29. Zapata, Luz María (2005). P16.. 30. Salazar, Carlos (2008). Políticas públicas & Think Tank. Instituto Konrad Adenau Stiftung. Colombia. P76. 31. Zapata, Luz María (2005). El cabildeo en Colombia, estudio de caso: Reforma tributaria 2002. Universidad de los Andes, Facultad de Humanidades y Ciencias Sociales, Departamento de Ciencia Política. Bogotá.p4.. 20.

(21) brasileros”32, quizá debido a que el empresariado colombiano organizado siempre ha tenido el dilema del proteccionismo que vivió en su historia y el libre cambio que le exige el mundo globalizado. Cabe aclarar que la evolución conceptual del lobby ha trascendido en la historia estadounidense. Ese cabildeo que se trabajaba de forma. primitiva e invisible ha. pasado a realizarse por grupos de interés formalmente conformados con amplia experiencia en el mapa político y con estructuras altamente profesionales para realizar todo tipo de presiones en el ámbito legal. El cambio de una actividad delincuencial a una actividad transparente fue acorde al desarrollo económico y social posterior a la II guerra mundial. Las actividades degenerativas del cabildeo que se mencionaron anteriormente, en países como Estados Unidos, variaban desde el soborno monetario, hasta la misma corrupción. que en días anteriores a la guerra fueron ampliamente. reemplazadas por nuevas formas de influencia que poco a poco se fueron institucionalizando formal e informalmente. Es por eso que cuando hablemos del cabildeo debemos ante todo relacionar su actividad con el desarrollo económico y social de los países, ya que pareciera que existe una relación matemática en la que a mayor desarrollo económico y social, se genera mayor y mejor regulación de las actividades económicas. En el mundo, su regulación y aceptación se ha dado en un proceso educativo de varios años. En la mayoría de países en vía de desarrollo hay un claro en lo concerniente a la institualización de la actividad, ya que existe un problema en la adaptación e implementación de normativas rigurosas que ya han sido adelantadas en muchos países desarrollados. Pareciera ser que la regulación del cabildeo tiene que ir acorde al desarrollo empresarial debido a que las diferencias económicas de capital y tamaño de las empresas conciben una regulación apropiada para su supervivencia y desarrollo. Por otro lado en la actualidad, la información legislativa se ha convertido en una necesidad de mercado debido a su relevancia en el desarrollo del entorno y la. 32. Rettberg, Angelika (2001). Dos crisis, dos desenlaces: retos y realidades del empresariado organizado en los años cincuenta y noventa. Revista de Estudios Sociales. Bogotá. N8 (ene 2001) p85‐92. Citando un estudio de Ben Ross Schneider, “The state and Collective Action: Business Politics in Latin America”, Manuscrito enviado a publicaciones: 1999; Why is Mexican Business so Organized?, 1999; Big Business and the politics of Economic Reform: Confidence and Concertation in Brazil and México en Ben Ross Schneider and Sylvia Maxfield, Business and the state in developing countries, Ithaca, Cornell, University Press, 1997.. 21.

(22) influencia en la economía. Las decisiones públicas han ganado especialización y a medida que los mercados se desarrollan, sus regulaciones también lo hacen. No es gratis que en el mundo varias agencias hayan encontrado una oportunidad de negocio en el manejo de las relaciones y orientaciones públicas de las empresas y que se cuente con el concepto de la información como recurso estratégico, por lo que las compañías han recalcado que su desarrollo puede ser más rápido en un entorno en el que se disponga de ella en forma completa y oportuna. Para Javier Hoyos: “las empresas crecen, los negocios se multiplican y los gobiernos y cuerpos legislativos tienden a regular al mismo ritmo esas nuevas manifestaciones de conductas sociales y de comportamientos comerciales”33, es por eso que en el pasado al igual que hoy en día la política y los negocios se entrecruzan sin lineamientos definidos que protejan las transgresiones de alguna de las partes. La perspectiva empresarial de varios estudios, muestra que los ejecutivos esperan en los próximos años, que se generen frecuentes debates respecto a relaciones públicas y políticas. En el mundo económico varias personas ven con buenos ojos el ejercicio del cabildeo como instrumento para contrarrestar los riesgos socio- políticos. Sin embargo, muchos “ejecutivos creen que las tácticas de cabildeo y relaciones públicas, que utilizan las empresas hoy en día para hacer frente a las preocupaciones sociopolíticas no son las más eficaces, además, piensan que el consumidor espera que las empresas asuman otro papel importante en el manejo de presiones y externalidades”34. TENDENCIAS MUNDIALES: Esta investigación pretende plantear las tendencias de múltiples organizaciones privadas a nivel mundial en lo concerniente al manejo de sus relaciones públicas y en la necesidad de una gestión legislativa y de gobierno clara para los próximos años. Se pretende a partir de un estudio realizado por McKinsey definir que aspectos o temas según los empresarios afectarán las discusiones y el manejo de las copañías.. 33. Hoyos, Javier; Gerente de Javier Hoyos Asesores. Especialista en gestión legislativa y Gobierno. Entrevista realizada el 23 de Octubre de 2008 por Camilo Cañón Tamayo. 34. Tomado de: The McKinsey Quarterly, Global Survey of Business Executives: Business and Society, Enero 2006.http://e.mckinseyquarterly.com Recuperado el 25 de Octubre 2008. 22.

(23) Según este estudio, el valor del accionista estará influenciado principalmente. por. externalidades como el desempleo, offshoring; la influencia en la política y las relaciones con el Estado, además de otros factores como la seguridad social, los beneficios pensiónales, la privacidad y la seguridad. Según lo demuestra la encuesta realizada a nivel mundial la influencia del sector privado en lo público y su participación política definirá el valor del accionista. (Ver gráfico 1). Pérdida de trabajo y offshoring Influencia Política de las compañías. Asuntos del medio ambiente. Pensiones y seguridad social Privacidad y seguridad de la información Salud y beneficios de los empleados Oposición a las inversiones extranjeras y libre mercado Demanda por productos saludables y seguros Acceso de los productos a consumidores pobres Estándares éticos en publicidad y mercadeo Inequidad salarial entre ejecutivos y otros empleados Condiciones de lugares de trabajo y seguridad Demanda por más productos éticos Demanda por más inversión en países pobres en desarrollo Estándares de los derechos humanos Otros. Gráfico 1: ¿Cuáles cuestiones afectarán el valor del accionista? 35 Sin embargo, es notable la disparidad entre las creencias y las acciones que realizan las empresas en lo concerniente al manejo de sus relaciones públicas. En particular, la diferencia entre las actividades o tácticas difiere sobre todo en que al cabildeo se refiere. Casi el 50% de las compañías trabajan el cabildeo y los medios de. 35. Tomado de: The McKinsey Quarterly, Global Survey of Business Executives: Business and Society, Enero 2006.http://e.mckinseyquarterly.com Recuperado el 25 de Octubre 2008. Traducido por Camilo Cañon Tamayo. En la encuesta se le pregunto a los empresarios cuales eran los 3 aspectos de mayor impacto, positivo o negativo en el valor del accionista para compañías en los próximos años. Medido en %, Sólo incluye las respuestas consideradas como las más importantes, la información tiene un peso dependiendo el PIB de cada país.. 23.

(24) comunicación en lo concerniente a regulaciones y objetivos políticos. Sin embargo, al cuestionar cual de las dos tácticas es más efectiva la relación sí varía frente al uso del cabildeo ya que los medios de comunicación siguen siendo vistos como los de mayor impacto frente al cabildeo. Este aspecto es relevante ya que vinculan el manejo de los medios de comunicación como táctica eficiente en el manejo de la opinión pública y los asuntos políticos (Ver Gráfico 2).. Tácticas usadas frecuentemente Tácticas que podrían ser más eficientes. Medios de comunicación y relaciones públicas. Incremento de transparencia frente a los riesgos de productos y procesos. Cabildeo en las leyes y el Gobierno. Desarrollo de normas éticas y otras responsabilidades empresariales. Discursos y acciones públicas por parte de los presidentes de las compañías.. Atraer stakeholders no gubernamentales. Publicidad y mercadeo. Incrementar obediencia de leyes y regulaciones Uso de alianzas y asociaciones para desarrollar regulaciones a sus miembros Cambiando líneas de productos o procesos. Publicación de consumo sostenible y responsabilidad social Filantropía Apertura de nuevos mercados o cierre de otros. Gráfico 2: Disparidad entre creencias y acciones36 De igual manera es posible establecer que según este estudio, la mayoría de los ejecutivos en el mundo quieren generar productividad y utilidades pero balanceados con la contribución pública, y no mientras se obedecen las leyes y regulaciones. De la misma forma se exhibe la importancia de la actividad de relacionamiento público como un asunto que debe estar liderado por el presidente o el gerente de la compañía.. 36. Tomado de: The McKinsey Quarterly, Global Survey of Business Executives: Business and Society, Enero 2006.http://e.mckinseyquarterly.com Recuperado el 25 de Octubre 2008. Traducida por Camilo Cañón Tamayo. Respuesta a el manejo de asuntos sociopolíticos, cuáles 3 tácticas realiza más frecuentemente y cuáles 3 considera son las más efectivas. Medido en términos % y sólo teniendo en cuenta la primera respuesta, la información está ajustada dependiendo el PIB de cada país y excluye la respuesta “No sabe” y la respuesta “otras”.. 24.

(25) Precisamente, los directores encuestados en el estudio definieron el cabildeo como una actividad relevante y necesaria en ejecutivos de alto nivel con capacidad de decisión. en la organización. Para los encuestados estar atentos a anticiparse en. actividades socio políticas que puede afectar la organización, es un rol definido de todos los CEO37 o presidentes corporativos. La táctica del cabildeo y las relaciones públicas son la forma más eficiente para lograr sus pretensiones en este campo y según este estudio, las tendencias en los ejecutivos de alto nivel en las compañías privadas será el de tomar el liderazgo en la gestión política y pública. (Ver gráfico 3).. Toma el liderazgo Debería tomar el liderazgo. CEO o presidente de la compañía Departamento o corporación de asuntos públicos Otros miembros ejecutivos o directivos de la compañía Divisiones principales de los negocios Departamento de responsabilidad social corporativa Departamento de Recursos Humanos Departamento de Estrategia. Gráfico 3: ¿Quién lidera y quién debería liderar?38. 37. Las siglas para referirse al Chief Executive Officer, es la posición más alta de una compañía. Se traduce como el jefe ejecutivo de la organización. 38. Tomado de: The McKinsey Quarterly: Global Survey of Business Executives: Business and Society, Enero 2006.http://e.mckinseyquarterly.com Recuperado el 25 de Octubre 2008. Traducida por Camilo Cañón Tamayo. Respuesta a quién lidera y quién debería realizar la administración de asuntos sociopolíticos. Medido en términos %, la información está ajustada dependiendo el PIB de cada país y excluye la respuesta “No sabe” y la respuesta “otro”.. 25.

(26) EL CABILDEO EN COLOMBIA. PERSPECTIVA HISTÓRICA: En el país, el cabildeo es fuertemente dependiente de las externalidades que el empresariado tiene que afrontar, así como de las obligaciones y cambios en el mercado que ocurren en el corto plazo. Para el caso colombiano, el debate frente la relación política del sector público y privado para tratar asuntos económicos ha generado múltiples interpretaciones. Por ejemplo, Miguel Urrutia argumenta que en el país existió una “limitada influencia” sobre las decisiones del Estado, mientras para Eduardo Sáenz, las élites si representaron un notorio y claro interés e influencia estatal. Lo cierto es, que en el país se expiden frecuentemente normas, leyes, decretos, resoluciones y actos legislativos que de cierta manera han cambiado y cambian la forma de hacer negocios, es por eso que no es posible descartar la actividad y el uso del cabildeo como herramienta por parte del empresariado y mucho menos es imposible no contarlo como protagonista en el desarrollo constitucional del país. Eduardo Sáenz, en su obra La ofensiva empresarial intenta demostrar que no existe ningún tipo de autonomía entre el Estado, los políticos y los intereses económicos de las élites. Así, “era muy claro que los políticos que trabajaban para la ANDI, por “prestantes” que fuesen estaban subordinados a los intereses de la asociación. Además, servirle a la ANDI los ayudó a consolidar sus carreras políticas (…) la ANDI ayudó a crear y a consolidar una sub élite subordinada compuesta por hábiles políticos egresados de diferentes universidades del país39. En Colombia el ejercicio más usual del cabildeo se ha dado en temas de inversión, deuda pública, política fiscal y comercio exterior. De igual manera se puede identificar su relevancia durante los siglos XIX y XX, ya que ésta época es conocida como la de mayor intensidad en la acción política por parte del empresariado. De hecho, el primer registro que es necesario destacar en la elaboración de políticas por parte del sector privado, es la incidencia de la “Ley 111 de 1890 que autoriza al Gobierno para crear Cámaras de Comercio dotadas de numerosos privilegios. (De esta forma…) se fueron. 39. Sáenz, Eduardo (1993). La ofensiva empresarial, Industriales, políticos y violencia en los años 40 en Colombia. Tercer mundo ediciones. Uniandes. Bogotá.P116.. 26.

(27) convirtiendo los gremios no solo en organismos regulares de la vida mercantil para el caso de las cámaras de comercio, sino también en consejeros del Gobierno en materia económica y fiscal. (...) De hecho desde entonces los gremios eran parcialmente órganos oficiales con derecho a presentar proyectos y puntos de vista sobre materias económicas, eran también consultores del gobierno, auxiliares de diversos ministerios, participantes en los diferentes tribunales como árbitros”40. De la misma manera, otros autores pretenden identificar y detallar aún más en una línea de tiempo el proceso de industrialización y desarrollo agudo del capitalismo en Colombia. Estos escritores han buscado el período de mayor influencia del empresariado en el impulso político y económico, y es por eso que han intentado identificar décadas en las que la actividad económica ha repercutido en la acción pública.. En. “la mayor parte de la literatura sobre el desarrollo. económico de. Colombia durante las décadas de los años 30 y 40 del siglo XX, se argumenta que el Estado Nacional promovió el desarrollo industrial en esa época. Las administraciones liberales de Enrique Olaya Herrera (1930-1934), de Alfonso López Pumarejo (19341938 y 1942-1945) y de Eduardo Santos (1938-1942), son presentadas por muchos historiadores como las representantes de una naciente burguesía industrial muy influyente, protagonista en el proceso de modernización de una nación supuestamente feudal, que había sido gobernada sin interrupciones por el Partido Conservador desde la década de los años 80 en el siglo XIX”41. Esta burguesía industrial tenía el poder de la información económica en la década de los cuarenta y los cincuenta. Gozaban del privilegio de ser las únicas fuentes “confiables”, de manera que se convirtieron en determinantes para la adopción de políticas.. “Sólo los mismos industriales tenían. datos sobre la industria y la economía, de tal suerte que la información que suministraban al gobierno era un insumo necesario para las políticas que se adoptaron”42. Así también, es posible encontrar comportamientos frecuentes de algunos grupos de esta época como el caso de los comerciantes importadores y exportadores quienes “se entrecruzaron con la política partidista y las políticas económicas debido a los altibajos del comercio exterior, la fragmentación regional. 40. Bejarano, Jesús Antonio (1985). Economía y poder (Gremios, Estado y política). Fondo Editorial CEREC S.A. Sociedad de agricultores de Colombia. Bogotá. Colombia. P214. 41. Sáenz, Eduardo (1989). Industriales, proteccionismo y política en Colombia; Intereses, Conflictos y Violencia. Universidad de los Andes. Monografías. Facultad de Administración. P1. 42. Urrutia, Miguel (1983). Gremios, política económica y democracia. Fondo Cultural de Cafeteros. Bogotá.P81.. 27.

(28) causada por la defensa de intereses locales o centrales y la difícil realidad fiscal del país”43. Otro registro existente en la utilización del cabildeo a principios del siglo XX lo definió Jesús Antonio Bejarano (1982) afirmando que “el flujo de dólares y la proliferación de obras públicas en la década de los años veinte, seguidos por la crisis de 1929, debilitaron la hegemonía económica y política de la clase terrateniente, convirtiendo al Estado por lo tanto, en un “instrumento” de los manufactureros, quienes estaban tratando de implantar un “proyecto de industrialización”44. Esta idea también es soportada por Sáenz quién ubica a los manufactureros como grupos de presión en los primeros años de la ANDI en 1944. Igualmente, Eduardo Sáenz (1989) identifica a está agremiación como la primera organización que realizó un Lobby formal en el país, pues para él en los períodos electorales de 1945 y 1947 es visible la participación directa con personajes como José María Bernal y Darío Botero Isaza en el Congreso de la República. Además agrega que la ANDI además de usar su influencia económica para colocar adeptos dentro del Legislativo comenzó a asesorarse en el manejo de las relaciones públicas con el Ejecutivo y el Legislativo contratando a figuras como Gonzalo Restrepo, Alfonso Araujo. y Carlos Lleras Restrepo. Este último, no ha. abandonado la actividad hasta el día de hoy. Por otra parte, Mario Arrubla (1983) establece los años setenta como la época del auge de la actividad ya que “después de la gran crisis del capitalismo, los dirigentes del país pusieron los resortes del Estado al servicio de las causas de la Industrialización”45. Arrubla (1983) plantea la existencia tangencial de cabilderos, en sus publicaciones, ya que puede leerse que los directores o presidentes de algunas agremiaciones practicaron de cierta manera el ejercicio cabildeo. Por su parte, Mayor Mora (1999), identifica particularmente dicha. práctica por parte de un empresario. extranjero en los ferrocarriles. En definitiva, lo poco que se ha investigado en la materia permite visualizar algunos estudios que detectan el ejercicio del cabildeo hacia los años cuarenta, mientras que otros lo muestran solo hasta finales del siglo XX. Definen su comienzo en la vida del. 43. Molina, Luís Fernando(2007). Chepe metralla. Universidad de los Andes, Bogotá. P1.. 44. Bejarano, Jesús Antonio (1982). La economía. ED. Manual de Historia económica de Colombia. Vol. II. Bogotá. P 42‐ 46. 45. Arrubla, Mario (1981). Síntesis de Historia Política Contemporánea siglo XXI. Colombia Hoy, TM editores, 15 edición, Bogotá. P2.. 28.

(29) empresariado al mismo tiempo que las manifestaciones del proceso de modernización, visibilizada por los gremios y por diversos grupos de interés político y económico (elites). Así, para algunos autores como Eduardo Sáenz (1989) y Angelika Bettberg (2001) la participación del empresariado en política llega a su cumbre en 1957 pues “la derrota del general Rojas Pinilla, ilustra el poder (acumulado) de los gremios en las décadas de los cuarenta, cincuenta y setenta”46. Los gremios “fundados en su mayoría en los años cuarenta como resultado del proceso de industrialización de la posguerra, se constituyeron como entidades sin ánimo de lucro con el objeto de representar y fomentar los intereses de los empresarios de los diferentes sectores de la economía (…) En ausencia de una tradición corporativista sólida y a pesar de que la afiliación a los gremios era y sigue siendo voluntaria, (para el caso colombiano, éstos) eran los intermediarios individuales efectivos entre los gobiernos. y los distintos sectores. empresariales. Así lo demuestra su capacidad de acción colectiva desplegada ante una situación de crisis generalizada como parte del frente civil contra Rojas”47. Sin embargo, el punto en la historia política y económica colombiana donde se puede visualizar con más relevancia el ejercicio del cabildeo es en la década de los sesenta y ochenta, debido a que en esta época gran parte “de los miembros (el 30 %) (pertenecía) a las juntas de los organismos estatales encargados de las políticas económicas al comenzar la década de los años ochenta pertenecían al sector privado, y en contraste el 3% de representantes de organizaciones de las clases subalternas (…) en la década de los sesenta 56% de los ministros, 42% de los congresistas y 43% de los altos burócratas habían ocupado cargos de dirección gremial”48. De la misma manera, para la década de los sesenta según “uno de los fundadores de la ANDI recuerda cómo esta organización “llegó a estar prácticamente sola porque era cada vez más fuerte. El poder en la opinión pública y en el sector oficial era muy alto”. “Antes, el presidente de la ANDI era equiparable con el Presidente de la república”. 46. Rettberg, Angelika (2001). Dos crisis, dos desenlaces: retos y realidades del empresariado organizado en los años cincuenta y noventa. Revista de Estudios Sociales. Bogotá. N8 (ene 2001) p85‐92.. 47. Rettberg, Angelika (2001). P91.. 48. Melo, Jorge Orlando; Leal, Francisco, (1997). Colombia Hoy, perspectivas hacía el siglo XXI. TM Editores, 15 edición, 1997, Bogotá Colombia. P407. Tomando referencia de Edgar Revéiz Evolución de las formas de intervención del Estado en la economía en América Latina: El caso Colombiano en CEDE, El Estado y el desarrollo, Bogotá, Uniandes, 1981. Así mismo, el trabajo de Robert H Dix. The politics in Colombia, New York, Praeger & Hoover, Institution PRESS, P 124. 29.