Transición económica en los países
de Europa Central y Oriental
Dan Stefan loan
Decanato de Investigaciones y Postgrado
Hace cinco años los países de Europa Central y Oriental (PECO) emprendieron reformas para la
transformación de su sistema de organización social. Se operaron cambios profundos en la política, derecho y economía. El punto de partida de estas reformas es, sin duda alguna, el reemplazo de los regímenes totalitarios, de ideología comunista, por gobiernos democráticos. Los nuevos gobiernos instalados después de 1989 aplicaron reformas económicas, a veces duras y poco populares. A pesar de las numerosas dificultades que estos países deben enfrentar, hoy en día la irreversibilidad del proceso iniciado hace cinco años es una certeza. Este artículo analiza algunos aspectos económicos de la transición, tomando como base los siguientes
países: Hungría, Polonia, República Checa y Eslovaquia, Bulgaria y Rumania.
1. El concepto de transición económica
Podemos definir la transición económica en estos países como un proceso de reemplazo de un modelo socialista de desarrollo económico, construido sobre la base de la propiedad del Estado y la asignación de recursos de acuerdo a una planificación centralizada coercitiva, por un modelo capitalista que se apoya en la propiedad privada y en la obtención de los recursos mediante un intercambio voluntario.
Examinemos algunas definiciones sobre la transición económica de los PECO: Fisher y Gelb (1991) consideran que la transición económica es el desplazamiento de un sistema socialista más o menos planificado hacia una economía de mercado, en la cual la propiedad privada es predominante y la mayoría de los recursos se obtienen en el mercado.
Por su parte, Lipton y Sachs (1990), parten de la idea de que los líderes políticos e intelectuales de la revolución en Europa del Este pretenden que el objetivo es « el volver a Europa ». Opinan que la dimensión política de este objetivo es la creación de instituciones políticas y económicas basadas en el modelo de Europa Occidental. En este espíritu, los PECO se orientan hacia la democracia parlamentaria pluralista y la economía de mercado con un sector privado significativo.
Sachs (1992) destaca el hecho de que en los últimos años las naciones del este de Europa han abandonado los sistemas económicos fundados sobre la propiedad del Estado y el control centralizado de' la producción y de los precios. Hoy en día, intentan poner en marcha una economía de mercado teniendo como modelo Europa Occidental después de la guerra.
En la teoría y práctica anterior a los años '90 no hubo un modelo de "cambio de sistema". Mientras que a partir de la década de los noventa se da el paso de un importante grupo de países de una "economía de mando" a una economía de mercado. Por esto, varios autores tienden a comparar las experiencias de los PECO con experiencias de Europa del Sur o América Latina.
A pesar de que hay similitudes incontestables, sobretodo cuando se trata de regímenes autoritarios o dictaduras, las diferencias son todavía muy grandes. Revisemos algunos elementos que sustentan este análisis.
De acuerdo a Blanchard y otros, (1993), se debe reconocer que en este caso no se trata de reparar los daños producidos a una economía de mercado ya existente, sino de crear una economía de mercado. Otros autores (Revel, 1995) subrayan que los PECO, al salir del períodó comunista, se encontraron con economías artificiales, con una población sin la experiencia de la empresa y la competencia, con un mercado financiero inexistente, con una administración burocrática, con una tecnología atrasada y con una dase política que está aprendiendo el alfabeto de la democracia.
A su vez, Dahrendorf (1993) destaca que en los países comunistas los conceptos de sociedad, economía y estado eran inexistentes. El partido lo dominaba todo. Diferente a la experiencia de las más feroces dictaduras latíno-americanas o de otras partes del mundo, en las que el estado jamás confiscó la economía. La economía de mercado en este sentido siguió existiendo. Es el caso de Africa del Sur, de Chile, etc.
2. El punto de partida del proceso de transición
En 1989, los PECO eran, de acuerdo a la clasificación internacional más utilizada, "países de economía planificada centralizada". Se hablaba, también, de "economía de mando" o de "economía socialista".
Los siguientes indicadores macroeconómicos nos permiten comparar la situación de los PECO en 1989, es decir, antes de aplicarse las reformas:
Tabla 1
PRINCIPALES INDICADORES MACROECONÓMICOS DE LOS PAÍSES DE EUROPA CENTRAL Y DEL ESTE (PECO) EN 1989
HUNGRÍA
POLONIA
CHECOSLOVAQUIA
BULGARIA
RUMANIA
Población (millones) 10.6 37.9 15.6 9.0 23.2
PNB por hab. (Us$) 2590_ _ 1790 3450 2320 2290
Precios regulados
% del total 15 100 100 100 80
Propiedad del estado 90 70 100 100 100
Deuda externa sobre
PNB % 65 80 19 50 3
Exportaciones hacia COMECON % del total exp.
% del PNB
43 16
41 14
60 25
69 43
39 6
Fuente: Bruno (1992), "Stabilisation And Reform In Eastern Europes" en "IMF Staff Papers", Vol. 39, No.4, Washington, D.C.
Se observa la socialización casi general de la producción (el estado es dominante), el sistema de precios regulados y la estructura anárquica de los intercambios internacionales (una importante parte de las exportaciones eran orientadas hacia los países miembros del COMECOM). El Producto Interno Bruto por habitante es diez veces menor que el de los países capitalistas desarrollados y casi diez veces mayor que el de los países más pobres. De acuerdo al trabajo de Fischer (1993) las causas del fracaso del sistema de "tipo soviético" son los modelos de desarrollo extensivo, el rendimiento muy bajo del capital y la incapacidad del sistema de innovar. A esto hay que agregar la falta de estímulos microeconómicos, acentuados por la debilidad de la red financiera y de distribución.
La estrategia de crecimiento socialista, centrada en la industrialización forzada ha sido sostenida por un modelo de desarrollo económico específico. Hay muchos análisis detallados de este modelo, por esto nos limitaremos a presentar, en resumen, sus características más importantes:
1. Planificación central generalizada del conjunto de las ac-tividades económicas.
2. Precios gravemente distorsionados por el control directo del estado y de las autoridades fiscales.
3. Demanda excedentaria crónica.
4. Distribución igualitaria y arbitrada de los ingresos; los precios regulados tienen el papel de redistribución.
5.Nacionalización casi integral del capital y los recursos naturales, incluso la tierra.
6. Regulación estricta del mercado de trabajo. No hay desempleo. 7. La autonomía gerencia) limitada por la planificación central y
por el control del partido único.
8. La estructura de la industria poderosamente orientadahacia la industria pesada.
10. Falta de una estructura compáitiva.
11. Estrategia de producción de tipo autárquico. Las empresas no aceptan la especialización y tratan de realizar con recursos locales las partes componentes del producto final.
12. Separación rígida entre la economía interna y externa. La mayoría de los intercambios internacionales se realizan en base a los acuerdos entre los estados y no sobre los principios de mercado.
13. Un sistema financiero arcaico, con un Banco Nacional que combina las funciones del banco central y banco comercial.
Basados en estas características Phelps, Frydman, Rapaczynsky y Shleifer (1993) consideran que las antiguas economías socialistas no tenían ningún sistema de control de las empresas basado en derechos de propiedad (privada o del estado).
Los mismos autores se sorprenden por la "falta de imaginación" de las economías socialistas, en el sentido de que los principios originales, establecidos en Moscú después de la guerra, crearon instituciones idénticas, reglas idénticas y conductas idénticas. Los años '80 permitieron una relativa autonomía, lo que determinó a los PECO a alejarse en cierta medida de la Unión Soviética.
Fischer y Gelb (1991) destacan algunos elementos de diferenciación entre los PECO, en base a la situación que presentaban en 1989 (tabla 2).
Tabla 2
GRADO DE CENTRALIZACIÓN ECONÓMICA DE LOS PAÍSES DE EUROPA CENTRAL Y DEL ESTE (PECO) EN 1989
DESEQUILIBRIO MACROECONÓMICO INTERNO Y EXTERNO
GRADO DE CENTRALIZACIÓN ECONÓMICA
DEBIL FUERTE
PEQUEÑO _Hungría Checoslovaquia
GRAVE Yugoslavia
Polonia
Rumania Unión Soviética
Bulgaria
Fuente: Realizado en Base a Fischer y Gelb (1991) "Joumal of Economic Perspectivas", vol. 5, No. 4, New York.
De acuerdo a los valores en que se sitúan, Checoslovaquia, Rumania, Unión Soviética y Bulgaria, tenían economías fuertemente centralizadas, donde el plan jugaba el papel principal en la repartición de recursos yen donde los ministerios intervenían en las decisiones empresariales. En el otro extremo, están Hungría y Polonia, el primero empezando las reformas en 1968 y el segundo en 1981.
Este punto de partida, como referencia, es sumamente importante, porque cada programa de reformas está concebido de acuerdo a la especificidad de los países respectivos.
3. El objetivo de los PECO: economía de mercado
En la actualidad, a cinco años de reformas, se confirman las opiniones de destacados economistas ( Lipton y Sachs, 1990) al considerar que el modelo adoptado por los PECO es el de la democracia parlamentaria pluralista y la economía de mercado con un sector privado significativo o, el de Weitzman (1993) que se refiere a un "capitalismo de tipo occidental" en el cual la propiedad privada tiene el papel central.
Todo esto permite explicar por qué la actual estrategia de transición está centrada en el desarrollo de las instituciones fundamentales del capitalismo: la propiedad y su sistema jurídico (código comercial, ley de la quiebra, del contrato, etc).
Al mismo tiempo, hay que tener en consideración que la transición no es más que una etapa en la construcción de la economía de mercado. Las etapas de la transición se refieren a la coexistencia de la economía de mando con la economía de mercado, lo que a veces crea graves distorsiones, sobretodo de tipo social.
4. Las reformas económicas
Hemos visto, hasta ahora, el objetivo de la transición económica. Falta analizar a continuación las políticas económicas llevadas a cabo por los PECO para realizar este objetivo.
Para facilitar la presentación, seguiremos la dasificación normal
de las reformas: estabilización macroeconómica, liberalización de precios e intercambios, reforma de las empresas y la privatización.
Los programas adoptados a partir de 1990 y 1991 en el conjunto de los PECO instrumentan la liberalización de los precios e intercambios bajo el "paragua" de la austeridad monetaria y presupuestaria. Se han reducido las subvenciones y se han aplicado políticas de moderación salarial. Al mismo tiempo, las instituciones financieras se reorganizaron en base al modelo occidental y las empresas sobre los principios comerciales, con el objetivo de facilitar la privatización y la reestructuración.
4.1 La estabilización macroeconómica
El proceso de estabilización macroeconómica comprende un conjunto de medidas que aseguran el equilibrio entre la oferta global y la demanda global. Al principio de la transición el objetivo era la eliminación del exceso de liquidez, una herencia del antiguo sistema.
Lipton y Sachs (1990) consideran que los principales factores que determinan el exceso de liquidez en las economías socialistas lo constituyen el crecimiento forzado de las inversiones en la industria pesada, la indisciplina presupuestaria de las empresas, el empeño de las autoridades de mantener niveles artificiales de empleo y la incapacidad del régimen de imponer medidas de austeridad. A todo esto hay que agregar, también, la regulación de precios.
4.1.1. La inflación y la estabilización macroeconómica en economías de transición
Al compararlos con los países capitalistas desarrollados, los PECO, hoy en día tienen tasas de inflación relativamente altas, pero la mayoría de estos países han logrado paulatinamente subsanar este problema (tabla 3).
acelaración de la inflación en una economía de transición es el aumento de la masa monetaria.
Para adoptar las medidas necesarias de estabilización macroeconómica, es necesario determinar las fuentes de creación monetaria (sobretodo las fuentes específicas de las economías en transición), hay que determinar quién es el responsable y por
qué se tolera.
Al principio de la transición, el objetivo prioritario de los gobiernos ha sido salvaguardar los empleos de las ex empresas socialistas y, en consecuencia, se descuidó totalmente la caída de la producción y la inflación. De hecho, es una situación totalmente diferente de la existente en una economía de mercado donde los
Tabla 3 ,
EVOLUCIÓN DE LA INFLACION EL LOS PECO
1991 1992 1993 1994 1995
Bulgaria 334 91 74 81.7 62.0
República Checa 56.7 11.1 21 10.7 9.1
Eslovaquia 61.2 10.2 23.2 16 -0-
Hungría 35 23 22.5 19.6 26.4
Polonia 70.3 43 35.3 32.2 28.0
Rumania 161 210 256 129.7 33.1
uen e: Jean Perre Broclawsky y Norbert Holcblat- Repéres Economiques pour l'Europe Centrale et Orientale en 1994 en Le Courier des Pays de l'Est No. 396/1995 * European Economy, supl.c, N° 1/1996, p2.
gobiernos buscan un equilibrio entre el aumento deseado (pero no seguro) de la producción y la inflación cuyo origen es estimulada por la demanda global. Las subvenciones y los créditos otorgados a las empresas eran, en su mayoría, destinados a cubrir los sueldos cada vez más altos (Kornai, 1990; Blanchard y otros, 1991). Por otra parte, desde el punto de vista microeconómico, los trabajadores y los gerentes se interesaban únicamente por sus ingresos inmediatos, descuidando completamente el desarrollo de la empresa. Esta situación está por cambiar y hay un control cada vez más estricto sobre los créditos bancarios.
Vranceanu (1995) identifica como las principales fuentes de
inflación: el financiamiento del déficit fiscal por la emisión monetaria, el refinanciamiento de las empresas en situación financiera crítica y los créditos entre las empresas.
4.1.1.1. El financiamiento del déficit fiscal por la emisión monetaria Un déficit fiscal importante abre siempre la puerta a la emisión inorgánica y en consecuencia a la inflación . Si los PECO lograron detener el déficit fiscal, esto se ha hecho en base a la emisión de dinero inorgánico, lo que a su vez ha generado la inflación (tabla 4)
Tabla 4
DEFtCIT FISCAL EN PORCENTAJE SOBRE EL PIB
1990 1991 1992 1993 1994* 1995 **
Bulgaria -8.5 -3 -5.7 -12 -7 -7.2
República Checa . Eslovaquia 0.9 -1 -0.8 -6 -1 - 4 0.6 -1.7
Hungría 0.2 -5 -7 -7 -8 -6.5
Polonia 0.2 -5 -5 - 4 -2.7
Rumania 1.0 -1 -5.5 -5 - 4 -3.3
En conclusión, una de las primeras medidas anti-inflacionistas es la recuperación del equilibrio fiscal (Kornai, 1990) o la reducción del déficit fiscal (Blanchard y otros, 1991; Bruno, 1992).
Como en cualquier economía de mercado, los ingresos del estado en una economía de transición vienen de los impuestos directos (sobre la renta o utilidades), impuestos indirectos (tipo IVA), derechos de aduana y la venta de propiedades del estado. Los PECO iniciaron una amplia reforma fiscal imitando, en gran parte, la fiscalidad occidental. El elemento clave fue el IVA, considerado el más productivo desde el punto de vista de los ingresos. Sin embargo, Bruno (1992) llama la atención en que la puesta en marcha de un sistema basado en el IVA necesita por lo menos tres años en una economía desarrollada y que durante el primer año, los ingresos disminuyen abruptamente. Esto explica el ritmo lento de recuperación del equilibrio de los países respectivos.
P ara frenar los gastos, las economías de transición disminuyeron considerablemente las subvenciones a las empresas. Hoy en día, hay todavía algunas empresas o sectores industriales subvencionados, pero ya no se trata del financiamiento generalizado del sector público, las subvenciones se otorgan para la reestructuración de las empresas y forman parte de una política industrial.
4.1.1.2 El refinanciamiento de las empresas en situación crítica La segunda fuente de inflación de las economías de transición, menos frecuente en las economías de mercado, es el financiamiento directo de las empresas en situación crítica.
El banco central otorga créditos, por intermedio de bancos comerciales dependientes, a las empresas del estado que no tienen la capacidad de devolver el dinero. En otras palabras, los bancos comerciales con capital de estado son refinanciados por el banco central, con intereses muy bajos y estos bancos otorgan créditos a las empresas sabiendo de antemano que no los devolverán jamas.
Las consecuencias de estas prácticas son evidentes: el aumento de la masa monetaria. En un artículo publicado en Financial Times del 16 de octubre de 1992, Jeffrey Sachs y David Lipton, refiriéndose a la situación de Rusia, escribían: "Es necesario que el Banco Central de Rusia detenga inmediatamente la distribución anárquica de los créditos a las empresas y al Estado, que cubre sus gastos presupuestarios con estos créditos. Desgraciadamente pocos dirigentes rusos reconocen o comprenden el origen monetario de la inflación galopante. Muchos de ellos están persuadidos que el otorgamiento de nuevos créditos será un estímulo para la producción y bajará los precios".
Recientemente, se ha constatado la tendencia a abandonar esta política, sobretodo bajo la presión del FMI. En general, los bancos centrales adquieren más autonomía pero sus objetivos todavía son pocos claros.
4.1.1.3 Los créditos entre las empresas y los retrasos de pagos La tercera fuente de inflación, esta vez estrictamente específica alas economías en transición, son los créditos entre las empresas y los retrasos de pagos. Una empresa otorga un crédito "comercial" a su comprador. El acreedor no tiene ningún medio legal para imponer al deudor la devolución de la deuda.
Los retrasos de pagos representan la cantidad de dinero que no ha sido devuelta por una empresa del estado a otras empresas, bancos o presupuesto nacional.
El efecto inflacionista de estos créditos y los retrasos de pagos está provocado por la cantidad muy alta de moneda involucrada. En Rumania, por ejemplo, en 1993 los retrasos de pagos eran comparables con la masa monetaria M2, lo que creaba un cuadro alarmante. (Clifton y Khan, 1993). Este fenómeno específico de la transición es una manera de aumentar la masa monetaria que se escapa al control de las autoridades y pone en peligro las políticas macroeconómicas.
4.1.1.4 Las reivindicaciones salariales
Hay que recordar que bajo este contexto, el control del déficit y de la masa monetaria es lo que se denomina "estrategia ortodoxa" de la estabilización. Si al programa de estabilización se le agrega el control de sueldos y salarios, se tratará de una "estrategia heterodoxa".
Varios analistas (Kornai, 1990; Wolf, 1990; Sachs y Larrain, 1993) opinan que al principio de las reformas económicas es muy importante moderar el aumento salarial. Es el caso de todos los PECO que han adoptado como regla general políticas de moderación salarial (impuesto adicional "sobre la renta que supera cierto techo fijado por el gobierno).
4.1.1.5. La influencia de la tasa de cambio
La OCDE (1992) estima que la inflación alta de Bulgaria y Rumania se debe al hecho de que estos países adoptaron una tasa de cambio flexible (por falta de reservas), entrando en una espiral inflacionista de tipo devaluación, aumento de precios, devaluación. Polonia, Hungría y Checoslovaquia que tenían una tasa fija de cambio lograron disminuir la inflación.
Sin embargo, esta teoría ya no está aceptada por los monetaristas: no es la devaluación la que provoca inflación sino la inflación (de origen monetaria) genera la devaluación. Bulgaria, por ejemplo, mantuvo una tasa de cambio flexible y pudo contener la inflación. Mientras tanto en Rumania, a pesar del control de la tasa de cambio en el período octubre 1992 -septiembre 1993, la inflación se disparó.
4. 2. La liberación de los precios y de los intercambios La puesta en marcha del mercado como instrumento de coordinación de los agentes económicos comprende dos elementos fuertemente relacionados uno con el otro. Se trata, en primer lugar, de la liberación de los precios (bienes y factores) que significa eliminar cualquier tipo de control administrativo
sobre los precios y las transacciones. Los precios se forman por el juego libre de la oferta y demanda, expresando el cálculo económico de los participantes al intercambio. Al respecto, Fischer y Gelb (1991) llaman la atención en que la liberalización de los precios por sí sola no es suficiente para crear un mercado competitivo. Para que las empresas puedan responder correctamente a las señales del mercado y de los precios hay que demonopolizar y desmantelar los grandes conglomerados _junto con la desmonopolización del transporte, de la distribución
y de los sistemas comerciales. En otras palabras, una tarea
abrumadora en estos países.
4.2.1. La liberalización de los precios
Las distorsiones de los precios no es una particularidad de los PECO. La característica de estos países es que la distorsión es mucho más compleja, amplia y de larga duración. En este sentido, es interesante analizar la situación comparativa de los precios en 1988, en la RDA y la República Federal Alemana de algunos productos seleccionados.
Tabla 5
COMPORTAMIENTO DE LOS PRECIOS ENTRE RFA Y RDA (1988)
PRODUCTOS RFA RDA
Papas 100 17.2
Carne 100 57.0
Café 100
392.2
Zapatos niños 100
30.5
Lavadoras 1C0
234.0
Carbón 100 17.1
Fuente: Blanchard y otros (1991) "Reform in Eastern Europe" MIT Press Cambridge, Massachutes, London, England, p.16.
Como se observa en la tabla 5, las precios no solamente están controlados sino responden a ciertos mandamientos de la política del Estado socialista. ¿Qué significa entonces la liberalización de los precios? Dos aspectos debemos destacar:
a) La liberalización de los precios sustituye el antiguo sistema de precios artificiales por un sistema de precios que podrá servir para el cálculo económico. Fischer y Gelb (1991) subrayan que con los nuevos precios las utilidades se convierten en un indicador correcto de la rentabilidad de una empresa a la hora de invertir o de cerrar una unidad económica.
b) En segundo lugar, la liberalización de precios es un componente del programa de estabilización macroeconómica. Por una parte, es el instrumento preferido de los gobiernos para reducir el exceso de liquidez y por otra parte, les quita a las empresas los argumentos para solicitar subvenciones.
La mayoría de los PECO liberalizaron bruscamente los precios desde los primeros momentos de la transición, entre 1990-1992. Polonia, Checoslovaquia, Bulgaria, las ex-repúblicas de Yugoslavia y la Unión Soviética, liberalizaron 70-90% de los precios. Rumania adoptó una liberalización gradual que empezó en octubre de 1990 y se terminó en mayo de 1993, lo que explica las altas tasas de inflación hasta 1994. Hoy en día la liberación de los precios ha terminado en líneas generales y sus efectos positivos se notan.
No obstante, en los PECO hay todavía tres categorías de
precios que siguen en una forma u otra bajo control. En primer lugar se trata de los productos "esenciales" como son los alimentos, el transporte y los alquileres. En segundo lugar se trata de los precios del combustible, tanto para las empresas como para la población. En tercer lugar, los precios de compra de los productos agrícolas por las agencias gubernamentales son todavía controlados.
En este contexto hay que recordar la advertencia de Murphy, Scleifer y Vishy (1992) y de Osband (1992) sobre los efectos "perversos" de la liberalización parcial de los precios, cuando el "demonio" de los precios regulados puede salir de nuevo a la superficie gracias a una inflación, todavía no dominada.
4.2.2. La liberalización del mercado de factores de producción La liberalización del mercado de trabajo y del mercado de capitales constituye, también, una etapa importante de la transición.
La reforma del mercado de trabajo introdujo el principio del contrato voluntario. Las negociaciones colectivas se practican a gran escala, sobretodo en el sector público. Las decisiones de despido, las negociaciones salariales, las condiciones de trabajo, están a cargo de los consejos de administración. Se estimula la mobilidad del trabajo por la puesta en marcha de un sistema de seguro para desempleo (1989 - Bulgaria; 1990 - Polonia; 1991 - Hungría, Checoslovaquia y Rumania; 1992 - Rusia) la creación
de un sistema de información sobre las vacantes, cursos de capacitación, etc.
La reforma del mercado de capitales llevó a la creación de nuevas instituciones financieras: bancos comerciales, bolsas, fondos comunes, etc. Pero, hasta ahora, no se puede hablar, todavía, de una verdadera restructuración del sistema financiero. Varios analistas (Calvo, 1991; Sarcinelli, 1992; Hardy y Lahiri, 1992; Begg y Portes, 1993) tratan de precisar cuál es la mejor opción de reestructuradórrun sistema financiero basado en los bancos o un sistema financiero basado en el mercado (bolsas). Nos parece que los argumentos a fa0or de una u otra alternativa son inconsistentes teniendo en cuenta los buenos resultados actuales de los dos sistemas.
4.2.3. La liberalización de los intercambios externos
El conjunto de los PECO ha liberalizado los intercambios externos y ha suprimido el monopolio del estado en esta área. Estos países se protegen ahora con los derechos aduaneros sujetos a las reglas de la OMC.
La liberalización de los intercambios es imprescindible para la determinación de una tasa de cambio de equilibrio, lo que permite orientar a los productores y consumidores sobre los precios internos, limitando, de esta manera, la incertidumbre de la liberación de precios. La tasa de cambio de equilibrio motiva al mismo tiempo alas empresas para aumentar las exportaciones. La liberalización estimula el aumento de la calidad de los productos por la vía de licencias, técnicas de producción, marketing y otras actividades desarrolladas junto con las empresas extranjeras.
El último y no el menos importante factor, es la apertura de la economía y su integración al circuito mundial, lo que representa un elemento fundamental de crecimiento económico estable.
Si bien los primeros resultados fueron débiles, se nota, después de 1993, un aumento importante de las exportaciones de los PECO hacia OCDE. Las exportaciones de Polonia subieron en 1994 en un 25% con respecto al año anterior, Rumania en 20%, Hungría en 19%, República Eslovaca en 23%, República Checa en 7,2% (afectada en parte por la separación). Únicamente Bulgaria no aumentó sus exportaciones debido a ciertas dificultades internas. (J.13. Broclawski y N. Holcblat, 1995).
Al mismo tiempo, se nota la tendencia de consolidación de las corrientes comerciales entre los países miembros del grupo de Visegrad (Polonia, Hungría y República Checa).
4.3 La reforma de las empresas y la privatización
La transformación de las "empresas socialistas" puede ser dividida en dos etapas distintas. La primera, llamada comúnmente "reforma de las empresas", tiene como objetivo la transformación en empresas públicas de tipo occidental. Se trata de reemplazar sus antiguos sistemas de gestión centralizada, a tráves de canales burocráticos por un sistema de control basado en la
propiedad del Estado.
La segunda fase, considerada fundamental, trata de modificar la estructura de la propiedad de estas empresas, transfiriendo el derecho de propiedad del estado a las personas privadas.
4.3.1. La reforma de las empresas
En las economías socialistas las empresas eran dirigidas por canales administrativos jerarquizados, los ministerios aseguraban la coordinación entre las empresas y el organismos de planificación. Las decisiones sobre el nivel y la estructura de la producción, los precios de venta, los factores, etc. eran adoptadas por el organismo central de planificación. En Polonia y Hungría el paso a la "autogestión" en los años '80, no pudo suprimir el control administrativo sobre las principales decisiones microeconómicas.
A partir de 1990 los PECO liberaron las empresas del control de los ministerios. Ellas están dirigidas por un consejo de administración que asume todas las responsabilidades de gestión. El cambio es radical: el estado ya no es directamente responsable del éxito o fracaso de una empresa, sino el consejo de administración y sobretodo sus gerentes.
Reconociendo que la privatización es un proceso complejo y de larga duración, los PECO adoptaron como primera etapa la "corporatización", un acto jurídico por el cual las empresas se transforman en "sociedades comerciales con capital público". Esta medida concretiza la idea de "desvinculación" del estado y favorece la transferencia de la propiedad hacia el sector privado (Fischer y Gelb, 1991; Frydman y Papaczynski, 1991; Phelps y otros, 1993).
En un primer momento, las empresas gerenciadas por el colectivo de trabajadores, sin el control estricto del propietario y sin la experiencia necesaria, llegaron a otro tipo de ineficiencia: se quitó una importante parte de las utilidades (en forma de sueldos, incentivos y nuevos puestos de trabajo) lo que llevó a algunas empresas al borde de la quiebra. A pesar de que, en líneas generales, esta situación está superada, todos están de acuerdo que se trata, solamente, de una etapa y que la privatización es el único medio de ejercer un control efectivo sobre las empresas.
4.3.2. La privatización
La privatización está considerada por la mayoría de los economistas como una reforma fundamental.
Los argumentos a favor son los siguientes:
a) La privatización contribuye al mejoramiento de la eficiencia global. Sin la propiedad privada las personas que deciden no tienen derechos sobre el resultado de la decisión y en consecuencia no están motivados a controlar la producción y a utilizar eficazmente los recursos. Weitzman (1993), en este sentido puntualiza que la propiedad privada es como un seguro contra la conducta oportunista del gerente o de los trabajadores
y contra las acciones ineficaces que caracterizan a la economía socialista. Tampoco se puede obviar el criterio que la eficiencia superior de la economía basada sobre la propiedad privada le confiere un alto potencial de crecimiento económico (Kornai, b) La privatización refuerza las medidas específicas de estabilización macroeconómica. Ya hemos visto anteriormente la respuesta microeconómica de las "empresas socialistas reformadas", donde el gerente y los trabajadores descapitalizan la empresa utilizando el capital con fines personales (Hílman, 1992). Si se tienen en cuenta, también, la reticencia del estado a dejar "morir" las empresas ineficaces, resulta absolutamente clara la importancia de la privatización para la estabilización macroeconómica.
Los resultados concretos obtenidos hasta ahora están por debajo de las expectativas.
Se propusieron varios esquemas para la privatización rápida de las grandes "empresas socialistas reformadas". Por el momento, solamente Checoslovaquia llevó a cabo un esquema de distribución gratuita de acciones pertenecientes a 1500 grandes empresas. A la mitad del año 1993, 93%de las acciones de estas empresas pasaron a manos privadas (Bouin y Plichta, 1993). Hungría intentó vender alrededor de 2.300 grandes empresas. Hasta la mitad de 1993, fueron vendidas solamente 300. En Polonia, el plan de privatización "acelerada" de algunas grandes empresas se aprobó al final de 1993, pero todavía los resultados no se notan. En Rumania, el proceso se puso en marcha, lentamente, durante el año 1993 pero se compraron solamente algunas empresas pequeñas y medianas por sus trabajadores. ¿Cómo se explica esta contradicción entre la opinión casi unánime sobre la necesidad de una privatización rápida y la lentitud del proceso?. Entre los factores que frenan la privatización de las grandes empresas se pueden mencionar: es falta de experiencia y competencia para aplicar el plan de privatización, la oposición de los gerentes que ven amenazados sus cargos, las dudas del estado que teme por las consecuencias sociales de las privatizaciones.
La evolución concreta de las privatizaciones en los PECO refleja, en gran parte, el debate anterior a la puesta en marcha de las reformas:
a) Analistas de gran prestigio aconsejaban que el estado debería gestionar y reestructurar las empresas hasta que se encuentre un comprador (Kornai, 1990).
Mientras tanto, otros economistas no menos prestigiosos se preguntaban: ¿si durante cuatro décadas, el estado fue el peor gerente, cómo va a cambiar de la noche a la mañana? (Frydman y Rapaczyski, 1991; Blanchard y Dabrowski, 1993).
b) La segunda disputa se llevó a cabo sobre las modalidades de privatización que, en cierta medida, era consecuencia de la primera. Los defensores de la venta al mejor postor destacaban la importancia de las ganancias para eliminar el exceso de liquidez y bajar la presión fiscal (Komai, 1990).
La experiencia de los países que adoptaron esta vía demuestra un fracaso casi total: el ritmo del proceso es de una lentitud desalentadora. Blanchard y otros (1991) llamaban la atención sobre el riesgo de la lentitud porque los gerentes y los trabajadores descapitalizaran las empresas, redistribuyendo las utilidades.
Otra desventaja sería la tendencia del estado a sobreevaluar las empresas.
En consecuencia, la solución de la distribución gratuita de acciones se aseveraba como la mejor. Su principal ventaja es la rapidez (Checoslovaquia). Pero, hay que notar que un factor muy importante es la simplicidad del esquema adoptado. Rumania ha adoptado, después de 1991, un esquema de privatización por distribución gratuita, pero muy complejo.
o) Este debate sobre las modalidades de privatización lleva a un tercer aspecto: la estructura óptima de la propiedad y el control de las empresas. La distribución gratuita a un gran número de individuos lleva en lo inmediato a una dispersión significativa de la propiedad, debilitando el control que se ejerce sobre el gerente. Una solución es la aplicada por Checoslovaquia donde existen desde 1992 cuatrocientos "fondos de inversión para la privatización" que tienen un papel activo de vigilancia de las empresas donde tienen acciones.
A la luz del análisis anterior, hay que notar otro aspecto peligroso de la privatización por distribución gratuita a los trabajadores de la empresa: puede conducir, fácilmente, a la transmisión de la propiedad y del control a los "trabajadores salientes" (como es ahora el caso de Rusia).
4.4. El ritmo de las reformas
Desde los primeros momentos de la transición el debate más candente se llevó entre los defensores de la "terapia de choque" (o "BIG-BANG") y los defensores del "gradualismo".
La frontera entre los dos programas es muy poco definida; a veces las dos alternativas se mezclan. El carácter superficial de la controversia viene de la falta de fundamento económico. Entre los argumentos extraeconómicos de la "terapia de choque" se pueden mencionar el apoyo popular más elevado al principio de la transición (Lipton y Sachs, 1990; Winiecki, 1993), el alto grado de credibilidad (van Wijnbergen, 1992), la preferencia de los individuos por un choque corto versus una larga espera (Kornai, 1990), la necesidad de contrarrestar la acción de los grupos conservadores (Douglas, 1990).
Los argumentos a favor del gradualismo son, en general, basados en la idea de que esta estrategia es más aceptable desde el punto de vista político.
Para finalizar, no debe dejar de mencionarse que la elección de la estrategia de las reformas es un elemento esencialmente político. Se considera, ahora, después de cinco años de reformas que Polonia, Checoslovaquia y Alemania del Este aplicaron una "terapia de choque", mientras que Hungría , Rumania y Bulgaria están clasificados como "gradualistas".
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