Análisis de alianzas público privadas en Colombia, Reino Unido y Australia - similitudes y diferencias

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(1)Análisis de alianzas público privadas en Colombia, Reino Unido y Australia. Similitudes y diferencias. a. L.A Peña , J. A Guevara a. a. Departamento de Ingeniería Civil y Ambiental, Universidad de los Andes, Bogotá, Colombia.. Abstract Las alianzas público/privadas (Public/Private Partnerships ó PPP) son mecanismos usados por gobiernos, que buscan compartir riesgo entre el sector público y el sector privado. En países en vía de desarrollo como Colombia, los modelos de alianzas no se encuentran bien estructurados a diferencia de países del primer mundo; por lo que el presente documento despliega un análisis de las alianzas público/privadas de Australia, Reino Unido y Colombia para identificar convergencias y divergencias con el fin de proponer mejoras para el actual modelo Colombiano. The public / private partnerships (PPP) are mechanisms used by governments, which seek to share risk between the public and the private sector. In the case of developing countries like Colombia, these models are not well structured. This paper presents an analysis of the public / private partnerships in Australia, the UK and Colombia. By identifying convergences and divergences of these, we propose improvements to the current Colombian model.. 1. Introducción. Colombia, a diferencia de Reino Unido y Australia, necesita aumentar el porcentaje de dotación de infraestructura apta para el transporte, exportación e importación de productos necesarios para un desarrollo económico sostenible. Una cifra que representa claramente el planteamiento anterior es la de kilómetros de carretera construidos. Para el año 2004 Australia contaba con 818,356 km, en el 2009 el Reino Unido contaba con 394,498 km, en cambio Colombia al año 2010 contaba con 141,374 km, es decir, la octava parte de la infraestructura de Australia 6 años atrás y una cuarta parte del Reino Unido un año atrás. Sin embargo, la cifra se vuelve mucho más alarmante cuando se toma la población y se divide entre los kilómetros de carretera construidos. En la Tabla No. 1 se visualiza ésta cifra: Tabla No. 1 Habitantes/ km de carretera País. Carreteras (km). Población. Hab/km. Australia. 818.356. 22.015.576. 27. Reino Unido. 394.498. 63.047.162. 160. Colombia. 141.374. 45.239.079. 320. Se puede observar que la brecha existente entre el número de Hab/kmde carretera entre Colombia y los otros dos países es muy grande. Para mitigar esta abismal diferencia, habría que analizar el impacto en Hab/km que las alianzas público privadas tuvieron en el avance de kilómetros de carretera construidos. Asimismo, es necesario que el esquema financiero, de distribución de riesgo y de selección de proponentes, entre otros, sea el adecuado; de lo contrario el país interesado incurrirá en obligaciones financieras que causan perjuicios, diferente a lo que se espera lograr. Acorde a lo anterior, este documento hace una revisión bibliográfica de documentos oficiales y documentos académicos, concernientes a las concesiones viales en Colombia, Reino Unido y Australia. Esta revisión incluye la descripción de casos de estudio, desde diferentes puntos de vista y, la identificación de buenas prácticas para el caso de Australia y Reino Unido. Para finalizar se identificarán las similitudes que. 1.

(2) presentan estos modelos y, se propondrán mitigaciones para los potenciales de mejora identificados en el caso Colombiano. 2. Generación de Concesiones viales en Colombia. En 1992, se reestructuró el Ministerio de Obras Publicas y Transporte y el Fondo Vial Nacional, creándose el Instituto Nacional de Vías –INVIAS-, entidad que hasta el 2003, cuando se creó el Instituto Nacional de Concesiones Viales -INCO-, manejaba las concesiones viales en Colombia. Desde ese momento, INVIAS quedó a cargo de las vías secundarias y terciarias. Entre 1994 y 2007 se concesionaron 3,700 km, es decir, un 22% del total de la red pavimentada (Benavides, 2010). Es claro, que durante esos 13 años se implementaron modelos distintos con 3 generaciones de concesiones viales, las cuales serán analizadas cronológicamente. Primera generación: ésta generación incluyó un total de 11 proyectos, los cuales suscribieron contratos entre 1994 y 1997(ver Tabla No.2), que en total comprenden 1,604km de vías, con una inversión inicial aproximada de USD 958 millones (Vassallo e Izquierdo, 2010). En ésta primera generación, Benavides (2008) demuestra cómo se manipularon óptimamente las formulas para ganarse las concesiones viales. Esta manipulación consistió básicamente en asegurar contractualmente valores ventajosos en garantías de ingreso mínimo y sobre costos y a continuación alegar desequilibrio económico después de firmado el contrato. Conjuntamente 7 proyectos de concesión fueron declarados desiertos, esto conllevó a que se asignaran de manera directa y sin concurso; esto contribuyó a que el número de contratos renegociados fuera bastante grande. Como lo plantea Benavides(2008), Vassallo e Izquierdo (2010), se identifica también la poca experiencia por parte del gobierno en contratos de concesión. En consecuencia, la nación asumió sobrecostos que normalmente debían asumir los operadores como medidas de contingencia; las cuales buscaban asumir estos sobrecostos con el planteamiento de: aumentar el plazo de la concesión, alza en tarifas de peajes y compensaciones directas por parte de INVIAS. Caicedo (2010) también plantea que uno de los principales problemas que se presentaron en esta primera generación de concesiones viales, fue el impacto fiscal de las garantías que se causó por la previsión contractual del ingreso mínimo garantizado (IMG). La causa del impacto fiscal para Caicedo (2010) que también cita Benavides (2008), fue producto de las estimaciones tan optimistas que se hicieron respecto a la demanda de tráfico. En promedio, el tráfico se estimó un 40% más bajo que el pronosticado por INVIAS (Vassallo e Izquierdo, 2010). Para 1999, INVIAS tenia un estimado de 45,000 millones a pagar por concepto de garantías, producto del impacto fiscal generado por la primera generación de concesiones viales (DNP, 1999). Entre los problemas que se presentaron, estuvieron los sobre costos en compra de predios, inconvenientes con las comunidades y la obtención de financiamiento por parte del concesionario (DNP, 1999). Para Caicedo (2010), los problemas para desarrollar la concesión no eran solamente que la construcción de las concesiones viales se efectuara al ritmo de recaudo de los peajes solamente como lo plantea Benavides (2008), sino que existieron factores como la falta de información en ingeniería para la iniciación de las obras en los tiempos previstos; como en el momento de adquirir predios en las cantidades y en el momento necesario. También, la no disposición de las licencias ambientales cuya gestión era requerida para el inicio y avance de obras, y la deficiente gestión social de los proyectos en términos de los peajes, sus tarifas y ubicación (Caicedo, 2010). Caicedo(2010) , Benavides(2008) y Vassallo e Izquierdo(2010), estudian detalladamente los errores en los que se incurrieron las concesiones viales de la primera generación. Sin embargo, no es razonable seguir encontrando falencias de esta primera generación de concesiones, teniendo en cuenta que esta generación fue el punto de partida de la curva de aprendizaje de la segunda y tercera generación. Asimismo, ésta primera generación contribuyó a que Colombia experimentara una mejora sustancial en materia de infraestructura que de otro modo, difícilmente se hubiera realizado. Para finalizar esta primera generación de concesiones viales,. 2.

(3) Vassallo(2010) plantea que el balance social de estas, frente a la espera de la disposición de fondos públicos necesarios para acometer las inversiones, debe ser valorado positivamente. Tabla No. 2 Primera generación de Concesiones viales (1994-1997) (Benavides, 2010). Proyecto. Inversión inicial(millones) Pesos Dólares. Fecha de adjudicación. Longitud (Km). Santa Marta-Riohacha-Paraguachón. 02-08-94. 250. 92,471. 39. Malla Vial del Meta. 02-08-94. 190. 107,611. 45. Los Patios-La Calera-Guasca y El Salitre-SopóBriceño Bogotá-Cáqueza-Villavicencio. 02-08-94. 50. 21,254. 9. 02-08-94. 90. 252,728. 106. Bogotá (El Cortijo)-Siberia-La Punta-El vino. 02-08-94. 31. 107.341. 45. Cartagena-Barranquilla. 24-08-94. 109. 35,055. 15. Desarrollo Vial el Norte de Bogotá. 24-11-94. 48. 225,530. 94. Fontibón-Facatativá-Los Alpes. 30-06-95. 41. 96,967. 41. Girardot-Espinal-Neiva. 10-07-95. 150. 101,605. 43. 23-05-96. 349. 263,421. 110. 21-04-97. 219. 469,967. 197. 1,527. 1,773,950. 742. 62. 73,858. 31. 60. 229,320. 96. 122. 303,178. 127. 1,649. 2,077,128. 869. Desarrollo Vial del Oriente de Medellín Armenia-Pereira-Manizales Café) Subtotal. (Autopistas. del. Departamentales Barranquilla-Ciénaga (Atlántico) Buga-Tuluá-La Paila Subtotal Total concesiones primera generación. 12-11-93. Fuente: Acosta, Rosas y Silva(2008), usando información de Cárdenas, Gaviria y Meléndez (2005).. Segunda generación: ésta generación constó solamente de dos contratos los cuales se suscribieron entre 1997 y 1999(ver Tabla No.3), con una longitud de 1,041km y USD 675 millones de inversión inicial (Vassallo e Izquierdo, 2010). Actualmente solo uno de los contratos se encuentra vigente, el de la Malla Vial del Valle del Cauca y Cauca, debido a que, se declaró el incumplimiento de la concesión El Vino-Tobiagrande-Puerto Salgar, otorgado a la firma COMMSA. En esta segunda generación se le dio mayor importancia al tema de la transferencia de riesgos al sector privado, para lo cual se buscó la realización de estudios de ingeniería definitivos de demanda con mayor énfasis técnico y de la consecución de licencias ambientales y avalúos prediales. (DNP, 1999). Benavides (2010) plantea que la declaración explícita de la necesidad de contar con estudios y diseños completos al momento de iniciar los procesos licitatorios, está contenida en los documentos de política de esta segunda generación de concesiones viales. También, con el CONPES 3945 de 1995 se impusieron límites a las garantías de ingreso, es decir, aportes contingentes del gobierno si el tráfico bajaba de un punto predefinido y se eliminaron las garantías de riesgo constructivo de la primera generación (Benavides, 2010)(Vassallo e Izquierdo, 2010). Una mejora formal que se introdujo en comparación con la primera generación de concesiones viales, fue la de proponer soportes de ingreso para el cubrimiento del servicio de deuda, cambiario y riesgo geológico. Igualmente se contrataron bancas de inversión para que se estructuraran los proyectos de una forma financieramente viable para los inversionistas privados, dándole a su vez, gran relevancia a la elaboración de contratos que contuvieran los aspectos críticos reconocidos en la primera generación. Vassallo e Izquierdo (2010) plantean que el criterio de licitación empleado es algo mas sencillo que el empleado en la primera generación, basado en el menor valor presente de los ingresos, sin descontarlos con los años. Para esto, se utilizaba la suma ponderada de cuatro cantidades:. 3.

(4) solicitud de cobertura de liquidez, garantía de ingreso, ingreso esperado(con alta ponderación) y obras complementarias(con signo negativo y alta ponderación). Sin embargo, para Benavides(2010), las concesiones viales de segunda generación se adjudicaron con una nueva formula que, como la primera generación fue fácilmente manipulable. Para esto es necesario analizar el caso de COMMSA en la adjudicación de la concesión El Vino-Tobiagrande-Puerto Salgar. En el caso de esta concesión, el contrato obligaba aceptar los diseños, los cuales incluían obras con alto riesgo de sobrecostos y la construcción de túneles. Para ganar la concesión mencionada, la firma COMMSA solicitó un valor de ingreso esperado muy bajo, sin solicitar garantías ni mecanismos de liquidez y además, maximizando las obras complementarias. Según Benavides(2010), es claro que se estaba en presencia de una oferta depredadora, la cual, prometía construir una obra adicional sin solicitar garantías de ingreso mínimo, ni apoyo de liquidez por parte de la nación, quería hacerse a la titularidad del contrato asumiendo ingresos y costos inferiores que no asumiría una firma eficiente. También, muestra claramente la intención de doblegar la institucionalidad al ganarse el concurso COMMSA, al argumentar que había concursado por un proyecto distinto del definido en pliegos, sin túneles y, con un trazado diferente. Este nuevo trazado requería menos inversión y tenía menos riesgo constructivo. Benavides y Fainboim(2002) hablan de la reincidencia del sector público en considerar la obra adicional como un elemento positivo dentro de un contrato de concesión. Asimismo, muestran que la apuesta de los concesionarios, sembró la percepción de que era posible sacar ventaja de la debilidad técnica y jurídica del estado. Esta segunda generación de concesiones viales permite la identificación de aspectos cruciales a mejorar. La relación con las comunidades, en especial lo concerniente a las casetas de peajes, hace necesario la incorporación de criterios socioeconómicos, los cuales permiten analizar las características del tráfico, para definir la ubicación de las casetas (DNP, 1999). Otro aspecto que quedó por mejorar fue el del uso de potencial de financiación a través de la valorización. Para finalizar esta segunda generación de concesiones viales y, dando paso a la base de la tercera generación, no se incluyó el concepto de corredor vial dentro de la estructuración (Benavides, 2010). Concepto que al utilizarse en la estructuración de nuevos proyectos de concesión (tercera generación) , plantearía soluciones integrales, que, con ayuda de los municipios, tendría en cuenta los centros de consumo, centros de producción , los puertos y la conectividad de grandes ciudades (Vassallo e Izquierdo, 2010). Tabla No. 3 Segunda generación de Concesionesviales (1997-1999) (Benavides, 2010). Proyecto El Vino-Tobia grande-Puerto Salgar-San Alberto Malla Vial del Meta Total concesiones segunda generación. Fecha de adjudicación 24-12-97 29-01-99. Longitud (Km) 571. Inversión inicial(millones) Pesos Dólares 906,746 379. 470. 705,920. 295. 1,041. 1,612,666. 675. Fuente: Acosta, Rosas y Silva(2008), usando información de Cárdenas, Gaviria y Meléndez (2005).. Tercera generación: ésta generación contó con cuatro contratos celebrados entre 2001 y 2004, con unalongitud de 930 km(ver Tabla No.4). Esta generación no contó con rutas estratégicas que conecten grandes centros urbanos con puertos u otros grandes centros urbanos.Se presentaron cambios de adjudicación y las variables se redujeron a una sola: Ingreso Esperado. Con esta modalidad se gestiona el riesgo de la demanda y, se extiende el plazo de la concesión hasta que se recaude la cifra solicitada (Engel, Fischer, & Galetovic, 2003). Con base a esto, los proyectos se asignaron al proponente que solicitara el mínimo valor presente de los ingresos por peajes. Estos proyectos presentaron renegociaciones significativas a los pocos años de ser adjudicados (Vassallo e Izquierdo, 2010) que oscilan entre un 50% y un 400% (Benavides, 2010), las cuales fueron producto del mal manejo financiero. Este manejo consistió en que se tenía como base la variable de ingreso, pero sin descontar los flujos, esto debido a la falta de. 4.

(5) concenso en su momento sobre el valor del costo promedio ponderado del capital de estos proyectos y, con un plazo máximo determinado por las restricciones legales. Al no realizar el descuento de los ingresos, la lógica financiera elemental queda completamente excluida del proyecto(Benavides, 2010). También Vassallo e Izquiero(2010) y Benvides(2010) coinciden en que la causa de las renegociaciones en esto cuatro contratos, fue el cambio en el alcance de las obras establecido inicialmente. Con esta tercera generación de concesiones viales se hace evidente el gran error por parte del estado en el manejo financiero, de adjudicación y garantías en todas las concesiones viales usadas hasta este momento. Se puede ver una especie de metodología empírica basada en el ensayo y error. Sin embargo cabe anotar que esta metodología lo único que produjo fue grandes contribuciones a los contratistas por parte del erario público. Tercera generación y media: esta generación incluyó seis proyectos firmados entre 2006 y 2007, con una longitud de 843km(ver Tabla No.4). Según Vassallo e Izquierdo(2010) estos proyectos tenian un alcance básico y un alcance progresivo. Esto quiere decir que las obras complementarias de un alcance básico se desarrollaban siempre y cuando se activaran hitos relacionados con: nivel de tráfico y disponibilidad de recursos adicionales(Benavides, 2010). Aparece una figura nueva para la adjudicación en la cual se asigna puntaje positivo en función del numero de integrantes del consorcio. Esta figura, entre otras, pretendía detener los comportamientos anticompetitivos observados en las generaciones anteriores y, tenia como punto base la equidad en el mercado de concesionarios. Sin embargo Benavides(2010) plantea que la pluralidad de participantes en proyectos de alta complejidad es inútil, donde lo que se requiere es un participante con alta capacidad técnica. Esta pluralidad, contrario a lo que plantea Caicedo(2010), no necesariamente aumenta la capacidad de financiación. Caicedo(2010) por su parte muestra cifras del “fortalecimiento 1 financiero de las firmas de construcción de obras civiles en Colombia” , lo cuál tácitamente induce el planteamiento de la pluralidad como forma de financiación para los proyectos de infraestructura. Tabla No. 4Tercera generación y media de Concesiones viales (2001-2007)(Benavides, 2010) Inversión inicial(millones) Pesos Dólares. Fecha de adjudicación. Longitud (Km). Zipaquirá-Palenque. 27-12-01. 371. 34,981. 15. Briceño-Tunja-Sogamoso. 15-07-02. 219. 305,299. 128. Bogotá-Girardot. 01-07-04. 283. 470,027. 197. Pereira-La Victoria. 02-08-04. 57. 100,000. 42. 930. 910,307. 382. 116. 277,900. 116. Proyecto Tercera generación. Subtotal Tercera Generación Tercera generación y media Ruminachaca-Pasto-Chachagui. 21-11-06. Área Metropolitana de Bucaramanga. 06-12-06. 47. 109,878. 46. Córdoba-Sucre. 02-02-07. 125. 205,460. 86. Área Metropolitana de Cúcuta. 22-06-07. 131. 158,466. 66. Girardot-Ibagué. 13-07-07. 131. 333,200. 139. Ruta Caribe. 28-07-07. 293. 234,201. 98. 843. 1319,105. 551. 1,772. 2,229,392. 933. Subtotal “Tercera generación y media” Total Concesiones 3ª y 3.5 generaciones. Fuente: Acosta, Rosas y Silva(2008), usando información de Cárdenas, Gaviria y Meléndez (2005). 1Caicedo,. J. M. (2010). MENTIRAS Y VERDADES SOBRE LAS CONCESIONES VIALES EN COLOMBIA. Pg. 15:fortalecimiento financiero de las firmas de construcción de obras civiles en Colombia Bogotá: CCI.. 5.

(6) 3. Balance de Concesiones viales Colombianas hasta 2007. Las tres primeras generaciones y media de concesiones viales Colombianas, muestran un saldo negativo en términos de evolución técnica y jurídica por parte del estado. Muestra de eso se evidencia en los siguientes factores: Diseños insuficientes. Garantías excesivas y mal valoradas. Uso de variables de adjudicación problemáticas (Benavides, 2010). Adjudicaciones sin concurso (Vassallo e Izquierdo, 2010). Estos factores trataron de ser mitigados con el traspaso de responsabilidad en términos de riesgos al concesionario(Benavides,2010). También, se identifica cómo crítica la situación de COMMSA, en la cual, el estado deja pasar por alto el hecho que, los proponentes incumplan las condiciones de las licitaciones y, a su vez, manipulen los procesos licitatorios. La tercera generación y la tercera generación y media, terminan supliendo la falta de soporte técnico y jurídico y, como se explico anteriormente,la mitigación se basó en el ensayo de prueba y error. Este intento empírico y además irresponsable por parte del estado, con el agravante de tres generaciones que precedían las condiciones a mitigar, llevó a las renegociaciones individuales y luego masivas, que se explicarán a continuación. En 2008 se dio un cierto retroceso en lo que se refiere al lanzamiento de proyectos de concesión (Vassallo e Izquierdo, 2010). Este año fue destinado exclusivamente a la renegociación masiva de las concesiones viales vigentes. Renegociación que, es producto de la falta de esfuerzos por parte del INCO para fortalecer la preparación y adjudicación de los proyectos(Benavides, 2010). Estos debían generar un cambio en los siguientes aspectos como bajos aportes patrimoniales, baja velocidad de construcción, ausencia de inversión institucional, conflictos de interés por parte de los concesionarios, entre otros. En consecuencia el CONPES 3535 de Julio de 2008 invoca el Articulo 28 de la Ley 1150 de 2007 donde, se justifica la prórrogas con la intención de construir mas obras y, además se plantean adiciones a todos los contratos de concesiones viales vigentes. También los CONPES 3562 de Diciembre de 2008, CONPES 3584 de Abril de 2009 y el CONPES 3593 de Julio de 2009(Benavides, 2010) se vuelven aplicaciones idénticas del mismo articulo. Caicedo(2010) hace evidente el hecho que, elevar las renegociaciones a una política de Estado( CONPES 3535), sin distinción de situaciones y en la que se generalice el mecanismo, constituye un mensaje erróneo a la licitación de las concesiones viales futuras. Esto, pensando en que los concesionarios perciban que, durante la vida de la concesión tendrán la posibilidad de ajustar notablemente las condiciones del contrato. Esta es una de las pocas convergencias entre Benavides(2010) y Caicedo(2010) ya que, éste último se contradice a si mismo, respaldando el CONPES 3535, planteando los siguientes argumentos que son vagos y sin fundamento: •. •. “La realización de cualquier adición o prórroga de contratos de concesión sometidos al Estatuto General de Contratación está llena de requerimientos y procedimientos que difícilmente el competidor en una licitación puede contar con que la renegociación 2 dependa sólo de su capacidad de presión frente al concedente.” “La renegociación o modificación de los acuerdos contractuales supone un acuerdo bilateral que no depende de la voluntad exclusiva del concesionario y que en cualquier momento puede ser objeto de políticas públicas restrictivas de parte del Gobierno o de 3 las entidades concedentes. ”. 2Caicedo, J. M. (2010). MENTIRAS Y VERDADES SOBRE LAS CONCESIONES VIALES EN COLOMBIA. Pg. 33 Bogotá: CCI. 3Caicedo, J. M. (2010). MENTIRAS Y VERDADES SOBRE LAS CONCESIONES VIALES EN COLOMBIA. Pg. 33 Bogotá: CCI.. 6.

(7) Benavides(2010) muestra claramente un caso de estudio (Ver Caja 3 en:DEBATES PRESIDENCIALES. Propuestas económicas de los candidatos CAF FEDESARROLLO. Colombia.), en el cual justifica, el por qué es nocivo para un estado las extensiones automáticas y las adiciones. Sin embargo es necesario rescatar la siguiente frase: “La literatura de organización industrial y contratos no recomienda las prórrogas automáticas 4 porque reducen la competencia potencial y la innovación.”. 4. La Ruta del Sol (2009).. La Ruta del Sol representa el punto de referencia desde el cuál se comparará las actuales políticas de adjudicación de proyectos, con la estructura de adjudicación en Reino Unido y Australia. Este es uno de los nuevos proyectos viales en Colombia (Ver Tabla No. 5) que ya se encuentra en ejecución y, que tiene como objeto, la rehabilitación y expansión de 993km de carretera existente entre Santa Marta y Bogotá. Cuenta con tres sectores y recibe el tráfico de los departamentos situados a ambas orillas del río Magdalena. El primer sector que, va desde Villeta hasta el Korán, se encuentra en una zona topográficamente difícil y, cuenta con la construcción de 6 túneles. Se realizó un contrato de 7 años, en los cuales el contratista realiza el diseño, la gestión durante los primeros 4 años, obtiene las licencias ambientales, financia, construye la doble calzada y se encarga también de la operación y mantenimiento rutinario de las obras. El segundo y tercer tramo serán ejecutados con contratos de concesión que tienen como criterio de adjudicación el VPN de ingresos combinados entre aportes estatales con cargo a vigencias futuras y el ingreso de peajes. Estos tienen una duración de 20 años e incluye la obligación de la gestión de predios, diseño definitivo, obtención de licencias, rehabilitación y mejoramiento de la vía existente, financiación, operación y mantenimiento. Benavides(2010) plantea ciertas falencias encontradas, como que no hay evidencia de solicitudes por parte del estado de aportes patrimoniales mínimos a los proponentes, las altas exigencias técnicas en relación con el bajo tráfico presentan una relación en la cual, el costo es mayor al beneficio social. Las recomendaciones especificas de la manera de preparar y adjudicar concesiones viales, se realizarán en la última sección del documento en base a las actuales concesiones viales en el Reino Unido y Australia. Tabla No. 5 Nuevos Proyectos Viales en Colombia (Vassallo, 2010) PROYECTO Autopista Ruta del Sol Autopista de la Montana Autopista de la Nueva Independencia Autopista Marginal Del Caribe Autopista Arterias de mi Llanura Total. Longitud (Km) 994,0 240,0 104,9 104,5 620,0 2.063,3. Inversión (en millones de USD) 2.600 508 224 171 172 3.675. Fuente: Instituto nacional de Concesiones viales (INCO).. 5. Concesiones viales en el Reino Unido. El Reino Unido ha tenido dos generaciones para llevar a cabo las alianzas público privadas, en las cuales se ha llevado a cabo la gerencia(procura) y el mantenimiento. La primera generación constaba en separar los contratos de gerencia, construcción y mantenimiento a diferentes contratistas. Sin embargo se presentaban problemas de colaboración e integración por parte de estos y, además no se podían asignar los riesgos eficientemente, dejando así problemas de costo y calidad para el estado. La construcción de la obra se pagaba en base a la medición de 4Benavides,. J. (2010). DEBATES PRESIDENCIALES. Propuestas economicas de los candidatos CAF FEDESARROLLO.Pg.18. Colombia.. 7.

(8) cantidades ejecutadas, las cuales estaban basadas en tarifas fijas acordadas. Sin embargo numerosas veces se presentaban problemas de reclamación dado que los precios establecidos no concordaban con el ítem llevado a cabo. Este tipo de contratos generó un sobrecosto del 28% (Brewis, 2007), que se presentó en 42 carreteras construidas y, representó un costo de £0,5 millones (NAO,1991), lo cual fue una magnitud relevante para el presupuesto de la UK Highways Agency. En 1992, el gobierno del Reino Unido introdujo la Iniciativa de Financiación Privada, o por sus siglas en ingles el Private Finance Initiative (PFI). Este tipo de financiación fue propuesto por el gobierno conservador y en oposición del partido laborista. Cuandoeste partido, llegó al poder en 1997, la inversión de PFI era muy pequeña. Sin embargo fue en ese año que el PFI se promovió y expandió notablemente. En 2008, se reportó que los proyectos financiados con PFI, van a reportar un total de £181 billones en los próximos 30 años (Edwards, 2005). Edwars(2005) plantea que, la razón por la cual se promovió el PFI, fue debido a la situación que se presentaba en ese momento por parte del pueblo ingles. Situación caracterizada por la ausencia de deseo del pago de impuestos y, al mismo tiempo por la solicitud de mejora de servicios públicos. Es por esto que, el PFI resultó atractivo para el gobierno, dónde el sector público se financiaba por el sector privado, el cual,para la opinión en general era mucho más eficiente. Sin embargo para la UK Highways Agency (2012) el uso de PFI se implementó con el objetivo de traer la experiencia del sector privado, a los proyectos que normalmente eran ejecutados por el sector público. En Agosto de 1994, se determina que el PFI sea la herramienta para realizar la gestión (procura) de las PPPs y, se manejarían con un modelo DBFO que significa Design, Build, Finance and Operate. Para este modelo se plantearon los siguientes objetivos: (UK Highways Agency, 2012) Garantizar que la vía es diseñada, operada y mantenida con seguridad y satisfactoriamente. Minimizar los impactos ambientales, maximizando los beneficios para los usuarios de la vía. Transferir el nivel de riesgo apropiado al sector privado. Promover la innovación, no solamente en aspectos técnicos, sino también, en materia comercial y financiera. Minimizar la participación financiera por parte del sector público. También se deben resaltar los principios de las PPP inherente a los contratos DBFO (UK Highways Agency, 2012): Transferencia de riesgo: la asignación del riesgo entre las partes contratantes debe ser claramente definida y, el sector privado debe estar sinceramente predispuesto al riesgo. Es de esperarse que la compañía privada asuma la mayor parte del riego asociado al diseño, construcción, mantenimiento, operación y la financiación del proyecto. Estos riesgos incluirán riesgos constructivos y de mantenimiento, los cuales se asumirán durante toda la vida útil del proyecto. Valor para el dinero: Se establece que los niveles de pago propuestos, sean justificados con los beneficios del proyecto DBFO. Para la evaluación costo-beneficio, se utiliza un comparador del sector público y, se calcula el costo que el sector público hubiese asumido para construir, mantener y operar la vía durante 30 años, mediante los métodos tradicionales. Este costo, sumado a los riesgos se utiliza como punto de partida para saber, cual será la retribución por el manejo del proyecto. También, se presenta una comparación del VPN obtenido si el sector público hubiese llevado a cabo el proyecto y, el VPN del pago proyectado previsto en el contrato DBFO. Es claro que se toman en cuenta consideraciones, que no son cuantificables, pero que, son importantes como las ambientales. Teniendo en cuenta estas consideraciones, el Highways Agency's Accounting Officer (oficial contable de la UK Highways Agency), decide si por medio del DBFO, se obtendrá mayor valor por el dinero invertido.. 8.

(9) Responsabilidad administrativa: La responsabilidad de gerencia, operación y mantenimiento del proyecto es netamente de la empresa privada. Payment for service: El pago se realiza en base al recibo de un servicio y, este puede ser ajustado reflejando la satisfacción de ciertos criterios de desempeño. Partnership (asociación): Hay un compromiso en establecer una asociación efectiva con compañías DBFO y, en particular para garantizar cooperación y buenas prácticas de trabajo. Con esto se busca alinear objetivos y arreglos constructivos para la resolución rápida de diferencias. Con DBFO se han ejecutado los siguientes contratos, los cuales pueden ser encontrados detalladamente en los archivos nacionales de la UK Highways Agency: A1 Darrington to Dishforth A1(M) Alconbury to Peterborough A19 Dishforth to Tyne Tunnel A249 Stockbury (M2) to Sheerness DBFO A30 Exeter to Bere Regis A419 Swindon to Gloucester A50 Stoke to Derby link A69 Carlisle to Newcastle M1 Lofthouse to Bramham link road M40 Denham to Warwick M25 DBFO 6. Caso de estudio Reino Unido.. Brewer (2007) plantea que para el usuario las carreteras propuestas en la Tabla No. 6 , no presentan ninguna diferencia de operación respecto a las otras carreteras presentes en el Reino Unido. Sin embargo la diferencia principal es que el sector privado, haciendo el papel que antes realizaba el sector público, asume todos los riesgos concernientes al diseño, construcción, financiación y operación de la carretera. Riesgo que según Brewer(2007) ha generado mayor valor para la inversión y, genera una tendencia de transferencia de riesgos por parte de la UK Highways Agency encargada a los privados. Las buenas prácticas identificadas por parte de Brewer que resultaron del estudio de estos ocho proyectos son: Los contratos DBFO han acelerado la introducción a eficiencias de costos, técnicas innovadoras y, análisis de costos de duración completa del proyecto en términos del diseño, construcción y operación de carreteras. El PFI introduce el concepto de planeación de riesgos, el cual resulta de la integración de los estudios, diseño y construcción de la vía. Este concepto genera valor a la inversión. El modelo DBFO genera ahorros en costos de aproximadamente el 15% comparándose con proyecto similares, los cuales han sido efectuados por el sector público. Usar modelos de contrato, como la base de una negociación para cada DBFO, ahorra tiempo a los proponentes en preparar sus propuestas y, vuelve mas eficiente el proceso para los contratantes. Para realizar la estructura de pagos, el contratante debe determinar, cuales son los objetivos para el servicio a proveer. El mecanismo de pago debe ser diseñado para incentivar al sector privado para que cumpla esos objetivos. El DBFO incentiva el desarrollo de la industria de las alianzas público privadas. Para Shaoul, Stafford, & Stapleton(2006),las dos justificaciones centrales para usar DBFO usando la financiacion privada, no se han alcanzado. Esto, debido a que este mecanismo aumenta significaticamente el costo al transferir el riesgo. En realidad, el DBFO crea riesgos extra para el gobierno y, además, la financiacion privada lleva a recortes en la prestación de. 9.

(10) servicios en otros lugares, o impuestos mas altos para mantener el mismo nivel de servicio, es decir, perdida de valor del dinero público. También plantean que, como resultado del análisis financiero del Highways Agency, los reportes de contratos DBFO son limitados y opacos. A pesar de los pagos anuales de alrededor de£210 millones, que están garantizados por el gobierno (NAO 1998), poca información se pone a disposición del público. La falta de información hace que el control y la redención de cuentas sea prácticamente imposible. Para finalizar citan a Walker y a Con Walker, los cuales argumentan que este tipo de proyectos tienen implícitamente subsidios ocultos, desviación de flujos de ingresos y garantías ocultas. Factores que afectan significativamente las finanzas públicas. Tabla No. 6DBFO Contracts study case (Brewis,2007). Tramo 1 A69 Newcastle to Carlisle M1-A1 Motorway Link, Leeds A1(M) Alconbury to Peterborough A417/A419 Swindon to Gloucester Tramo 1 A A50/A564 Stoke to Derby Link A30/A35 Exeter to Bere Regis M40 Junctions 1-15 A168/A19 Dishforth to Tyne Tunnel. Millas. Estimate of capital value (m). 52 18 13 32. 9,4 214 128 49. 35 63 76 73. 20,6 75,7 37,1 29,4. Fuente: UK Highways Agency.. 7. Concesiones viales en Australia.. Australia ha tenido dos generaciones de concesiones viales. La primera generación se dio desde finales de 1980 hasta el 2000 aproximadamente. Esta generación se gesta en un ambiente de desequilibrio económico, un régimen de deuda excesivamente alta y la utilización total de cupos de crédito por parte del gobierno. Son estos factores que sumados al mal manejo fiscal, dejan al gobierno Australiano en búsqueda de métodos para la generación de oportunidades de desarrollo, con el agravante de no poder aumentar la deuda. Es esta situación la que conlleva a privatizar bienes públicos, hacer out-sourcing y manejar proyectos de la siguiente manera (Duffield C. , 2008): BOO (Build Own and Operate): Tipo de proyecto en el cual el dueño construye, opera y recibe el usufructo, el gobierno se encuentra vinculado de una manera especial. En este tipo de proyectos se efectúa la prestación de un servicio especial, tal que el gobierno no puede estar ausente. Un caso típico de estos proyectos es la construcción de un ferrocarril privado, el cual depende obligatoriamente de la capacidad del gobierno para proveer los terrenos, sin los cuales el dueño no podría proceder (Quiggin, 1998). BOOT (Build Own Operate and Transfer): Tipo de proyecto en el que el dueño construye, opera y posee el usufructo de la concesión vial por un periodo de entre 25 y 30 años. Después, el proyecto es devuelto al gobierno. Para más bibliografía se puede recurrir a Duffield(2010), el cual expone proyectos de primera generación ejecutados hasta el 2000; los estados en los cuales se ejecutaron y los objetos de estos. La segunda generación de concesiones (actual), se da en la misma medida en la que la economía de Australia mejoraba (Ver Gráfico No. 1), este ambiente político-económico fue el responsable de que el gobierno (departamento) de Victoria, publicara su política de alianzas público privadas en Junio de 2000 (Duffield C. , 2008). El Partnerships Victoria (DTF, 2001), cambió significativemente la manera como el gobierno desarrollaba concesiones viales; se buscaba conservar el control directo de las áreas fundamentales pero, incluir al sector privado, de tal manera que se le entregaran mejores servicios a la comunidad. Estos servicios se basaban en soluciones innovadoras y en el desarrollo de estrategias para la generación de valor. Se cambia el modelo de la privatizacion basandose en el PFI(Private finance initiative) y 10.

(11) el outsourcing al de riesgos compartidos entre el sector público y privado, incluyendo la financiacion por parte del este último. Esta política, da paso al nacimiento del National PPP forum ( foro nacional de alianzas público privadas), donde se comparten lecciones aprendidas y se dan directrices para los proyectos a ejecutar. Se puede identificar de antemano una politica clara por parte de los agentes encargados, con base en el siguiente comunicado emitido en el primer foro en 2004(Joint Ministerial Forum,2004): “ Todos los gobiernos(departamentos) de Australia están cooperando para transformar una corriente de diversos proyectos PPP, en un mercado national de 6 billones. El foro nacional de PPP está diseñado para generar una mejor coordinación, un soporte y, ser el lugar donde se comparten informacion y experiencias, para lograr los mejores resultados de los proyectos de los distintos gobiernos(departamentos). El desarrollo coordinado de un mercado nacional va a beneficiar a los aliados del sector privado, por medio del crecimiento consistente en propuestas PPPs y, la reducción de costos de licitación. Los gobiernos(departamentos) van aprovechar la generación de valor, producto de la fuerte competencia por la participacion del sector privado, en la ejecucion efectiva de 5 proyectos PPPs” En Australia, al igual que en Reino Unido se utiliza el PFI como herramienta para el modelo de ejecución DBFO. Este modelo, como se explicó anteriormente consiste en el diseño, construcción, operación y financiación de las concesiones viales. En este caso el gobierno se convierte en un comprador de servicios de acuerdo a ciertos niveles de desempeño, lo cual se puede lograr a través de la asignación de riesgos al sector privado y la identificación de estándares de calidad a exigir, lo cual permite realizar el pago de servicios obtenidos.. Gráfico No. 1Australian GDP growth and productivity growth 1985-2004. Fuente: Australian Bureau of Statistics 5206,0 2004.. Duffield, C. (2008). PPPs IN AUSTRALIA. The Australian Centre for Public Infraestructure, The university of Melbourne and Melbourne University private , Pg. 3. 5. 11.

(12) 8. Caso de estudio Australia. Duffield (2008) plantea que el objetivo de utilizar PPPs, es la generación de valor en el dinero invertido. Es así como este autor converge con Infrastructure Australia(2008) y con el Department of Insfrastructure and Transport(2012), donde para la vía a analizar (Ver Tabla No. 7) se basa en los siguientes conceptos para la generación de valor: Perfil completo de riesgo y oportunidad de transferencia de este: Evaluación de riesgo más rigurosa y transferencia al sector privado de los riesgos que puede manejar más eficientemente. Costos totales de la vida útil: Plena integración, bajo la responsabilidad del contratista de los costos asociados a el diseño, construcción, operación mantenimiento y rehabilitación de la vía. Esto proporciona una eficiencia al integrar los costos de diseño y construcción, con operación y mantenimiento. Innovación: Ya que el enfoque de las PPPs se centra en los parámetros de desempeño para la compra de servicios, se vuelve un incentivo para el sector privado, para desarrollar soluciones innovadoras en el cumplimiento de estas especificaciones. Indicadores de servicios medibles: Esto permite realizar contratos en base a indicadores establecidos. PFI: Uso de financiación privada, lo cual disminuye costos para el gobierno. Integración: el DBFO permite que la responsabilidad, sea de un solo contratista el cual integra todos los aspectos del proyecto. Esto reduce riesgos para el gobierno. Proceso competitivo: el uso de un proceso competitivo ayuda a estimular la parte privada para desarrollar métodos innovadores de prestación de servicios cumpliendo con los objetivos del gobierno. Tabla No. 7 DBFO Contracts study case (Department of Infrastructure and Transport,2010) Proyecto M7 Motorway. Estado NSW. Distancia 40km. Fecha de apertura Dic,2005. Método PPP. Fuente: Infraestructure Planning and Delivery: Best Practice Case Studies. Este proyecto es una muestra clara de que las PPPs Australianas han madurado (Duffield C. , 2008) y que resultados notables se han logrado a través de compromiso, claridad del propósito, preparación sensible, documentación, responsabilidad, precios competitivos y una orientación profesional hacia la gerencia (procura) de los proyectos. La buenas prácticas que se encontraron fueron (Department of Infrastructure and Transport,2010): Planeación a largo plazo: La planificación de esta vía se remonta a 1960, donde se identifica la falta de conexión entre las vías M2, M4 y M5, y aunque esto puede ser visto como una demora innecesaria, el largo periodo de gestación aseguró a la comunidad y a la industria, por medio de una buena entablación que era necesaria esta vía. Valor comercial viable: Los análisis demostraron que la vía podía ser viable con peajes. Sin embargo, al gerenciarla como una PPP y, con una transferencia de riesgo adecuado, la realización del proyecto se ejecutó en menos tiempo. Si no se hubiese hecho de esta manera (PPP), la iniciación de esta obra hubiese sido tardía, mientras se conseguían recursos para su ejecución. Asignación de riesgos al sector privado: Bajo este modelo, el gobierno transfirió los riesgos de construcción, de operación de peajes y de estimación de demanda al sector privado. Mientras que había habido problemas con la transferencia de riesgo de financiación con otras autopistas, este proyecto demuestra que la transferencia de este riesgo puede lograrse plenamente cuando la necesidad como en este caso es clara y demostrada no por las brechas en los mapas o congestión, sino por previsión de la alta demanda. El valor de las directrices gubernamentales: Los precedentes establecidos en la entrega de la M2 M4 y M5, junto con el lanzamiento del trabajo y las directrices que el gobierno proporcionó, fueron un marco claro para la asignación eficiente de los riesgos. 12.

(13) y la licitación pública para impulsar la innovación y el valor. Se le dio al sector privado un buen grado de transparencia y certeza sobre el proceso en general. Sin embargo para el modelo de las PPPs, Infrastructure Australia (2008) plantea que se presentan aspectos a tener en cuenta como la necesidad de establecer claramente las especificaciones funcionales y de servicios. Además, no hay que olvidar la indispensabilidad de las habilidades y recursos necesarios para la evaluación técnica, financiera y de gestión de las propuestas por parte del gobierno.. 9. Metodología. Los objetivos de este proyecto de grado son los siguientes: Realizar revisión bibliográfica de generaciones de concesiones viales en Colombia, Reino Unido y Australia como “marco” de referencia. Identificar potenciales de mejora en Colombia. Identificar convergencias de buenas prácticas en Reino Unido y Australia. Relacionar los potenciales de mejora Colombianos con base en las buenas prácticas del Reino Unido y Australia. Concluir el estado de las concesiones viales en Colombia En la realización de esta investigación fue utilizado un enfoque cualitativo sin embargo, se usaron herramientas del enfoque cuantitativo. Se identificó la naturaleza de las concesiones, mediante su comportamiento en los distintos países analizados. Esto se realizó con el estudio de Papers de investigación y, documentos oficiales. También, se utilizaron recursos cuantitativos como gráficos y tablas de diversas entidades, las cuales sirvieron de soporte para el estado general (“marco de referencia”) de las concesiones en Colombia, Reino Unido y Australia. Se identificaron buenas prácticas, en el Reino Unido y Australia. Estas se identificaron como buenas practicas ya que según los autores, fueron prácticas claves para el éxito de los casos de estudio. También los potenciales de mejora fueron obtenidos de los textos analizados y, muchos concluidos por parte del análisis realizado de los textos. Para relacionar las buenas prácticas con los potenciales de mejora se utilizó un modelo entidad-relación el cual se utiliza como herramienta para el modelado de datos. Esta herramienta proporciona las interrelaciones y propiedades de los datos. Las correspondencias cardinales que se utilizaron fueron (Caparrini, 2002): Uno a Uno: Las entidades que intervienen en la relación se asocian una a una. Uno a Varios: Una entidad se encuentra asociada con muchas otras. Varios a Varios: Varias entidades se interrelacionan con varias entidades al mismo tiempo. La relación Uno a Uno se plantea en los ejemplos de Benavides(2010), la interrelación Uno a Varios se presentó en: Categorías – Buenas Prácticas y Categorías – Potenciales de mejora. La interrelación Varios a Varios se presentó en la entidad Potencial de Mejora- Buena practica de cuatro categorías: Estructuración de proyectos, Propuestas y adjudicación de proyectos, Proceso de licitación y Requisitos para proponentes. A continuación se observa la secuencia de la investigación: 1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. 8.. Estudio ley 80. Primera generación de concesiones Colombia. Segunda, Tercera y Tercera generación y media de concesiones. Identificación de potenciales de mejora para las concesiones viales en Colombia. Primera y segunda generación de concesiones viales en el Reino Unido Casos de estudio Reino Unido. Identificación de buenas prácticas en el Reino Unido Primera y segunda generación de concesiones Australia. Casos de estudio Australia.. 13.

(14) 9. 10. 11. 12.. Identificación de buenas prácticas Australia. Análisis de convergencias del Reino Unido y Australia Mitigación de los potenciales de mejora con análisis de Reino Unido y Australia. Conclusiones.. Gráfico No. 2 Diagrama de Flujo secuencia de investigación.. 10. Análisis. Como punto de partida se asocian las buenas prácticas y los potenciales de mejora a las siguientes categorías. Estas fueron tomadas con base a Benavides, Jaramillo, Montenegro, & Steiner, (2012): Estructuración de proyectos: Para la estructuración de una PPP en Colombia se tienen en cuenta factores como: riesgo de compra de predios, asignación de riesgos y método de aportes públicos. Todos estos elementos tienen un peso muy importante al momento de estructurar el proyecto, si algún factor está mal alineado con respecto al objetivo final del proyecto, puede llegar a ser el punto de quiebre, trayendo consigo una PPP que no produce beneficio para la comunidad. Propuestas y adjudicación de proyectos: En Colombia no existe una manera específica con respecto al nivel de estudios y diseños a tener en cuenta para realizar una licitación para una PPP. En esta categoría se tiene en cuenta aspectos como requisitos habilitantes, uso de Project Financing y requisitos de aportes patrimoniales. Proceso de licitación: Pocas entidades estatales están en capacidad de realizar este tipo de evaluaciones, a conciencia y con el tiempo necesario para depurar y, obtener un criterio valido para la realización del proyecto. Es por esto que esta categoría incluye factores importantes como nivel de estudios y diseños, reducción del riesgo, garantías y seguros de la aportes públicos. Requisitos para proponentes: En esta categoría se plantean aspectos como variables económicas como criterio de adjudicación, puntajes, presunción de temeridad y precaución con el número de proponentes.. 14.

(15) A continuación se presenta la asignación de categorías a las buenas prácticas identificadas en Reino Unido y Australia: Tabla No. 8 Relacion Buenas Prácticas - Categoría Buena práctica / Categoría Asignación y transferencia de riesgos al sector privado. PFI Buenas directrices gubernamentales. Costos totales de la vida útil. Eficiencia de costos / valor comercial viable. Estructuras de pagos: determina los objetivos del servicio. Indicadores de desempeño y/o servicios medibles. Modelos de contratos, ahorra tiempo a proponentes y Gob. Partnership(PPP). Planeación de riesgos producto de la integración de Dis,Cons y Op. Planeación a largo plazo. Promoción del desarrollo gral. Técnicas innovadoras en ejecución del proyecto. Valor de inversión. Evaluación C/B.. Estructuración proyectos.. de Propuestas adjudicación.. y Proceso licitación.. de Requisitos para proponentes.. X. X. X. X. X X. X. X X. X. X. X. X. X. X. X. X. X. X. X. X. X. X. X. X. X. X. X. X. x X. X X. X. X. X. X. X. X. X X. El fin de relacionar las buenas prácticas identificadas en los casos de estudio, con las categorías propuestas por Benavides (2012), es el de empezar a dar una visión de las concesiones viales como un todo. Estas categorías, las cuales usa Benavides(2012), tienen una identificación clara de los problemas que presentan las concesiones viales y, propuestas de mitigación con descripción especifica( Ver Cuadro 1, Cuadro 2, Cuadro 3 y Cuadro 4 en Benavides, Jaramillo, Montenegro, & Steiner, 2012). Sin embargo se considera que en términos de concesiones viales, no se pueden ver los proyectos y sus potenciales de mejora, como una relación uno a uno. Un ejemplo de esto que, se observa en la Tabla No. 8, es la relación uno a varios(Categoría- BuenasPrácticas del Reino Unido y/o Australia). Ahora, si se quiere relacionar las categorías, con los problemas identificados en las concesiones viales en Colombia, se obtienen los cuadros de Benavides(2010) anteriormente citados. Sin embargo, los potenciales de mejora identificados, abarcan la mayor parte de estos problemas. A continuación se presenta la asignación de categorías a los potenciales de mejora identificados para Colombia: Tabla No. 9 Relacion Potenciales de Mejora - Categoría Potenciales de mejora / Categoría Adjudicaciones sin concurso. Baja velocidad de construcción. Bajos aportes patrimoniales. Demanda de tráfico. Falta de diseños. Falta de estudios. Financiación. Garantías excesivas y mal valoradas. Gestión social en términos de peajes, tarifas y ubicación. Licencias ambientales. Participantes con experiencia. Plazo de concesión. Renegociaciones. Soporte jurídico por parte del gobierno. Soporte técnico por parte del gobierno. Variables de adjudicación.. Estructuración proyectos.. X X X X X X. de Propuestas adjudicación. X X X X X X. X X X. y Proceso licitación. X X X X. X X X X. de Requisitos para proponentes.. X X X X X. X. X. X. X X X. X. X. X. X. X. X. X. X. X. X. 15.

(16) Se aprecia la situación de asignar la relación Categoría- Potenciales de Mejora, con una correspondencia de Uno a Varios, surgen paradigmas de las concesiones viales como un todo. Es por esto que la propuesta es la de generar una matriz, con una relación de Varios a Varios por categorías. En la Tabla No.10, Tabla No.11, Tabla No.12 y Tabla No.13 se presenta el resultado de la mitigación de potenciales de mejora mediante buenas prácticas: Tabla No. 10 Relación Potenciales de Mejora - BuenasPrácticas. Categoría: Estructuración de proyectos. Potencial de Mejora/ Buena Practica. Bajos aportes Demanda patrimoniales. de tráfico.. Asignación y transferencia de riesgos al sector privado. Buenas directrices gubernamentales. Eficiencia de costos / valor comercial viable. Estructuras de pagos: determina los objetivos del servicio. Indicadores de desempeño y/o servicios medibles. Modelos de contratos: ahorra tiempo a proponentes y Gob. Partnership(PPP). Planeación de riesgos producto de la integración de D,C y Op. Planeación a largo plazo. Promoción del desarrollo en general. Técnicas innovadoras en ejecución del proyecto. Valor de inversión. Evaluación C/B.. Garantías Falta de Falta de Financiación. excesivas y diseños. estudios. mal valoradas. X. X. X. X. X. X. X. X. X. X. X. X. X. X X. X. X. X. X. X. X. X. X. X. X. X. X. X. X. X. X. X. X. X. X. X. X. X. X. X. X X. X X. Tabla No. 10(cont.) RelaciónPotenciales de Mejora - BuenasPrácticas. Categoría: Estructuración de proyectos.. Potencial de Mejora/ Buena Practica Asignación y transferencia de riesgos al sector privado. Buenas directrices gubernamentales. Eficiencia de costos / valor comercial viable. Estructuras de pagos: determina los objetivos del servicio. Indicadores de desempeño y/o servicios medibles. Modelos de contratos: ahorra tiempo a proponentes y Gob. Partnership(PPP). Planeación de riesgos producto de la integración de D,C y Op. Planeación a largo plazo. Promoción del desarrollo en general. Técnicas innovadoras en ejecución del proyecto. Valor de inversión. Evaluación C/B. Gestión social en términos de Licencias peajes, tarifas y ambientales. ubicación.. Soporte Plazo de jurídico por concesión. parte del gobierno.. Soporte técnico por Variables de parte del adjudicación. gobierno.. X. X. X. X. X. X. X. X. X. X. X. X. X. X. X. X. X. X. X. X X. X. X. X. X. X. X X. X. X. X X X X. X. X. X. 16.

(17) En la Tabla No. 10 se aprecia la mitigación de los potenciales de mejora Colombianos, con las Buenas Prácticas identificadas en el Reino Unido y Australia. En este punto se puede evaluar la relación Varios a Varios, lo que empieza a demostrar una solución en conjunto y, no como relación lineal como se plantea normalmente en las concesiones Colombianas. Se identifican las siguientes prácticas, como predominantes en la mitigación de los potenciales de mejora: Buenas directrices gubernamentales Asignación y transferencia de riesgos al sector privado Las Buenas Prácticas identificadas anteriormente concuerdan con la categoría analizada, Estructuración de Proyectos. En esta categoría las buenas directrices gubernamentales y las asignación y transferencia de riesgos al sector privado, mitigan aspectos como manejo y consecución de licencias ambientales, falta de estudios y falta de diseños. Tabla No. 11Potenciales de Mejora - Buenas Prácticas. Categoría: Propuestas y adjudicación Garantías Baja velocidad Bajos aportes Falta de Falta de Financiación. excesivas y de construcción. patrimoniales. diseños. estudios. mal valoradas.. Potencial de Mejora/ Buena Practica Asignación y transferencia de riesgos al sector privado. PFI. Costos totales de la vida útil. Eficiencia de costos / valor comercial viable. Estructuras de pagos: determina los objetivos del servicio. Indicadores de desempeño y/o servicios medibles. Modelos de contratos, ahorra tiempo a proponentes y Gob. Partnership(PPP). Promoción del desarrollo en general. Técnicas innovadoras en ejecución del proyecto. Valor de inversión. Evaluación C/B.. X. X. X. X. X. X. X. X. X X. X. X. X. X. X. X. X. X. X. X. X. X. X. X. X. X X. X. X X. X X. Tabla No. 11(cont.) Relación Potenciales de Mejora - Buenas Prácticas. Categoría: Propuestas y adjudicación. Potencial de Mejora/ Buena Practica Asignación y transferencia de riesgos al sector privado. PFI. Costos totales de la vida útil. Eficiencia de costos / valor comercial viable. Estructuras de pagos: determina los objetivos del servicio. Indicadores de desempeño y/o servicios medibles. Modelos de contratos, ahorra tiempo a proponentes y Gob.. Participantes con experiencia.. Soporte Plazo de jurídico por Renegociaciones. concesión. parte del gobierno.. X X. Soporte técnico por Variables de parte del adjudicación. gobierno.. X. X. X. X. X. X. X. X. X. X. X. X. X. X. X. X. X. X X. X. X. X. X. X. X. X X. 17.

(18) Partnership(PPP). Promoción del desarrollo en general. Técnicas innovadoras en ejecución del proyecto. Valor de inversión. Evaluación C/B.. X. X X X X. X. X. Con respecto a las Tabla No. 11, se puede dar por hecho que las relaciones Varios a Varios serán las encargadas de mitigar los potenciales de mejora Colombianos. Muchos problemas son corregidos con varias prácticas exitosas encontradas en los casos de estudio. Las prácticas que más mitigan los potenciales de mejora que presenta esta categoría son: Las PFI. Estructuras de pagos. Estasprácticas son indispensables para la estructuración de propuestas y la adjudicación de proponentes, ya que al haber una iniciativa de financiación privada y, siendo este uno de los factores más influyentes, queda completamente mitigado los riesgos de financiación y renegociaciones. Además la variable de adjudicación por parte de los contratistas, deja de ser una variable requerida y, se convierte en una variable predominante. Como su nombre lo indica, el PFI es la iniciativa de financiación privada, es decir que son los privados los encargados de el manejo y consecución de recursos financieros durante la ejecución de los proyectos. Desde la perspectiva del gobierno, al establecer una estructuración de pago clara donde se determinen los objetivos del servicio y los principales hitos del proyecto, el concesionario mitiga aspectos como renegociaciones, y se establecen claramente los plazos de ejecución del proyecto, basados en el ingreso pactado por la firma concesionaria y por el gobierno. Tabla No. 12 Relación Potenciales de Mejora - Buenas Prácticas. Categoría: Proceso de licitación. Potencial de Mejora/ Buena Practica. Adjudicaciones sin concurso.. Buenas directrices gubernamentales. Indicadores de desempeño y/o servicios medibles. Modelos de contratos, ahorra tiempo a proponentes y Gob. Partnership(PPP). Técnicas innovadoras en ejecución del proyecto.. Baja velocidad Bajos aportes Demanda de patrimoniales. de tráfico. construcción.. Gestión social en términos Licencias de peajes, ambientales. tarifas y ubicación.. X. X. X. X. X. X. X. X. X. X. X. X. X. X. X. X. X. X. X. X. Tabla No. 12(cont.) Relación Potenciales de Mejora - Buenas Prácticas. Categoría: Proceso de licitación Potencial de Mejora/ Buena Practica Buenas directrices gubernamentales. Indicadores de desempeño y/o servicios medibles. Modelos de contratos, ahorra tiempo a proponentes y Gob Partnership(PPP). Técnicas innovadoras en ejecución del proyecto.. Participantes con experiencia. Soporte jurídico Soporte técnico Variables de Renegociaciones por parte del por parte del adjudicación gobierno gobierno. X X. X. X. X X. X X. X X. X. X. X. X. X. X X. 18.

(19) Cuando se realiza un proceso de licitación es necesario trabajar con la figura de PPPs. Esta figura permite mitigar riesgos ocasionados por la falta de estudios y diseños, riesgos que deben ser trasladados del sector público, para que sea asumidos por el privado. También al usar esta figura el estado evita tener futuros inconvenientes por su falta de capacidad jurídica para afrontar proyectos en los cuales, el estado y el contratista no trabajan como un conjunto, sino apartados y en una relación depredadora como lo plantea Benavides(2010). Como se aprecia en la Tabla No. 12, las principales prácticas que mitigan los riesgo presentados de los procesos de licitación son: Partnership(PPP). Indicadores de desempeño y/o servicios medibles. Para que esta alianza sea sana como se ha venido planteado, es necesario que existan unos indicadores claros de desempeños y de servicios medibles, los cuales serán utilizados para efectuar la retribución hacia el concesionario. Este tipo de indicadores de desempeño, generan un estándar para la presentación de la propuesta por parte de los contratistas, lo cual evita posible manipulación del criterio de adjudicación solicitando valores bajos. Por experiencia, la adjudicación de proyectos con valores muy bajos, resultan en el pago de peajes sombra, los cuales son asumidos por los contribuyentes. Tabla No. 13 Relación Potenciales de Mejora - Buenas Prácticas. Categoría: Requisitos para proponentes Potencial de Mejora/ Buena Practica. Bajos patrimoniales.. Asignación y transferencia de riesgos al sector privado. PFI. Costos totales de la vida útil. Eficiencia de costos / valor comercial viable. Estructuras de pagos: determina los objetivos del servicio. Indicadores de desempeño y/o servicios medibles. Partnership(PPP). Planeación de riesgos producto de la integración de D,C y Op. Técnicas innovadoras en ejecución del proyecto. Valor de inversión. Evaluación C/B.. aportes Falta diseños.. de Falta estudios.. X. X. X. X. X. X. X. X. de. X. Financiación.. X X X X. X. X. X. X. X. X. X. X. X. X. X. X X. Tabla No. 13(cont.)Relación Potenciales de Mejora - Buenas Prácticas. Categoría: Requisitos para proponentes Potencial de Mejora/ Buena Practica Asignación y transferencia de riesgos al sector privado PFI Costos totales de la vida útil. Eficiencia de costos / valor comercial viable Estructuras de pagos: determina los objetivos del servicio. Indicadores de desempeño y/o servicios medibles Partnership(PPP) Planeación de riesgos producto de la integración de D,C y Op. Técnicas innovadoras en ejecución del proyecto Valor de inversión. Evaluación C/B. Garantías Gestión social en Licencias excesivas y mal términos de peajes, ambientales. valoradas. tarifas y ubicación. X. X. X. X. X. X. Participantes con experiencia.. Plazo de concesión.. X. X. X. X X. X X. X. X X. X X. X. X X. X. X. X. X. X. X. X. X. X. X. X. X. X. X. 19.

(20) Se identifican las siguientes buenas prácticas, como las que predominan en la mitigación de los potenciales de mejora: Técnicas innovadoras en ejecución del proyecto PFI Asignación y transferencia de riesgos al sector privado Cuando se están solicitando requisitos para proponentes, existen riesgos como la falta de claridad de garantías y de consecución de licencias ambientales u otros aspectos sociales. Este tipo de riesgo son mitigados mediante laasignación y transferencia del riesgo al sector privado.Muchos de estos riesgos son mitigados sustancialmente por medio de técnicas innovadoras en ejecución de proyecto por parte de los proponentes. Como se puede observar en las tablas generadas por categoría, las buenas prácticas que más tienen impacto en los potenciales de mejora son: Asignación y transferencia de riesgos al sector privado. PFI. Buenas directrices gubernamentales. Estructuras de pagos: determina los objetivos del servicio. Indicadores de desempeño y/o servicios medibles. Técnicas innovadoras en ejecución del proyecto. Partnership(PPP). Es preciso aclarar que no se propone un modelo Ingles ni Australiano para la realización de concesiones viales en Colombia. Sin embargo la propuesta especifica es la de un modelo mixto en el cual, el diseño y construcción sean adjudicados al mismo proponente y, la operación y mantenimiento a otro proponente. Para esto son necesarios dos pilares fundamentales: buenas directrices gubernamentales y PFI. La mezcla de estos dos pilares proveerá la asignación y transferencia de riesgo y, para saber como se retribuirá la inversión inicial, el estado debe generar estructuras de pagos claras en las cuales los indicadores de desempeño sean medibles. El proceso de llevar a cabo un proyecto, debe ser un ciclo en el cual , se establezca una verdadera alianza público-privada que tenga como base la colaboración y la generación de valor de la inversión. El Gráfico No.3muestra esta estructura:. Gráfico No. 3 Estructura de realización de proyectos.. 20.

(21) 11. Conclusiones. Colombia está atrasado aproximadamente 20 años en materia de planeación, gestión(procura) y ejecución de infraestructura. Se demostró que en 1992 Colombia estaba empezando a hacer en materia de concesiones viales, lo que el Reino Unido y Australia ya habían identificado como mala herramienta para ejecutar proyectos. Como se planteó anteriormente, los proyectos se estaban viendo como la solución de problemas mediante una relación Uno a Uno. Sin embargo, para esa fecha(1992) , el Reino Unido y Australia identificaron que la elaboración de concesiones viales, debía ser visto como un todo. El tema de la concesiones se reduce sustancialmente a dos puntos muy importantes, identificación/asignación de riesgos y financiación del proyecto. En Colombia se presenta un problema muy grande que es el de la falta de asignación de riesgo. Esto trae perjuicios económicos ya que, como se demostró, el gobierno no está blindado jurídica y técnicamente, para hacer frente a proyectos que transfieren los riesgos de un lado a otro, producto del manejo depredador por parte de los contratistas. Es por esto que se presenta la urgencia de crear entidades con bases jurídicas y técnicas solidas para poder ser el punto de partida, de unas alianzas constructivas y no destructivas como las que se presentan actualmente. Estas bases gubernamentales solidas, deben aunar esfuerzos con la financiación privada (PFI) y así realizar la transferencia de riesgos. El estado debe empezar a “pagar servicios” con base en parámetros de desempeño claramente establecidos y no, a retribuir la falta de estructura técnica y jurídica de los contratos con peajes sombra. Las concesiones viales Colombianas, deben ser manejadas con metodologías similares al DBFO. Es claro que el modelo planteado separa el diseño/construcción y operación/mantenimiento. Evidencia clara de que estos modelos pueden funcionar, son las matrices de Potenciales de Mejora - Buenas Prácticas planteadas anteriormente. Es urgente tomar las buenas prácticas, de los ya exitosos modelos ingleses y australianos, ya que hay evidencia que sugiere que la eficiencia en inversión de infraestructura, contribuye al mejoramiento de la productividad de un país.( EPAC 1995, HULTEN 1996 Aschaeur,1998; Pollitt 2000) 12. Bibliografía. Benavides, J. (2010). DEBATES PRESIDENCIALES. Propuestas economicas de los candidatos CAF FEDESARROLLO. Colombia. Ministerio de Trasporte, INVIAS, DNP. (1999). Programa de concesiones Viales 1998-2000: Tercera Generación de Concesiones. Bogotá. Caicedo, J. M. (2010). MENTIRAS Y VERDADES SOBRE LAS CONCESIONES EN COLOMBIA.Bogotá: CCI. Benavides, J., & Fainboim, I. (2002). Private Participation in Infrastructure in ColombiaRenegotiation and Disputes.” .Baltimore: The Jhons Hopkins University Press. Engel, E., Fischer, R., & Galetovic, A. (2003). Privatizing Highways in Latin Americas: Is it Possible to Fix What Went Wrong? (Y. University, Ed.) Economic Growth Center. Discussion Paper Number 866 , 20. Edwards, C. (2005). Private Gain and Public Loss; the Private Finance Initiative (PFI) and the Norfolk and Norwich University Hospital (NNUH); a Case Study . University of East Anglia , 108. SERCO. (2007). PPP/PFI. Recuperado el 25 de 11 de 2012, de Development of UK Market: http://www.serco.com/instituteresource/subjects/UKmkt/ppppfi/index.asp UK Highways Agency. (2012). The National Archives. Recuperado el 25 de 11 de 2012, de Private Finance Initiative in the Highways Agency: An Introduction.: http://webarchive.nationalarchives.gov.uk/20120810121037/http://www.highways.gov.uk/roads/ 33503.aspx. 21.

(22) Brewis, A. (2007). DBFO-Value in Roads. Highways Agency . Shaoul, J., Stafford, A., & Stapleton, P. (2006). Highway robbery? A financial analysis of design, build, finance and operate (DBFO) in UK roads. TRANSPORT REVIEWS, 3, 257-274. Walker, B., & Con Walker, B. (2000). Privatisation: sell off or sell out? The Australian experience’ . Sydney: ABC Books. Vassallo, J. M., & Izquierdo, R. (2010). Infraestructura pública y participación privada: conceptos y experiencias en América y España.Caracas, Venezuela: CAF. Duffield, C. (2008). PPPs IN AUSTRALIA. The Australian Centre for Public Infraestructure, The university of Melbourne and Melbourne University private , 10. DTF, Department of Treasury and Finance. (2001). Partnerships Victoria: Guidance materialOverview. Yates, & Sashegyi. (2001). Effective risk allocation in major projects: Rhetoric or reality? Institution of Engineers Australia & Chamber of Commerce and Industry of Western Australia. Quiggin, J. (1998). Jame Cook University.Recuperado el 25 de 11 de 2012, de Asutralian Centre for Independent Journalism: http://www.uq.edu.au/economics/johnquiggin/Conference/BOOT.html Duffield, C. (2001). An evaluation framework for privately funded infrestructure projects in Australia. PhD thesis, Department of Civil and Enviromental Engineering, The University of Melbourne. Melbourne, Asutralia. NAO, N. A. (1998). The Private Finance Initiative: The First Four Design, Build, Finance and Operate Roads Contracts , Report of Comptroller and Auditor General,.The Stationery Office, London.. 22.

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