ACTORES POLÍTICOS Y POLÍTICAS
PÚBLICAS
XAVIER TORRENS LLAMBRICH.
PROFESOR DE CIENCIA POLÍTICA Y DE LA ADMINISTRACIÓN EN LA
UNIVERSITAT DE BARCELONA.
POLITÓLOGO Y SOCIÓLOGO.
Introducción ... 4
Conceptos clave ... 6
Caso ... 7
Cuestiones para reflexionar... 8
1. Los actores políticos... 9
1.1. Los actores del proceso político ... 9
1.1.1. Los grupos de interés y los movimientos sociales ... 9
1.1.2. Las organizaciones sin ánimo de lucro como protagonistas del proceso político ... 10
1.2. La red de actores como comunidad de políticas públicas... 11
1.3. Claves institucionales e ideológicas para la gestión del proceso político ... 12
1.3.1. Lo autoritario y lo democrático ... 13
1.3.2. Lo legal y lo legítimo... 13
1.3.3. Lo público y la privacidad ... 13
1.3.4. La cooperación y la confrontación... 14
1.3.5. La tradición y la modernización ... 14
1.3.6. Lo político y lo técnico ... 15
2. Las fases del proceso de la política pública... 15
2.1. La definición del problema ... 15
2.1.1. La incubación del problema... 15
2.1.2. La entrada del problema en la agenda pública ... 16
2.1.3. La formación de la agenda gubernamental... 18
2.1.4. Valores, intereses e ideas ante la definición del problema ... 18
2.2. La formulación de alternativas ... 20
2.2.1. El estudio de las estrategias ... 20
2.2.2. La selección de las alternativas ... 22
2.2.3. La factibilidad técnica ... 22
2.2.4. La viabilidad política ... 23
2.3. La toma de decisión pública... 24
2.3.1. La no-decisión ... 24
2.3.2. La política simbólica ... 24
2.3.3. La decisión formal y la decisión política ... 25
2.3.4. Modelos del proceso de decisión: racionalismo absoluto, racionalismo limitado e incrementalismo... 26
2.4. La implementación de la política pública ... 26
2.4.1. La intención y la acción de la política pública ... 27
2.4.2. Enfoque “de arriba hacia abajo” ... 28
2.4.3. Enfoque “de abajo hacia arriba” ... 28
2.4.4. Los estilos de las políticas: inactivas, reactivas y anticipativas ... 29
ACTORES POLÍTICOS PÚBLIAS
2.5. La evaluación de los resultados ... 29
2.5.1. Una tipología de evaluación... 30
2.5.2. Efectos de la evaluación ... 30
2.5.3. Evaluación y fases del proceso de la política pública ... 30
2.5.4. Evaluación y futuro de la política pública: mantenimiento, variación o terminación ... 31
Errores más comunes... 32
Síntesis ... 34
Glosario ... 35
La política dista de ser una variable exógena a la actividad de las organizaciones sin ánimo de lucro. Este tema aborda la tarea política a la que se enfrentan los líderes de las entidades del tercer sector. El desarrollo del tema hace mención específica a las organizaciones no gubernamentales (ONG), por que en ellas se visualiza mejor qué son actores políticos siendo extensible su aplicación a las demás entidades de la economía social, tales como fundaciones, cooperativas y otras organizaciones sin ánimo de lucro.
De entrada late un problema de fondo: la consideración de la política como algo super fluo en el quehacer de las ONG. Las ONG descuidan ostentosamente la variable política a pesar de ser un factor crucial. Esta visión debe resquebrajarse para una mejor comprensión de lo que ocurre en su realidad cotidiana. Luego, hay que desper tar inquietud para manejarse en el proceso político.
Sustituir una visión amateurpor la disposición de conocimientos básicos para una competencia profesional en políticas públicas es un imperativo para toda ONG inte-resada en cumplir sus objetivos con la obtención de resultados. Las más de las veces, la improvisación rutinaria conduce a las entidades a acostumbrarse al sis-tema de ensayo y error en su aprendizaje sobre cómo relacionarse con las institu-ciones y las Administrainstitu-ciones. Esto, de suceder, responde a la endeble profesio-nalización de la organización sin ánimo de lucro. Aquí se presenta un dispositivo para el análisis que tiene la utilidad de sugerir ideas para diseñar estrategias de acción política. Mediante la adquisición de habilidades de respuesta en el proceso político, se hace más predecible y se reducen los riesgos de la ONG en la elabo-ración de sus estrategias. El análisis de políticas públicas permite programar de antemano. No obstante, hay que tener presente que no es un análisis inmutable e irrefutable, dado que el proceso político está en constante variación y siempre es un proceso dinámico.
Por supuesto, este enfoque requiere, dependiendo del tamaño de la organización, al menos una persona consagrada a inver tir su tiempo y dispuesta a manejar estos asuntos con dedicación. La ONG necesita, pues, alguien para discurrir sobre el pro-ceso político. Esto no quiere decir que los demás dirigentes dejen de pensar en el escenario político. Pero una o varias personas de la ONG, especializadas como analistas de políticas, pueden arrojar luz sobre el proceso político. De la misma forma que se reclutan economistas para auxiliar en la labor contable o juristas para el cometido legal, resulta provechosa la incorporación de politólogos para ocuparse de la gestión del proceso político. Lo impor tante es tener presente que las ONG puedan subsanar esta deficiencia organizativa con alguien con los conocimientos y las habilidades necesarios para las tareas de la gestión pública y el análisis de políticas públicas.
Una organización sin ánimo de lucro cosechará mayores éxitos cuantos más esco-llos soslaye en el camino. Nótese que, en lugar de indicar cuantos menos proble-mas halle, se sostiene que el éxito irá asociado a la mejor forma de encauzar los problemas. Esto apunta a una estrategia y una herramienta de inter vención, y es aquí donde se ubica el analista de políticas públicas, con mente de estratega. Vela con destreza por desarrollar la planificación de un trabajo de equipo. Sin ser ninguna panacea, ofrece un tratamiento sistemático del factor político y administrativo.
ACTORES POLÍTICOS Y POLÍTICAS PÚBLICAS
ACTORES POLÍTICOS Y POLÍTICAS PÚBLICAS
CONCEPTOS CLAVE
• La organización no lucrativa es un actor político, dado que actúa en el proceso político de la sociedad. Para una mejor gestión de la variable política por par te del tercer sector es conveniente que, de entrada, sea consciente del papel clave que desempeña en este proceso político.
• Los principales actores políticos son los par tidos políticos, los movimientos sociales y los grupos de presión. Su par ticipación en el proceso político se desarrolla dentro y fuera de las instituciones.
• En el seno del tercer sector, en par ticular la ONG tiene un per fil más nítido como actor político, en su ver tiente de grupo de presión y en su flanco de movi-miento social.
• Una organización sin ánimo de lucro concibe ideas, ofrece alternativas, toma decisiones, gestiona programas y evalúa políticas de la Administración pública. Por ello, par ticipa en el proceso de elaboración de las políticas públicas.
Considérese el caso de Ciudad del Pinar y el barrio de la Esperanza. Éste, con 11.800 habitantes, tiene una tasa de desempleo más elevado respecto del resto del municipio, y tiene escasez de ser vicios públicos. En él residen familias de clase social baja y media-baja.
Un grupo de vecinos constituye el Colectivo Ciudadano Antidrogas, cuya primera acti-vidad pública es la convocatoria de una asamblea vecinal para exponer sus reproches por el aumento del consumo de drogas. Las quejas enfatizan el oprobio que supone tener un descampado donde se hallan jeringuillas usadas. En la reunión, cargada de tensión, se suceden intervenciones que incriminan a las personas inmigrantes que residen en el barrio. Asimismo, exigen la clausura de unos bares musicales que cierran sus puertas a horas intempestivas y que son frecuentados por jóvenes a los que se les tacha de ser cabezas rapadas nazis y violentos. En realidad, se trata de
sharps(Skin Heads Against Racial Prejudicies), o sea, skinheadsantirracistas.
Semanas después, organizan una protesta en la que unos seiscientas personas marchan por las calles, capitaneadas por algunos dirigentes vecinales que, con notoria crispación, llevan una pancar ta en que se lee “¡Fuera la escoria!” y repar ten panfletos con el encabezamiento “Contra la invasión foránea”. Lo acaecido inunda las páginas de los periódicos. Las comunidades de inmigrantes arraigadas en el municipio muestran su disconformidad con el cáriz racista.
La alcaldesa de Ciudad del Pinar, la Sra. Sandra López, recibe con diligencia a los líderes de la manifestación y asegura que en un cor to lapso de tiempo dará resolu-ción al problema. Una ONG de medicina y trabajo social se vale de este momento cumbre para exponer un proyecto de atención a toxicómanos.
Mientras los concejales cuyas competencias se consideran afectadas estudian las alternativas para encauzar el problema, el Colectivo Ciudadano Antidrogas instaura patrullas de vigilancia nocturna, algunos miembros de las cuales atacan la sede de una ONG pro derechos humanos. El Ayuntamiento adjetiva el suceso de “gamberrada inusitada” y, después de aumentar la dotación policial del barrio, condena las patrullas.
La policía local emite un comunicado en que señala que, por una parte, admite como cierto que en el barrio de la Esperanza hay un mayor número de personas drogodepen-dientes. Por otro lado, niega taxativamente el aumento de la delincuencia en los últimos tres años. Lo avala con una batería de datos extraídos de las estadísticas oficiales.
Meses más tarde, el ayuntamiento de Ciudad del Pinar crea un equipo para la reha-bilitación de toxicómanos en el barrio, auspiciado por la ONG sociosanitaria. Los diri-gentes de la protesta vecinal desdeñan la instalación del centro en su barrio. De inmediato, un par tido de la oposición vuelve a centrar las críticas en la inseguridad ciudadana y arremete veladamente contra los inmigrantes. El problema vuelve a estar en el ojo del huracán informativo.
A la semana siguiente, el presidente de la Federación de Asociaciones de Vecinos, junto con diecisiete entidades más, apoyan sin reser vas el proyecto municipal gestionado por una organización del tercer sector.
El caso expuesto plantea un proceso político en el cual, para hacer un diagnóstico, hay que dar respuesta a múltiples interrogantes como los siguientes:
• ¿Cuáles son los sectores sociales aquejados?
• ¿Qué grupos de interés se prestan a inter venir?
• ¿Coinciden los actores políticos y los grupos afectados?
• ¿Qué Administraciones públicas pueden converger para concertar una actuación intergubernamental?
• ¿Cómo alcanza a influir el interés mediático del problema?
• ¿En qué otras políticas puede repercutir el inicio del nuevo programa de actuación?
• ¿Dónde se ubica el poder de decisión política real, más allá de la decisión formal?
• ¿Qué estrategia conviene para tener una mejor posición en la negociación: azuzar el conflicto o bien establecer cauces de cooperación?
• La factibilidad técnica, ¿puede verse entorpecida si no se encadena la actuación de las dos Administraciones concernidas?
• La viabilidad política, ¿puede obstruir el proceso si se elude a los actores polí-ticos ajenos a la definición del problema hecha por las instituciones?
• ¿Cuáles son las preferencias de cada actor político?
• ¿Qué coaliciones de apoyo se establecen en la definición del problema?
• ¿Qué redes de políticas públicas surgen?
ACTORES POLÍTICOS Y POLÍTICAS PÚBLICAS
1.
LOS ACTORES POLÍTICOS
1.1.
LOS ACTORES DEL PROCESO POLÍTICO
La manida opinión de que las ONG no hacen política par te de la tendencia a denostar el escenario político. La arena política es el entorno donde actúan los actores políticos. La ONG es un actor político que actúa en esa arena.
– Cuando una ONG de presos reivindica resolver el problema endémico del hacinamiento en la cárcel, hace política.
– Cuando una ONG de desarrollo lleva a cabo un plan de microcréditos para mujeres, hace política.
– Cuando una ONG de consumidores y usuarios hace campaña en pro del transpor te público, hace política.
La arena política es un campo extenso. Política es una palabra polisémica. En los idiomas latinos esta palabra tiene diversas acepciones. En cambio, el inglés ofrece tres denominaciones distintas: polity
(incluye el sistema político), politics(abarca el proceso político) y policy(engloba las políticas públicas). Primordialmente es este último significado el que se trata aquí.
1.1.1.
LOS GRUPOS DE INTERÉS Y LOS MOVIMIENTOS SOCIALES
El grupo de interés es un tipo de organización que en ningún supuesto cabría confundir con un par tido político, pero que al igual que éste es un actor político. Los grupos de interés son par tícipes del proceso político.
Grupo de interés y grupo de presión son denominaciones distintas para un mismo concepto. Se llama grupo de interés porque defiende un interés de la sociedad ante el poder político. Se denomina grupo de presión porque presiona al poder político para reclamar una demanda. Son dos caras de la misma moneda. Se hace referencia al interés cuando se calibra su fin, el interés buscado. Se hace mención a la presión cuando se enfatiza en sus métodos, la presión ejercida.
Las ONG son un caso interesante porque acostumbran a compaginar los dos aspectos aquí tratados. Con frecuencia, las ONG son un grupo de interés que forma par te de un movimiento social.
Una ONG de jóvenes empleados en precario es un grupo de interés que, junto con los sindicatos y otras organizaciones laborales, forma par te del movimiento social de los trabajadores. Una ONG de refu-giados es un grupo de interés que, simultáneamente, forma par te del movimiento social de derechos humanos.
En las ONG se produce una convergencia entre formas organizativas institucionales y no institucionales.
– La no institucional, cuando actúan como movimiento social utilizando métodos no convencionales: manifestación, boicot, huelga, desobediencia civil, ocupación, cor te de carreteras, desvelar un informe confidencial, pancar tas de protesta en un acto público, sentadas...
– La institucional, cuando actúan como grupo de interés utilizando métodos convencionales: ges-tión de un programa público, presentación de informes, realización de campañas de sensibili-zación, par ticipación en un consejo o una comisión de trabajo de la Administración, car tas a legisladores y gobernantes, comunicados y ruedas de prensa, car tas a los diarios, alegaciones, peticiones al defensor del pueblo...
Las ONG, en su doble condición de grupo de interés e integrante de un movimiento social, adoptan las características propias de ambos actores. La dinámica de cooperación se genera sobre todo cuando actúan como grupo de interés. La dinámica de confrontación se produce habitualmente cuando actúan en un movimiento social. Aunque no siempre es así, ésta es la tendencia general. Una ONG sobre marginación social coopera con su Ayuntamiento para desarrollar un plan contra la pobreza y escoge una pauta de confrontación en una marcha contra las desigualdades sociales planetarias ante la sede de una institución internacional. En el primer caso es un grupo de interés, mientras que el segundo es una de las diversas organizaciones sociales que forma par te de un movimiento social más amplio.
1.1.2.
LAS ORGANIZACIONES SIN ÁNIMO DE LUCRO COMO PROTAGONISTAS
DEL PROCESO POLÍTICO
Las ONG están cambiando en los últimos tiempos en la Europa mediterránea y Latinoamérica, para acercarse a una realidad que ya viene siendo característica de las ONG del mundo anglosajón y escandinavo. La evolución marca el paso de unas ONG centradas monográficamente en la reclama-ción de demandas, hacia las actuales ONG, dotadas de un carácter dual. Por un lado, continúan des-arrollando su natural papel reivindicativo, en defensa de derechos y erigiéndose en por tavoces de demandas de la sociedad. Por otro lado, y aquí radica la novedad, son prestadoras de ser vicios nece-sarios para la mejora de la sociedad en un sentido más justo y equitativo. Las ONG adquieren un protagonismo creciente en la producción de bienes y la gestión de ser vicios dirigidos al bienestar social de las personas.
Las ONG, juntamente con las cooperativas, las fundaciones y otras entidades sin ánimo de lucro, configuran el denominado “tercer sector”. Frente al sector privado de las empresas y el sector público de las Admi-nistraciones, el tercer sector supone una iniciativa privada como la de las empresas pero simultáneamente dispone de una utilidad pública como la de las Administraciones. Una ONG es, a su vez, una empresa social
y un actor político. Empresa socialporque es una empresa prestadora de servicios y, en su caso, orientada hacia el bienestar colectivo. Actor políticoporque actúa en el proceso político cuando presiona al poder y defiende un interés social ante las instituciones. Además, cabe considerar a dichas organizaciones como actores políticos porque desarrollan políticas públicas. Ponen en práctica una diversidad de políticas públicas: política social, política ambiental, política cultural, política laboral, política de género, política de paz, política antirracista y un largo etcétera.
Una ONG denuncia malos tratos a inmigrantes indocumentados. Tal ONG reclama una mayor dotación presupuestaria para los sin techo. Otra ONG realiza una acción directa contra una central nuclear. Aquella ONG abandona la mesa de negociación con la Administración sobre un plan de ocupación. Ésta lleva a cabo un programa de actuación para personas discapacitadas psíquicas. Éstos son ejemplos de ONG inter viniendo en el proceso político.
La renovación del papel de las ONG conlleva ser par tícipes de las cinco fases del proceso de elabora-ción de una política pública:
– Primero, la definición de la problemática que encaran.
– A continuación, el planteamiento de alternativas.
– En tercer lugar, la par ticipación en la decisión pública de la política que se pondrá en práctica.
– La cuar ta fase es la implementación de la política publica.
– Por último, llevar a cabo una evaluación de los resultados de la política.
En esta línea, las ONG par ticipan de todas las fases del proceso de elaboración de la política pública. Antes, acostumbraban a concurrir sólo en la primera y la última fase; definían su punto de vista sobre los problemas sociales y valoraban los efectos de la política pública. Hoy en día van más allá y esto permite engrandecer su potencialidad. El constreñimiento a una o dos fases de las políticas públicas refrenaba su capacidad y favorecía la dimensión reducida de su actuación. El paso a una implicación en todo el proceso de la política pública, conduce a que las organizaciones sean más activas en el seno de la sociedad. Las ONG no han cambiado de raíz su función, sino que nacen nuevos per files que con-jugan en la actualidad, ampliando su marco de actuación.
1.2.
LA RED DE ACTORES COMO COMUNIDAD
DE POLÍTICAS PÚBLICAS
Las redes de políticas públicas subvier ten la noción clásica de que la política debe estar en manos exclusivas de los políticos y los empleados públicos. La tradicional imagen de la institución que decide la ejecución de una política llevada a cabo por la Administración ha sido sustituida por un escenario donde concurren múltiples actores políticos para implementar una política pública. Las ONG son pro-tagonistas del proceso en el cual cabe considerar a todo un sistema de actores.
Recojamos el caso de la aplicación del concepto de comunidad de política públicareferido a la polí-tica de inmigración. Incluye a los legisladores de la polípolí-tica de extranjería, los empleados públicos y profesionales (trabajadores sociales, profesores, mediadores, periodistas, abogados, gestores cultu-rales, etc.) inmersos en esta política, a las ONG antirracistas y las ONG de inmigrantes, los exper tos en multiculturalismo, las asociaciones empresariales que contratan mano de obra entre los inmi-grantes y otros. Una comunidad de política pública es abier ta, en el sentido de que pueden entrar y salir actores. Depende del contexto específico y, en función de su singularidad, la ONG diseña su estrategia política.
Si prima esta concepción de la política pública, en la cual múltiples actores par ticipan en su desarrollo, entonces la par ticipación de ONG en las políticas públicas fragmenta el poder. Esta fragmentación es fruto de compar tir funciones. La política pública, vista así, es un proceso político de mediación social entre actores para poner en práctica una política.
Ésta es una variable a tener en cuenta: la concurrencia de otros actores, además de la propia ONG. No es lo mismo un programa de actuación con una plétora plural de organizaciones o el monopolio corporativo de una de ellas. Si existe un actor político dominante en una red de políticas públicas, habrá una tendencia a la imposición de su interpretación del problema. Romper esta relación privilegiada será primordial si se desea tener alguna influencia.
La tarea de anudar una comunidad de política pública es una de las facetas políticas. Una ONG difícil-mente puede valerse por sí misma en todo y en cualquiera de las circunstancias. La creación de una red de apoyo en la política pública es importante para su propósito, por ejemplo, pensemos en una ONG sobre el trabajo infantil. Puede crear una coalición con otras similares, que trabajen otros ámbitos de la infancia, sindicales, de derechos civiles y otras. Justamente, el confinamiento de una organización en su labor, sin trabajar su red de actores, en ocasiones la aísla del proceso político y la aleja de poner en práctica proyectos que se hubieran podido realizar si hubiesen contado con el respaldo y la coalición de más actores, por la presión ejercida entre todos.
1.3.
CLAVES INSTITUCIONALES E IDEOLÓGICAS PARA LA GESTIÓN
DEL PROCESO POLÍTICO
Existen factores políticos cuyo conocimiento posibilita a la ONG tener más cer tidumbre y maniobrar mejor. Identificar la cultura política de la sociedad en la cual se trabaja no es un asunto baladí. Así, por ejemplo, no es lo mismo tramitar una solicitud de asilo político en Alemania, donde tiene más visos de prosperar, que hacerlo en España, donde la denegación es la pauta habitual. Esta diferencia induce a estrategias políticas distintas para poner en práctica el mismo objetivo. En contextos distintos, diseños diferentes.
A continuación se apuntan algunas dicotomías de la cuestión política. Es provechoso para la ONG saber obser var la cultura política de su contexto y ubicar su orientación respecto de estas disyuntivas políticas.
1.3.1.
LO AUTORITARIO Y LO DEMOCRÁTICO
Una sociedad plural y democrática permite la canalización de los conflictos sociales a través de las instituciones políticas. Por el contrario, en países con nula o escasa tradición democrática, la actividad política tiene a menudo una connotación negativa. Por ello, el cometido de la ONG será más complicado. En una dictadura, o bien en un país en proceso de transición política, las posibilidades de actuar son menores. Una ONG de cooperación internacional con un proyecto en un sistema político autoritario debe valorar seriamente cómo sor tear sus restricciones sin hacer peligrar su labor.
1.3.2.
LO LEGAL Y LO LEGÍTIMO
El trabajo de una ONG puede ser descalificado mediante su deslegitimación por par te del poder insti-tucional. Hay que saber discernir legitimidad de legalidad. Generalmente van unidas, pero no siempre es así.
La legitimación supone dar por válida una cuestión por amplios sectores de la sociedad. La legalidad son las normas jurídicas.
Hay temas legitimados que todavía están a la espera de ser legislados. Una de las tareas de la ONG es hacer legal lo real, pero antes tiene que hacerlo legítimo.
En España, las ONG de objeción de conciencia y de insumisión consiguieron hacer legítimo lo ilegítimo hasta entonces (negarse a cumplir el ser vicio militar) para, finalmente, conseguir la legalidad de lo que ya era legítimo (la opinión pública deseaba la abolición de la obligatoriedad del ser vicio militar). En Estados Unidos, las ONG de derechos civiles intentan, primero, deslegitimar la pena de muer te para finalmente ilegalizarla.
1.3.3.
LO PÚBLICO Y LA PRIVACIDAD
Uno de los objetivos operativos de una ONG es conseguir que una cuestión que forma par te del ámbito privado o íntimo pase al ámbito público o institucional. Muchos de los debates sociopolíticos se enmarcan dentro de este contexto. El paso de una cuestión del ámbito privado a la esfera pública es un objetivo corriente cuando se reclaman nuevos derechos sociales.
1.3.4.
LA COOPERACIÓN Y LA CONFRONTACIÓN
El consenso en un tema o el conflicto por la divergencia de interpretaciones es algo reiterado. Cooperar desde el principio puede predisponer a jugar un papel relevante como actor para que la institución se avenga a desarrollar una iniciativa de la ONG. Hay que saber sacar provecho de la buena sintonía. Puede, por el contrario, atemperar la capacidad de influencia. La confrontación puede llevar al éxito de una demanda, en principio inalcanzable, pero hecha factible debido a la insistencia. Puede que la ins-titución tema una controversia mayor y acceda en el litigio. Sin embargo, la ONG puede quedar reza-gada de la negociación porque se pierde confianza por violentar el proceso.
Sin apriorismos, hay que saber valorar los riesgos de cada opción. No hay una norma escrita. Ninguna opción es válida en sí misma. La confrontación puede ser un catalizador o un inhibidor. Generar un con-flicto puede ser vir para buscarse nuevos apoyos. Se debe quitar de la cabeza la idea errónea de que el conflicto es negativo en sí mismo. Un conflicto puede ser muy positivo porque sin disenso el cambio social sería un imposible. Ahora bien, debe sopesarse el apoyo con el que se cuenta, porque si des-pués del conflicto se pierde fuerza “para ese viaje no hacían falta tantas alforjas”. Si se opta por el conflicto es porque, aunque se corran riesgos, se tienen expectativas de mejorar la situación. Un polí-tico puede ver con desagrado el clima de alarma generado frente a un hecho, pero si viene acompa-ñado de una actitud de tender la mano para cooperar, entonces puede abrirse a las demandas. No hay que buscar la hostilidad sin más, porque siempre es de utilidad mantener puentes y puer tas abier tas al diálogo.
La opción por la cooperación permite la institucionalización de la interdependencia y facilita un entor-no de mutua adaptación. Una dinámica regular de cooperación permite tener credenciales para traba-jar con las instituciones en situaciones adversas cuando se contraríe al poder público mediante la con-frontación. La confrontación debe evitar increpar. A pesar de las discrepancias ostensibles siempre es conveniente mantener puntos de contacto para una futura concer tación. La dialéctica del enfrenta-miento no debe cercenar futuros acuerdos. Si no conduce a entrar en un callejón sin salida, puede ser útil. Porque el conflicto irresuelto ensombrece la gestión del político y puede ser una estrategia para poner en entredicho su política.
1.3.5.
LA TRADICIÓN Y LA MODERNIZACIÓN
Enmarcar una demanda en el discurso de la modernización o la tradición hace ganar o perder par tida-rios. Llevar a cabo la propuesta de crear concejalías de multiculturalidad vinculándolas a un discurso de modernización administrativa, frente a la visión tradicional donde no se aborda tal política, puede ser vir de acicate para que Ayuntamientos, que carecen de interés real por la multiculturalidad, acaben creando dichas concejalías porque es lo que se plantea una administración moderna. Algo similar suce-dió con las concejalías de medio ambiente: en efecto, en España la política ambiental tomó cuerpo cuando el movimiento ecologista unió su discurso al de la modernización de sus políticas públicas.
Una ONG cultural que promueva la recuperación de los antiguos barrios judíos para lograr su fin puede enlazar su discurso con la tradición histórica de los municipios con juderías.
1.3.6.
LO POLÍTICO Y LO TÉCNICO
Es una táctica habitual enlazar o desligar una propuesta de la noción común que se tiene de la política. Veámoslo con un ejemplo:
A una ONG de bancos de alimentos que quiere paliar el hambre en un país con un régimen dictatorial, le irá bien deslindar su política de ataque al hambre de connotaciones políticas –aunque no sea así realmente– y presentarla como una opción técnica por excelencia, elaborada por exper tos. A una ONG de la comunidad gitana que quiera aumentar la presencia cultural gitana para recabar apoyo institu-cional, le irá bien enlazar un ciclo dedicado a la música flamenca presentándolo como una política de igualdad –revistiéndola, pues, de carácter político–, y no únicamente como una actividad cultural como otra de las muchas en car telera. Así adquiere un valor político añadido.
2.
LAS FASES DEL PROCESO DE LA POLÍTICA PÚBLICA
El proceso de elaboración de la política pública consta de cinco fases. La primera etapa, la definición del problema, incluye el debatir y formular objetivos y prioridades. El segundo paso, la formulación de alternativas, consiste en hacer operativos los objetivos prioritarios. El tercer momento, la toma de deci-sión pública, supone la toma de decisiones acerca de los objetivos. El cuar to período trata de hacer progresar y llevar a cabo los objetivos. Finalmente, la quinta fase, la evaluación de resultados, procu-ra comprobar los logros alcanzados respecto de los objetivos.
Éste es el curso seguido. Es presentado como el curso de una acción lineal y cronológica. Quizás, en términos ideales, debiera ser una secuencia temporal, pero no lo es. No siempre es un ciclo lineal. Hay idas y vueltas. El analista de políticas públicas tiene la misión de engarzar las distintas fases, siendo consciente de que es una secuencia de fases encadenadas cuya retroalimentación es frecuente.
2.1.
LA DEFINICIÓN DEL PROBLEMA
El punto de arranque es la definición del problema. Es la génesis de la política pública. La definición del problema adoptada augura el trazado que seguirá la política pública, aunque no tenga un futuro asegurado. Hay que tener bien presente que hay una multiplicidad de interpretaciones de un mismo problema.
2.1.1.
LA INCUBACIÓN DEL PROBLEMA
A priori, los problemas son como cajas de car tón por desembalar. Los problemas ya existen, pero se encuentran en estado embrionario hasta el día en que hallan eco en la sociedad y en la Administración. Hasta que llega una ONG y abre camino. Tal es el caso de la ONG que ofrece recursos a alumnos ciegos que cursan estudios universitarios. Antes ya existían personas ciegas y estudios universitarios, pero nadie se había molestado en armonizar a ambos. Hay que distinguir entre la necesidad y la expresión de esta carencia, la demanda social.
De tal forma que hay que estipular que la impor tancia del problema social en sí es insuficiente para calibrar su relevancia como problema político.
Las mujeres maltratadas son un ejemplo de cómo un tema de alta incidencia real ha tenido una tras-cendencia escasa en la Administración pública. La inmigración es un ejemplo ilustrativo de cómo un fenómeno de peso limitado se convier te en problema político de magnitud elevada. La diferencia se explica por la distinta capacidad de los actores políticos para dar visibilidad a su cuestión.
La desigualdad de recursos favorece o perjudica dicha visibilidad. Ello explica en parte por qué el medio ambiente fue un problema en incubación durante muchas décadas antes de aparecer como un tema público. Las ONG ecologistas y los grupos empresariales eran organizaciones con recursos desiguales a la hora de afianzar o frenar, respectivamente, el tema ecológico. ¿Qué actores tienen mayor y menor poder político?
Una ONG debe plantearse cuáles son los actores involucrados en la definición del problema. ¿Son los mismos en la etapa inicial que en la fase de puesta en práctica de la política pública? La estrategia será distinta si obser vamos los actores permanentes y los otros, específicos de cada fase. En el caso hay actores perentorios con actuaciones incidentales, como la ONG de ancianos, y actores sólidos con actuaciones consolidadas, como la ONG sociosanitaria.
Otro factor es que grupo afectado y actor político no son nociones coincidentes. En el caso, los toxi-cómanos en ningún momento constituyen un actor político a pesar de que son un grupo afectado. En España durante los incipientes años de la llegada de inmigrantes, aun siendo los árabes y los musul-manes uno de los principales grupos afectados por el racismo, las organizaciones propias no eran ni mucho menos abundantes. Eran las ONG antirracistas, en aquel entonces formadas mayoritariamente por autóctonos, quienes se erigían en representación de sus intereses. En aquel momento no eran coincidentes grupo afectado y actor político. Hoy son organizaciones concomitantes.
2.1.2.
LA ENTRADA DEL PROBLEMA EN LA AGENDA PÚBLICA
La agenda públicao agenda sistémica es el conjunto de temas merecedores de la atención pública. Los problemas incubados se hacen visibles, salen a la luz pública y sectores de la sociedad se preo-cupan por ellos.
La ONG sitúa un problema en el punto de mira de la sociedad, con el objeto de lograr que sea un asunto que debe tratarse desde las instituciones. Aquí surge el papel de los empresarios políticos. Son crea-dores de opinión, emprendecrea-dores de políticas, personas que ejercen su influencia para dar comienzo a políticas nuevas. Los empresarios políticos impulsan temas nuevos y saben crear estados de opinión para que su definición del problema sea la que adquiera preponderancia.
La preeminencia de una interpretación del problema está a buen recaudo en función de factores diversos. Los asuntos que recaban la atención del público son como las olas del mar, suben y bajan. La ONG debe saber subirse a la cresta de la ola en el momento opor tuno. Dicho momento opor tuno se denomina “ventana de oportunidad”. Es el momento idóneo de acceso a la agenda. Los cambios en la Administración traen consigo modificaciones en la orientación política y alteraciones en las prioridades. Estos cambios ilustran una ventana de opor tunidad. El empresario político despier ta el interés por un tema en la población para que esa afinidad nazca luego en la elite política. Dicha querencia por un tema puede inducirse ateniéndose a factores como:
• Tener impacto emocional. Sustituir la frialdad racional por una estrategia consistente en tocar la fibra sensible, invocando un valor con connotaciones afectivas. Una ONG de solidaridad interna-cional puede obtener ayudas económicas después de que la televisión haya emitido las imágenes impresionantes de un huracán que ha desolado un territorio dejando desamparada a mucha gente.
• Adquirir una determinada particularidady sobresale de la cuestión general en la que se amparaba. Una ONG de objeción fiscal verá que su asunto destacará cuando deje de ser visto como un sim-ple agregado menor del tema general del pacifismo.
• Que se agrave y eludirlo suponga un escándalo. Una ONG de ayuda a prostitutas puede recibir apoyo cuando se descubre por doquier el trato de mujeres obligadas a ejercer la prostitución en situación similar a la esclavitud.
• Producir un impacto amplio. Cuando la implementación abarca a más gente. El paulatino enveje-cimiento de la población acarrea la aparición de nuevos problemas. El aumento de la proporción de ancianos, permite el florecimiento de ONG de nuevo cuño en el campo de la vejez. El elevado número de accidentes domésticos de niñas y niños que se quedan solos en casa puede ser vir a una ONG para reclamar la aplicación de la teleasistencia en la niñez.
• Tener un alto contenido simbólico, relacionado con la legitimidad y el poder. Una ONG de víctimas del terrorismo puede ser más escuchada al resultar un asunto tocante al poder institucional que tiene una fuer te resonancia en los medios de comunicación.
• Estar de moda. Una cuestión concita interés al ser más apetecible por ponerse de actualidad. Aprovecharse de la sensibilización internacional tras un accidente nuclear puede convencer sobre la clausura de una central nuclear. Una ONG de ayuda a madres solteras puede ver incrementada su atención el día en que personajes públicos le dan su respaldo cuando forman pareja de hecho o matrimonio justamente con madres solteras y hacen de ello una cuestión normalizada.
Para introducir un tema se requiere evitar una inflación de fines. La ONG tiene que plantear los temas en términos operativos. De poco sir ve escribir una car ta a los Reyes Magos que se quede en un mero fuego de ar tificios. La ONG debe establecer un listado de prioridades. Lanzar al viento una multitud de cuestiones, acaba trasmutándose en poca influencia: quien mucho abarca poco aprieta. Seleccionar entre el pliego de demandas aquellas que cumplan dos condiciones:
– Ser una prioridad de la ONG.
– Ser de más fácil resolución en ese preciso momento.
2.1.3.
LA FORMACIÓN DE LA AGENDA GUBERNAMENTAL
La agenda de gobiernoo agenda institucionales el listado de prioridades políticas a tratar por par te de un gobierno, de cualquier gobierno, sea cual sea el nivel administrativo: municipal, comarcal, auto-nómico, estatal, supraestatal o internacional.
No todas las cuestiones impor tantes logran devenir asuntos relevantes para la Administración pública. Existen un sinfín de cuestiones que no entran en la agenda gubernamental. Para que un asunto priori-tario de una ONG no quede descar tado o colocado en una larga lista de espera, la organización debe adoptar la estrategia política adecuada. Las instituciones parecen inmunes a determinados asuntos. La ONG debe dedicar esfuerzos para descubrir por qué la Administración parece inescrutable a sus demandas. Hay que ganarse a un gobierno más proclive.
Si las propuestas de la ONG chocan una y otra vez con un muro impenetrable, entonces aparecerá el desfallecer de sus activistas.
Las facilidades para que un problema entre en la agenda son momentáneas. Las opor tunidades son pasajeras. En el caso, la ONG sociosanitaria aprovecha la opor tunidad de un conflicto vecinal para lanzar su proyecto de equipamiento. Por más que insistiese antes, el Ayuntamiento tenía otras prio-ridades que atender, o bien consideraba que el alcance del problema era menor. La ventana de oportunidad es el momento propicio para hacer entrar un problema en la agenda pública y la agenda de Gobierno. Hay que sacar tajada de las ventanas de opor tunidad. Aprovecharse de la coyuntura propicia. El detonador puede ser cualquier percance. Por ejemplo respecto al ámbito ecológico un acci-dente nucluar podría ser una ventana de opor tunidad.
Hay que saber hacia dónde se quiere ir. Y para ello, si una ONG quiere que su problema se convier ta en una decisión pública, antes debe conseguir su entrada en la agenda pública y la agenda de Gobierno.
La cuestión ecológica venía siendo un problema desde hace décadas, pero ni siquiera la opinión pública se preocupaba por él, si se hace excepción de algunos grupos ecologistas. Más tarde el problema del medio ambiente entró en la agenda pública, y los grupos ecologistas vieron aumentar su influencia social. En la actualidad, una vez la entrada en la agenda gubernamental ha sido un hecho, la política ambiental es práctica habitual.
2.1.4.
VALORES, INTERESES E IDEAS ANTE LA DEFINICIÓN DEL PROBLEMA
Cualquier política jamás está libre de valores e intereses. Para llevar a buen término un análisis deben escudriñarse los valores escondidos tras la definición de un problema.
La definición del problema es intersubjetiva. Es la conjunción de interpretaciones distintas. La defi-nición definitiva no abarca todo el problema, sino únicamente determinadas dimensiones de él y sola-mente cier tas interpretaciones de tales dimensiones.
¿Cómo dar trascendencia pública al interés de la ONG? Las ideas son un recurso. Cuando la ONG pone en juego una idea, ésta puede que no sea coincidente con el interés principal, aunque redunde en él. Por eso hay que hacer creíble el propósito, no basta con tener una visión lo más ajustada a la realidad. La etiquetación del problema ya es de por sí determinante.
Si una ONG cuya finalidad es el trabajo social en las cárceles se da cuenta de que, una y otra vez, no halla eco su pretensión de repar tir jeringuillas dentro del recinto penitenciario, a lo mejor el problema radica en que debiera formular el caso de otra manera. Quizá si vincula la prohibición gubernativa del uso de jeringuillas al resultado de la proliferación de la enfermedad del sida, surja efecto su cometido.
Se trata de desvincular el uso de jeringuillas con el incremento de la adición a las drogas y conectarlo con el elevado precio de la muer te por esta enfermedad y el costoso tratamiento médico. De ser una cuestión concerniente al consumo de drogas, pasa a conver tirse en un asunto de salud pública que si se realiza conlleva un coste mucho menor para la Administración. Un político irritado por la permisividad hacia la droga puede devenir un político apesadumbrado por la crónica de una muer te anunciada al impedir el uso de jeringuillas.
Las ideas son catalizadoras de políticas públicas. Más allá de los deseos de la ONG, se requiere una presentación adecuada de las ideas para que las cosas sean de otro modo. Hacer más defendible la idea mediante una petición razonada y razonable. Encontrar una idea fuerza. Cuando la política de una institución es un pálido reflejo de lo que defiende la ONG, de poco sir ve tener una asentada convicción. Ésta tiene que transmitirse de forma persuasiva.
Los valores de una ONG pueden entrar en colisión con los valores de otra. La decisión de ser vicios sociales de ampliar la escuela de adultos puede implicar el desalojo de una biblioteca infantil situada en el mismo edificio. El grupo de madres y padres de los niños afectados puede librar una batalla sin cuar tel por quedarse en la planta del inmueble. En el caso, la ONG de ancianos y las demás parecen estar en campos opuestos y defender intereses distintos. Uno es la competencia con las demandas de otros actores políticos. Ante las otras demandas, una ONG puede sumar esfuerzos y el interés mutuo podrá adquirir un mayor cuerpo. O bien, puede confrontarse y limitar su capacidad en el asunto en liza.
Resulta útil analizar el marco cognitivo o paradigma de cada actor político. En el caso, la óptica del Ayuntamiento es bien distinta del ángulo del colectivo ciudadano antidrogas. Usan lentes conceptuales o marcos de referencia distintos. Los ojos de la ONG sociosanitaria también difieren de la perspectiva del Ayuntamiento, aunque en la fase de la implementación parezcan coincidir.
No todo el mundo interpreta de idéntica manera el mismo hecho. Con arreglo a unos, la anorexia de adolescentes puede achacarse a los hábitos alimentarios; según el parecer de otros la causa es la moda estética, para otros recae en los efectos negativos de la televisión... Lo que para unos es la causa del problema, para otros es el detonante y para unos terceros es el síntoma. La reinserción social de un delincuente es vista como una solución por una ONG social y como un problema por otros que quisieran la cadena perpetua y la pena de muer te.
Poner encima de la mesa un tema nuevo puede ser complicado si hay que suministrar una clave inter-pretativa distinta. Lo que para un actor político tiene una relevancia suprema, para otro tiene una impor-tancia relativa y para otro carece de significación.
Tampoco debe darse por sentado que por per tenecer a un mismo grupo de ONG se compar tirá la misma interpretación del hecho.
Dos ONG ecologistas pueden diferir acerca de la instalación de parques eólicos. Una puede defenderlos porque sustituyen la energía contaminante y no renovable y la otra puede rechazarlos porque la ubi-cación decidida supone un deterioro paisajístico.
Trances como éste pueden evitarse si se desmenuzan las dimensiones del problema antes de entrar a buscar alternativas y si se hace un análisis para conocer al detalle las preferencias de los demás actores políticos.
Se trata de sistematizar el trabajo y dibujar el escenario político. Diseñar un escenario satisfactorio acorde con la definición del problema que hace la propia ONG. Un escenario verosímil, teniendo en cuenta los demás actores políticos y la correlación de fuerzas existente. Un escenario desfavorable, tomando como base una hipótesis de trabajo perjudicial para el propósito de la ONG. El acopio de la información y el estudio de prospección permiten desarrollar una gestión basada en la anticipación a problemas venideros. Se recoge y procesa información para averiguar cuál es el cauce propicio para la acción.
2.2.
LA FORMULACIÓN DE ALTERNATIVAS
La segunda fase del proceso de la política pública presenta un reper torio de alternativas plausibles. Desarrollar un planteamiento que calibre las opciones, planteando hipótesis de trabajo para solucionar el problema.
2.2.1.
EL ESTUDIO DE LAS ESTRATEGIAS
El estudio de las estrategias irá en consonancia con la definición del problema realizada. La definición del problema es el marco de referencia hegemónico a par tir de este momento. Es la matriz a par tir de la cual derivan las alternativas. Existe un abanico de alternativas, pero de entrada abarca sólo el campo limitado dentro de la interpretación que se haya hecho del tema. Ello significa que éste es el modo de razonar determinante en el estudio de las alternativas. Mediatiza las alternativas que se ponen sobre
la mesa. Se pondrá más el acento en tal o cual aspecto y ello producirá variaciones entre las alterna-tivas exploradas. Pero las alternaalterna-tivas ar ticulan las demandas reconocidas. Las otras opciones ya están excluidas de antemano y sus problemas quedan desatendidos.
Si la cuestión de la inmigración se define como un reto para acomodar a nuevas personas en la sociedad, entonces las alternativas se buscarán con relación a la integración social. En cambio, si la inmigración se define principalmente como una vulneración del espacio fronterizo, es en el control de flujos migratorios donde se buscarán las alternativas.
El estudio de las alternativas se ciñe a la acotación hecha previamente mediante la definición del pro-blema. Si esta definición se aviene poco con la de la ONG, ésta tendrá serias dificultades para hacer preponderante su alternativa. Mejor será dedicarse a lograr una redefinición del problema si no quiere construir castillos en el aire.
Las alternativas consideradas son, pues, aquellas acordes con la definición del problema establecido. Se incorporan los objetivos a los que se les ha dado prioridad al hacer la definición del problema. En esta fase, los interrogantes se plantean sobre las consecuencias de optar por una u otra alternativa. Mediante técnicas de análisis y prospección se estiman las diversas alternativas para prescribir la que ajusta mejor a las expectativas creadas.
En esta fase de estudio de las alternativas, los exper tos pueden jugar un papel destacado. En las circunstancias actuales, muchos políticos son legos en asuntos multiculturales. Dar información abun-dante y sugerente, en aras de legitimar la entrada del asunto, además, puede rever tir en que la Administración, en sus contactos, dé un trato privilegiado a la ONG.
En este estadio hay que visualizar que una solución puede generar problemas sobre otras cuestiones. Cuando una ONG esboza la reducción del tráfico rodado para incrementar las zonas peatonales del centro de una ciudad, además tiene que plantearse si a la larga está induciendo a una proliferación de tiendas y despachos en la zona, un encarecimiento de la vivienda y una expulsión de vecinos que no pueden permitirse los nuevos precios de alquiler. Si tomamos como ejemplo la reducción del con-sumo de tabaco, una ONG puede entrar en conflicto con alguien que se fija en la disminución de la recaudación impositiva. Es preciso darle la vuelta al argumento. El objetivo entrará en consonancia si se aducen la rebaja de los gastos sanitarios. Antes de darse de bruces, hay que sopesar los incon-venientes de la política deseada. Una ONG de ex alcohólicos que defienda el decrecimiento del consumo de vino en un territorio donde se cultivan viñedos, no lo puede plantear de buenas a primeras rehuyendo este dato en su análisis. Hay que darse cuenta de las carencias de la propuesta para ofrecer alternativas sólidas.
2.2.2.
LA SELECCIÓN DE LAS ALTERNATIVAS
Hay que preguntarse, entre las alternativas consideradas, cuáles están disponibles y cuáles son operativas en el contexto en el que se opera. Las mismas soluciones no sir ven dondequiera que se apliquen. Además, no se delibera con un sinfín de alternativas en mente. La selección de alternativas está sesgada de antemano por la definición del problema en ciernes. El despliegue de alternativas conduce luego a la elección entre unas opciones u otras.
A veces el problema no será afinar con la opción escogida, sino cambiar de alternativa porque no res-ponde al problema planteado. En el caso, la ONG sociosanitaria para su propósito le convendría ampliar la alternativa hasta ahora restringida a la cuestión de salud pública. Dejar de lado el tema del racismo y el de la inseguridad, puede arruinar su empeño en el equipamiento.
Otro factor es el margen de decisión de los empleados públicos. Hay que traspasar una relación dema-siado centrada en los políticos, dejando de lado la relación con los empleados públicos que toman decisiones y las aplican. Hay que considerar la discrecionalidad del empleado público para elegir entre una alternativa u otra. La ONG colabora con ambos, políticos y empleados.
Para afianzar una alternativa, en ocasiones no se trata de esgrimir argumentos de mayor calado, sino de flanquearse con exper tos prestigiosos. Para moverse con soltura se requiere tener especialistas en el campo que se actúa. Además, los exper tos dan un barniz de legitimidad a la alternativa planteada. No es casual que en los últimos tiempos las ONG se dejen acompañar por exper tos, intelectuales e inclusive ar tistas para ganar más parcelas de influencia social. Crear un consejo de notables o exper-tos para afianzar la propia alternativa puede ser un buen punto de apoyo. Organizar una conferencia puede ser en apariencia poco efectivo, más aún si reincide en ello la escasez de público asistente. Pero si lo miramos desde otro prisma, el hecho de traer a la conferencia a un exper to conocido puede dar trascendencia a la actuación de la ONG por la repercusión en los medios de comunicación. En el caso sucede esto, y tal vez la ONG sociosanitaria jamás hubiera podido presentar su proyecto de no ser porque aprovechó la ventana de opor tunidad.
Hay que hacer operativas las soluciones y, para ello, se requiere que exista factibilidad técnica y viabilidad política.
2.2.3. LA
FACTIBILIDAD
TÉCNICA
La selección y elección de una alternativa impone establecer una relación entre los objetivos fijados y los medios disponibles, averiguar el volumen de recursos disponibles, calcular los costes y los bene-ficios. El estado de la situación obliga a acomodarse a los condicionantes, o bien a cambiarlos si se está en disposición de ello. La instrumentación técnica de la alternativa, junto con la cara económica, incluye el costado jurídico.
La avidez en estudiar la factibilidad técnica, añade el análisis de los medios según la propia naturaleza de la política pública.
Una alternativa consistente en redistribuir el alumnado de minorías étnicas a través de todo el municipio, puede resquebrajarse por el mero hecho de no haber pensado en una flota de autocares escolares sufi-ciente para realizar la redistribución de los estudiantes. Una ONG dedicada al síndrome de Down que ponga empeño en posibilitar que personas con esta enfermedad vivan solas en viviendas, antes habrá tenido que desarrollar otra alternativa: un programa de integración en el mundo laboral. Y previamente a ésta: haber experimentado la integración en la escuela.
Los mecanismos para establecer una alternativa tienen sus fases y una ONG haría mal en plantear alternativas cuyo diseño presenta deficiencias.
Una vez aclarados los medios técnicos, se pasa a explorar su arreglo a la realidad política, ya que la factibilidad técnica y la viabilidad política pueden no casar bien. Una alternativa impecable técnica-mente, siguiendo al pie de la letra las recomendaciones de los exper tos en esa materia, puede irse al traste debido a una estrategia política errática. En el caso, la ONG sociosanitaria, aun estando aseso-rada por los mejores científicos en drogodependencias, si soslaya consejos sobre la viabilidad política, puede provocar que su gran proyecto caiga en dique seco.
2.2.4.
LA VIABILIDAD POLÍTICA
La alternativa tiene que ser, además de técnicamente eficaz y eficiente, una opción políticamente viable.
La estrategia políticaes la búsqueda de la mejor forma de utilizar los recursos políticos al alcance para lograr llevar a cabo la alternativa escogida por su viabilidad técnica.
Una alternativa puede ser muy valiosa, pero poco factible porque el público al que se dirige es poco receptivo. Una alternativa técnicamente adecuada puede desplomarse por adoptar una estrategia polí-tica equivocada. Dejar al azar la estrategia polípolí-tica se paga caro. Hay que poner bajo control el factor político porque puede echar por tierra un proyecto interesante desde la ver tiente técnica. ¿Qué rumbo debe tomar la política pública? En el caso, la ONG sociosanitaria si está muy ensimismada con su valioso equipamiento puede adoptar una estrategia candorosa. Bajo el manto del entusiasmo desatiende la viabilidad política de su alternativa. Ésta entra en colisión con el ángulo de los vecinos del barrio. No se trata únicamente de ir con la verdad a cuestas, sino también averiguar si es factible en la arena política. Si no es así, se aplicarán medidas correctoras. Hay que recabar apoyos porque es la estrategia más cabal si se espera ver cumplidos los deseos acerca de la política pública. El respaldo incluye la estructura administrativa. Hay que cerciorarse de que en la Administración habrá defensores de la alternativa propuesta.
estar deseoso de ampliar su base electoral y, por ello, prestarse a satisfacer demandas en principio fuera de su ideología política. Bajo circunstancias favorables, sería absurdo cor tocircuitar una estrecha colaboración. Un par tido con valores poco ecologistas puede tener interés en ampliar su base electoral entre los jóvenes. Si su interés en los dividendos electorales prima sobre sus valores, esto puede rever tir positivamente en la ONG de medio ambiente. Ésta debe tener las manos libres para cooperar y obtener beneficios sociales de la colaboración.
2.3.
LA TOMA DE DECISIÓN PÚBLICA
La toma de decisiones se produce a lo largo del proceso de la política pública. Se decide qué defi-nición del problema resulta triunfante, se decide las alternativas que se estudian, se decide cómo ar ticular la política, se decide cómo evaluar. No obstante, existe una fase que evidencia la toma de decisión.
La ONG debe permanecer ojo avizor hasta el último instante en que se lleva a cabo la toma de deci-sión ya que algunas de sus propuestas pueden ser sacrificadas en ese momento. Si queda abier to el proceso de negociación de las alternativas y la ONG se retirase en esta tercera fase, la de la toma de decisión pública, sus propuestas podrían verse modificadas si se descuida.
2.3.1. LA
NO-DECISIÓN
Etiquetar como “no-problema” un problema, da legitimidad a una Administración para encauzar una no-decisión. Con frecuencia, ante un brote de violencia racista un Ayuntamiento rotula el hecho como una brutalidad aislada. Si prevalece esta interpretación del problema –un incidente trascendente pero inusual–, entonces se está a un paso para calificarlo como algo no problemático y después de un tiempo se le da carpetazo al asunto. ¿Para qué dar comienzo a una política antirracista si el hecho ha sido accidental y anecdótico? La ONG puede haber hecho una definición del problema en su justo tér-mino inscribiendo el brote de violencia racista como un síntoma del racismo social más extendido e, inclusive, puede haber desarrollado una alternativa interesante para atajarlo en futuras ocasiones; sin embargo, el hecho de haber dedicado escasas energías para ganar la batalla pública en la definición del problema conlleva que, llegados a esta tercera fase, pierda en su determinación. La Administración ignora sus propuestas tomando la decisión de elegir la opción de la no-decisión. Para la ONG hubiese sido más razonable dedicarse a transmitir la conexión entre el racismo violento y el racismo social y, una vez visualizada ésta por la opinión pública, sí podía dar el paso a la fase siguiente.
La no-decisión supone la despolitización del problema social. Sepulta el problema en el más absoluto anonimato. Es una puer ta giratoria donde el problema sale por donde ha entrado. Asimismo, es un síntoma de que una institución ningunea las demandas de una ONG.
2.3.2.
LA POLÍTICA SIMBÓLICA
En la trastienda, la decisión política real puede ser la de dejar pasar el tiempo para no hacer nada. Aquí se entra en un terreno vidrioso. Se trata de las políticas simbólicas. En lugar de políticas materiales o materializadas, son políticas ficticias o virtuales. Se quiere hacer creer que se actúa cuando en realidad tal cosa no sucede. En el caso expuesto, supongamos que el Ayuntamiento piensa que lo sucedido es algo temporal y se despacha a los vecinos asegurando que en breve habrá actuaciones, pero a sabiendas de que tal intervención será inexistente. Entretanto, el desinterés aparece y el olvido no tarda en llegar.
La política simbólicaconsiste en una política de gestos, ritual. Una cor tina de humo. Mucho ruido y pocas nueces. Buenas palabras y pocos hechos. Son buenas intenciones que distan de plas-marse en programas concretos porque entran en un punto muer to. Se muestra preocupación sin que vaya a haber una ocupación por el tema. Es un compromiso en el papel. Un gobierno puede firmar un tratado contra la tor tura sin que, en realidad, signifique su erradicación: es papel mojado. La ONG debe, pues, ser perseverante y atenta a la política simbólica porque existe una agenda oculta, temas o interpretaciones de temas que no se manifiestan. Incluso cuando se toma una decisión formal, ésta puede ser una política simbólica, porque un documento rubricado puede ir al cajón.
2.3.3.
LA DECISIÓN FORMAL Y LA DECISIÓN POLÍTICA
La toma de decisión no es singular sino una amalgama plural de decisiones políticas que sí pueden traducirse en una decisión formal par ticular. No obstante, la decisión formal en muchas ocasiones es un acto puramente protocolario. El contrapunto a la decisión formal o jurídica es la decisión política. Lo más impor tante está ya hecho: hacer pasillos para tomar decisiones políticas. Esto lleva a reflexionar sobre las redes informales de la Administración. La ONG requiere utilizar este dispositivo, la estructura de contactos personales entre los empleados públicos y los políticos. Por supuesto, esto no se refiere al componente ilegítimo e ilegal de la corrupción sino a la organización informal.
La organización informal es la interacción individual y grupal, más allá de los límites estrictos de la organización formal o jurídica.
Es tangible el influjo de las relaciones humanas y la conveniencia de tener una buena red de contactos en la Administración. La empatía y las afinidades, al igual que el antagonismo por fobias personales y las aspiraciones individuales, son datos a tener muy en cuenta. Una ONG que en la mesa de nego-ciación sienta a una persona que está enemistada con el representante de la Administración está jugando a perder. Una ONG que sitúa en esa mesa a una persona que tiene crédito ante la Administración, tiene ganada par te de la par tida: la de crear un clima de confianza que genere un diálogo fecundo.
2.3.4.
MODELOS DEL PROCESO DE DECISIÓN: RACIONALISMO ABSOLUTO,
RACIONALISMO LIMITADO E INCREMENTALISMO
Contamos con diferentes modelos para entender cómo se toman las decisiones.
RACIONALISMO ABSOLUTO
El modelo del racionalismo absolutopar te de la premisa de que los objetivos de una organización son unívocos y su aplicación es unilateral. Si se toma la decisión correcta se encuentra una solución óptima a los problemas. Pero para ello se necesitaría un análisis exhaustivo y la realidad va por otros derroteros.
RACIONALISMO LIMITADO
El racionalismo limitadoconsidera que la experiencia demuestra que los fines son equívocos y su apli-cación tiene muchos senderos. Busca una solución satisfactoria, dado que la solución óptima es un imposible. Dicha imposibilidad se debe a razones tales como que las personas ni tienen una capacidad ilimitada ni tienen habilidades para todo, la información siempre es inexacta, sea incompleta o errónea, el proceso de acopio de información es costoso en tiempo y economía, los intereses en juego des-bordan la objetividad, el legado en un asunto condiciona su trato posterior, los recursos desiguales de los actores pesan más que el problema en sí mismo y los recursos son limitados.
INCREMENTALISMO
El incrementalismo sostiene que la política pública se elabora a base de pequeños reajustes entre la Administración y los demás actores. Son ajustes incrementales. Se incrementa el presupuesto o se incrementa el número de empleados, pero no se sigue una política estratégica y racional. Es una teoría que aduce que en la realidad sólo son viables pequeños cambios. Es un modelo que refleja la rutina del ir tirando. Es un proceso de adaptación mutua en lugar de la consecuencia de un análisis riguroso del problema a atacar. Una ONG de teatro infantil responde al modelo incrementalista si, cuando quiere ofer tar por vez primera su teatro a niños en hospitales, extiende un programa similar, con apenas retoques y sin ningún análisis de su nuevo per fil y contexto, solamente añadiendo más personal para llevar a cabo su nuevo campo de actuación.
2.4.
LA IMPLEMENTACIÓN DE LA POLÍTICA PÚBLICA
Los peldaños de la fase embrionaria y la fase terminal de la política pública acostumbran a estar aten-didos, con mayor o menor for tuna. Las ONG dan su definición del problema y evalúan los resultados de la política. Sin embargo, con frecuencia se ignoran o olvidan los eslabones intermedios entre el comienzo y la culminación de la política. Descuidar una etapa como la de la implementación es una equivocación. La inhibición para atender la fase de la ejecución supone una severa limitación de la acción de la ONG.
2.4.1.
LA INTENCIÓN Y LA ACCIÓN DE LA POLÍTICA PÚBLICA
Con posterioridad a la decisión política llega la decisión formal. Y después de levantar polvareda, de mucho bla, bla, bla, y de la adopción de un acuerdo formal, resulta que la decisión no se ejecuta, o bien no se implanta como estaba previsto. Entramos en los problemas de la etapa para implantar la política. Todavía hay quien cree canónicamente que una vez tomada la decisión, lo que acontece entra dentro del más puro acto administrativo y técnico. La realidad prosaica de la Administración pública dista de ser así.
Los empleados públicos no ejecutan al pie de la letra la decisión política porque la puesta en práctica de la política no es un acto técnico y mecánico. Es una actuación de connotación política cuyo curso de acción está sujeto al cambio.
La decisión puede ser más efectista que efectiva. Del dicho al hecho hay un buen trecho. Es impor-tante que la ONG establezca objetivos operativos y concretos. Una ONG de estudiantes que logra la aper tura de la biblioteca universitaria en horario nocturno y los fines de semana es más efectiva que aquella que reclama un genérico aumento presupuestario para la biblioteca.
Hay que hacer operativas las metas, por dos razones:
– Por un factor interno: la entidad establece una lista de prioridades específicas.
– Por un motivo externo: la entidad puede ejercer un mejor control sobre el programa de actuación de la Administración contrastando esas prioridades.
Puede aventurarse que si se impone un consenso ar tificial, probablemente en la fase de la imple-mentación surgirán quejas y reajustes. Si previamente ha existido desgana o disconformidad en la toma de decisión, ésta se traduce en resistencia a implementar la política. El programa encomendado se incumple, o bien su alcance se encuentra amor tiguado.
Por ejemplo, el caso de la inserción laboral de discapacitados psíquicos desempleados. El nudo del problema puede que no sea la regulación con arreglo a una política de reser va de empleos en la Administración, sino su aplicación efectiva. En el plano legal el avance existe pero son demasiado modestos los pasos dados. No tener esto en cuenta, adolece de falta de análisis.
Existe un desencaje entre el plano de la realidad jurídica y la realidad política. El talón de Aquiles es la implementación. En el caso, esto es lo que puede sucede si el Ayuntamiento acaba condicionando la construcción del centro de toxicómanos a la espera de que la Administración autonómica se decida a costear par te del presupuesto. Si las relaciones intergubernamentales no son fluidas, la construcción puede dilatarse en el tiempo, e incluso verse interrumpida.
Marcar como fase técnica la implementación es una equivocación. En el caso, se comprueba cómo, tras la presentación del proyecto del equipamiento sociosanitario, la oposición vecinal se acrecienta. Se deja un flanco abier to: un problema puede ser el síntoma o la causa de otro problema. Quizá la pro-testa vecinal, en el fondo, esconde un sentimiento de frustración al comprobar que es el barrio más desatendido y existe una cicatería de recursos públicos. La ONG tiene que afianzar su proyecto creando una coalición con los vecinos involucrados en la protesta que se avengan a dialogar. Para ello debe ofrecer incentivos para lidiar con el rechazo y labrarse la confianza de los vecinos del barrio. Cabe simul-tanear el desarrollo del equipamiento específico para los toxicómanos con una mejora de otras prestaciones sociales básicas para los ciudadanos en general. Esto podría generar una conjunción de esfuerzos. Nos encontramos ante un ejemplo ilustrativo de la necesidad de establecer redes de actores en las políticas públicas.
El malogro de una actividad puede surgir por el incumplimiento de la previsión inicial. Se piensa que los conflictos se resuelven en las tres primeras fases de la política pública. Pero también, y con frecuencia, surgen durante la etapa de la implementación. Hasta aquí se ha descrito la implementación a cargo de la Administración, pero una política pública puede ponerla en práctica una ONG. ¿Por qué abdicar de implementar una política pública? En el caso, la ONG sociosanitaria se propone la gestión del centro. Si la ONG quizá no puede garantizar la prestación de un ser vicio, entonces su papel se limita al control de la prestación por par te de la Administración pública.
2.4.2. ENFOQUE “DE ARRIBA HACIA ABAJO”
El enfoque top-down o “de arriba hacia abajo” es lineal y mecanicista. El modelo “desde arriba” insti-tuye en la Administración control y jerarquía. Muchos empleados públicos continúan aferrados a esta concepción tradicional de Administración pública. Este modelo administrativo presidido por una lógica burocrática, administrativista y reglamentista no ha desaparecido, pero hoy se le superpone la estruc-turación de un sistema de redes de políticas públicas más flexible y plural.
En la labor cotidiana de relación con la Administración, nos podemos encontrar con empleados públicos que consideran herejía osar poner en cuestión el modelo tradicional de Administración. En una unidad administrativa celosa de su labor, la ONG será una intrusa. Un político de “ordeno y mando” dificulta un trabajo en red. Por lo tanto, primero hay que trabajar cier tos cambios en la cultura administrativa porque si no todas las iniciativas chocarán contra una pared.
2.4.3.
ENFOQUE “DE ABAJO HACIA ARRIBA”
Un gran y espléndido programa de ser vicios sociales decidido en el equipo de gobierno municipal puede fracasar en la recóndita oficina de un barrio con alto riesgo social. Cualquier política puede sufrir con-trariedades en su implementación. La ONG vinculada a la política social, además de estar atenta a la decisión política, también debe estarlo a su desarrollo. Porque, al no existir automatismo entre la deci-sión y la implementación, la gestión va más allá de la estricta aplicación de la política preconcebida. Por ello, se requiere una nueva formulación de su papel en el proceso político. Esta nueva lógica es el modelo de la Administración “de abajo hacia arriba”. El enfoque bottom-upo “de abajo hacia arriba” tiene en cuenta a todos los niveles administrativos. El modelo “desde abajo” conduce a la autonomía y el compar tir responsabilidades.
Esta visión de la realidad hace conveniente un contacto periódico, aunque sea de carácter informal, con los escalafones más bajos de la Administración. Mantener un flujo fluido de comunicación informal favorece la dinámica de poder. Si la ONG se reduce a los conductos reglamentarios, esto puede ser un síntoma de escasa influencia. Los canales informales son necesarios y prácticos. Escudriñar los entresijos de la Administración y saber distinguir entre el poder formal y el poder real. Tener buenos contactos es uno de los principales recursos políticos.
La realidad es un sistema híbrido de Administración tradicional y red de políticas. La realidad incluso es más compleja que la suma de los modelos de arriba hacia abajo y de abajo hacia arriba. También existe la estructuración de una relación “de dentro hacia afuera”, como la presión ejercida por una ONG que se niega en redondo a continuar prestando un servicio. Y una relación “de fuera hacia adentro”, como las relaciones informales entre una concejalía con unos activistas de la ONG. La concejalía puede engatusar a la ONG para que se encargue de prestar un servicio, aun cuando la ONG no lo tuviera en sus planes.
2.4.4. LOS ESTILOS DE LAS POLÍTICAS: INACTIVAS, REACTIVAS Y ANTICIPATIVAS
El estilo de una política pública es el modo como se implementa. La acción política y administrativa puede llegar temprano, tarde o no llegar. La política reactiva es la del bombero que va a apagar el fuego, reacciona ante él. La política proactiva es la de los agricultores que limpian el bosque, se anticipan al incendio siendo activos. La política inactiva es aquella en la que en una cordillera donde menudean los incendios, ninguna institución se preocupa de ofrecer una dotación del cuerpo de bomberos durante el periodo estival.
La política inactiva tiene una actuación de dejar hacer y un rol pasivo. En el estilo de políticas inactivas, la indiferencia es el camino hacia la insensibilidad.
La política reactiva significa ir a remolque de los acontecimientos. La política reactiva tiene una actua-ción paliativa y un rol pasivo hasta el estallido del problema y activo a par tir de entonces.
La política anticipativa tiene una actuación preventiva y un rol activo. Para una ONG tomar la delantera y presentar un proyecto puede ser una buena baza.
¿A quiénes beneficia la inacción y a quienes la acción? La tibieza o inacción ante sucesos racistas hace quedar en la penumbra su resolución. Es una cuestión de equidad. Las ONG tendrán una notoriedad más prolífica si atienden a esta cuar ta fase, si ellas mismas implementan políticas en lugar de ser meros espectadores de las políticas aplicadas por la Administración.
