UNIVERSIDAD DE LOS ANDES
FACULTAD DE ECONOMÍA
DESCENTRALIZACIÓN FISCAL Y PROVISIÓN DE SERVICIOS DE SALUD Y EDUCACIÓN EN COLOMBIA
Asesor: Miguel Urrutia Montoya
Presentado por: Richard Valery Jaimes Bonilla, 200919253
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DESCENTRALIZACIÓN FISCAL Y PROVISIÓN DE SERVICIOS DE SALUD Y EDUCACIÓN EN COLOMBIA
Richard Jaimes1
Asesor: Miguel Urrutia Montoya
Facultad de Economía, Universidad de Los Andes
Versión: 17 de junio de 2013
Resumen
El objetivo de este documento es explorar la relación entre descentralización fiscal y el comportamiento de los indicadores de tasa de mortalidad infantil y cobertura neta educativa en Colombia durante los últimos años; y contribuir a la literatura empírica investigando la hipótesis de que cambios hacia mayores niveles de descentralización genera mejoras en eficiencia en la provisión de bienes y servicios públicos. Los resultados del análisis empírico, a través de un modelo de datos panel para los departamentos de Colombia, proveen evidencia significativa de que la descentralización fiscal está asociada con menores tasas de mortalidad infantil y mayores niveles en la tasa de cobertura neta educativa sobre el periodo de estudio, si se cumplen ciertas condiciones.
Palabras clave:Descentralización, provisión pública, salud, educación, Colombia.
Clasificación JEL: H42, H72, H75, I0
1 Estudiante de la Maestría en Economía en la Universidad de Los Andes. Correo: [email protected].
Agradezco los valiosos comentarios de mi asesor Miguel Urrutia y de Paula Jaramillo. A los jurados, Fabio Sánchez y Darwin Cortés por sus correcciones y sugerencias que complementaron el documento. Cualquier error es responsabilidad única del autor.
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FISCAL DECENTRALIZATION AND PROVISION OF HEALTH AND EDUCATION SERVICES IN COLOMBIA
Richard Jaimes
Advisor: Miguel Urrutia Montoya
Abstract
The aim of this paper is to explore the relationship between fiscal decentralization and infant mortality and net school enrollment rates in Colombia during the last decade and to contribute to the empirical literature by investigating the hypothesis that shifts towards more descentralization would be accompanied by improvements in the efficiency of delivery of government services. Panel regressions of Colombian departments provide robust evidence that fiscal descentralization is associated with lower infant mortality and higher net school enrollment rates over the period studied, if certain conditions are met.
Key words:Descentralization, public provision, health, education, Colombia.
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I. INTRODUCCIÓN
Aunque desde hace más de dos décadas en la mayoría de los países se ha experimentado con alguna forma de descentralización2 (Manor, 1999; Rodden, 2002; Rodden, 2004), entendiendo este proceso como la transferencia de autoridad de parte de un gobierno central hacia gobiernos subnacionales para la toma de decisiones en materia administrativa y financiera, vinculadas principalmente con un conjunto de responsabilidades, competencias y deberes dirigidos al fomento de la gobernabilidad y al crecimiento en la provisión de bienes y servicios públicos, los resultados sobre sus efectos económicos no son concluyentes (Blume y Voigt, 2011). Y no lo son, porque la descentralización como proceso no es buena en si misma3, sino que dependerá en gran medida de la calidad del capital humano involucrado y de la estructura institucional específica a cada economía (Tanzi, 1996; Spiller y Tommasi, 2000; Besley, Faguet, Tommasi, 2003; Kimr, 2008).
El estudio de las consecuencias económicas de la descentralización es entonces vital, por cuanto su implementación como organización social, política e institucional en una sociedad puede generar beneficios y costos, y es deber de los hacedores de políticas, en el supuesto de su benevolencia (Dixit, 1996), aumentar los primeros y mitigar los segundos. Se afirma lo anterior, porque aunque en un proceso de entrega de responsabilidades es posible clasificar e incluso cuantificar las ganancias o pérdidas del mismo (Oates, 1997), la presencia de éstas serán resultado de la interacción entre los diferentes agentes de la sociedad que se apropien del debate y su implementación (Falleti, 2005).
De acuerdo a lo anterior, y teniendo en cuenta que Colombia emprendió desde la década de los 70s del siglo XX un proceso de entrega gradual de responsabilidades en el recaudo o participación en los tributos y funciones de gasto a niveles inferiores de gobierno, y que la
2 Siguiendo a Kimr (2008) en el presente estudio se considera que existen tres tipos de descentralización: i)
Administrativa: Autonomía en gasto público en niveles inferiores de gobierno, ii) Fiscal: Autonomía para aumentar ingresos –tributación- y en la asignación de recursos financieros, y iii) Política: Libre elección de mandatarios subnacionales. Para un análisis preciso de la diferencia entre una descentralización administrativa y una fiscal ver el trabajo de Tanzi (1996).
3 Las diferencias en resultados en las experiencias de China y Rusia pueden ejemplificar este argumento. En China,
el gobierno central ha sido lo bastante disciplinado y riguroso para inducir a los gobiernos locales en favor del crecimiento; en Rusia, sin embargo, estos gobiernos subnacionales han frenado el crecimiento con impuestos, regulaciones excesivas y corrupción (Blanchard y Shleifer, 2001).
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consolidación que se buscó con la promulgación de la Constitución de 1991 y las posteriores reformas implementadas, dista de ser completa (Bird, 2012) –en cifras, el gasto subnacional excluyendo las transferencias intergubernamentales en el año 2000 como proporción del gasto público total fue del 33,5%, para el año 2010 este indicador alcanzó un 36.8%; sin embargo, si incluimos las transferencias, el gasto subnacional alcanzó el 55,6% y el 62.9% en los años 2000 y 2010, respectivamente (para otros indicadores, ver gráfico No. 1)-, el objetivo de esta investigación es explorar la relación entre descentralización fiscal y la provisión pública4 de salud y educación5 en Colombia a nivel regional en la última década, o más específicamente, dar respuesta a cuál es la relación existente entre descentralización fiscal y el comportamiento de los indicadores de mortalidad infantil y cobertura neta educativa; y, finalmente, concurrir a la literatura empírica investigando la hipótesis en su forma más general de que cambios hacia mayores niveles de descentralización genera mejoras en eficiencia en la provisión de bienes y servicios públicos, motivado por la poca evidencia significativa de los efectos de la descentralización, en especial el componente fiscal, en variables que rinden beneficios sociales y económicos, como el nivel de salud (Jiménez-Rubio, 2011a, 2011b; Cantarero y Pascual, 2008) y educación en la población (Habibi et al., 2003; Channa y Faguet, 2012).
Asimismo, dado que la mayoría de estudios sobre descentralización en Colombia han dirigido su análisis al comportamiento fiscal y de provisión de bienes y servicios a nivel municipal6, sin darle la importancia necesaria al papel desarrollado por los Departamentos en la consecución de los resultados7; esta investigación supera algunos de los límites encontrados en estudios anteriores, al
4 Besley y Coate (1991), Boadway, Roberts y Shah (1994), Epple y Romano (1996), Blomquist y Christiansen
(1999), justifican la provisión pública de salud y educación cuando hay presencia de fallas de mercado que amenazan los objetivos de eficiencia y equidad; y cuando se implementa como mecanismo para la redistribución del ingreso.
5 Los indicadores calculados para dicho propósito son en su orden la tasa de mortalidad infantil, medida como la
cantidad de defunciones en niños menores a un (1) año por cada mil (1000) nacimientos; y el promedio geométrico de las tasas de cobertura neta educativa, entendida como la relación ente estudiantes matriculados en edad para cursar un nivel sobre el total de la población en el rango de edad apropiado para cada nivel.
6 Ver por ejemplo los trabajos de González (2001), Bonilla (2002), Cadena (2002), Nuñez (2005), Sánchez (2006),
Faguet y Sánchez (2009) y Cediel (2010).
7 Prud’homme (1994) afirma que el problema no es en principio determinar a qué nivel de gobierno debe asignársele
la función para la provisión de un bien específico, debido a que es posible la provisión diferenciada entre los niveles involucrados; el reto es establecer cómo podría y debería organizarse la producción y/o prestación conjunta de bienes y servicios. Manor (1999) se une al debate expresando que la descentralización a niveles regionales y locales aumenta la dificultad del diseño de una estructura eficiente de responsabilidades entre dichos niveles, puesto los errores pueden incrementarse y rendir un costo elevado; no obstante, establece algunas ventajas de hacerlo: a) Disminuye la distancia entre el gobierno central y el local en términos de flujo de información y de influencia; b) Algunos programas o proyectos complejos tienen incidencia en más de una localidad, en este caso el nivel
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utilizar datos de corte municipal y departamental, que permiten evaluar y comparar la importancia de cada nivel en la estructura territorial para la provisión pública de salud y educación en Colombia8. Aunque el gasto departamental (gdep) como proporción del gasto del gobierno nacional (gnc) excluyendo las transferencias (tran), ha estado por debajo del gasto municipal (gmun) durante la última década como se evidencia en el gráfico No.1, realizar un análisis sin tener en cuenta una relación entre nivel intermedio-nivel local9 podría subestimar o sobreestimar los resultados que se desprendan del mismo, porque dada la estructura administrativa colombiana, la duplicidad de funciones, aún existente, puede estar limitando los beneficios que promete la descentralización.
Gráfico No. 1. Niveles de descentralización (%) 2000-2010
Fuente: MHCP, DNP. Cálculos del autor.
intermedio puede facilitar su implementación y administración; c) El nivel intermedio puede convertirse en un obstáculo institucional más que salvar para revertir la entrega de responsabilidades y recursos al nivel nacional y d) Las instituciones regionales pueden asistir a gobiernos locales con problemas de capacidad administrativa; entre otras.
8 No obstante, dadas las características del presente estudio y que pueden existir sesgos importantes en las medidas
utilizadas y la no disponibilidad de cierta clase de datos clave, como podría ser el gasto en salud y educación discriminado por nivel gobierno, que pueden afectar en algún grado los resultados, las conclusiones que se deriven del análisis deben tratarse con precaución (Habibi et al., 2003).
9 Debido a restricciones de información este análisis se hará desde una perspectiva departamental, puesto no fue
posible determinar el gasto departamental específico por unidad espacial (llámese municipio). En este sentido, se procedió a una agregación hacia arriba por región siguiendo de cerca la especificación de Prais y Aitchison (1954) y Jarque (1981), la cual rinde estimadores insesgados en datos agrupados, y donde la pérdida de eficiencia para modelos con grupos (m<=10) es de un 1% respecto a las estimaciones con los datos individuales.
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40
50
60
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(%
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2000 2002 2004 2006 2008 2010
AÑO
GDEP/GNC-TRAN GMUN/GNC-TRAN
TRAN/GNC GDEP+GBTA/GNC-TRAN
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Igualmente, se hace notar que este estudio contribuye a la literatura colombiana en dos aspectos fundamentales. En primer lugar, evalúa si la descentralización fiscal tiene una relación positiva estadística y económicamente significativa en Colombia sobre la provisión pública de salud y educación, aludiendo, en concordancia con lo enunciado en el aparte anterior, que los resultados dependen en gran medida de la relación existente entre los distintos niveles inferiores de gobierno (por ejemplo, frente a las transferencias nacionales, debe tenerse en cuenta que las competencias y responsabilidades de los gobiernos subnacionales difieren entre sectores (salud y educación) y regiones10, ver tabla No. 1). En este sentido, nuestra hipótesis principal a testear es: una mayor profundización de la descentralización, es decir mayores niveles de gasto en el orden municipal respecto al departamento, está asociada con menores tasas de mortalidad infantil y coberturas netas educativas más altas porque se alcanza la satisfacción de las necesidades locales como resultado de la cercanía de los gobiernos.
Tabla No. 1. Distribución de responsabilidad gasto transferencias
Fuente: DNP. Cálculos del autor.
En segundo lugar, dado que la unidad de análisis de cualquier estudio sobre descentralización debería ser el nivel local de los recursos, en el sentido de que la descentralización no debe entenderse como el simple aumento de las transferencias11 -aunque en Colombia la participación
de las transferencias en el gasto del gobierno nacional durante la última década alcanzó en promedio un 50,1%- y que los incentivos deben ser parte fundamental de dicho sistema (Wiesner, 2002), se utilizan dos indicadores de descentralización fiscal que relacionan el nivel total de gastos y los recursos de los gobiernos subnacionales (para nuestro caso, departamentos y
10 Tal es el caso, que para el sector de la educación, en el departamento de Bolívar en el año 2002 el 60% de las
transferencias eran ejecutadas por los municipios de la región, este porcentaje en el 2010 alcanzó el 48%; mientras que en el 2002 en Antioquia solo el 22% de las transferencias era ejecutado por los municipios, pero en el año 2010 la importancia del departamento en la ejecución de las transferencias cayó al 28%.
11 Debe tenerse en cuenta que aunque efectivamente un proceso de descentralización no debe entenderse únicamente
desde el punto de vista del nivel de transferencias, éstas cumplen la función primordial de igualación de condiciones entre los distintos gobiernos locales, introducir cambios en las políticas territoriales y locales, y disminuir los efectos de las externalidades interjurisdiccionales (Wiesner, 2002). Para un análisis más extenso los trabajos de Boadway et al. (1994), Prud’homme (1994) y Kimr (2008), son una excelente referencia.
Departamento 74.8 60 54.8 35.1 31.9 24.1
Municipios 25.2 40 45.2 64.9 68.1 75.9
% Ejecución transferencias Educación % Ejecución transferencias salud
8
municipios) siguiendo la especificaciones de los modelos estimados en los documentos de Habibi et al. (2003), Vo (2008) Uchimura y Jütting (2009) y Barankay y Lockwood (2007), controlando por el nivel de transferencias. Estos indicadores han probado ser una buena aproximación a la autonomía real y a las relaciones existentes entre los gobiernos subnacionales.
Este documento consta de siete secciones, incluida esta introducción. La siguiente sección describe de manera breve las principales ventajas y desventajas de un proceso de descentralización desde el punto de vista teórico. La tercera sección presenta la revisión de la literatura empírica relevante a nivel internacional y nacional. La cuarta expone el proceso de descentralización en Colombia desde la promulgación de la Constitución de 1991 hasta la fecha. La quinta sección presenta los datos, las estadísticas descriptivas e indica las características del modelo a estimar. La sexta aproxima los efectos de la descentralización sobre las tasas de mortalidad infantil y cobertura neta educativa; y enseña los principales resultados de las diferentes especificaciones de los modelos econométricos estimados. Finalmente, en la séptima sección se reportan las conclusiones.
II. DESCENTRALIZACIÓN: UN POCO DE TEORÍA
¿Cuáles son sus ventajas?
La hipótesis básica que sustenta la inclusión de un proceso de descentralización, como objetivo principal en las reformas de gobierno, es que la entrega de poder económico a gobiernos locales mejora la eficiencia en la provisión de bienes y servicios públicos (Oates, 1972). No obstante, aunque el impacto de la descentralización sobre la cantidad y la calidad de bienes públicos depende de un número amplio de factores, los beneficios en su forma más general se pueden resumir en, básicamente, cuatro aspectos: i) Se alcanza la satisfacción de las necesidades locales, como resultado de la cercanía de los gobiernos y del conocimiento, por parte de estos, de las preferencias de su población (Oates, 1997, 2005); por cuanto se profundiza la democracia y se incentiva la participación ciudadana; ii) Incrementa la supervisión pública del actuar gubernamental y propicia la rendición de cuentas, debido al control social y al control nacional de las actividades que desempeñan sus gobiernos inferiores en su autonomía (Bardhan y
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Mookherjee, 2002, 2005); iii) Es un instrumento para reducir el poder (rol) del gobierno central y aumentar la gobernabilidad (Besley, Faguet, y Tommasi, 2003), puesto que una fragmentación del poder gubernamental limita la acción uniforme del gobierno y propone a través de gobiernos subnacionales tener una presencia más exhaustiva en los territorios; y, finalmente, iv) Beneficiar a grupos menos favorecidos, a través de políticas locales, que promuevan la redistribución del ingreso y focalicen los recursos en actividades que reduzcan la segregación social (Manor, 1999).
¿Y cuáles sus peligros?
Una reforma institucional de tal magnitud, como lo es un proceso de división política, económica y administrativa, podría generar también algunos peligros, dado que la transferencia de autoridad a niveles inferiores de gobierno no es la panacea para la mejora en eficiencia en la provisión pública de bienes y servicios (Habibi et al., 2003). En este sentido, como costos de la descentralización se puede mencionar los siguientes: i) Incrementos en el nivel de corrupción, si las preferencias de la autoridad local no se alinean completamente a las de su población (Bardhan et al, 2002, 2005); costo que puede incrementarse fácilmente, si no existe una cultura de control social ni participación local en las decisiones, y del no respeto por lo público; ii) Problemas de coordinación entre los diferentes niveles de gobierno, situación que puede verse magnificada, si esa entrega de autoridad no establece el alcance y los límites de la misma, con el propósito de evitar la duplicidad de funciones y la pérdida de eficiencia en alcanzar objetivos que no son del orden subnacional (Manor, 1999; Prud’homme, 1994); iii) Baja capacidad fiscal y técnica, por parte del gobierno local, para cumplir con las responsabilidades recibidas, entendiendo esta baja capacidad como la deficiente existencia de recursos humanos y financieros para alcanzar los objetivos a un mínimo costo (Robalino, Picazo y Voetberg, 2001); iv) Una improductiva competencia fiscal cuando no se establecen los parámetros para la financiación de las responsabilidades, o no se entregan los instrumentos (e.g., tasas impositivas, bases gravables) oportunos y efectivos para consolidar una estructura fiscal, que permita la destinación de recursos a las necesidades de la población (Bardhan et al, 2005); y, v) Incrementos en las disparidades regionales y pérdida de las economías de escala en la producción de bienes públicos, debido a sistemas de transferencias no pertinentes para salvar las diferencias existentes entre los niveles
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inferiores de gobierno, antes de iniciar un proceso de descentralización (Wiesner, 2002; Robalino et al, 2001).
III. EFECTOS DE LA DESCENTRALIZACIÓN FISCAL EN LA PROVISIÓN DE
SALUD Y EDUCACIÓN
Aunque la evidencia empírica sobre los efectos de la descentralización fiscal es débil, incompleta y a menudo contradictoria, una vez se controla por la calidad de estimación, el método de aproximación y estrategia de identificación, el patrón que se obtiene entrega resultados positivos y significativos (Channa et al., 2012). Básicamente, las principales fuentes de divergencia en los resultados se deben a:
1. Existen ambigüedades teóricas sobre impacto de la descentralización fiscal. Sin embargo, hay consenso de que los resultados de la descentralización serán función de las condiciones locales, de la estructura de incentivos, del sistema de transferencias y de la autonomía fiscal de los gobiernos subnacionales (Freinkman y Plekhanov, 2010).
2. Etapas en el desarrollo del proceso de descentralización fiscal (Falleti, 2005). Este punto es crucial, porque aunque no se analiza a mayor profundidad en este artículo, a quién, cómo, cuándo y qué responsabilidades se transfiere, de estos factores dependerán los resultados.
3. Diversidad de indicadores utilizados para medir la descentralización fiscal. El argumento detrás de esta afirmación, reside en el hecho de las múltiples aproximaciones a la medición de las variables que explican la descentralización, ignorando detalles institucionales y diferencias no cuantificables entre los gobiernos locales (Treisman, 2002; Blume y Voigt, 2011).
¿Qué dice la literatura?
A nivel nacional, se rescata el esfuerzo de los trabajos de Forero, Santa María y Zapata (2010) y Forero et al. (2010), al realizar la evaluación de los sectores de Salud y Educación en Colombia, respectivamente, desde una visión departamental. Estos estudios utilizan técnicas de datos panel y métodos generalizados de momentos (GMM) para el periodo 2003-2007, para estimar el efecto
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de las transferencias per cápita en cada uno de los sectores en el comportamiento de las tasas de mortalidad infantil y cobertura educativa en secundaria, controlando por variables como el PIB Departamental per cápita, un indicador de dispersión poblacional y sus respectivas interrelaciones. En relación al sector salud, las variables más significativas en explicar la reducción de la tasa de mortalidad, son en su orden las transferencias per cápita y el PIB per cápita. En el caso de educación, se observa que el PIB per cápita domina en significancia en las distintas especificaciones de los modelos estimados.
En otro estudio para Colombia, el artículo de Soto, Farfan y Lorant (2012) estima el efecto de la descentralización fiscal sobre la tasa de mortalidad infantil a nivel municipal para el periodo 1998-2007 utilizando un modelo de datos en panel no balanceado con efectos fijos y errores robustos a heterocedasticidad. La descentralización fiscal fue calculada como la proporción del gasto total en salud realizado por los gobiernos locales. Asimismo, evalúa el efecto de las transferencias como proporción del gasto local en salud y adiciona una variable ficticia para explicar el mayor nivel de descentralización en los municipios, controlando con indicadores de necesidad básicas insatisfechas, asistencia escolar y población. Los resultados obtenidos resultan ser más positivos y significativos cuando se hace la distinción entre municipios pobres y no pobres.
Finalmente, antes de hacer un breve recorrido por la literatura internacional12, los trabajos a nivel
municipal para Colombia y Bolivia desarrollados por Sánchez (2006), Faguet y Sánchez (2008), y Faguet y Sánchez (2009) encuentran que el esfuerzo propio13 como proporción del gasto es la variable que tiene mayor efecto en el aumento de las coberturas educativas y salud y, que en definitiva, la descentralización ha entregado efectos significativos sobre los patrones de inversión, priorizándose los servicios de salud, educación, agua y alcantarillado. Asimismo,
12 Para el caso colombiano, también se ha utilizado técnicas no paramétricas de estimación para evaluar el proceso de
descentralización en la eficiencia y calidad en la educación colombiana, entre las que se encuentra la metodología de análisis envolvente de datos (DEA, por sus siglas en inglés). Se destacan los trabajos de Melo (2005) y Piñeros (2010). Los resultados soportan la hipótesis de que existe una disparidad significativa en varios Departamentos del país en capacidad técnica, que ha impedido alcanzar mayores beneficios en las dos últimas décadas.
13 Es importante tener en cuenta, sin embargo, como lo advierte Bonet y Rueda (2012), la alta dependencia hacia las
transferencias por parte de los gobiernos subnacionales no debe entenderse como un bajo esfuerzo fiscal, puesto que para realizar una evaluación completa del desempeño fiscal y la financiación de su gasto se deben tener en cuenta otras variables, como por ejemplo, su recaudación potencial –máxima recaudación que puede ser obtenida a través del sistema legal vigente- y/o capacidad tributaria –máxima recaudación que se puede lograr dada sus características económicas, sociales, institucionales y demográficas-.
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Cortés (2010) evalúa el impacto de la reforma del año 2001 en Colombia en el proceso de descentralización sobre la tasa de matrícula educativa oficial en los municipios, a través de una técnica de regresión discontinua para comparar los resultados entre los municipios certificados y no certificados14. Los resultados sugieren que aunque se evidenció un incremento en tasas de matrícula escolar, no hay diferencias significativas producto de la reforma entre los dos grupos señalados anteriormente. Por su parte, Lozano y Martínez (2013) proveen evidencia empírica de los efectos positivos de la descentralización fiscal desarrollada en Colombia en la prestación del servicio educativo en la última década en términos de tasa de matrícula y calidad, utilizando datos de corte municipal.
En la literatura internacional, en relación al sector de la salud Uchimura et al. (2009) encuentra que las provincias 15 más descentralizadas –jurisdicciones locales poseen un mayor responsabilidad en la prestación de los servicios de salud- reportan mejores resultados en las tasas de mortalidad bajo dos condiciones: i) si existe un sistema establecido de transferencias entre las provincias y el nivel inferior de gobierno, y ii) si la capacidad fiscal de este último es alta. También hacen notar la importancia de proveer mejores incentivos a los gobiernos locales para la provisión de bienes y servicios, dado que existe evidencia del bajo interés y de la no adecuación del sistema de transferencias, al objetivo de redistribución de recursos de las regiones más ricas a las más pobres, fiscalmente hablando.
En otros estudios sobre la posible relación entre descentralización y los resultados en indicadores de salud, se han encontrado evidencias significativas positivas. En el campo de investigaciones que apoyan la tesis de que la descentralización entrega beneficios importantes, se pueden nombrar a Robalino et al. (2001), Habibi et al. (2003), Jiménez-Rubio (2011a, 2011b) y Cantarero et al. (2008). El primero realiza un análisis entre países y demuestra empíricamente que mayor descentralización fiscal está consistentemente asociada con bajas tasas de mortalidad, se evidencia que dicho efecto es superior en ambientes institucionales que promueven los
14 Para una explicación detallada del proceso de certificación municipal para la prestación de servicios en salud y
educación, se recomienda examinar la sección cuarta del presente estudio.
15 De acuerdo a Maldonado (2005), el nivel intermedio en los países ofrece una variedad de nombres, tales como:
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derechos políticos, y es particularmente importante en los países con menores niveles de PIB per cápita.
Tabla No. 2 Revisión de la Literatura – Sector Salud
Fuente: Elaboración Propia
El segundo encuentra un efecto negativo y significativo entre los indicadores de descentralización y las tasas de mortalidad infantil en las provincias argentinas entre 1970 y 1994. El último plantea un modelo de datos en panel –con efectos fijos y efectos aleatorios- para testear la hipótesis en cuestión, utilizando como variables dependientes (o de resultado) las tasas de mortalidad infantil y esperanza de vida en los regiones de España en el periodo comprendido entre 1992 y 2003, y como variables explicativas un indicador de descentralización, el PIB per cápita, e indicadores de recursos médicos ponderados por densidad y población. Por último,
Autor (Fecha) Akin, Hutchinson y Strumpf (2005) Cantarero y Pascual (2008)
Habibi et al. (2003) Forero, Santa María y Zapata (2010) Jiménez-Rubio (2010) Jiménez-Rubio (2011)
Jin y Sun (2011)
Robalino,Pica zo y Voetberg (2001) Soto, Farfan y Lorant (2012) Uchimura y Jutting (2009)
Indicador Medida(s) de Descentralización Variables de control Muestra Metodología Relación
Proporción de recursos destinados a la provisión de bienes y servicios.
Año de la reforma PIB per cápita, proporción de
recursos propios en el presupuesto y variables ficticias.
Uganda: Distritos. 1995-1998
MCO
-Tasa de Mortalidad infantil y Esperanza de vida.
%Gasto subnacional/Gasto total
en salud PIB per cápita, # de camas de cuidados intesivos cada 1000 personas, Practicantes por 1000 Habitantes (densidad)
España: Regiones 1992-2003
Datos en panel. Efectos fijos y aleatorios
-Tasa de Mortalidad
infantil Participación entre los ingresos derivados de la coparticipación, regalías y impuestos provinciales y los ingresos totales; y la razón entre los recursos generados localmente y los recursos controlados localmente.
PIB per cápita, gasto total per cápita, número de empleados públicos por cada 1000 personas, y otras variables de ingresos provinciales.
Argentina: 23 Provincias 1970-1994
Datos en panel. Efectos fijos.
-Tasa de Mortalidad
infantil Transferencias per cápita para el sector de la salud y recursos propios
PIB per cápita, indicador de
dispersión poblacional y regalias Colombia: Departamentos 2003-2007
MCO y GMM
-Tasa de Mortalidad
infantil Indicador de autonomía tributaria subnacional y la participación de los ingresos subnacionales sobre el total de los ingresos nacionales del gobierno
PIB per cápita, un indicador de educación, gasto en salud como proporción del PIB, y un indicador de consumo de alcohol y tabaco.
20 Países OECD: 1970-2001 Modelo de corrección de errores (ECM).
-Tasa de Mortalidad
infantil Proporción de gasto local en salud en el total y transferencias como proporción del gasto total
PIB per cápita, gasto privado, nivel educativo, y niños con bajo peso al nacer.
Cánada: 10 Provincias. 1979-1995
Datos en panel. Efectos fijos.
-Tasa de Mortalidad
infantil Año de la reforma, la razón de gasto per cápita de la provincia y la suma de los gastos locales y centrales
PIB per cápita, variables de recursos de salud y variables geográficas de localización.
China: Provincia 1980, 1981, 1989, 1990, 2000 y 2003.
MCO Y FGLS para corregir heterocedasticid ad y autocorrelación AR(1). +
Tasa de Mortalidad
infantil Proporción de gasto local en el total PIB per cápita, indicador de corrupción, derechos políticos y fragmentación etno-lingüística.
Países de bajo y alto PIB per cápita: 1970-1995
Datos en panel. Efectos fijos.
-Tasa de Mortalidad
infantil Proporción de gasto local en salud en el total y transferencias como proporción del gasto total
Necesidades básicas insatisfechas
-NBI, asistencia escolar y población.Colombia: Municipios 1998-2007.
Datos en panel no balanceado. Efectos fijos.
-Tasa de Mortalidad
infantil Razón entre gasto agregado total en los gobiernos locales y la suma de sus ingresos propios, y relación del gasto agregado local sobre el total del gasto en la provincia.
PIB per cápita, razón rural/urbana, tasa de fertilidad, tasa de analfabetismo, y tamaño del gobierno de la provincia.
China: 26 Provincias 1995-2001.
Datos en panel. Efectos fijos.
-14
algunos de los resultados contradictorios y negativos se encuentran en los trabajos de Akin, Hutchinson, Strumpf (2005) y Jin, Sun (2011).
Tabla No. 3 Revisión de Literatura – Sector Educación
Fuente: Elaboración propia.
En relación a los efectos de la descentralización sobre la educación pública, los resultados de los estudios han sido positivamente significativos, en términos de cobertura y calidad. Barankay et al. (2007) a través de estimaciones con datos en panel para 26 cantones en Suiza, encuentran que
Autor (Fecha) Barankay y Lockwood (2007) Busemeyer (2007) Cortés (2010) Faguet y Sanchéz (2008) Forero, Santa María y Millán (2010)
Habibi et al. (2003) Lozano y Martínez (2013) Freinkman y Plekhanov (2010) Piñeros (2010) y Melo (2005) Faguet y Sanchéz (2009) Sanchéz (2006)
Indicador Medida(s) de Descentralización Variables de control Muestra Metodología Relación
Logro escolar Proporción de gasto local en el total (media móvil 5 periodos) y número de jurisdicciones locales en el Canton.
Gasto en educación por estudiante (media móvil 12 periodos), tamaño de las clases, número de estudiantes no nativos (media móvil 12 periodos).
Suiza: 26 Cantones. 1982-2000
Datos en panel. Efectos fijos.
+
%Gasto público / PIB Recursos propios PIB per cápita, razón de edades,
rezagos de la variable dependiente. Países: OECD 21. 1980-2001 PCSE +
Matricula estudiantil Variable dummy para identificar municipios certificados y no certificados
Costos de matrícula, población en edad escolar, impuestos municipales per cápita, inversión en capital humano, medidas de pobreza, elecciones políticas y conflicto. Colombia: Municipios 2004-2005 Evaluación de impacto: Regresión discontinua n.s
Δ Matricula oficial e Inversión Pública Sectorial
Variables dummy, disponibilidad de recursos (propios, transferencias)
Tasa de analfabetismo, participación política, vector de características geográficas y socioeconómicas, dummies por año y estado.
Bolivia: Municipios 1987-1996 Colombia: Municipios 1994-2004
Datos en panel. Tobit. Estimación en diferencias y MC2E.
+
Cobertura educativa Gasto público en educación (GPE) Todas las fuentes de financiación del sector.
PIB per cápita, indicador de dispersión poblacional y rezago de la variable dependiente.
Colombia: Departamentos 2003-2007
Datos en panel. Efectos fijos y GMM.
n.s
Matricula estudiantil
por cada 1000. Participación entre los ingresos derivados de la coparticipación, regalías y impuestos provinciales y los ingresos totales; y la razón entre los recursos generados localmente y los recursos controlados localmente.
PIB per cápita, gasto total per cápita, número de empleados públicos por cada 1000 personas, y otras variables de ingresos provinciales.
Argentina: 23 Provincias 1970-1994
Datos en panel.
Efectos fijos. +
Tasa de matricula neta y calidad educativa
Participación de los ingresos tributarios en los ingresos totales
Gasto público per cápita, población, tasa de urbanización, y tamaño de las clases.
Colombia: Municipios 2005-2010
Datos en panel.
Efectos fijos. +
Resultados en pruebas educativas
Razón entre gasto agregado total en los gobiernos locales y la suma de sus ingresos propios, y relación del gasto agregado local sobre el total del gasto en la provincia.
PIB per cápita, razón rural/urbana, tasa de fertilidad, tasa de analfabetismo, y tamaño del gobierno de la provincia.
Rusia Datos en panel.
Efectos fijos. +
Indicadores de
cobertura y calidad Gasto en Educación. Nivel educativo de los docentes, la cantidad de alumnos, el tamaño del salón de clases y la cantidad de establecimientos educativos.
Colombia: Departamentos 2002 y 2009
Análisis Envolvente de Datos (DEA)
+
Δ Matricula oficial y Δ Afiliación a Régimen Subsidiado
Variables dummy, disponibilidad de recursos (propios, transferencias)
Participación política, vector de características geográficas y socioeconómicas, dummies por año y Departamento.
Colombia: Municipios 1994-2004 y 1997-2004.
Datos en panel. Efectos aleatorios y MC2E.
+
Δ Matricula oficial, Δ Afiliación a Régimen Subsidiado y Δ cobertura en agua y alcantarillado
Esfuezo propio, transferencias Participación política, vector de características geográficas y socioeconómicas, dummies por año y Departamento.
Colombia: Municipios 1994-2004 y 1999-2004.
Datos en panel. Efectos aleatorios y MC2E.
15
una mayor descentralización está asociada a elevados logros escolares una vez se controla con variables como el gastos en educación por estudiante, tamaño de las clases y número de estudiantes no nativos.
Asimismo, Freinkman y Plekhanov (2010) sugieren que la descentralización fiscal en Rusia calculada como la proporción del gasto local financiada con recursos propios no tiene efectos significativos sobre insumos claves en la educación, pero si se evidencia un impacto positivo sobre los resultados en exámenes. Finalmente, se reseña el documento de Busemeyer (2007), cuyo análisis se dirige a calcular el impacto de la descentralización fiscal sobre el gasto público en los países del OECD para el periodo 1980-2001. Los resultados indican que el gasto público es más alto en distritos con mayor autonomía fiscal y sugiere que los resultados difieren de acuerdo al papel que desarrollan las provincias. Por último, Habibi et al. (2003) concluye que la descentralización ha tenido impactos positivos sobre la educación en las provincias argentinas, sin embargo, hace notar que el gasto total que realizan las provincias puede o no mejorar los niveles de matrícula escolar y que los resultados dependerán en gran medida de la capacidad administrativa de las mismas.
IV. LA DESCENTRALIZACIÓN EN COLOMBIA16
Durante la gran parte del siglo XX, el sistema fiscal colombiano fue altamente centralizado, dado que el gobierno central era el principal recaudador de impuestos y proveedor de bienes y servicios públicos. No obstante, en el año de 1968 con la reforma constitucional mediante el Acto Legislativo No. 1, se estableció que los Departamentos y Territorios Nacionales17 recibirían una parte de los ingresos ordinarios de la Nación para la provisión de servicios públicos, en especial los relacionados a salud y educación. El 30% de estos recursos se distribuirían en partes iguales y el 70% de acuerdo a la población. Asimismo, el Acto Legislativo No. 1 de 1968 estableció la creación del Situado Fiscal (SF), que fue reglamentado por la Ley 46 de 1971, a
16 Este aparte sigue de cerca las presentaciones de Bird (2012), Zapata (2010), Acosta et al. (2005) y Iregui, Ramos y
Saavedra (2001). Dado que el análisis se hará desde una perspectiva regional, en esta sección se hace énfasis en las competencias de los Departamentos y las relaciones interinstitucionales existentes con sus municipios.
17 Los Antiguos Territoriales Nacionales hacen referencia a los Departamentos de Arauca, Casanare, Guaviare,
16
través del cual el 74% del SF debía ser destinado a la financiación de los gastos operativos de la educación primaria y el 26% a servicios de salud.
Fue la Constitución de 1991 la que inició el fortalecimiento al proceso de descentralización en Colombia, modificando sustancialmente tanto la distribución de los recursos como las responsabilidades entre los distintos niveles de gobierno. En este sentido, la Ley 60 de 1993 definió las competencias generales de los Departamentos, entre las que se destacan la administración de los recursos cedidos por la Nación, registrar las instituciones que prestan servicios de salud, actuar como instancia de intermediación entre la Nación y los Municipios, y asesorar y prestar asistencia técnica, administrativa y financiera a los Municipios y a las instituciones de prestación de servicios para el ejercicio de las funciones asignadas en dicha Ley.
Particularmente, se definieron como competencias en el Sector Educación, la de dirigir y administrar directa y conjuntamente con sus Municipios la prestación de los servicios educativos estatales en los niveles de preescolar, básica primaria y secundaria y media; participar en la financiación y cofinanciación de los servicios educativos estatales y en las inversiones de infraestructura y dotación; asumir las funciones de administración, programación y distribución de los recursos del situado fiscal para la prestación de los servicios educativos estatales; promover y evaluar la oferta de capacitación y actualización de los docentes; regular, en concurrencia con el Municipio, la prestación de los servicios educativos estatales; ejercer la inspección y vigilancia y la supervisión y evaluación de los servicios; incorporar a las estructuras y a las plantas departamentales las oficinas de escalafón; y asumir las competencias relacionadas con el currículo y materiales educativos.
Por el lado de la Salud, el Departamento debía dirigir el Sistema Seccional de Salud, realizar las acciones de fomento de la salud, prevención de la enfermedad, financiar y garantizar la prestación de los servicios de tratamiento y rehabilitación correspondientes al segundo y tercer nivel de atención de la salud de la comunidad, ejecutar las campañas de carácter nacional, concurrir a la financiación de la prestación de los servicios a cargo de los Municipios cuando estos no estén en capacidad de asumirlos, garantizar la operación de la red de servicios, programar la distribución de los recursos del situado fiscal por Municipio a fin de realizar la
17
cesión a aquellos que asuman la competencia para su administración, y otorgar subsidios a la demanda de la población de menores recursos, en las áreas de salud y educación.
Para el financiamiento de estas competencias, un porcentaje creciente de los ingresos corrientes de la Nación, denominado Situado Fiscal, era cedido a los Departamentos, el Distrito Capital y los distritos especiales de Cartagena y Santa Marta. Dicho porcentaje para el año de 1994 fue del 23%, en 1995 de 23.5% y para el 1996 de 24.5%. De acuerdo a lo establecido en la Ley, del total que era transferido a cada Departamento, era obligatorio destinar como mínimo el 60% para educación y el 20% para salud. El residuo debía destinarse a cualquiera de estos dos sectores, teniendo en cuenta sus metas en coberturas y demás fuentes de financiación de estos sectores.
La Ley 715 de 2001 definió las competencias generales de los Departamentos, entre las que se destacan el prestar la asistencia técnica educativa, financiera y administrativa a los Municipios; administrar y responder por el funcionamiento, oportunidad y calidad de la información educativa departamental y suministrar la información a la Nación; apoyar técnica y administrativamente a los Municipios en la certificación18 para la prestación de los servicios; certificar a los Municipios
que cumplen con los requisitos para asumir la competencia autónoma de los recursos del Sistema General de Participaciones, sistema constituido por los recursos que la Nación transfiere a las entidades territoriales, para la financiación de los servicios.
Asimismo, le fue otorgado al Departamento las competencias en los Municipios no certificados, de dirigir, planificar y prestar el servicio educativo en los niveles de preescolar, básica y media en sus distintas modalidades, en condiciones de equidad, eficiencia y calidad; administrar y distribuir entre los Municipios de su jurisdicción los recursos financieros provenientes del Sistema General de Participaciones, destinados a la prestación de los servicios a cargo del Estado; administrar las instituciones educativas y el personal docente y administrativo de los planteles; participar con recursos propios en la financiación de los servicios educativos a cargo del Estado; mantener la cobertura actual y propender su ampliación; entre otras.
18A partir del 2002, todos los municipios con más de cien mil habitantes serían certificados para la prestación directa
del servicio educativo. De acuerdo al CONPES No. 134 de 2010, existen 94 entidades certificadas, 32 Departamentos, 5 Distritos y 57 Municipios (sólo un 5.5% del total -1101 municipios, de ahí la importancia del Departamento en la prestación del servicio). En Salud cerca del 46% de los Municipios están certificados para la prestación del servicio a la población pobre no asegurada y a las actividades no cubiertas con subsidios a la demanda.
18
Con la promulgación de esta Ley, se establecieron como entidades territoriales certificadas en Educación, los Departamentos y Distritos. Asimismo, la Nación certificaría a los Municipios con más de cien mil habitantes antes de finalizar el año 2002. Los Municipios con menor nivel poblacional, pero que cumplan con los requisitos de capacidad técnica, administrativa y financiera, podrán solicitar la certificación al Departamento.
Por otro lado, las competencias de los Departamentos en el Sector Salud, recaen principalmente en la de dirigir, coordinar y vigilar el sector salud y el Sistema General de Seguridad Social en Salud en el territorio de su jurisdicción. De igual forma, en aspectos específicos, deberá formular planes, programas y proyectos para el desarrollo del sector salud; prestar asistencia técnica y asesoría a los Municipios e instituciones públicas que prestan servicios de salud; supervisar y controlar el recaudo y la aplicación de los recursos propios; gestionar la prestación de los servicios de salud, de manera oportuna, eficiente y con calidad a la población pobre en lo no cubierto con subsidios a la demanda; financiar con recursos propios la prestación de servicios de salud; organizar, dirigir, coordinar y administrar la red de Instituciones Prestadoras de Servicios de Salud públicas; garantizar la financiación y la prestación de los servicios de laboratorio de salud pública directamente o por contratación; y coordinar y controlar la organización y operación de los servicios de salud bajo la estrategia de la Atención Primera en Salud a nivel departamental y distrital.
Como se pudo observar, para el financiamiento de estas competencias, los Departamentos deben administrar los recursos transferidos por la Nación y concurrir con recursos propios. Actualmente, del 96% del Sistema General de Participaciones, el 58,5% deberá ser destinado al Sector Educación y el 24,5% al Sector Salud. Dichos recursos se distribuyen de acuerdo a la población atendida, a la población por atender, y para la ampliación de la cobertura en la población pobre.
Finalmente, en el ámbito de la distribución de los recursos del Sistema General de Participaciones, y de acuerdo al artículo 47 de la Ley 715 de 2001 y el artículo 11 de la Ley 1122
19
de 2007 modificado por el artículo 4 del Decreto 132 de 2010, las transferencias a salud19 financiarán tres componentes de gasto: 1) Continuidad de coberturas de afiliación en el régimen subsidiado (Subsidios a la Demanda), 2) Prestación del servicio de salud a la población pobre en lo no cubierto con subsidios a la demanda y actividades no cubiertas con subsidios a la demanda y 3) Salud Pública20.
El componente de gasto No. 2 corresponde a los Departamentos y Distritos, y a los Municipios certificados que hayan asumido la prestación de servicios y cumplan con los parámetros del Decreto 3003 de 2005; y a los Municipios certificados en el marco del Decreto 4973 de 2009. De igual forma, en el componente No. 3 los Departamentos tienen a su cargo las acciones de vigilancia por laboratorio de salud (para los Municipios de su jurisdicción y los Distritos de Santa Marta, Barranquilla y Cartagena) y la inspección, vigilancia y control de los factores de riesgo en el ambiente en los Municipios de categorías21 4ª, 5ª y 6ª, conforme al literal c del artículo 34 de la Ley 1122 de 2007. Los Municipios por su parte, adelantarán acciones en salud pública de fomento, promoción y prevención.
En el sector de Educación, el artículo 16 de la Ley 715 de 2001 establece que los recursos de la participación para Educación del Sistema General de Participaciones se distribuyen con base en los criterios de: 1) población atendida, 2) población por atender en condiciones de eficiencia y 3) equidad. Los recursos por población atendida se transfieren únicamente a las entidades territoriales certificadas (Departamentos, Distritos, y Municipios certificados), las cancelaciones de Prestaciones Sociales del Magisterio con destino a los Departamentos y al Distrito de Bogotá, el complemento a la asignación por población atendida a las entidades certificadas para la prestación del servicio, y los recursos de calidad educativa con destino a los distritos, municipios y áreas no municipalizadas de los departamentos de Amazonas, Guainía y Vaupés22.
De acuerdo a la información disponible para el año 2010, la tabla No. 4 expone las principales características de los Departamentos en términos de número de municipios, población total,
19 De total de la bolsa para el Sector Salud el 65% se destinará a financiar el régimen subsidiado, el 10.1% para salud
pública y el 24.9% para la prestación de servicios de salud a la población pobre no asegurada (PPNA).
20 Documento CONPES No. 132 del 01 de febrero de 2010
21 La categorización se establece de acuerdo a los lineamientos de la Ley 617 de 2000. 22 Documento CONPES No. 131 del 28 de enero de 2010.
20
población promedio en sus municipios, densidad poblacional, cobertura educativa, cobertura en vacunación y tasas de mortalidad infantil, y se coloca a consideración las principales diferencias entre cada uno de los Departamentos. Los Departamentos con más población y mayor número de Municipios tienden a ser los más desarrollados, a tener mejores cobertura en educación y vacunación, y a reportar menores tasas de mortalidad infantil. Dicha relación es aún más fuerte cuando existe una mayor densidad poblacional. No es sorpresa, entonces, que los Departamentos de Amazonas, Guainía, Vaupés, Vichada y Guaviare reporten menores niveles de desarrollo y cobertura en los distintos ámbitos.
Tabla No. 4 Información a nivel departamental – Año 2010
Fuente: DANE. DNP. MEN. Cálculos del autor.
Departamento M PT D PP CE CV TM
AMAZONAS 2 72.0 0.7 6.5 46.9 78.8 22.1
ANTIOQUIA 125 6066.0 95.4 48.5 68.7 76.8 11.0
ARAUCA 7 247.5 10.4 35.4 49.9 76.2 8.2
ATLÁNTICO 23 2314.5 683.1 100.6 65.6 71.1 12.9 BOGOTÁ 1 7363.8 4640.1 7363.8 72.6 95.3 10.8
BOLÍVAR 46 1980.0 76.2 43.0 61.7 81.0 12.3
BOYÁCA 123 1267.7 54.7 10.3 65.6 88.8 12.5
CALDAS 27 978.3 124.0 36.2 65.4 69.1 13.2
CAQUETA 16 447.8 5.0 28.0 49.4 89.3 16.3
CASANARE 19 325.6 7.3 17.1 68.3 94.7 12.7
CAUCA 42 1319.1 45.0 31.4 53.1 87.9 17.7
CESAR 25 966.5 42.2 38.7 57.8 100.0 16.3
CHOCO 30 476.1 10.2 15.9 39.8 66.7 36.6
CORDOBA 30 1582.8 63.3 52.8 60.4 96.5 14.9
CUNDINAMARCA 116 2477.0 109.4 21.4 66.5 71.7 15.3
GUAINIA 1 38.3 0.5 4.3 29.5 56.0 42.0
GUAJIRA 15 818.7 39.3 54.6 44.5 81.8 18.7
GUAVIARE 4 103.3 1.9 25.8 36.4 62.7 15.0
HUILA 37 1083.2 54.5 29.3 63.3 89.4 10.4
MAGDALENA 30 1201.5 51.8 40.1 60.9 93.1 14.8
META 29 870.9 10.2 42.8 62.9 94.6 10.5
NARIÑO 64 1639.6 49.3 25.6 49.7 73.2 14.3
NTE SANTANDER 40 1298.0 59.9 32.4 61.1 89.9 12.7
PUTUMAYO 13 326.1 13.1 25.1 47.2 86.7 19.3
QUINDIO 12 549.7 297.9 45.8 65.7 79.4 13.6
RISARALDA 14 925.1 223.5 66.1 65.2 78.3 11.6 SAN ANDRÉS 1 73.3 1410.0 36.7 55.6 75.4 21.9 SANTANDER 87 2010.4 65.8 23.1 68.8 92.8 10.2
SUCRE 26 810.7 74.3 31.2 65.5 95.8 8.8
TOLIMA 47 1387.6 58.9 29.5 60.8 88.1 12.3
VALLE 42 4383.3 198.0 104.4 63.5 93.1 11.1
VAUPÉS 3 41.5 0.8 6.9 23.7 73.1 18.1
VICHADA 4 63.7 0.6 15.9 34.2 66.9 44.9
M: Número de Municipios. PT: Población Total Departmental. PP: Población Promedio Municipal. D: Densidad poblacional (Habitantes/Superficie km2). CE: Cobertura Educativa. CV: Cobertura en Vacunación. TM: Tasa de
21
En el aspecto de cobertura, en su orden, los Departamentos de Vaupés (23.7%), Guainía (29.5%), Vichada (34.2%), Guaviare (36.4%), Chocó (39.8%), tienen una baja cobertura educativa en todos los niveles comparado con la reportada por Bogotá (72.6%), Antioquia (68.7%) y Casanare (68.3%). Asimismo, la menor cobertura en vacunación se encuentra en los Departamentos de Vichada (66.9%) y Vaupés (73.1%) y la mayor en Cesar (100%), Córdoba (96.5%), Sucre (95.8%) y Bogotá (95.3%).
V. ESTRATEGÍA EMPÍRICA
Esta sección busca establecer los efectos 23 , o más precisamente, la relación entre descentralización y la provisión pública de salud y educación en Colombia. En consecuencia, siguiendo de cerca los trabajos de Habibi et al. (2003), Vo (2008) Uchimura et al. (2009) y Barankay et al. (2007), el presente estudio utiliza un panel24 de treinta y dos (32) departamentos y el Distrito Capital para el periodo 2002-2010. El modelo a estimar en su forma general es del tipo:
y!" = αDF!"+ x!"β+ 𝛿!+u!" (1) u!" = µμ!+e!" (2)
i= 1,…,33; t= 2002,…,2010 NT=297
Donde, 𝑖 indica el departamento, 𝑡 el periodo, 𝑦!" es la variable resultado de salud y educación, 𝐷𝐹!" es el indicador de descentralización utilizado, 𝑥!" es el conjunto de variables de control que se utilizan en la estimación, 𝛿! es el efecto temporal (no observable) idéntico entre unidades pero
23 Sin el beneficio de datos generados de forma aleatoria, no es posible asegurar que las estimaciones puedan tener
una interpretación causal, dado que para calcular el efecto de una variable sobre otra debe cumplirse que todos los demás determinantes estén fijos (Angrist y Pishke, 2008). En la práctica, esta condición es difícil de cumplir. Por ejemplo, en nuestro caso es imposible determinar el efecto que tiene la descentralización fiscal en un departamento, puesto se requiere que ese departamento sea observado en ambos estados, es decir, en un centralizado y en otro no. No obstante, en virtud del supuesto de independencia condicional o selección por observables, es decir controlando por la heterogeneidad de las unidades, se puede justificar una interpretación causal de los resultados (Angrist y Pishke, 2008).
24 En concordancia con la literatura existente y reseñada en la tercera sección, se utiliza la metodología de modelo de
datos en panel para estimar los efectos de la descentralización sobre las variables resultado de salud y educación establecidas. La anterior especificación, tiene la ventaja de permitir el control de heterogeneidad no observable entre las unidades de análisis, variables omitidas y la eliminación de sesgos por agregación (Batalgi, 2005). No obstante, uno de los problemas a los que se enfrenta este estudio es su corta dimensión temporal.
22
que varía en el tiempo, 𝑢!" es el término de error, que se descompone en 𝜇! y 𝑒!", un componente específico por departamento (no observable) y uno de la observación, respectivamente. A continuación se detalla la construcción de cada una de las variables:
Variables dependientes
Las variables resultado a explicar son la tasa de mortalidad infantil y la cobertura neta educativa. La primera variable se construye como el número de defunciones discriminada en niños menores de un (1) año por cada mil (1000) nacimientos, agrupadas por departamento. La segunda se calcula como el promedio geométrico de las coberturas netas para los niveles de preescolar, primaria, secundaria y media agrupadas hacia arriba por departamento. Los datos provienen de las estadísticas vitales (EV) publicadas por el Departamento Administrativo Nacional de Estadística –DANE. La serie construida para el periodo 2002-2010 presenta diferencias significativas frente a la serie estimada por el DANE para el periodo 2005 – 2010. Lo anterior, puede indicar problemas en el registro de nacimientos y/o defunciones a través del Sistema de Registro Civil y sugiere la subestimación de la verdadera tasa de mortalidad infantil25. Los datos de cobertura neta educativa por nivel son tomados del Ministerio de Educación Nacional – MEN, a través del Sistema Nacional de Información de Educación Básica –SINEB y del DANE (Ver tabla No. 5).
Variables independientes
Se utilizan tres indicadores de descentralización calculados de la siguiente manera:
1. Autonomía Fiscal municipal:
El cálculo de este indicador sigue de cerca los trabajos de Vo (2008) y Uchimura et al. (2009) y el método de agregación hacia arriba propuesto por Prais et al. (1954) y Jarque (1981), en el cual
25 Alarcón y Robles (2007) señalan que cuando se calcula la mortalidad infantil a partir de las estadísticas vitales se
supone que el sistema de registro captura todos los nacimientos y muertes. Esto podría no ser totalmente cierto. El error en registro, en especial de los nacimientos, dado que las defunciones son un evento más raro, puede alcanzar el 10%.
23
se quiere reemplazar 𝑥!,𝑥!,𝑥!,…, 𝑥! por su valor medio 𝑥!, donde 𝑥! es el valor que toma la
variable x en el municipio i, y 𝑥! es el valor medio esa variable en el departamento j, indicador
que reportará estimadores insesgados y una pérdida de eficiencia relativamente pequeña. De esta manera,
𝐴𝐹! =
𝐼!" ! 𝑁 −
𝑇!" !
𝑁
𝐺!" !
𝑁
= !𝐼!" − !𝑇!" 𝐺!"
! (3)
Donde 𝑗 denota al departamento y 𝑖 al municipio, !I!" son los ingresos totales a nivel municipal
en el departamento (𝑗), !T!" son las transferencias nacionales a nivel municipal en el
departamento (𝑗), !G!" el total de gastos a nivel municipal en el departamento (j) y N es el
número de municipios en cada departamento. Este indicador calcula la autonomía fiscal a nivel municipal en un departamento, y se entenderá como una proxy a la independencia de su funcionamiento en relación a las transferencias nacionales.
Si 𝐴𝐹! <1, indica que en el departamento (𝑗), los ingresos propios municipales totales son
insuficientes para cubrir el gasto total agregado, y son necesarias las transferencias de recursos desde niveles superiores de gobierno. No obstante, entre más cerca de 1 se encuentre este indicador, en el departamento (𝑗) los recursos propios son suficientes para cubrir el total de los gastos a nivel regional, y no serían indispensables las transferencias para la financiación de sus responsabilidades. Este indicador será un control para la variable de interés que se define a continuación, de acuerdo con nuestra hipótesis central de que existe una mayor descentralización cuando son los municipios los que poseen mayor importancia en el gasto.
Si definimos 𝐺𝐷! como el gasto del departamento (𝑗), y dado que no fue posible calcular este
gasto por unidad municipal, entonces aplicando nuevamente el método de agregación hacia arriba, suponemos que el gasto total promedio en el departamento (𝑗), es igual a:
24 𝐺𝑇𝐷!
𝑁 =
𝐺!" !
𝑁 + 𝐺𝐷!
𝑁 (4)
Y el segundo indicador utilizado, vendrá dado como:
2. Nivel de descentralización:
𝑁𝐷! =
𝐺!"
!
𝑁 𝐺𝑇𝐷!
𝑁
= !𝐺!" 𝐺𝑇𝐷! 5
Este indicador calcula la importancia relativa del gasto agregado municipal en el total del gasto en el departamento (𝑗). Valores cercanos a uno (1) indicarán una mayor profundización de la descentralización, es decir, los municipios ejecutan mayores niveles de recursos relativamente frente al departamento donde están ubicados. Si el indicador se acerca a cero (0) se infiere que el Departamento tiene una importancia relevante en el gasto ejecutado. Dado que este indicador incluye el gasto realizado tanto con transferencias como recursos propios, se controla por la siguiente variable:
3. Transferencias per cápita
𝑇𝑝𝑐 = 𝑇!" ! 𝑁 +
𝑇! 𝑁
𝑃
𝑁
= !𝑇!" +𝑇!
𝑃 6
Donde P es la población municipal agregada por departamento.
Finalmente, de acuerdo a la revisión de la literatura se utilizan como otras variables de control el producto interno bruto departamental per cápita –PIBpc, peso al nacer –calculado como la cantidad de niños que nacen con menos de 2.500 gramos de peso por cada 1000 nacimientos-, densidad poblacional –número de personas promedio por Km2. Los datos son tomados del
25
DANE y del MEN. En la siguiente tabla se presentan las principales estadísticas descriptivas, su descripción y la fuente de información:
Tabla No. 5. Estadísticas descriptivas
Fuente: Elaboración propia
Análisis descriptivo y principales hipótesis
En este aparte se presenta un análisis descriptivo durante la última década de los comportamientos de las variables de mayor interés que permitan identificar las relaciones existentes que se utilizarán en las estimaciones de la siguiente sección y su posterior interpretación. De acuerdo a las ventajas de un proceso de descentralización enunciadas en la segunda sección, la relación que se espera entre las variables de descentralización y las tasas de mortalidad de infantil es negativa, mientras que para la cobertura educativa se espera una relación positiva. Los gráficos siguientes soportan esta afirmación. En los gráficos No. 2 al No. 4, se observa una asociación clara entre baja autonomía fiscal y nivel de descentralización en todos los años de estudio, mayores tasa de mortalidad infantil y menores tasas de cobertura educativa. Los
overall N = 297 18.92 8.27 8.18 56.60 between n = 33 7.21 11.09 39.24 within T = 9 4.21 -5.64 36.28 overall N = 297 51.75 12.31 19.87 73.33 between n = 33 11.62 25.79 66.42 within T = 9 4.48 37.51 65.18
overall N = 297 0.44 0.16 0.08 1.00
between n = 33 0.14 0.19 0.78
within T = 9 0.08 0.17 0.98
overall N = 297 0.51 0.17 0.09 1.00
between n = 33 0.17 0.17 1.00 within T = 9 0.04 0.39 0.65 overall N = 297 0.17 0.10 0.08 0.64 between n = 33 0.10 0.08 0.48 within T = 9 0.03 0.00 0.32 overall N = 297 0.35 0.13 0.15 0.84 between n = 33 0.12 0.16 0.68 within T = 9 0.03 0.25 0.51 overall N = 297 72.67 19.37 33.33 147.39 between n = 33 17.91 46.21 127.79 within T = 9 7.94 20.36 96.26 overall N = 297 247.51 773.63 0.46 4640.06 between n = 33 783.69 0.50 4375.56 within T = 9 30.62 -19.37 512.02 overall N = 297 8.67 5.47 2.70 32.68 between n = 33 5.34 3.04 29.18 within T = 9 1.48 3.18 19.89 Nivel de descentralización
Media geométrica de la cobertura neta en preescolar, primaria, secundaria y media por Departamento. MEN: Indicadores SINEB.
Razón entre gastos totales agregados municipales por Departamento y ingresos netos de transferencias agregados por Departamento. DNP: Ejecuciones presupuestales 2000-2010.
Mortalidad infantil
Cobertura educativa
Autonomía fiscal
Producto Interno Bruto Departamental per cápita. DANE: Cuentas nacionales y series de población
Transferencias salud per cápita (millones de pesos 2010) Transferencias educación per
cápita (millones de pesos 2010)
Niños peso al nacer < 2.500 grs.
Densidad poblacional
PiB Departamental per cápita
Razón entre gastos totales agregados municipales por Departamento y la suma de gastos totales agregados municipales y gasto total Departamental. DNP: Ejecuciones presupuestales 2000-2010. Transferencias para salud per cápita. DANE: Cuentas nacionales y series de población
Transferencias para educación per cápita. DANE: Cuentas nacionales y series de población
No. niños y niñas con menos de 2.500 gramos de pesos al nacer por cada mil nacimientos. DANE: Estadísticas vitales Número promedio de habitantes por km2. DANE: Series de población. IGAC: Superficies departamentales
No. de defunciones de niños y niñas de 0-1 año de edad sobre total de nacimientos por cada mil. DANE: Estadísticas vitales Variable Observations Mean Std. Dev. Min Max Descripción y fuente