1 I ENCUENTRO INTERNACIONAL DE EDUCACIÓN
Espacios de investigación y divulgación. 29, 30 y 31 de octubre de 2014
NEES - Facultad de Ciencias Humanas – UNCPBA Tandil – Argentina
1.2 El gobierno de la universidad. Instancias institucionales de representación de la sociedad.
I ENCUENTRO INTERNACIONAL DE EDUCACIÓN Espacios de investigación y divulgación.
29, 30 y 31 de octubre de 2014
NEES - Facultad de Ciencias Humanas – UNCPBA Tandil – Argentina
1.2 El gobierno de la universidad. Instancias institucionales de representación de la sociedad.
Mercado y Estado como ejes reguladores del posgrado en Argentina1
Dante J. Salto
State University of New York - Universidad Nacional de Córdoba [email protected]
1 La presente ponencia retoma planteos centrales elaborados en el artículo Salto, D. J. (2014).
2 Introducción
La mayoría de los sistemas de educación superior en países en desarrollo y desarrollados han experimentado cambios en su estructura de gobernabilidad en las últimas décadas. En el nivel de postgrado en Argentina, esos cambios indican un movimiento hacia un mayor rol del estado como un agente de comando a distancia y del mercado para mejorar la competencia, ambos actuando a expensas del tradicional poder académico. Estos cambios se iniciaron en la década de 1990, momento en el cual el gobierno nacional promueve la discusión y sanciona la Ley de Educación Superior, convirtiéndose en el primer marco legal regulatorio que comprende la totalidad de la educación superior Argentina, tanto el nivel universitario como el no-universitario (Krotsch, 2001). Además de crear una agencia de acreditación universitaria, el nuevo marco regulatorio reconoce oficialmente y por primera vez la existencia del nivel de posgrado. De esta manera, la regulación del posgrado sigue una lógica similar a la regulación de la educación superior privada a nivel mundial: ausencia de regulación (pre-1995) seguido de políticas fuertemente reactivas, constituyendo una regulación atrasada o delayed regulation (Levy, 2006), en este caso instrumentada a través de la acreditación obligatoria de carreras de posgrado.
3 seguido tradicionalmente la estructura de doctorado alemana, sin una curricula fija basada mas bien en la supervisión académica de un mentor, mientras que las carreras de especialización y maestrías tienen mayor similitud a la estructura vigente en Norteamérica (García de Fanelli, Kent Serna, Álvarez Mendiola, Ramirez García, & Trombetta, 2001). A esta diversidad le podríamos agregar la mas reciente creación de doctorados estructurados, con cursos centrales y fijos, mas similar a la estructura de doctorados norteamericanos.
La principal tesis de esta ponencia es que la regulación del nivel de posgrado sirve al propósito de regular un mercado existente que se entiende como fuertemente diversificado debido a la forma en que fue establecido. El nivel de posgrado se expande en forma acelerada y en gran medida para atender la demanda de “clientes” de dicha oferta. Eso desencadeno dos tipos de resultados. Mientras las universidades tuvieron la posibilidad de crear carreras para atender a la demanda por titulaciones mas especializadas, la drástica expansión de la oferta que tuvo lugar principalmente durante la década de los noventa provoco una preocupación por la calidad de las carreras existentes.
Relaciones cambiantes en el posgrado argentino
La década de los noventa fue un período marcado por importantes reformas del Estado que se expresaron en políticas de privatización de empresas de servicios públicos así como también de reforma del sistema educativo argentino. La educación superior no fue una excepción, con una serie de políticas educativas que incluyeron la sanción de la LES en 1995. Las universidades públicas rechazaron algunos postulados de la LES ya que entendían en ellos un ataque a la autonomía institucional. Dicha resistencia surgía por diferentes motivos, entre ellos históricos problemas de intervención del Estado en las actividades desarrolladas por las universidades públicas, principalmente durante los períodos de dictadura militar. También, las universidades en Argentina tienen una tradición de autonomía que se puede rastrear a la misma reforma de Córdoba en 1918.
4 carácter reciente de ese nivel. Como mostramos en la tabla 1, en 1994, existían alrededor de 793 carreras de posgrado mientras que 14 años más tarde se contabilizaban 3.129 carreras, es decir un incremento de casi 300% (Lvovich, 2009). En todo tipo de carrera de posgrado (especialización, maestría y doctorado), el sector privado tuvo un crecimiento relativo mayor al sector público. La brecha entre las carreras creadas en el sector público y privado se amplía si nos enfocamos a aquellas carreras más ligadas a necesidades del mercado. De esta manera, el crecimiento de especializaciones y maestrías fue mayor en el sector privado que en el público pero inclusive las instituciones privadas tuvieron un mayor crecimiento relativo en los doctorados. Sin embargo, debemos destacar que el sector privado representa un 62% del total de la oferta de carreras en el nivel de posgrado.
Tabla 1: Carreras de posgrado en Argentina, por tipo de carrera y sector (1994, 1998, 2008)
Tipo de carrera Sector 1994 2002 2008
Incremento porcentual (1994-2008)
Doctorado
Público 153 62.2% 242 76.3% 300 60.2% 96.1%
Privado 93 37.8% 75 23.7% 198 39.8% 112.9%
Subtotal 246 100.0% 317 100.0% 498 100.0% 102.4%
Maestría
Público 151 61.4% 534 72.2% 694 59.7% 359.6%
Privado 95 38.6% 206 27.8% 469 40.3% 393.7%
Subtotal 246 100.0% 740 100.0% 1163 100.0% 372.8%
Especialización
Público 214 71.1% 627 70.9% 964 65.7% 350.5%
Privado 87 28.9% 257 29.1% 504 34.3% 479.3%
Subtotal 301 100.0% 884 100.0% 1468 100.0% 387.7%
Total 793 1941 3129 294.6%
Fuente: Lvovich (2009) y cálculos propios.
Tal como planteamos en la introducción, el crecimiento desregulado del nivel de posgrado generó una gran diversidad de carreras, con diferentes tipos de estructura, requerimientos curriculares y de trabajos finales, cuerpos docentes, y finalmente de una gran variedad de calidad. Todo ese desarrollo siguió patrones de desarrollo norteamericano, incluyendo su financiamiento.
5 (García de Fanelli et al., 2001). Existen subsidios provenientes de fuentes nacionales, provinciales e institucionales, principalmente dirigidos al financiamiento de doctorados, permitiendo el auto-financiamiento de especializaciones y maestrías.
Iniciándose como un subnivel desregulado, el posgrado en Argentina devino en un subnivel altamente regulado por el Estado, en un intento por generar mayor niveles de homogeneidad. Eso resultó en un cambio en la estructura de gobernanza del sistema. Una serie de desarrollos que precedieron a la sanción de la LES en 1995 se enfocaron en el nivel de posgrado como los conejillos de india de la reforma. De hecho, la primera experiencia de acreditación de carreras fue a nivel de posgrado. El gobierno creó la Comisión de Acreditación de Posgrados (CAP) en 1993, que llevó a cabo la primer convocatoria voluntaria de acreditación de carreras de posgrado. Una gran cantidad de carreras participaron de dicha convocatoria voluntaria ya que la acreditación permitía el acceso a financiamiento a través del Fondo para el Mejoramiento de la Calidad Educativa (FOMEC). Luego, con la sanción de la LES, la flamante Comisión Nacional de Evaluación y Acreditación Universitaria (CONEAU) continuó con la tarea desarrollada por la CAP pero ya de forma obligatoria para todas las carreras de posgrado, así como también de las carreras de grado reguladas por el Estado (Barsky & Dávila, 2010; García de Fanelli et al., 2001).
6 sistemas están siendo direccionados hacia una mayor dependencia en estrategias de mercado.
La investigación en materia de gobernanza de la educación superior generalmente se funda en análisis sofisticados de las relaciones Estado-universidad pero no basados en hallazgos e interpretaciones provenientes de la literatura sobre regulación (King, 2007). Las siguientes secciones utilizan marcos conceptuales desde el abordaje del espacio regulatorio para el análisis del cambio en la gobernanza del subnivel de posgrado en Argentina en dos etapas: pre-regulación y pos-regulación.
Gobernanza del posgrado en la etapa pre-regulatoria: academia y mercado
El análisis del sub-nivel de posgrado en Argentina sigue una serie de etapas de desarrollo. Primero, una fase pre-regulatoria que podemos identificar en los orígenes del posgrado en universidades públicas tradicionales principalmente ligada al desarrollo disciplinar de las comunidades científicas a partir del establecimiento de programas doctorales. Por ejemplo, la universidad más antigua del país, la Universidad Nacional de Córdoba, creó sus primeras carreras de doctorado en Economía y en Filosofía entre 1936 y 1940. Las carreras de doctorado monopolizaron la escena hasta 1955, cuando la universidad creó las primeras carreras de especialización principalmente para la formación de médicos en especialidades (Ares Bargas, Escudero, & Salto, 2010). La academia, lo que Clark (1983) denominó oligarquía académica, dominó la escena en estos primeros pasos del subnivel de posgrado en Argentina. La academia estuvo a cargo de crear las carreras a través de un desarrollo desde las bases, fijar los requisitos académicos y administrativos (cursos, tesis, etc.) y cobrar aranceles a estudiantes.
7 disminución o inexistencia de crecimiento al mismo tiempo impulsado por desarrollos académicos. Hacia 1994, universidades públicas y privadas crearon un total de 246 maestrías (Lvovich, 2009), un tipo de carrera que tiende a crecer más por impulso del mercado que de intereses propiamente académicos o disciplinares. Desde 1985 y hasta la sanción de la LES, la academia continuó jugando un rol preponderante pero el mercado comenzó a moldear la oferta de carreras de posgrado a un ritmo más acelerado. Tal como se plantea en la tabla 3, el Estado cumplía un rol mínimo, principalmente a través del financiamiento de becas para financiar carreras de doctorado.
Tabla 3: Etapas regulatorias en el posgrado en Argentina
Período Pre 1985 1985-1995 Post 1995 Tipo de
competencia
Desregulada por el Estado
Desregulada por el Estado
Regulada por el Estado Tipo de regulación Auto-regulación académica Auto-regulación del mercado Regulación estatal para la competencia
Coordinación
Estado Baja (por medio de becas a estudiantes de doctorado)
Medio-Alta (por ley y agencies del Estado)
Oligarquía académica
Alta (creación de carreras sin necesidad de aprobación gubernamental) Media (necesidad de aprobación gubernamental; participación de pares académicos en la acreditación de carreras)
Mercado Baja Alta (oferta
basada en necesidades del mercado) Medio-Alta (regulación estatal diseñada para fortalecer el mercado)
Fuente: Elaboración del autor en base a Clark (1983); Jordana & Levi-Faur (2004).
8 u opciones que el “mercado” de educación superior ofrece a los estudiantes en dicho modelo. Participación organizada implica iniciativas y actividades grupales en áreas del gobierno de las universidades. Refiere principalmente a la capacidad de las organizaciones de estudiantes para protestar o la existencia de mecanismos formales en los órganos de gobierno reconocidos (Epstein, 1974). Universidades de América Latina y públicas específicamente en Argentina tienen una tradición de participación política y representación estudiantil en los órganos colegiados de gobierno (que van desde los consejos de asesoría departamentales a posiciones en órganos universitarios que se ocupan de asuntos críticos tales como elección o remoción de rectores). Sin embargo, a nivel de postgrado la participación “política” se limita principalmente a opciones de consumo, ya que los estudiantes de postgrado apenas están representados en los órganos consultivos a nivel institucional. Este contraste tajante entre la participación de pregrado y posgrado de los estudiantes en esferas institucionales de toma de decisiones muestran cómo la gobernanza muestra cambios de época. En el momento en que se propuso la participación colegiada en las universidades públicas, no existía la formación de posgrado como la entendemos hoy en día.
Gobernanza del posgrado en la etapa post-regulatoria: mercado y Estado
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En el contexto del nuevo marco regulatorio, las universidades en Argentina, sobre todo a nivel de posgrado, se tornaron más accountable ante el Estado y el mercado, mediante el fortalecimiento de la autoridad de la parte superior del sistema y dando mayor prevalencia a la elección del estudiante y, por ello, erosionando el poder de las cátedras en la parte inferior del sistema. Sin embargo, la evaluación institucional y acreditación de los programas se basa fuertemente en el mecanismo de revisión por pares. Por lo tanto, el poder de la “oligarquía académica” no desapareció en ese nivel tampoco.
Una parte integral en el abordaje del espacio regulatorio se centra en las actividades de monitoreo y ejecución que incluyen sanciones e incentivos. Por ley, se requiere que todas las carreras de postgrado sean acreditadas a través de la CONEAU. El proceso de acreditación sigue ciertos pasos que incluyen una etapa de revisión por pares. Los programas que no son acreditados no pueden seguir otorgando diplomas (García de Fanelli et al., 2001). Las carreras de posgrado también pueden solicitar voluntariamente una categoría los clasifica en estándares de calidad preestablecidos. Sus propósitos siendo legitimidad en el mundo académico y en especial en el mercado.
En lugar de regular a través de la propiedad pública (Majone, 1996), el estado se convirtió en un mediador entre las instituciones y el mercado mediante la adopción de un tipo de regulación para la competencia (Jordana & Levi-Faur, 2004). El Estado ofrece incentivos a los programas de posgrado a través de la subvención de la demanda a través de dos organismos principales: el Consejo Nacional de Investigaciones Científicas y Tecnológicas (CONICET) y la Agencia Nacional de Promoción Científica y Tecnológica (ANPCyT). Ambos organismos siguen un enfoque de financiación basado en la demanda que promueve la elección de los estudiantes y la competencia entre programas de doctorado con el fin de atraer esos fondos.
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lo tanto, los estudiantes tienen que inscribirse preferentemente en una carrera acreditada. Esta realidad indica un papel creciente del Estado en el fortalecimiento de la gobernabilidad a través del mercado. CONICET también solía depender de la categorización, mediante la concesión de becas a aquellos estudiantes matriculados en programas categorizados "A" o "B". En la actualidad, esa agencia sólo restringe las aplicaciones a los estudiantes de postgrado que deseen seguir sus estudios en una carrera acreditada. Estas políticas que vinculan acreditación con financiamiento fueron claramente diseñadas como una forma de informar al mercado sobre diferentes opciones y promover el mejoramiento de la calidad a través de la competencia.
Las carreras siguen diversas motivaciones cuando solicitan ser categorizadas, y la mayoría de ellas están relacionados con razones financieras. Por ejemplo, algunos programas de cooperación internacional promovidos por el gobierno nacional a través de la Secretaría de Políticas Universitarias (SPU) legitiman la clasificación oficial de los programas de postgrado, ya que la elegibilidad para competir por dicha financiación se basa en la categoría asignada durante el proceso de acreditación.
Reflexiones finales
El planteo central de esta ponencia es que el nivel de posgrado ha experimentado un cambio central en su fuente de coordinación a través de diferentes procesos de regulación: desde su falta de regulación hasta su regulación para promover competencia. Resulta necesario aclarar que si bien la regulación del nivel de posgrado y de grado comparten similitudes, existen diferencias que hacen de la regulación del posgrado única en su especie.
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grado. De esta manera, el Estado a través de la agencia de acreditación promueve y legitima la competencia de mercado entre las carreras de posgrado.
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