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Expropiación forzosa y beneficiario privado: bases constitucionales, régimen administrativo y Derecho Europeo

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Academic year: 2020

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(1)UNIVERSIDAD DE CASTILLA-LA MANCHA Departamento de Derecho público y de la empresa Facultad de Derecho y Ciencias Sociales. EXPROPIACIÓN FORZOSA Y BENEFICIARIO PRIVADO BASES CONSTITUCIONALES, RÉGIMEN ADMINISTRATIVO Y DERECHO EUROPEO. Tesis Doctoral. Dolores Utrilla Fernández-Bermejo Directores: Luis Ortega Álvarez y Luis Arroyo Jiménez. Ciudad Real, octubre 2014.

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(3) EXPROPIACIÓN FORZOSA Y BENEFICIARIO PRIVADO BASES CONSTITUCIONALES, RÉGIMEN ADMINISTRATIVO Y DERECHO EUROPEO. Dolores Utrilla Fernández-Bermejo. Directores: Luis Ortega Álvarez Luis Arroyo Jiménez.

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(5) Tesis presentada en el marco del Programa de Doctorado en Derecho Comunitario para obtener el Título de Doctor por la Universidad de Castilla-La Mancha.

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(7) RESUMEN La expropiación forzosa conlleva la privación coactiva de la propiedad privada de ciertos sujetos con la finalidad de promover un interés público, mediando la correspondiente indemnización. Cuando el beneficiario de la expropiación es un sujeto privado, existen ciertos problemas constitucionales específicos que deben ser adecuadamente solventados. Esta investigación pretende identificar tales problemas, así como proponer un modelo de régimen jurídico general de la expropiación forzosa con beneficiario privado que les dé respuesta. Para ello se realiza, en primer lugar, un análisis de los presupuestos analíticos y constitucionales del ejercicio de la potestad expropiatoria en favor de sujetos privados. A partir de los resultados obtenidos mediante esta doble aproximación, se ofrece una propuesta de reconstrucción del régimen jurídico general de la expropiación con beneficiario privado en España.. ABSTRACT Compulsory expropriation involves the forcible deprivation of private property of certain subjects in order to promote a public interest, upon the payment of the corresponding compensation. Expropriations whose beneficiary is a private subject (the so-called ‘private takings’) rise certain specific constitutional concerns which must be adequately addressed. This research aims to identify such problems as well as to propose a model of general legal framework for the expropriation with a private beneficiary that is deemed as suitable to solve them. To that end, an analysis of both the conceptual and the constitutional premises of private takings is performed in the first place. On the basis of the results obtained from this twofold approach, the second part of this research aims to offer a systematic proposal for reconstruction of the general legal framework of private takings in Spain..

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(9) ÍNDICE. ABREVIATURAS UTILIZADAS....................................................................... 21 INTRODUCCIÓN ........................................................................................... 33. PRIMERA PARTE FUNDAMENTOS DE LA EXPROPIACIÓN FORZOSA CON BENEFICIARIO PRIVADO. CAPÍTULO I FUNDAMENTOS CONCEPTUALES I.. EL BENEFICIARIO EN EL DERECHO DE DAÑOS .................................... 43. II. EL BENEFICIARIO EN LA EXPROPIACIÓN FORZOSA ............................. 50 1. La expropiación forzosa .......................................................... 50 A. PLANTEAMIENTO........................................................................... 50 B.. LA CONFIGURACIÓN CONSTITUCIONAL DE LA EXPROPIACIÓN ...... 51 1) El concepto constitucional de expropiación ........................... 51 2) Las dimensiones constitucionales de la expropiación............. 55. C.. LAS MODALIDADES DE LA EXPROPIACIÓN .................................... 58. 9.

(10) Dolores Utrilla Fernández-Bermejo. 1) Expropiación administrativa ................................................... 58 a) Expropiación y acto administrativo.................................. 58 b) El acto administrativo expropiatorio ............................... 62. 2) 3). 2.. (1) Naturaleza ................................................................. 62 (2) Identificación ............................................................ 64 (3) Contenido .................................................................. 66 (4) Caracteres.................................................................. 69 Expropiación legislativa ......................................................... 74 Expropiación judicial ............................................................. 81. El beneficiario de la expropiación ......................................... 83 A.. APROXIMACIÓN TIPOLÓGICA ......................................................... 83 1) 2) 3) 4). B.. Planteamiento ........................................................................ 83 Beneficiario colectivo e individualizado ............................... 83 Beneficiario directo e indirecto ............................................. 85 Beneficiario público y privado .............................................. 88. EL BENEFICIARIO DE LA EXPROPIACIÓN EN EL DERECHO POSITIVO ESPAÑOL .................................................................... 98 1) Concepto ................................................................................ 98 2) Naturaleza jurídica ............................................................... 102 3) Clases ................................................................................... 109 a) Según la causa expropiandi ............................................ 109 (1) Introducción ............................................................. 109 (2) Las cláusulas de utilidad pública y de interés social.... 110 (i) La dualidad de causas expropiatorias y su origen .. 110 (ii) Sentido actual de la distinción .......................... 114 (3) Beneficiarios por causa de utilidad pública ............. 119 (i) La Administración expropiante como beneficiaria 119 (ii) Entidades .......................................................... 120 (iii) Concesionarios ................................................. 124 (4) Beneficiarios por causa de interés social ................. 127 b) Según el tipo de expropiación ........................................ 128 (1) Beneficiario en la expropiación general................... 128 (2) Beneficiario en la expropiación por incumplimiento de la función social de la propiedad ........................ 129 4) La configuración normativa del beneficiario ........................ 133. 10.

(11) Índice. CAPÍTULO II FUNDAMENTOS CONSTITUCIONALES. I.. INTRODUCCIÓN .................................................................................... 135. II. EL BENEFICIARIO PRIVADO EN EL DERECHO COMPARADO ............... 136 1. Planteamiento................................................................................ 136 2. El debate constitucional en Alemania ......................................... 137 A. INTRODUCCIÓN ................................................................................... 137 B. LA INTERPRETACIÓN DE LA CLÁUSULA DE WOHL DER ALLGEMEINHEIT . 139 1) Exégesis inicial ............................................................................. 139 2) La jurisprudencia del BVerfG ..................................................... 143 a) La sentencia Dürkheimer Gondelbahn (1981) ...................... 143 b) La sentencia sobre el artículo 11 EnWG (1984) .................... 144 c) La sentencia Boxberg Teststrecke (1987) .............................. 146 C. ESTADO DE LA CUESTIÓN .................................................................... 149. 3. El debate constitucional en Francia ............................................. 150 A. INTRODUCCIÓN .................................................................................. 150 B. LA INTERPRETACIÓN DE LA CLÁUSULA DE UTILITÉ PUBLIQUE ........... 153 C. ESTADO DE LA CUESTIÓN ................................................................... 157. 4. El debate constitucional en los Estados Unidos ......................... 160 A. INTRODUCCIÓN ................................................................................... 160 B. LA INTERPRETACIÓN DE LA CLÁUSULA DE PUBLIC USE ....................... 162. 1) 2) 3) 4). Exégesis inicial ............................................................................. 162 El caso Berman v. Parker (1954) ................................................ 166 El caso Hawaii Housing Authority v. Midkiff (1984) .................. 167 El caso Kelo v. City of New London (2005) ................................. 168. C. ESTADO DE LA CUESTIÓN ..................................................................... 173. 5. Recapitulación .............................................................................. 177. 11.

(12) Dolores Utrilla Fernández-Bermejo. III. EL BENEFICIARIO PRIVADO EN EL DERECHO EUROPEO .................... 179 1. Planteamiento ............................................................................... 179 2. El derecho de propiedad .............................................................. 180 A. SISTEMA DEL CEDH ........................................................................... 180 1) General.......................................................................................... 180 2) Garantía expropiatoria y beneficiario privado en el sistema del CEDH ........................................................................................... 181 B. DERECHO DE LA UE ............................................................................ 188 1) General.......................................................................................... 188 2) Garantía expropiatoria y beneficiario privado en el Derecho de la UE ........................................................................................ 191. 3. Mercado interior y competencia ................................................. 194 A. PLANTEAMIENTO ................................................................................. 194 B. LA FIGURA A LA LUZ DEL RÉGIMEN DE AYUDAS DE ESTADO .............. 194 1) 2) 3) 4) 5). Introducción................................................................................. 194 La existencia de una ventaja económica ..................................... 196 Otorgamiento por el Estado o mediante fondos estatales ............ 200 Beneficio selectivo para determinadas empresas o producciones ... 208 Afección al comercio entre Estados miembros, distorsionando la competencia ............................................................................. 211 6) Resultado ..................................................................................... 215 C. LA FIGURA A LA LUZ DEL RÉGIMEN DE ATRIBUCIÓN DE DERECHOS ESPECIALES O EXCLUSIVOS ................................................................ 217 1) Introducción ................................................................................. 217 2) Acceso al mercado: derechos exclusivos y especiales ................. 217 a) Delimitación conceptual ....................................................... 217 b) Aplicación al beneficio de la expropiación ........................... 219 3) Ejercicio de una actividad económica: derechos especiales ........ 221 a) Delimitación conceptual ....................................................... 221 b) Aplicación al beneficio de la expropiación ........................... 224 4) Resultado...................................................................................... 227. 4. Recapitulación .............................................................................. 228. 12.

(13) Índice. IV. EL BENEFICIARIO PRIVADO EN EL DERECHO CONSTITUCIONAL ESPAÑOL .............................................................................................. 229 1. Planteamiento................................................................................ 229 2. La cláusula de Estado social ........................................................ 230 A. INTRODUCCIÓN ................................................................................... 230 B. LA DIMENSIÓN MATERIAL DEL PRINCIPIO DE ESTADO SOCIAL ........... 233 C. LA DIMENSIÓN INSTRUMENTAL DEL PRINCIPIO DE ESTADO SOCIAL .. 235. 3. La cláusula de Estado democrático ............................................. 241 A. INTRODUCCIÓN ................................................................................... 241 B. PLURALISMO Y PARTICIPACIÓN .......................................................... 241 C. OBJETIVIDAD E IMPARCIALIDAD ......................................................... 246. 4. La cláusula de Estado de Derecho............................................... 248 A. INTRODUCCIÓN ................................................................................... 248 B. LEGALIDAD ......................................................................................... 249 C. CAUSA EXPROPIANDI ............................................................................ 251 D. PROCEDIMIENTO ................................................................................. 258 E. INDEMNIZACIÓN .................................................................................. 260 F. PROPORCIONALIDAD ........................................................................... 263 G. IGUALDAD ........................................................................................... 265. 5. La cláusula de Estado autonómico .............................................. 267 6. Recapitulación ............................................................................... 272. 13.

(14) Dolores Utrilla Fernández-Bermejo. SEGUNDA PARTE RÉGIMEN JURÍDICO DE LA EXPROPIACIÓN FORZOSA CON BENEFICIARIO PRIVADO. CAPÍTULO III ATRIBUCIÓN DE LA CONDICIÓN DE BENEFICIARIO. I. PLANTEAMIENTO .................................................................................. 279 II. ATRIBUCIÓN DE LA CONDICIÓN DE BENEFICIARIO EN LA LEF ........... 280 1. Introducción......................................................................................... 280 2. El requisito de la habilitación legal ................................................ 280 3. Formas de atribución ................................................................... 282 III. ATRIBUCIÓN DE LA CONDICIÓN DE BENEFICIARIO EN LA LEGISLACIÓN SECTORIAL................................................................... 287 1. Introducción......................................................................................... 287 2. Beneficiarios por la realización de actividades de titularidad pública o desarrolladas sobre bienes de dominio público ........ 290 A. CONCESIÓN DE OBRA PÚBLICA............................................................ 290 B. AUTOPISTAS DE PEAJE ......................................................................... 293 C. FERROCARRILES PÚBLICOS ................................................................. 297 D. OBRAS HIDRÁULICAS PÚBLICAS .......................................................... 300 E. AEROPUERTOS PÚBLICOS DE INTERÉS GENERAL ................................. 302 F. PUERTOS ............................................................................................. 302 G. TELEFÉRICOS DE SERVICIO PÚBLICO .................................................. 303 H. COSTAS ............................................................................................... 306 I. MINAS ................................................................................................. 307 J. RESIDUOS RADIOACTIVOS .................................................................. 309 K. HIDROCARBUROS: INVESTIGACIÓN, EXPLOTACIÓN Y ALMACENAMIENTO ............................................................................. 310. 14.

(15) Índice. L. URBANISMO ........................................................................................ 312 1) La expropiación como sistema de actuación ................................ 314 2) La expropiación como instrumento al servicio de otros sistemas de actuación .................................................................................. 315 3) Expropiación para la obtención de terrenos destinados por el planeamiento a ciertos usos específicos ....................................... 317 4) Ocupación temporal para la formulación de planes y programas de iniciativa privada ..................................................................... 317 5) Expropiación para la ejecución de actuaciones de interés supramunicipal o regional ............................................................ 318. 3.. Beneficiarios por la realización de actividades de titularidad privada ........................................................................................... 319 A. ACTIVIDADES ADSCRIBIBLES A DERECHOS DE LIBERTAD................... 319 1) Telecomunicaciones ..................................................................... 319 2) Servicios postales ......................................................................... 323 3) Sector eléctrico ............................................................................. 325 4) Hidrocarburos: comercialización y distribución........................... 327 5) Obras hidráulicas privadas .......................................................... 329 6) Ferrocarriles privados .................................................................. 329 7) Transporte por cable ..................................................................... 331 8) Museos ......................................................................................... 331 9) Instituciones privadas de carácter benéfico ................................. 332 10) Actividades privadas de carácter industrial o terciario ................. 334 B. ACTIVIDADES ADSCRIBIBLES A DERECHOS SOCIALES ....................... 338 1) Vivienda ....................................................................................... 338 2) Accesibilidad ................................................................................ 342 3) Memoria histórica......................................................................... 343 C. ACTIVIDADES ADSCRIBIBLES AL DERECHO DE PROPIEDAD PRIVADA .. 343 1) Expropiación por incumplimiento de la función social de la propiedad: régimen general ........................................................ 343 2) Expropiación por incumplimiento de los deberes urbanísticos .... 345 3) Expropiación por incumplimiento de la función social de la vivienda ........................................................................................ 350. IV. RECAPITULACIÓN ................................................................................ 353. 15.

(16) Dolores Utrilla Fernández-Bermejo. CAPÍTULO IV ESTATUTO JURÍDICO DEL BENEFICIARIO. I. PLANTEAMIENTO ................................................................................. 357 II. POSICIÓN PREVIA AL INICIO DEL PROCEDIMIENTO ........................... 360 III. POSICIÓN EN EL PROCEDIMIENTO EXPROPIATORIO ......................... 371 1.. Introducción ............................................................................... 371. 2.. Condición de parte en el procedimiento .................................. 371. 3.. Facultad de impulsar el procedimiento y de formular alegaciones ................................................................................. 373. 4.. Obligación de formular la relación de bienes de necesaria ocupación ................................................................................... 374. 5.. Facultad de suscribir convenios sobre el justiprecio con el expropiado ............................................................................. 377. 6.. Intervención en el procedimiento de determinación del justiprecio .................................................................................. 381. 7.. Derechos y deberes derivados de la reversión ......................... 383. 8.. Legitimación procesal activa y pasiva .................................... 385. 9.. Renuncia y desistimiento .......................................................... 390. IV. POSICIÓN DERIVADA DEL ACTO EXPROPIATORIO ............................. 393 1.. Introducción ............................................................................... 393. 2.. La obligación de indemnizar al expropiado por los perjuicios patrimoniales derivados de la expropiación ............................ 394 A. INTRODUCCIÓN ................................................................................ 394 B. LA OBLIGACIÓN DE PAGAR (O CONSIGNAR, EN SU CASO) LA CUANTÍA FIJADA COMO JUSTIPRECIO .............................................. 395 1) Naturaleza jurídica .................................................................... 395 2) Fundamento .............................................................................. 406 3) Contenido.................................................................................. 419. 16.

(17) Índice. C. LA OBLIGACIÓN DE PAGAR INTERESES POR LA DEMORA EN LA FIJACIÓN Y/O PAGO DEL JUSTIPRECIO ................................................. 422. 3. El derecho a percibir la ventaja patrimonial directamente derivada de la expropiación ...................................................... 426 A. SIGNIFICADO, NATURALEZA JURÍDICA Y CONTENIDO .................... 426 B. OBJETO. EN ESPECIAL, EL CONCESIONARIO COMO BENEFICIARIO DE LA EXPROPIACIÓN ..................................................................... 429 C. CALIFICACIÓN JURÍDICA DE LA ADQUISICIÓN EXPROPIATORIA ..... 437. 4. El gravamen de destinar el objeto expropiado a la finalidad de interés público que legitimó su expropiación ...................... 441 A. SIGNIFICADO E IMPORTANCIA ......................................................... 441 B. NATURALEZA JURÍDICA .................................................................. 443 C. CONTENIDO ..................................................................................... 451 D. PROYECCIÓN SOBRE EL NEGOCIO EXPROPIATORIO ......................... 452 1) El gravamen de afectación como presupuesto para la verificación de la adquisición expropiatoria ............................... 453 2) El gravamen de afectación como requisito para la consolidación de la adquisición expropiatoria ............................ 455 a) Teoría de la carga ................................................................. 456 b) Teoría de la condición resolutoria ........................................ 456 c) Teoría del modo .................................................................... 459 3) El gravamen de afectación como elemento cuyo incumplimiento puede acarrear la invalidez o la ineficacia sobrevenida de la adquisición expropiatoria ............................... 462 E. RESULTADO..................................................................................... 464. V. RECAPITULACIÓN ............................................................................. 468. CAPÍTULO V EL CONTROL DEL CUMPLIMIENTO DE LAS OBLIGACIONES DEL BENEFICIARIO PRIVADO. I. PLANTEAMIENTO ........................................................................... 471 II. EL CONTROL DEL CUMPLIMIENTO DE LA OBLIGACIÓN DE PAGO DE LA INDEMNIZACIÓN EXPROPIATORIA ........................... 475 17.

(18) Dolores Utrilla Fernández-Bermejo. 1. Introducción ................................................................................. 475 2. Una cuestión previa: ¿la caducidad como consecuencia del impago de la indemnización expropiatoria ................................ 476 3. Ejecución forzosa de la obligación de pago ................................ 484 A. INTRODUCCIÓN. ................................................................................... 484. B.. EJECUCIÓN DEL JUSTIPRECIO FIJADO MEDIANTE ACUERDO DEL JURADO ............................................................................................... 486 C. EJECUCIÓN DEL JUSTIPRECIO FIJADO MEDIANTE CONVENIO .............. 490 D. EJECUCIÓN DEL JUSTIPRECIO FIJADO MEDIANTE SENTENCIA ............. 495. 4. Imposibilidad sobrevenida del cumplimiento de la obligación de pago: el problema de la insolvencia del beneficiario ........... 495 A.. PLANTEAMIENTO. LA NECESIDAD DE INTRODUCCIÓN DE MECANISMOS PREVENTIVOS DE LA INCAPACIDAD DE PAGO DEL BENEFICIARIO .......... 495. B.. EN PARTICULAR, EL PROBLEMA DE LA INSOLVENCIA CONCURSAL DEL BENEFICIARIO .............................................................................. 498 1) La insolvencia concursal como riesgo inherente a la expropiación con beneficiario privado: problemática general ............................. 498 2) El tratamiento concursal del crédito por justiprecio ...................... 506 3) Los efectos del concurso de acreedores sobre la posición jurídica a que se asocia la condición de beneficiario: el caso de los concesionarios de obra pública ............................................ 512. C.. IMPAGO DEL JUSTIPRECIO Y GARANTÍA DE LA INDEMNIDAD PATRIMONIAL (33.3 CE): ALTERNATIVAS INTERPRETATIVAS ............ 517 1) La cesación de los efectos de la expropiación ............................... 518 2) La responsabilidad patrimonial de la Administración ................... 522 3) La atribución de la obligación de pago del justiprecio a la Administración como deudora subsidiaria ..................................... 530. III. EL CONTROL DEL CUMPLIMIENTO DEL DEBER DE AFECTACIÓN... 537 1. Introducción ................................................................................. 537 2. Cumplimiento del deber de afectación y beneficiario privado. Las deficiencias de la reversión como mecanismo de garantía .... 540 3. La imposición coactiva del deber de afectación ........................ 549 A.. FUNDAMENTO ..................................................................................... 549 B. LÍMITES .............................................................................................. 553 C. MECANISMOS ..................................................................................... 556. 18.

(19) Índice. 1) Medios generales de ejecución forzosa de los actos ..................... 557 2) Sustitución del beneficiario por un tercero ................................... 562. 4. Otras consecuencias jurídicas del incumplimiento .................... 564 A.. SIGNIFICADO ...................................................................................... 564 B. LA REVERSIÓN .................................................................................... 565 C. LA IMPOSICIÓN DE SANCIONES ADMINISTRATIVAS ............................ 572. IV. RECAPITULACIÓN ........................................................................... 574. CONCLUSIONES .......................................................................................... 579 BIBLIOGRAFÍA ............................................................................................ 605. ANEXO/ANNEX ...................................................................................... 635 INTRODUCTION ................................................................................... 637 CONCLUSSIONS ................................................................................... 645. 19.

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(21) ABREVIATURAS UTILIZADAS. ADC. Anuario de Derecho Civil. ADIF. Administrador de Infraestructuras Ferroviarias. AEG. Allgemeines Eisenbahngesetz (Ley Ferroviaria de 27 de diciembre de 1993). AG. Abogado General. AJDA. L’Actualité Juridique. Droit Administratif. ALMD-And. Anteproyecto de Ley de Memoria Democrática de Andalucía, aprobado el 11 de marzo de 2014. AöR. Archiv des öffentlichen Rechts. ap.. apartado. APLEF/2003. Anteproyecto de Ley de Expropiación Forzosa de 2003. as.. asunto/s. ATSJ/AATSJ. Auto/s del Tribunal Superior de Justicia. BauGB. Baugesetzbuch (Código Federal de Urbanismo de 23 de septiembre de 2004). BayEG. Bayerisches Gesetz über die entschädigungspflichtige Enteignung (Ley de Expropiación de Bayern de 25 de julio de 1978). BB. Betriebs-Berater. BBauG. Bundesbaugesetz (Ley Federal de Urbanismo de 23 e junio de 1960). Bd. Band (Tomo). BFernStrG. Bundesfernstrassengesetz (Ley Federal de Carreteras de 6 de agosto de 1953). BOCG. Boletín Oficial de las Cortes Generales. BOE. Boletín Oficial del Estado. BremEntG. Enteignungsgesetz für die Freie Hansestadt Bremen (Ley de Expropiación de Bremen de 5 de octubre de 1965). 21. Federal. General.

(22) Dolores Utrilla Fernández-Bermejo. BVerfG. Bundesverfassungsgericht (Tribunal Constitucional Federal Alemán). BVerwG. Bundesverwaltungsgericht (Tribunal de lo ContenciosoAdministrativo Federal Alemán). C.A./CC.AA.. Comunidad/es Autónoma/s. CC. Código Civil, aprobado mediante Real Decreto de 24 de julio de 1889. CDFUE. Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea. CE. Constitución Española de 1978. CE/1812. Constitución Española de 19 de marzo de 1812. CE/1837. Constitución Española de 18 de junio de 1837. CE/1845. Constitución Española de 23 de mayo de 1845. CE/1854. Constitución Española de 1854 (non nata). CE/1869. Constitución Española de 6 de junio de 1869. CE/1876. Constitución Española de 30 de junio de 1876. CE/1931. Constitución de la República Española de 9 de diciembre de 1931. CEDH. Convenio Europeo de Derechos Humanos. CEPC. Centro de Estudios Políticos y Constitucionales. cfr.. confróntese. CMLR. Common Market Law Review. coord.. coordinador. CP. Código Penal. CP. Código Penal. DA. Documentación Administrativa. DA. Disposición Adicional. DDHC. Declaración de Derechos del Hombre y del Ciudadano de 1789. DF. Disposición Final. DGRN. Dirección Nacional de los Registros y del Notariado. dir.. director. Directiva 2006/111 Directiva 2006/111/CE, de la Comisión, de 16 de noviembre de 2006, relativa a las relaciones financieras entre los Estados miembros y las empresas públicas, así como a la transparencia financiera de determinadas empresas Directiva 94/46. Directiva 94/46/CE de la Comisión, de 13 de octubre de 1994, por la que se modifican las Directivas 88/301/CEE y 22.

(23) Abreviaturas utilizadas. 90/388/CEE especialmente en relación comunicaciones por satélite, DO L 268, p. 15. con. las. DOUE. Diario Oficial de la Unión Europea. DöV. Die öffentliche Verwaltung. DPEV. Decreto de 10 de octubre de 1958, por el que se determinaban los procedimientos especiales que seguían vigentes tras la entrada en vigor de la LPA. DT. Disposición Transitoria. DVBl. Deutsches Verwaltungsblatt. ECJ. European Court of Justice. ECtHR. European Court of Human Rights. EEGNW. Gesetz über die Enteignung und Entschädigung für das Land Nordrhein-Westfalen (Ley de Expropiación de NordrheinWestfalen de 20 de junio de 1989). EGSchH. Gesetz über die Enteignung von Grundeigentum SchleswigHolstein (Ley de Expropiación de Schleswig-Holstein de 31 de diciembre de 1971). EnteigGBE. Berliner Enteignungsgesetz (Ley de Expropiación de Berlín de 14 de julio de 1964). EnteigGHA. Hamburgisches Enteignungsgesetz (Ley de Expropiación de Hamburgo de 11 de noviembre de 1980). EnteigGLSA. Enteignungsgesetz des Landes Sachsen-Anhalt (Ley de Expropiación de Sachsen-Anhalt de 13 de abril de 1994). EntGBbg. Enteignungsgesetz des Landes Brandenburg (Ley de Expropiación de Brandenburgo de 19 de octubre de 1992). EU. European Union. FE. Ley del Fuero de los Españoles de 17 de julio de 1945. FJ/FFJJ. Fundamento/s jurídico/s. FlurbG. Flurbereinigungsgesetz (Ley de Concentración Parcelaria de 14 de julio de 1953). FStrPrivFinG. Fernstraβenbauprivatfinanzierungsgesetz (Ley de Construcción y Financiación de Carreteras Federales a través de Particulares de 30 de agosto de 1994). GAPA. General Administrative Procedure Act of 1992 (Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común). GG. Grundgesetz (Constitución Alemana de 1949). HEG. Hessisches Enteignungsgesetz (Ley de Expropiación de Hessen de 4 de abril de 1973) 23.

(24) Dolores Utrilla Fernández-Bermejo. Hrsg. Herausgeber (editor). Ibid.. Ibidem (en el mismo lugar). IEAL. Instituto de Estudios de Administración Local. INAP. Instituto Nacional de Administración Pública. JUR. Resolución no publicada en los productos CD/DVD de Aranzadi. JZ. Juristen Zeitung. LA. Ley 29/1985, de 2 de agosto, de Aguas. LA-Can. Ley 12/1990, de 26 de julio, de Aguas de Canarias. LAg-Ast. Ley 4/1989, de 21 de julio, Agraria de Asturias. LAGDC. Ley 40/2010, de 29 de diciembre, de Almacenamiento Geológico de Dióxido de Carbono. LAP. Ley 8/1972, de 10 de mayo, sobre Construcción, Conservación y Explotación de Autopistas en Régimen de Concesión (Ley de Autopistas de Peaje). LBRL. Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases del Régimen Local. LC. Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas. LCar. Ley 25/1988, de 29 de julio, de Carreteras. LCCOP. Ley 13/2003, de 23 de mayo, reguladora del Contrato de Concesión de Obras Públicas. LCIA-CLM. Ley 12/2002, de 27 de junio, reguladora del Ciclo Integral del Agua de la Comunidad Autónoma de Castilla-La Mancha. LCM. Ley 23/1984, de 25 de junio, sobre Cultivos Marinos. LCNMC. Ley 3/2013, de 4 de junio, de Creación de la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia. LCOAC-Ar. Ley 6/2009, de 6 de julio, de Centros de Ocio de Alta Capacidad de Aragón. LCon. Ley 22/2003, de 9 de julio, Concursal. LCRT-Cat. Ley 2/1989, de 16 de febrero, de Ordenación de la Creación de Centros Recreativos Turísticos de Cataluña. LCT. Ley 4/1964, de 29 de abril, de Concesión de Teleféricos. LDV-Cat. Ley 18/2007, de 28 de diciembre, del Parlamento de Cataluña, del Derecho a la Vivienda. LEC. Ley 1/2000, de 7 de enero, de Enjuiciamiento Civil. LEF. Ley de Expropiación Forzosa de 16 de diciembre de 1954. LEF/1836. Ley de Enajenación Forzosa por causa de utilidad pública de 17 de julio de 1836 24.

(25) Abreviaturas utilizadas. LEF/1879. Ley de Expropiación Forzosa por Causa de Utilidad Pública de 10 de enero de 1879. LEFPC. Ley 2/1992, de 26 de junio, sobre declaración de la utilidad pública de la expropiación forzosa de varios edificios para proceder a la ampliación de la sede del Parlamento de Canarias. LEFR. Ley de Expropiación de Fincas Rústicas por Causa de Interés Social de 27 de abril de 1946. LEFVPO. Ley 24/1977, de 1 de abril, de expropiación forzosa por incumplimiento de la función social de la propiedad de Viviendas de Protección Oficial construidas por el Ministerio de la Vivienda y los Organismos dependientes del mismo. LEIPB. Ley de 17 de julio de 1945, por la que se autoriza para formular declaraciones de utilidad pública y consiguiente expropiación forzosa a favor de instituciones privadas de carácter benéfico. LEN. Ley 25/1964, de 29 de abril, de Energía Nuclear. LentG. Landesenteignungsgesetz Baden-Württemberg (Ley de Expropiación de Baden-Württemberg de 6 de abril de 1982). LER. Ley 7/1983, de 29 de junio, de expropiación por razones de utilidad pública e interés social de los bancos y otras sociedades que componen el Grupo «Rumasa, S. A.». LES. Ley 2/2011, de 4 de marzo, de Economía Sostenible. LF-Cat. Ley 4/2006, de 31 de marzo, Ferroviaria de Cataluña. LFDV-Nav. Ley Foral 10/2010, de 10 de mayo, del Derecho a la Vivienda en Navarra. LFerMM. Ley 32/1979, de 8 de noviembre, sobre el Ferrocarril Metropolitano de Madrid. LFMM. Ley 34/1979, de 16 de noviembre, de Fincas Manifiestamente Mejorables. LFOTU-Nav. Ley Foral 35/2002, de 20 de diciembre, de Ordenación del Territorio y Urbanismo de Navarra. LFSV-And. Ley 4/2013, de 1 de octubre, de medidas para asegurar el cumplimiento de la función social de la vivienda de Andalucía. LFund. Ley 50/2002, de 26 de diciembre, de Fundaciones. LGan-Val. Ley 6/2003, de 4 de marzo, de Ganadería de la Comunidad Valenciana. LGP. Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria. LGT. Ley 58/2003, de 17 de diciembre, General Tributaria. LGTel. Ley 9/2014, de 9 de mayo, General de Telecomunicaciones. 25.

(26) Dolores Utrilla Fernández-Bermejo. LGTel/1998. Ley 11/1998, de 24 de abril, General de Telecomunicaciones. LGTel/2003. Ley 32/2003, de Telecomunicaciones. LILI-Ext. Ley 9/2002, de 14 de noviembre, de Impulso a la Localización Industrial de Extremadura. LJCA. Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa. LM-Bal. Ley 4/2003, de 26 de marzo, de Museos de Illes Balears. LM-CL. Ley 10/1994, de 8 de julio, de Museos de Castilla y León. LMFAOS. Ley 55/1999, de 29 de diciembre, de Medidas fiscales, Administrativas y del Orden Social. LMH. Ley de Memoria Histórica (Ley 52/2007, de 26 de diciembre, por la que se reconocen y amplían derechos y se establecen medidas a favor de quienes padecieron persecución o violencia durante la Guerra Civil y la Dictadura). LMi. Ley 22/1973, de 21 de julio, de Minas. LM-Mad. Ley 9/1999, de 9 de abril, de Museos de Madrid. LM-Mur. Ley 5/1996, de 30 de julio, de Museos de la Región de Murcia. LMo-Val. Ley 6/2011, de 1 de abril, de Movilidad de la Comunidad Valenciana. LM-PV. Ley 7/2006, de 1 de diciembre, de Museos del País Vasco. LMUDV-Nav. Ley Foral 24/2013, de 2 de julio, de Medidas urgentes para garantizar el derecho a la vivienda de Navarra. LNA. Ley 48/1960, de 21 de julio, sobre Navegación Aérea. LOE. Ley 38/1999, de 5 de noviembre, de Ordenación de la Edificación. LOFAGE. Ley 6/1997, de 14 de abril, de Organización Funcionamiento de la Administración General del Estado. LOPJ. Ley Orgánica 6/1985, de 1 de julio, del Poder Judicial. LOSEN. Ley 40/1994, de 30 de diciembre, de Ordenación del Sector Eléctrico Nacional. LOTAU-CLM. Ley 2/1998, de 4 de junio, de Ordenación del Territorio y de la Actividad Urbanística de Castilla-La Mancha. LOTCu. Ley Orgánica 2/1982, de 12 de mayo, del Tribunal de Cuentas. LOTRU-Cant. Ley 2/2001, de 25 de junio, de Ordenación Territorial y Régimen Urbanístico del Suelo de Cantabria. LOTT. Ley 16/1987, de 30 de julio, de Ordenación de los Transportes Terrestres. 26. 3. de. noviembre,. General. de. y.

(27) Abreviaturas utilizadas. LOTU-LR. Ley 5/2006, de 2 de mayo, de Ordenación del Territorio y Urbanismo de La Rioja. LOU-And. Ley 7/2002, de 17 de diciembre, de Ordenación Urbanística de Andalucía. LOU-Gal. Ley 9/2002, de 30 de diciembre, de Ordenación Urbanística y Protección del Medio Rural de Galicia. LPA. Ley de Procedimiento Administrativo de 17 de julio de 1958. LPAE-Cat. Ley 9/2011, de 29 de diciembre, del Parlamento de Cataluña, de Promoción de la Actividad Económica. LPAP. Ley 33/2003, de 3 de noviembre, del Patrimonio de las Administraciones Públicas. LP-Can. Ley 14/2003, de 8 de abril, de Puertos de Canarias. LP-Cat. Ley 5/1988, de 17 de abril, de Puertos de Cataluña. LPGE/2010. Ley 26/2009, de 23 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para el año 2010. LPGE/2011. Ley 39/2010, de 22 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para el año 2011. LPGE/2013. Ley 17/2012, de 27 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para el año 2013. LPH. Ley 49/1960, de 21 de julio, sobre Propiedad Horizontal. LP-Mur. Ley 3/1996, de 16 de mayo, de Puertos de Región de Murcia. LRA. Ley de Reforma Agraria de 19 de septiembre de 1932. LRA-And. Ley 8/1984, de 3 de julio, de Reforma Agraria de Andalucía. LRJAP. Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común. LS/1990. Ley 8/1990, de 25 de julio, sobre Reforma del Régimen Urbanístico y Valoraciones del Suelo. LSA. Ley 8/2003, de 24 de abril, de Sanidad Animal. LSC. Ley de Sociedades de Capital. LSE. Ley 24/2013, de 26 de diciembre, del Sector Eléctrico. LSF. Ley 39/2003, de 17 de noviembre, del Sector Ferroviario. LSF-And. Ley 9/2006, de 26 de diciembre, de Servicios Ferroviarios de Andalucía. LSH. Ley 34/1998, de 7 de octubre, del Sector de Hidrocarburos. LS-Mad. Ley 9/2001, de 17 de julio, del Suelo de la Comunidad de Madrid. 27.

(28) Dolores Utrilla Fernández-Bermejo. LSOT-Ext. Ley 15/2001, de 14 de diciembre, del Suelo y Ordenación Territorial de Extremadura. LSPU. Ley 43/2010, de 30 de diciembre, del Servicio Postal Universal, de los Derechos de los Usuarios y del Mercado Postal. LSPU/1998. Ley 24/1998, de 13 de julio, del Servicio Postal Universal y de Liberalización de los Servicios Postales. LSU-PV. Ley 2/2006, de 30 de junio, de Suelo y Urbanismo del País Vasco. LSV/1998. Ley 6/1998, de 13 de abril, sobre Régimen del Suelo y Valoraciones. LTC-Cant. Ley 8/2012, de 21 de diciembre, de Transporte de Personas por Cable de Cantabria. LTC-Cat. Ley 12/2002, de 14 de junio, del Transporte por Cable de Cataluña. LTF. Ley 4/2007, de 3 de abril, de Transparencia de las relaciones financieras entre las Administraciones públicas y las empresas públicas, y de transparencia financiera de determinadas empresas. LTrans. Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno. LU-Ar. Ley 3/2009, de 17 de junio, de Urbanismo de Aragón. LU-CL. Ley 5/1999, de 8 de abril, de Urbanismo de Castilla y León. LU-Val. Ley 16/2005, de 30 de diciembre, Urbanística Valenciana. LV-Gal. Ley 8/2012, de 29 de julio, de Vivienda de Galicia. LV-Val. Ley 8/2004, de 20 de octubre, de Vivienda de la Comunidad Valenciana. marg.. marginal. NEG. Niedersächsisches Enteignungsgesetz (Ley de Expropiación de Niedersachsen de 6 de abril de 1981). NJW. Neue Juristische Wochenschrift. NLDC. New London Development Corporation. núm.. número. OMF. Orden del Ministerio de Fomento. op. cit.. opus citatis (obra citada). OUP. Oxford University Press. p./pp.. página/s. PBefG. Personenbeförderungsgesetz (Ley Federal de Transporte de Personas de 21 de marzo de 1961) 28.

(29) Abreviaturas utilizadas. PCE/1873. Proyecto de Constitución de la Primera República Española de 1873. PO. Procedimiento ordinario. PSI. Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha. PSI. Proyecto de Singular Interés. RAAP. Revista Andaluza de Administración Pública. RAP. Revista de Administración Pública. RArAP. Revista Aragonesa de Administración Pública. RBEL. Reglamento de Bienes de las Entidades Locales, aprobado mediante Real Decreto 1372/1986, de 13 de junio.. RC. Reglamento de la Ley de Costas, aprobado mediante Real Decreto 1471/1989, de 1 de diciembre. RCDI. Revista Crítica de Derecho Inmobiliario. RD OPAS. RD 1066/2007 de Ofertas Públicas de Adquisición. RDCP. Revista de Derecho Concursal y Paraconcursal. RDGRN. Resolución de la Dirección General de los Registros y del Notariado. RDL 1/2014. Real Decreto-ley 1/2014, de 24 de enero, de reforma en materia de infraestructuras y transporte y otras medidas económicas. RDL 13/2010. Real Decreto-ley 13/2010, de 3 de diciembre, de actuaciones en el ámbito fiscal, laboral y liberalizadoras para fomentar la inversión y la creación de empleo. RDL 2/1983. Real Decreto-ley 2/1983, de 23 de febrero, de expropiación, por razones de utilidad pública e interés social, de los bancos y otras sociedades que componen el grupo «Rumasa, S. A.». RDL 5/2010. Real Decreto-ley 5/2010, de 31 de marzo, por el que se amplía la vigencia de determinadas medidas económicas de carácter temporal. RDLPDH. Real Decreto-ley 27/2012, de 15 de noviembre, de Medidas urgentes para reforzar la protección de los deudores hipotecarios. RDOAIG. Real Decreto 2591/1998, de 4 de diciembre, de Ordenación de los aeropuertos de interés general y su zona de servicio. RDPH. Reglamento del Dominio Público Hidráulico, aprobado mediante Real Decreto 849/1986, de 11 de abril. RDPr. Revista de Derecho Privado. RDUE. Revista de Derecho de la Unión Europea. RDUMA. Revista de Derecho Urbanístico y Medio Ambiente 29.

(30) Dolores Utrilla Fernández-Bermejo. Rec.. Recopilatorio. REDA. Revista Española de Derecho Administrativo. REF. Reglamento de Expropiación Forzosa, aprobado mediante Decreto de 26 de abril de 1957. reimp.. Reimpresión. RGC. Reglamento General de Carreteras, aprobado mediante Real Decreto 1812/1994, de 2 de septiembre. RGLCAP. Reglamento General de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas, aprobado mediante Real Decreto 1098/2001, de 12 de octubre. RGR. Reglamento General de Recaudación, aprobado mediante RD 939/2005, de 29 de julio. RGU. Reglamento de Gestión Urbanística para el desarrollo y aplicación de la Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana, aprobado mediante Real Decreto 3288/1978, de 25 de agosto. RIEE. Real Decreto 1955/2000, de 1 de diciembre, por el que se regulan las actividades de transporte, distribución, comercialización, suministro y procedimientos de autorización de instalaciones de energía eléctrica. RIGN. Real Decreto 1434/2002, de 27 de diciembre, por el que se regulan las actividades de transporte, distribución, comercialización, suministro y procedimientos de autorización de instalaciones de gas natural.. RJ. Repertorio de Jurisprudencia Aranzadi. RJCA. Repertorio de Jurisprudencia Contencioso-Administrativa. RJE-Cat. Decreto 202/2000, de 13 de junio, por el que se aprueba el Reglamento del Jurado de Expropiación de Cataluña. RJRV-CLM. Decreto 41/2003, de 8 de abril, por el que se aprueba el Reglamento de Organización y Funcionamiento del Jurado Regional de Valoraciones de Castilla-La Mancha. RMi. Reglamento General para el Régimen de la Minería, aprobado mediante Real Decreto 2857/1978, de 25 de agosto. RP-CLM. Reglamento de Planeamiento de Castilla-La Mancha, aprobado mediante Decreto 248/2004, de 14 de septiembre. RSCE. Reglamento sobre las condiciones para la prestación de servicios de comunicaciones electrónicas, el servicio universal y la protección de los usuarios, aprobado mediante Real Decreto 424/2005, de 15 de abril. RSCL. Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales, aprobado mediante Decreto de 17 de junio de 1955. 30.

(31) Abreviaturas utilizadas. RSF. Reglamento del Sector Ferroviario, aprobado mediante Real Decreto 2378/2004, de 30 de diciembre. RT. Reglamento de Teleféricos, aprobado mediante Decreto 673/1966, de 10 de marzo. RUE. Revista de Urbanismo y Edificación. RVAP. Revista Vasca de Administración Pública. s./ss.. siguiente/s. SC. Spanish Constitution of 1978 (Constitución Española de 1978). STC/SSTC. Sentencia/s del Tribunal Constitucional. STEDH/SSTEDH. Sentencia/s del Tribunal Europeo de Derechos Humanos. STG/SSTG. Sentencia/s del Tribunal General. STJUE/SSTJUE. Sentencia/s del Tribunal de Justicia de la Unión Europea. STPI/SSTPI. Sentencia/s del Tribunal de Primera Instancia. STS/SSTS. Sentencia/s del Tribunal Supremo. STSJ/SSTSJ. Sentencia/s del Tribunal Superior de Justicia. StudZR. Studentische Zeitschrift für Rechtswissenschaft Heidelberg. TC. Tribunal Constitucional. TEDH. Tribunal Europeo de Derechos Humanos. TFEU. Treaty on the Functioning of the European Union (Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea). TFUE. Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea. TG. Tribunal General. ThürEG. Thüringer Enteignungsgesetz (Ley de Expropiación de Thüringen de 23 de marzo de 1994). TJUE. Tribunal de Justicia de la Unión Europea. TPI. Tribunal de Primera Instancia. trad.. traductor/es. TRLA. Texto Refundido de la Ley de Aguas, aprobado mediante Real Decreto Legislativo 1/2001, de 20 de julio. TRLCSP. Texto Refundido de la Ley de Contratos del Sector Público, aprobado mediante Real Decreto Legislativo 3/2011, de 14 de noviembre. TRLHL. Texto Refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales, aprobado mediante Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo. 31.

(32) Dolores Utrilla Fernández-Bermejo. TRLOTAU-CLM. Texto Refundido de la Ley de Ordenación del Territorio y de la Actividad Urbanística de Castilla-La Mancha, aprobado mediante Decreto Legislativo 1/2010, de 18 de mayo. TRLOT-Can. Texto Refundido de las Leyes de Ordenación del Territorio de Canarias y de Espacios Naturales de Canarias, aprobado mediante Decreto Legislativo 1/2000, de 8 de mayo. TRLPEMM. Texto Refundido de la Ley de Puertos del Estado y de la Marina Mercante, aprobado mediante Real Decreto Legislativo 2/2011, de 5 de septiembre. TRLS. Texto Refundido de la Ley del Suelo, aprobado mediante Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio. TRLS/1992. Texto Refundido de la Ley sobre el Régimen del Suelo y Ordenación Urbana, aprobado mediante Real Decreto Legislativo 1/1992, de 26 de junio. TRLS-Mur. Texto Refundido de la Ley del Suelo de la Región de Murcia, aprobado mediante Decreto Legislativo 1/2005, de 10 de junio. TRLU-Cat. Texto Refundido de la Ley de Urbanismo de Cataluña, aprobado mediante Decreto Legislativo 1/2010, de 3 de agosto. TS. Tribunal Supremo. TSJ. Tribunal Superior de Justicia. TUE. Tratado de la Unión Europea. UE. Unión Europea. vid.. Vide (véase). vol.. volumen. VV.AA.. Varios autores. VVDStRL. Veröffentlichungen Staatsrechtslehrer. VwVfG. Verwaltungsverfahrensgesetz (Ley Federal de Procedimiento Administrativo de 25 de mayo de 1976). der. 32. Vereinigung. der. Deutschen.

(33) INTRODUCCIÓN. I. Imaginemos que una empresa privada adopta la iniciativa de implantar una determinada infraestructura y de acompañarla, además, de la instalación de un complejo turístico y de ocio de grandes dimensiones. En España es posible que la Administración competente no sólo autorice la implantación de un proyecto de este tipo, sino que lo califique también de interés social, reconociéndole el privilegio de la expropiación forzosa, por añadidura con carácter urgente, para su ejecución, atribuyendo a su promotor la condición de beneficiario. Siguiendo con el ejemplo propuesto, supóngase ahora que una vez tramitadas las expropiaciones en cuestión, los antiguos propietarios ven cómo sus terrenos pasan a manos de una sociedad privada que ejecuta sólo parcialmente el proyecto originario, además de constatarse, poco tiempo después, que tal proyecto no satisface, materialmente, ningún interés social. Para empeorar la situación, la empresa beneficiaria cae en situación de insolvencia concursal antes de haber satisfecho la totalidad de los justiprecios adeudados a los antiguos propietarios. La existencia de casos como el descrito pone sobre la mesa toda una batería de cuestiones a las que el Derecho público debe dar respuesta. Algunas de ellas pueden enunciarse como sigue: ¿Es constitucionalmente legítima la privación coactiva de posiciones jurídicas patrimoniales de un particular a favor de otro? Si es así, ¿con qué fundamento? ¿Qué especialidades existen, o deberían existir, en la regulación de aquellas expropiaciones cuyo beneficiario sea un sujeto privado? ¿Cómo se atribuye a una persona física o jurídica privada la condición de beneficiario? ¿Puede ostentar un particular un derecho público subjetivo a que los poderes públicos priven imperativamente a otro sujeto de su propiedad a favor suyo? ¿Qué efectos se derivan para el beneficiario del ejercicio de la potestad. 33.

(34) Dolores Utrilla Fernández-Bermejo. expropiatoria en su favor? En particular, ¿cómo se configuran técnicamente el pago de la indemnización expropiatoria y la necesidad de satisfacer la causa expropiandi? ¿Qué carácter y alcance tiene la atribución patrimonial de los derechos expropiados al beneficiario? ¿Cómo se articula jurídicamente la relación entre beneficiario, expropiante y expropiado? Más precisamente, ¿puede dejarse en manos del beneficiario de forma exclusiva la satisfacción de los intereses contrapuestos –garantía patrimonial e interés público– que conforman institucionalmente a la expropiación forzosa? ¿O, por el contrario, ha de mantenerse la existencia de una posición de garante del ente expropiante respecto del cumplimiento de los deberes y obligaciones que incumben al beneficiario en virtud de la expropiación? En este último caso, ¿qué mecanismos existen o deberían existir para garantizar el cumplimiento de las posiciones pasivas derivadas de la expropiación para el beneficiario?. II. La mayoría de los interrogantes que acaban de formularse no encuentra una solución inequívoca en la regulación vigente de la expropiación forzosa. Al acometer la tarea de intentar darles respuesta, que es el propósito al que se orienta la presente investigación, surge de inmediato una primera constatación que representa el punto de partida de este estudio: la configuración positiva de la expropiación en nuestro Derecho está, en algunos puntos, necesitada de reinterpretación y de reformulación. En otros términos, el análisis de los problemas que plantea el régimen jurídico de la expropiación con beneficiario privado pasa necesariamente por una reconsideración de algunos aspectos de la expropiación forzosa como institución de Derecho público, en la cual el beneficiario está llamado a ocupar un lugar central, en tanto que sujeto que encarna al interés público a que la expropiación, como instrumento, viene a servir. Este estudio parte, además, de una concepción de la expropiación como mecanismo que no sólo ha de garantizar la posición jurídica del expropiado –aspecto éste que tradicionalmente ha ocupado los esfuerzos de doctrina y jurisprudencia–, sino que debe tutelar también al interés público que legitima el ejercicio de la potestad expropiatoria. Desde este segundo punto de vista, el régimen jurídico de la expropiación debería garantizar que los 34.

(35) Introducción. intereses públicos en cada caso perseguidos se vean satisfechos de la mejor forma posible. Sin embargo, esta perspectiva ha quedado ciertamente desdibujada en la construcción dogmática de la expropiación forzosa en España a lo largo de las últimas décadas. La investigación recogida en estas páginas tiene como una de sus finalidades formular una propuesta de régimen jurídico general de la expropiación con beneficiario privado que resulte más acorde con el principio constitucional de eficacia. Para ello resulta imprescindible realizar, con carácter previo, un estudio sistemático de la figura del beneficiario de la expropiación, intentando reconstruir su estatuto jurídico y, en particular, sus relaciones con el poder público expropiante y con el sujeto expropiado. La relevancia de la figura del beneficiario, lo que permite calificarlo como uno de los elementos centrales de la expropiación, es el hecho de que en su persona confluyen los dos grandes intereses que conforman estructuralmente a aquella institución: de un lado, la garantía patrimonial del sujeto expropiado, pues constituye la regla general que sea el beneficiario el obligado al pago del justiprecio; de otra parte, el interés público configurado como causa expropiandi, ya que en el supuesto habitual se hace pesar sobre el beneficiario el deber de destinar los objetos expropiados a la finalidad de interés público que legitimó su privación. Esta circunstancia, unida a la insuficiente regulación de la figura, que se condensa principalmente en un único precepto reglamentario, el artículo 5 REF, justifica sobradamente el análisis y reconstrucción de su régimen jurídico que aquí pretenden acometerse. A ello se añade una constatación fáctica. Aunque en la época en que se aprobó la normativa expropiatoria general vigente la expropiación a favor de sujetos distintos del expropiante era ya una práctica conocida, la realidad de las últimas décadas muestra una tendencia acusada a incrementar el número de supuestos en que ello es posible. En efecto, la legislación vigente recoge previsiones cada vez más numerosas y heterogéneas que habilitan al poder público para expropiar en beneficio de un tercero. Éste puede ser otra Administración pública, en la medida en que no todas ellas, sino sólo las territoriales (con alguna excepción) son titulares de la potestad expropiatoria, y dada la proliferación de entes públicos instrumentales. Pero ese tercero puede ser también un particular. Las expropiaciones en beneficio. 35.

(36) Dolores Utrilla Fernández-Bermejo. de sujetos de este tipo son las que están llamadas a incrementar su presencia de modo más notable, por dos razones fundamentales. La primera de ellas es que la cláusula de Estado social ha arrastrado consigo una transformación de la potestad expropiatoria, que pasa a convertirse, «de límite negativo del derecho absoluto de propiedad, en instrumento positivo puesto a disposición del poder público para el cumplimiento de sus fines de ordenación y conformación de la sociedad a imperativos crecientes de justicia social (…) produciéndose paralelamente un proceso de extensión de la expropiación forzosa a toda clase de derechos e intereses patrimoniales y a toda categoría de fines públicos y sociales» (STC 166/1986, de 19 de diciembre, FJ 13). La práctica legislativa de los últimos años muestra ejemplos evidentes de esta evolución, al prever en ciertos casos que la potestad expropiatoria pueda ejercitarse para facilitar o promover el ejercicio de derechos públicos subjetivos de carácter social o prestacional. En segundo lugar, las tendencias liberalizadoras y privatizadoras que caracterizan la evolución de la interacción entre Estado y sociedad en las últimas décadas vienen determinando que, por una parte, ciertas actividades de titularidad pública sean ejercitadas cada vez menos de forma directa por la Administración y más frecuentemente mediante particulares en virtud de concesión o contrato; y por otra parte, que la titularidad de un número creciente de actividades de interés general se atribuya a sujetos privados. Aumenta de esta forma la cantidad de expropiaciones operadas en beneficio de particulares que promueven o desarrollan actividades públicas o privadas de interés general: ejecución de obras e infraestructuras públicas, establecimiento y prestación de servicios públicos, realización de actividades privadas de carácter educativo, de ocio, de salud, de bienestar social, culturales, turísticas, industriales, comerciales, etc.. III. El análisis de los problemas que plantea el régimen jurídico de la expropiación forzosa con beneficiario privado debe realizarse partiendo de los materiales que ofrece el Derecho vigente, reinterpretándolos y colmando lagunas allá donde sea necesario. Partiendo de una propuesta de 36.

(37) Introducción. delimitación conceptual de la figura del beneficiario de la expropiación, su régimen jurídico y los problemas que éste plantea se examinarán a través del recurso al Derecho constitucional, a la normativa expropiatoria general y a la legislación sectorial, tanto estatal como autonómica, en materia de expropiación forzosa. En ciertos momentos, sin embargo, habrá que poner de manifiesto la insuficiencia de los instrumentos existentes y la necesidad de introducir ciertas mejoras e innovaciones. El objeto de esta investigación es, como ha quedado indicado, el régimen jurídico de la expropiación forzosa con beneficiario privado, y no la expropiación en general ni la figura subjetiva de su beneficiario, sea éste público o privado. Sin embargo, presupuesto ineludible para acometer el análisis propuesto es someter a reconsideración algunas de las estructuras del instituto expropiatorio, como paso previo para encuadrar adecuadamente el estudio de la figura que nos ocupa. A su vez, algunas de las conclusiones extraídas de tal análisis serán de interés también cuando el beneficiario de la expropiación sea un ente público. En este último sentido, la formulación de una teoría general acerca del beneficiario de la expropiación pretende servir a dos objetivos estrechamente relacionados entre sí. En primer lugar, una construcción como la que aquí se propone acometer debe ser capaz de ofrecer al operador jurídico materiales interpretativos útiles para solventar aquellos problemas jurídicos que plantea la figura del beneficiario de la expropiación y que no encuentran una respuesta expresa en el Derecho vigente. La teoría general del beneficiario de la expropiación como figura subjetiva actuaría, de esta forma, como una suerte de repositorio dogmático con una marcada vocación práctica. En conexión con ello, y en segundo lugar, una propuesta de sistematización como la que se propone en esta investigación puede servir para integrar aquellas lagunas que existan en la regulación de otras posiciones jurídicas subjetivas que presenten una identidad de razón con la del beneficiario de la expropiación. En este sentido, la figura que constituye el objeto de este estudio no constituye sino una manifestación específica de otra categoría más amplia: la de los beneficiarios de los daños autorizados por el ordenamiento, esto es, los legítimamente causados en uso de ciertas habilitaciones normativas que permiten a sujetos determinados sacrificar el interés de un tercero en beneficio de un interés jurídico considerado prevalente en el caso concreto. 37.

(38) Dolores Utrilla Fernández-Bermejo. IV. La presente investigación se divide en dos partes. En la primera de ellas se abordan los fundamentos conceptuales (capítulo primero) y constitucionales (capítulo segundo) de la expropiación con beneficiario privado. La acotación conceptual de la figura estudiada, incluyendo la determinación de su naturaleza jurídica y de sus tipos, así como la delimitación del concepto de beneficiario acogido por el ordenamiento español vigente, constituye el primer presupuesto de esta investigación. Asimismo resulta necesario atender a los materiales que el Derecho constitucional ofrece para reconstruir el régimen jurídico de la expropiación con beneficiario privado. En el plano constitucional, la referencia al debate suscitado en torno a esta figura en otros ordenamientos comparados resulta de utilidad, máxime dada la inexistencia de un debate relevante al respecto entre la doctrina española. El análisis comparado permitirá identificar ciertos problemas típicos de la figura estudiada, que pueden reconducirse a tres, a saber, (1) la cuestión del fundamento constitucional de la admisibilidad del ejercicio de la potestad expropiatoria en beneficio de particulares, (2) la necesidad de articular un régimen de atribución de este beneficio que evite los riesgos de captura del regulador, y (3) la exigencia de garantizar la adecuación de la actividad del beneficiario al interés público que justificó el recurso a la potestad expropiatoria. Esta serie inicial de problemas constituye una plataforma adecuada desde la cual abordar los presupuestos constitucionales de la expropiación con beneficiario privado en el Derecho español. Para ello es necesario examinar, por una parte, los materiales que ofrece la CE, subrayando en particular la importancia que la proyección de la cláusula de Estado social reviste sobre la figura objeto de examen. De otro lado, los presupuestos de constitucionalidad del ejercicio de la potestad expropiatoria a favor de sujetos privados deben analizarse también desde la óptica del Derecho primario de la UE, y en especial de dos de sus principales bloques normativos: los referidos a la tutela de los derechos fundamentales y al funcionamiento del mercado interior. A partir de las premisas conceptuales y constitucionales identificadas en la primera parte de esta investigación, la segunda pretende ofrecer una visión sistemática del régimen jurídico de la expropiación forzosa con beneficiario privado en el Derecho español. A tal fin se analizarán 38.

(39) Introducción. sucesivamente tres bloques de cuestiones. El capítulo tercero de este estudio está dedicado al examen del régimen vigente de atribución de la condición de beneficiario a sujetos privados, tanto en la normativa general como en la sectorial. El capítulo cuarto se centra en el análisis del estatuto jurídico complejo del beneficiario de la expropiación, distinguiendo a tal efecto entre las posiciones jurídicas atribuidas a tal sujeto antes, durante y después del procedimiento expropiatorio. Finalmente, en el capítulo quinto se analizan las garantías del cumplimiento de las obligaciones y deberes fundamentales que para el beneficiario se derivan del efectivo ejercicio de la potestad expropiatoria en su favor: la obligación de pago de la indemnización expropiatoria, y el deber de afectación de lo expropiado a la causa expropiandi. El estudio se cierra con un apartado de conclusiones, en el que se pondrán de relieve los principales resultados de esta investigación.. 39.

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(41) PRIMERA PARTE. FUNDAMENTOS DE LA EXPROPIACIÓN FORZOSA CON BENEFICIARIO PRIVADO.

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(43) CAPÍTULO I FUNDAMENTOS CONCEPTUALES. I. EL BENEFICIARIO EN EL DERECHO DE DAÑOS Con carácter general, el término “beneficiario” se utiliza, en el lenguaje jurídico, para remitir a la condición de un sujeto en tanto que favorecido por los efectos de cualquier clase de acto jurídico. Existen así, por ejemplo, beneficiarios de donaciones, de contratos de seguro, de planes de pensiones, de letras de cambio, de testamentos, etc. En el ámbito del Derecho administrativo, el concepto de beneficiario resulta de aplicación en sentido amplio a todo destinatario de los efectos favorables de cualquier tipo de acto jurídico emanado por una Administración como resultado del ejercicio de una potestad. En este terreno, los usos más conocidos del concepto son los referidos al terreno subvencional y al expropiatorio. Dentro de la amplia variedad de supuestos abarcados de acuerdo con el rasgo definitorio recién expuesto, existen algunos que presentan ciertos paralelismos estructurales que resultan suficientes para englobarlos bajo una subcategoría homogénea. A los efectos de este estudio interesa destacar en particular una de tales subcategorías, acotada por el rasgo común de que los actos jurídicos –públicos o privados– a que se refiere producen un resultado favorable para un sujeto, pero lo hacen a costa de infligir un daño a un sujeto distinto. La literatura jurídica anglosajona1, y entre la doctrina. 1. Por todos, vid. los clásicos trabajos de F. H. BOHLEN, «Incomplete Privilege to Inflict Intentional Invasions of Interests of Property and Personality», Harvard Law Review vol. 39, núm. 3, 1926, pp. 307 ss., y de O. M. REYNOLDS, «Is “Public Necessity” Necessary?», Oklahoma Law Review, vol. 29, 1976, pp. 861 ss. Vid. también M. A. GEISTFELD, «Necessity and the Logic of Strict Liability»; S. D. SUGARMAN, «The “Necessity” Defense And The Failure Of Tort Theory: The Case Against Strict Liability For Damages Caused While Exercising Self-Help In An Emergency»; J. GORDLEY, «Damages Under the. 43.

(44) Dolores Utrilla Fernández-Bermejo. española señaladamente L. MEDINA ALCOZ2, se han referido a este tipo de supuestos bajo la denominación de daños autorizados, legítimos, sacrificiales o causados en estado de necesidad. Esta categoría vendría a englobar a todos aquellos casos en que el Derecho autoriza a un sujeto a causar un daño a un tercero en defensa de un interés de igual o superior rango, imponiendo al beneficiario de la medida la obligación de compensar el daño producido a la víctima. Se trata de supuestos en que se permite a un sujeto, privado o público, la producción de un daño bajo la concurrencia de un estado de necesidad en sentido amplio, esto es, con la finalidad de impedir un perjuicio o de recabar una ventaja para un interés jurídico considerado preeminente frente al sacrificado. Como ha expuesto L. MEDINA ALCOZ3, en el seno de las sociedades desarrolladas son escasas las habilitaciones normativas a sujetos privados para causar daños en estado de necesidad, puesto que lo normal es que la protección de los derechos no se articule mediante la autotutela privada (o heterotutela privada, si el daño es causado por un particular en beneficio de un tercero), sino a través de la heterotutela pública, y que por tanto el sujeto autorizado a dañar sea un poder público. Por ello, la mayoría de supuestos de daño autorizado son habilitaciones a los poderes públicos (normalmente, la Administración), en tanto son ellos los principalmente llamados a garantizar la satisfacción de los intereses generales en el Estado social y democrático de Derecho. Sin embargo, existen también supuestos del primero de los tipos señalados expresamente previstos en el Derecho positivo vigente, como se verá a continuación. La noción de “estado de necesidad” adoptada a estos efectos es muy amplia y, tal y como señala el autor recién citado, permite incluir en su seno dos grandes tipos de casos. Por una parte, aquellos de necesidad defensiva o negativa, caracterizados porque el derecho a dañar se otorga únicamente ante la concurrencia de Necessity Doctrine», todos ellos en Issues in Legal Scholarship (Symposium: Vincent v. Lake Erie Transportation Co. and the Doctrine of Necessity), 2005; J. A. COHAN, «Private and Public Necessity and the Violation of Property Rights», North Dakota Law Review vol. 83, 2007, pp. 651 ss. 2 L. MEDINA ALCOZ, «El problema de la culpa en el Derecho de daños», en R. Letelier Wartenberg (Coord.), La falta de servicio, Abeledo-Perrot / Thomson Reuters, Chile 2012, pp. 363 ss.; así como en una versión preliminar de un trabajo en preparación que manejo por cortesía del autor (L. MEDINA ALCOZ, El derecho a dañar y sus límites, título provisional). Buena parte de las consideraciones que se vierten en las páginas siguientes del texto son tributarias de las aportaciones del citado autor, cuyo enfoque se asume in totum. 3 «El problema de la culpa…», op. cit.. 44.

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