Sistema eléctrico en Chile: la responsabilidad por fallas en la entrega del suministro de electricidad
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(2) INDICE RESUMEN............................................................................................................. 3 INTRODUCCION ................................................................................................... 4 CAPITULO I: SISTEMA ELECTRICO CHILENO .................................................. 5 1) 2) 3) 4). ASPECTOS GENERALES ............................................................................................ 5 MERCADO ELECTRICO ............................................................................................... 6 PRINCIPIOS DEL SISTEMA ELECTRICO................................................................... 8 ORGANOS QUE INTERVIENEN EN EL SUMINISTRO ELECTRICO..................... 12. CAPITULO II: DE LA RESPONSABILIDAD ...................................................... 15 1) 2) 3). ASPECTOS GENERALES .......................................................................................... 16 RESPONSABILIDAD EN MATERIA CIVIL ................................................................. 16 RESPONSABILIDAD EXTRACONTRACTUAL: OBJETIVA/ SUBJETIVA .............. 17. CAPITULO III: REGULACION ACTUAL DE LA RESPONSABILIDAD EN MATERIA ELECTRICA ....................................................................................... 19 1) 2) 3). ASPECTOS GENERALES .......................................................................................... 19 LAS FALLAS EN LA ENTREGA DEL SUMINISTRO ................................................ 19 REGULACION ACTUAL ANTE UNA FALLA EN EL SUMINISTRO......................... 20. CAPITULO IV: ANALISIS JURISPRUDENCIAL SOBRE RESPONSABILIDAD EN MATERIA ELECTRICA. ................................................................................ 24 1) ANTECEDENTES GENERALES. ............................................................................... 24 2) RESUMEN DE SENTENCIA. ...................................................................................... 26 3) ANÁLISIS DE LOS ARGUMENTOS ENTREGADOS POR NUESTROS TRIBUNALES. ....................................................................................................................... 32. CAPITULO V: EXPLORACION DE OPCIONES Y ANALISIS CRÍTICO. ............ 34 1) 2) 3). ASPECTOS GENERALES .......................................................................................... 34 ¿QUIÉN DEBE RESPONDER FRENTE A UNA FALLA? ......................................... 34 RÉGIMEN SANCIONADOR EN EL SISTEMA ELÉCTRICO. ................................... 37. CONCLUSIONES ................................................................................................ 43 BIBLIOGRAFIA ................................................................................................... 45. 2.
(3) RESUMEN La presente tesina desarrollará un estudio jurídico de las fallas que se producen en la entrega del suministro eléctrico en nuestro país. El objetivo de este trabajo es lograr identificar quiénes y cómo deben responder cuando se produce una falla general (black out). Para lo anterior, analizaremos por un lado, la regulación de nuestro sistema eléctrico y por otro, el sistema de responsabilidad jurídica que existe en nuestro país. Los dos elementos anteriores nos permitirán determinar el régimen de responsabilidad que se debería aplicar en materia eléctrica, y si este se condice con lo que aplican nuestros tribunales de justicia. Para eso estudiaremos distintas sentencias de un caso emblemático, para formarnos una convicción de lo que ellos sostienen. El procedimiento para realizar nuestro análisis será el estudio de diferentes leyes, doctrina y sentencias de los tribunales. Al finalizar nuestro trabajo propondremos una solución diferente a la que han optado nuestros Tribunales de Justicia.. Palabras claves: Sistema Eléctrico, Suministro eléctrico, fallas.. 3.
(4) INTRODUCCION La electricidad es uno de los servicios esenciales y básicos para nuestra población. El suministro eléctrico, por su naturaleza de fluido, y la importancia que reviste para la población, debe ser entregado de manera segura y continua, sin interrupciones por parte de las empresas a cargo del suministro. El problema que vamos analizar en esta investigación radica en suspensiones que se producen en el suministro de electricidad en Chile, con motivo de fallas del servicio ocurridas en nuestro país, y que ha afectado a distintas zonas del territorio. Vamos a analizar un caso en específico de los llamados apagones generales o black out, ocurrido en el año 2003. Con esto podremos analizar cómo han fallado nuestros Tribunales de Justicia, si se respetan los derechos de los usuarios, y una revisión crítica con las sentencias emitidas. La tesis examinará la jurisprudencia referida al caso señalado con la finalidad de revelar posibles debilidades en sus argumentos como también ver la posibilidad de aplicar una solución jurídica alternativa. Se intentará determinar en qué agente de mercado recae la responsabilidad, ya sea en cada empresa de manera individual, de manera conjunta, de manera solidaria, si debe responder o no el CDEC, como organismo coordinador del sistema. La jurisprudencia, de manera mayoritaria, ha optado por la “tesis fiscalizadora” que, respaldando los cargos de la Superintendencia de Electricidad y Combustibles, hace extensiva la responsabilidad a todos los integrantes del organismo coordinador del sistema eléctrico. Estudiaremos qué tipo de responsabilidad debe asumir la empresa o quien sea el responsable cuando se produce un perjuicio para los usuarios del sistema. En la actualidad, lo único que existe son multas a beneficio fiscal, por diversos montos, y una compensación a los usuarios, que consiste solo en un descuento por el servicio no otorgado. Nuestra hipótesis presentada en este trabajo de investigación, será dar respuesta a lo siguiente: ¿Quiénes y cómo deben responder cuando se produce una falla en el suministro de electricidad? esto se logrará mediante el estudio de distintas normas como los son la Ley General de Servicios Eléctricos, Reglamento del CDEC, Reglamento de la Ley General de Servicios Eléctricos, entre otras normas. Además, estudiaremos a distintos autores, como los son Alejandro Vergara Blanco, Enrique Sepúlveda Rodríguez, Eugenio Evans Espiñeira, entre otros.. 4.
(5) CAPITULO I: SISTEMA ELECTRICO CHILENO 1) ASPECTOS GENERALES Lo primero que debemos establecer es qué debemos entender por sistema eléctrico, lo cual se encuentra expresamente consagrado en nuestra Ley General de Servicios Eléctricos, desde ahora “la ley”, en su artículo 225 letra A): “Sistema eléctrico: conjunto de instalaciones de centrales eléctricas generadoras, líneas de transporte, subestaciones eléctricas y líneas de distribución, interconectadas entre sí, que permite generar, transportar y distribuir energía eléctrica.”. Se desprende de la definición anterior, la existencia de tres niveles dentro de este sistema, los cuales se encuentran interconectados entre sí. El profesor Enrique Sepúlveda ha establecido que esta definición solo ataca una dimensión física de la red, y cuestiones de maquinarias o de instalaciones, no abordando la dinámica económica del sistema 1. Estos sistemas en nuestro país se encuentran organizados en base a nuestra particular geografía, actuando de manera independiente entre si. Se compone de los siguientes sistemas: -. Sistema Interconectado del Norte Grande( desde la Región de Arica hasta la Región de Antofagasta) Sistema Interconectado Central (desde la Región de Atacama hasta Región de Los Lagos) Sistemas Medianos: Sistema Eléctrico de Aysén y Sistema Eléctrico de Magallanes.. La característica esencial de todo sistema eléctrico es la interconexión de sus instalaciones y la coordinación de los mismos, lo que permite abastecer a la comunidad de electricidad. “Dicha operación debe ser coordinada por un organismo especializado que la ley denomina “Centro de Despacho Económico de Carga” (CDEC), con el objeto de lograr un abastecimiento seguro y con la calidad que exige la normativa vigente”2.. 1 2. Cfr. Sepúlveda, Enrique (2010): “Sistema y Mercado Eléctricos” (Santiago, Legal Publishing) 44pp. Evans, E. y Seeger, M.C (2010): “Derecho Eléctrico”. (Santiago, Legal Publishing) 151 y 152 pp.. 5.
(6) 2) MERCADO ELECTRICO El mercado eléctrico en Chile está compuesto por tres segmentos: generación, transmisión y distribución, los cuales se conocen como “ciclo eléctrico” y es lo que nos permite a todos los chilenos satisfacer una de nuestras necesidades básicas que es contar con energía eléctrica todo el tiempo. Pero esta materia presenta una gran dicotomía en su funcionamiento, ya que a pesar de que los tres segmentos se desarrollen por privados, es el Estado quién finalmente los regula, fiscaliza y elabora estrategias de desarrollo 3. De lo anterior, pudiera desprenderse que el Estado tiene o debería tener bastante incidencia en el funcionamiento del sistema eléctrico, podría incluso tener responsabilidad por los apagones o black out, ya que estos últimos muchas veces son la consecuencia de una mala regulación o nula fiscalización por parte de los órganos del Estado. Se puede sostener además, que el principal deber que tiene el Estado es establecer un régimen de regulación de esta actividad, ya que tiene una finalidad pública, es decir, el interés general de la sociedad. De hecho, por la complejidad del sistema, esta actividad trata o debe compatibilizar por un lado, al Estado, que busca proteger los derechos de las personas, y por otro, los derechos que tienen las empresas dentro del sistema, quienes finalmente son “colaboradores” del Estado, en el sentido de que ayudan a lograr su finalidad pública4. De acuerdo a lo anterior, el Estado cumple un rol de garante en la relación: se “preocupa” que las empresas cumplan su obligación, de lo contrario se le aplicarán sanciones. Para comprender el sistema, es importante analizar los conceptos de cada uno de los segmentos vistos. Según el autor Alejandro Vergara Blanco: -. -. Generación: “Consiste en la producción de energía eléctrica a partir de los recursos hidráulicos, en el caso de las centrales hidroeléctricas; y petróleo, carbón o gar, en el caso de las centrales termoeléctricas; o de la fisión, en el caso de las centrales nucleares (lo que no se ha desarrollado en Chile”5. Transporte: “Consiste en la transmisión de energía eléctrica a través de líneas o conductores físicos de alta tensión, desde la centrales generadoras pasando por terrenos públicos y privados, ríos, caminos y todo accidente geográfico intermedio, hasta las subestaciones de transformación que reducen el voltaje de la corriente eléctrica”6. El. 3. Cfr. Ibídem 1 pp. Cfr. Salinas, Carlos (2010): “Derecho Administrativo Sancionador: el régimen sancionador eléctrico en Chile.” (Santiago, Thomson Reuters Puntolex) 70 pp. 5 Vergara, Alejandro (2004): “Derecho Eléctrico” (Santiago, Editorial Jurídica de Chile) 22 y 23 pp. 6 Ibídem pp. 22 y 23 4. 6.
(7) -. transporte de la energía se realiza en alguno de estos 3 subsistema, según lo explicado en un documento elaborado por la Comisión Nacional de Energía7: • Transmisión Troncal: “Es el conjunto de instalaciones de uso común en el sistema eléctrico”. Beneficia a la totalidad de los agentes, es decir es la encargada de la totalidad de la demanda eléctrica. • Subtransmision: “Es aquel constituido por las instalaciones de transmisión destinadas al abastecimiento dedicado a grupos de clientes ubicados en zonas de concesión de empresas distribuidoras.” Es de uso exclusivo para ellos. • Transmisión Adicional: “Corresponden a aquellas instalaciones de transmisión de uso particular, estando constituidas por las líneas eléctricas dispuestas para la inyección de energía al sistema por parte de centrales o para el retiro de grandes clientes” Distribución: “Consiste en la conducción de fluido a tensión reducida, desde las subestaciones transformadoras hasta los lugares de consumo; la distribución permite llevar energía eléctrica desde líneas aéreas y subterráneas, extendidas a lo largo de calles y camino, hasta los empalmes de los consumidores”8.. Cabe tener presente que los dos últimos son servicios públicos y también son monopolios naturales. Por otro lado, en los tres segmentos se reconoce los que se denomina “acceso abierto”. Se distinguen básicamente en cuanto a las concesiones, ya que para la distribución es exigible la concesión como título habilitante, en cambio para la transmisión no se necesita la concesión como título habilitante sino solo para la ocupación de terrenos. Pero ¿qué debemos entender por servicio público en esta materia? De acuerdo al artículo 7 de la Ley General de Servicios Eléctricos: “Es servicio público eléctrico, el suministro que efectúe una empresa concesionaria de distribución a usuarios finales ubicados en zonas de concesión, o bien a usuarios ubicados fuera de dichas zonas, que se conecten a las instalaciones de la concesionaria mediante líneas propias o de terceros. Las empresas que posean concesiones de servicio público de distribución solo podrán destinar sus instalaciones de distribución al servicio y al alumbrado público. Asimismo, es servicio público eléctrico el transporte de electricidad por sistemas de transmisión troncal y de subtransmision.” 7. Comisión Nacional de Energía (2005) “La regulación del segmento transmisión en Chile” Documento de trabajo. 38-41 pp. 8 Vergara, Alejandro (2004): “Derecho Eléctrico” (Santiago, Editorial Jurídica de Chile) 22 y 23 pp.. 7.
(8) De acuerdo a lo anterior, es la propia ley la que deja fuera al segmento de generación de lo que califica como servicio público eléctrico. Pero no por esta razón, se encuentra menos regulado.. 3) PRINCIPIOS DEL SISTEMA ELECTRICO En materia de principios, uno de los artículos trascendentales para entender este tema es el 137 inciso primero, segundo y tercero de la ley, el cual dispone lo siguiente: “Los concesionarios de cualquier naturaleza están obligados a llevar a cabo la interconexión de sus instalaciones cuando con informe de la Comisión se determine mediante decreto supremo del Ministerio de Energía. La operación de las instalaciones eléctricas que operen interconectadas entre sí, deberá coordinarse con el fin de: 1) Preservar la seguridad del servicio en el sistema eléctrico; 2) Garantizar la operación más económica para el conjunto de las instalaciones del sistema eléctrico, y 3) Garantizar el acceso abierto a los sistemas de transmisión troncal y de subtransmision, en conformidad a esta ley.”. De acuerdo a lo anterior los principios básicos de este sistema son los de seguridad, el bajo costo de las operaciones e instalaciones y el acceso abierto. El autor Alejandro Vergara Blanco establece la existencia de una serie de principios que se aplican al sistema eléctrico. Pero estos no solo se aplican a los servicios públicos propiamente tal, como lo son la transmisión y la distribución, sino que también a los que no lo son, como sucede con la generación de energía. Según el mismo autor, existen al menos cuatro principios: calidad, obligatoriedad, responsabilidad, la continuidad y por último, la seguridad. Ahora veremos un breve desarrollo de cada uno de ellos9: a) Calidad del Servicio Eléctrico: El articulo 225 letra U de la Ley General de Servicios Eléctricos nos entrega un concepto de lo que debemos entender por calidad de servicio: es el “atributo de un sistema eléctrico determinado conjuntamente por la calidad de producto, la calidad de suministro y la calidad de servicio comercial, entregado a sus distintos usuarios y clientes” es decir, de este concepto nacen otros 3 conceptos de calidad.. 9. Cfr. Vergara, Alejandro (2004): “Derecho Eléctrico” (Santiago, Editorial Jurídica de Chile) 341 y 380 pp. En esta parte resumiremos la explicación otorgada por el autor antes individualizado.. 8.
(9) • Calidad del producto, según el artículo 225 letra V, es el “componente de la calidad de servicio que permite calificar el producto entregado por los distintos agentes del sistema eléctrico y que se caracteriza, entre otros, por la magnitud, frecuencia y la contaminación de la tensión instantánea de suministro” • Calidad del suministro, según el artículo 225 letras W, es el “componente de la calidad de servicio que permite calificar el suministro entregado por los distintos agentes del sistema eléctrico y que se caracteriza, entre otros, por la frecuencia, la profundidad y la duración de las interrupciones de suministro.” • Calidad de servicio comercial, según el artículo 225 letra X, es el “componente de la calidad de servicio que permite calificar la atención comercial prestada por los distintos agentes del sistema eléctrico y que se caracteriza, entre otros, por el plazo de restablecimiento de servicio, la información proporcionada al cliente, la puntualidad en el envió de boletas o facturas y la atención de nuevos suministros. Pareciera que este concepto no solo es un principio, sino que dentro de él recaen el resto de los principios. Se dice que es la condición global para que el resto de ellos funcionen en el momento adecuado. El mismo autor determina que la calidad es una cualidad del concepto de confiabilidad, el cual es mucho más general 10. b) Obligatoriedad del Servicio: La obligatoriedad radica en la entrega efectiva del servicio, es decir se le aplica al segmento de distribución. Es un principio esencial sin el cual el servicio público no tendría sentido. Solo en casos excepcionales es admisible dejar de prestar el servicio por ejemplo en el caso de no pago por parte del usuario. Este principio se desarrolla en el articulo 222 inciso 2º letra C del Reglamento de la Ley General de Servicios Electricos, desde ahora Reglamento: “La calidad de servicio incluye, entre otros, los siguientes parámetro: c) La satisfacción oportuna de las solicitudes de servicio, en los términos y condiciones establecidos en este reglamento.”. Este principio tiene varios aspectos, algunos de acuerdo a la zona de concesión, y otros, al precio. El primero se regula en el artículo 74 de la ley, el cual sostiene que en una zona de concesión de una distribuidora de servicio, estará obligada a dar servicio a quien lo 10. Articulo 225 letra R de la Ley General de Servicios Eléctricos: “cualidad de un sistema eléctrico que determinada conjuntamente por la suficiencia, la seguridad y la calidad de servicio.. 9.
(10) solicite. Lo segundo, dice relación con el hecho de que los usuarios pueden exigir la entrega de este servicio, pero ellos también son obligados a pagar un precio fijado por la autoridad. Es decir, tanto el usuario como la empresa deben cumplir con este principio para que el sistema eléctrico funcione. c) Regularidad del servicio público eléctrico: También se considera un principio esencial dentro del sistema eléctrico, ya que implica que la entrega del suministro debe cumplir ciertos estándares. En este punto, surge una diferencia relevante para el tema de la responsabilidad, la cual radica en distinguir que debemos entender por la calidad del servicio y por la calidad del suministro, pero ya no a la luz de la ley, sino que del reglamento. En pocas palabras, podemos decir que la calidad del servicio (artículo 222 del Reglamento) se refiere al conjunto de estándares normales bajos los cuales debe funcionar la distribución de electricidad, en cambio la calidad de suministro, se refiere a una serie de parámetros que debe cumplir el producto de electricidad, como la tensión, la frecuencia y la disponibilidad (artículo 223). Lo relevante del asunto es que el artículo 224 del mismo cuerpo legal nos dice quien debe responder por cada una de estas calidades: -. En el caso de la calidad del servicio, es el responsable el concesionario de distribución. Este es un concepto bastante más global que el que veremos a continuación.. -. En el caso de la calidad del suministro, es responsable tanto la generación, la transmisión y la distribución. Son todos responsables en esta materia. Es decir, por la frecuencia y disponibilidad del servicio pueden responder las empresas de los tres segmentos.. d) Continuidad en la entrega del servicio: Impone el deber del funcionamiento del sistema de manera ininterrumpido, es decir, la entrega del servicio no admite apagones o black out, sin justificación. Ciertamente existen excepciones a esta regla general. La interrupción del servicio se considera una falta gravísima en las que pueden incurrir las empresas, ya que significa una afectación directa al usuario del sistema, por cual puede tener sanciones de carácter graves. El capítulo VI del Reglamento es el encargado de regular la “suspensión y la reposición del suministro.” Para este capítulo, es importante lo regulado en el artículo 145 del mismo cuerpo legal: “Las empresas concesionarias de servicio público de distribución deberán suministrar electricidad a sus usuarios de manera continua e ininterrumpida, salvo las excepciones legales y reglamentarias.” Estas excepciones son, entre otras, las siguientes: 10.
(11) -. Suspensión por racionamiento (artículo 234 del reglamento). -. Falta de pago por parte del usuario (articulo 147 y 152 del reglamento). -. Cuando sea necesario para mantener, reparar, ampliar o conectar a nuevos clientes (artículo 248 del Reglamento) Además, tiene una disposición dentro de la Ley General de Servicio Eléctrico, la cual se encuentra en el artículo 213: “El que maliciosamente realice un acto que interrumpa el servicio eléctrico, que no esté contemplado en los artículos 443 o 447 bis del Código Penal, será castigado con reclusión menor en su grado mínimo.” Esta norma, como lo dice el mismo artículo, no se aplica cuando la falta de suministro sea efectuada por la empresa de distribución. Este principio junto al de responsabilidad, son muy importante para el tema de esta tesis, ya que como hemos visto, la obligatoriedad solo afecta al segmento de distribución (como se desprende del articulo 136 de la Ley General de Servicios Eléctricos), en cambio en el caso de la responsabilidad por la calidad del suministro, pueden incluso responder los tres segmentos 11.. e) Seguridad del servicio eléctrico: Como pudimos analizar al inicio de este subcapítulo, el artículo 137 de la ley, es la norma rectora en cuanto a los principios, ya que trata no solo el de seguridad sino que además el de mínimo costo y acceso abierto. En nuestra ley no existe un concepto único de seguridad, ya que se utiliza en distintas normas. Por lo mismo, es importante distinguir la seguridad en dos campos distintos: por un lado, la seguridad de los equipos e instalaciones, es decir una seguridad industrial, y por otro lado, tenemos la seguridad asociada al funcionamiento y operaciones de los sistemas eléctricos como requisito de garantía de un suministro estable, disponible, permanente y confiable. Este último término, el de confiabilidad, es de gran importancia dentro de la materia en cuestión (el cual fue agregado en el año 2004 a la ley). Es un concepto regulatorio que comprende tres elementos: suficiencia, seguridad y calidad, es decir, actuando ellos tres en conjunto se entiende que el sistema es confiable12. Por otro lado, se encuentra regulado en el artículo 225 letra t) de la Ley General de Servicios Eléctricos como la “capacidad de respuesta de un sistema eléctrico, o parte de él, para soportar contingencias y minimizar la pérdida de consumo, a través de respaldos y de servicios complementarios.” Con lo anterior, nos podemos dar cuenta que existe 11. De la regulación establecida para el segmento de transmisión y generación se desprende que también son servicios obligatorios, a pesar de que no se dice expresamente. 12 Cfr. Sepúlveda, Enrique (2010): “Sistema y Mercado Eléctricos” (Santiago, Legal Publishing) 76 a 81 pp. Se realiza un resumen de lo escrito por el autor.. 11.
(12) una relación importante entre este principio y las fallas, ya que estos últimos se producen precisamente cuando existe una falta de seguridad en la entrega del servicio. Como hemos dicho, el sistema eléctrico debe ser capaz de soportar contingencias o perturbaciones, y además de ser capaz de minimizar las pérdidas o las consecuencias de estas perturbaciones pero ¿Cómo se hace? A través de respaldos y servicios complementarios. Estos últimos son: “recursos transables en oferta activa y reactiva disponibles en las instalaciones del sistema eléctrico que permite mantener el equilibrio entre oferta y demanda, tanto en condiciones normales como ante perturbaciones, necesarios para llevar a cabo las transacciones físicas entre los distintos agentes y cumplir con las condiciones básicas de Seguridad y Calidad”13.. 4) ORGANOS QUE ELECTRICO. INTERVIENEN. EN. EL. SUMINISTRO. En este subcapítulo analizaremos los órganos más importantes que intervienen en la entrega del suministro eléctrico, cada uno de ellos con objetivos diversos. Estudiaremos al CDEC, SEC, Ministerio de energía, CNE, y el Panel de Expertos. Esto nos permitirá conocer cuál es la razón para que alguno de ellos deba responder o no en caso de que se produzca una falla. -. Centro de Despacho Económico de Carga: El articulo 225 letra b de la Ley define que es el CDEC, en resumidas palabras podríamos decir que es el “organismo encargado de determinar la operación del conjunto de instalaciones de un sistema eléctrico”, existen dos CDEC (uno para el SIC y otro para el SING), y de acuerdo al articulo 4 del Reglamento del CDEC, cada uno de ellos cuenta con un Directorio compuesto por representantes de las empresas generadoras, transmisoras troncales y subtransmision, y un representante de los clientes no sometidos a la regulación de precios del respectivo sistema, los clientes libres. Además, tiene una Dirección de Operaciones y una Dirección de Peaje. El CDEC se crea en el año 1985, originalmente como una reunión de empresas generadoras: participaban todas aquellas que tuvieran más de 2% de la capacidad instalada total. Con la dictación del Decreto N°327 se incorporan las empresas transmisoras. Esto fue muy relevante por nuestra geografía14.. 13. Evans, E. y Seeger, M.C (2010): “Derecho Eléctrico” (Santiago, Legal Publishing) 285 pp. Rudnick, Hugs (2006): “Un operador independiente de los mercados eléctricos Chilenos” [en línea] disponible en:< http://www.systep.cl/documents/Rudnick%20EstudiosPublicos%202006.pdf > [Consultado el 5 de febrero] 219 y 220 pp. 14. 12.
(13) El problema que presenta el CDEC es que está compuesto por los representantes de las mismas empresas, por tanto cada empresa se preocupa por defender sus propios intereses, sin preocuparse por el bien común del sistema. De hecho, una de las funciones más importante es lograr la seguridad, pero es prácticamente imposible lograrlo15. Nuestros tribunales de manera reiterada han definido al CDEC como “una entidad de hecho, formada por una agrupación de empresas generadoras y de transporte de energía, que por su intermedio realizan la coordinación de su actividad para el cumplimiento de las finalidades previstas en la legislación eléctrica. De acuerdo con este predicamento, el CDEC no es una persona jurídica, distinta de cada uno de los miembros que lo integran y, como tal, dotada de una voluntad propia que, en tal calidad, deba responder por las infracciones que se cometan contra la normativa eléctrica; sino que constituye una instancia o instrumento de que se valen las empresas que lo componen para llevar a cabo las tareas de coordinación, de las que son directamente responsables; de suerte que por las infracciones que en esta actividad se produzcan deben responder individualmente sus miembros y no el CDEC, como ente colectivo.” De acuerdo a la ley eléctrica cada empresa es responsable de manera individual. El problema es que no se les permite realizar operaciones de forma autónoma e independiente, por cuanto a pesar de ser los propietarios de las instalaciones, solo deben actuar en forma coordinada con el CDEC y subordinadas a sus instrucciones. Por lo mismo, el rol del propietario en cuanto a la coordinación es prácticamente nulo e instrumental: solo ejecuta lo que dice el CDEC 1617. -. Superintendencia de Electricidad y Combustibles: El artículo 2 de la Ley 20.018 nos dice que el objeto de la SEC será el de fiscalizar y supervigilar el cumplimiento de las leyes para verificar que la calidad de los servicios que se prestan a los usuarios sea la señalada en las leyes para evitar peligros a las personas. Anteriormente este servicio se denominaba Superintendencia de Servicios Eléctricos y de Gas, el cual se creó en el año 1985 a través de la ley 18.410. La función de. 15. Cfr. Ibídem pp. 221 Cfr. Sepúlveda, Enrique( 2010): “Sistema y Mercado Eléctricos” (Santiago, Legal Publishing) 67 y 68 pp. 17 RUDNICK en uno de sus textos nos presenta varios modelos para reemplazar al CDEC con la finalidad de tener un operador independiente, de hecho coloca el ejemplo de Argentina que opera a través de la CAMMESA, en donde los participes son asociaciones y no empresas individuales. El mismo autor nos presenta una solución para nuestro país que consiste en crear un ente independiente que se encargue de administrar el mercado. 16. 13.
(14) este organismo es la de fiscalizar a los agentes eléctricos, de gas y combustibles líquidos18. Es un servicio descentralizado, con personalidad jurídica y patrimonio propio. El Superintendente es una persona de exclusiva confianza del Presidente de la República19. Tiene 3 grandes funciones: a) Fiscalizador, que la entenderemos desde dos puntos de vista: preventiva y sancionadora. La primera de ella tiene como objetivo evitar que las empresas incurran en infracciones que puedan afectar la seguridad del sistema. La segunda se refiere a aquella función que tiene por objeto detectar la infracción y sancionar al responsable de ella20. b) Normativa e interpretativa, es aquella “atribución que asiste a la SEC para aplicar e interpretar administrativamente las disposiciones legales y reglamentarias cuyo cumplimiento corresponde vigilar; la facultad de impartir instrucciones a las empresas y entidades fiscalizadas; establecer parámetros relativos a la forma y modo en que debe remitirse la información por ella solicitada y pronunciarse sobre los reglamentos especiales de servicio que las empresas sometan a su aprobación”21. c) Resolutiva, es aquella que le permite “a la SEC conocer, en sede administrativa, de los reclamos que importen una infraccion de las obligaciones de las entidades fiscalizadas, y conoce y resuelve las discrepancias que surjan entre los usuarios y los prestadores del servicio”22. -. Ministerio de Energía: es un “órgano encargado de diseñar y coordinar los planes, políticas y normas para el buen funcionamiento y desarrollo del sector eléctrico”23.. -. Comisión Nacional de Energía: “Es el órgano técnico encargado de analizar precios, tarifas y normas técnicas en las que deben ceñirse las empresas de producción, generación, transporte y distribución de energía, con el objeto de disponer de un servicio suficiente, seguro y. 18. Cfr. Evans, E. y Seeger, M.C (2010): “Derecho Eléctrico”. (Santiago, Legal Publishing) 339 pp. Ibídem 340 pp. 20 Ibídem 345 pp. 21 Salinas, Carlos (2010): “Derecho Administrativo Sancionador: el régimen sancionador eléctrico en Chile.” (Santiago, Thomson Reuters Puntolex) 38 pp. 22 Ibídem p.38 23 Cfr. Evans, E. y Seeger, M.C (2010): “Derecho Eléctrico”. (Santiago, Legal Publishing) 12 pp. 19. 14.
(15) de calidad, compatible con la operación mas económica de los sistemas eléctricos”24. -. Panel de Expertos: El artículo 1 del Reglamento del Panel de Expertos señala: “El panel de expertos es un órgano creado por ley, con competencia acotada, integrado por profesionales expertos, cuya función es pronunciarse, mediante dictámenes de efecto vinculante, sobre aquellas discrepancias y conflictos que se susciten con motivo de la aplicación de la legislación eléctrica que le deben ser sometidas conforme a la ley, y sobre las demás que dos o más empresas del sector eléctrico, de común acuerdo, se sometan a su decisión”. Es un órgano que tiene dos características, por un lado es técnico (tiene competencia especifica) y por otro lado, es resolutivo (emiten dictámenes vinculantes). Según Evans, el panel de expertos debemos entenderlo como un órgano jurisdiccional, que tiene una función pública necesaria, cual es, resolver conflictos de relevancia jurídica en materia eléctrica. Existen variadas discusiones sobre su naturaleza jurídica, pero respecto a esto debemos considerar a este panel como un tribunal porque en Chile nadie puede ser juzgado por comisiones especiales, como muy bien lo dice nuestra Constitución. Finalmente, el mismo autor sostiene que se puede definir a este organismo como “un tribunal especial, que tiene por objeto dictaminar con efecto vinculante y en única instancia, sobre las discrepancias y/o conflictos que se produzcan con motivo de la aplicación técnica y económica de la normativa del sector eléctrico” 25.. 24 25. Ibídem 13 pp. Ibídem 337 pp.. 15.
(16) CAPITULO II: DE LA RESPONSABILIDAD 1) ASPECTOS GENERALES El profesor Juan Andres Orrego define la responsabilidad como “todo acto voluntario realizado con o sin la intención de producir efectos jurídicos origina para su autor la consiguiente responsabilidad, de manera que –dándose los otros supuestos para su generación-, las consecuencias del acto son imputables a su autor, ya sea en cuanto a la reparación del daño que ese acto haya podido producir por el no cumplimiento de las obligaciones contraídas (responsabilidad contractual), ya sea por la ejecución del acto mismo (responsabilidad extracontractual) o, incluso, por la omisión de un deber o por el ejercicio de un derecho en la formación del consentimiento que dan origen a un daño (responsabilidad precontractual)”26. A continuación veremos la responsabilidad civil (contractual y extracontractual). Desde la responsabilidad extracontractual veremos que se entiende por responsabilidad objetiva y subjetiva, las cuales también tienen aplicación en el derecho administrativo.. 2) RESPONSABILIDAD EN MATERIA CIVIL En materia civil se distingue entre extracontractual.. responsabilidad contractual y. 2.1.- La responsabilidad contractual no se encuentra definida en nuestro Código Civil. Pero podemos decir que es aquella que “nace cuando el daño resulta de la violación de un vínculo jurídico preexistente entre las partes, o sea, por el incumplimiento de la obligación contraída”27. Según el profesor Abeliuk, “la responsabilidad contractual supone la existencia de un vinculo jurídico previo, de una obligación que no se cumple o se cumple tardía o imperfectamente” 28. Nuestro código civil lo único que define es contrato, en su artículo 1438: “Contrato o convención es un acto por el cual una parte se obliga para con otra a dar, hacer o no hacer alguna cosa. Cada parte puede ser una o muchas personas.” Por lo dicho anteriormente, para que exista este tipo de responsabilidad, es necesario que haya un vínculo jurídico previo al hecho, que una a los actores, por ejemplo a través de un contrato. En materia eléctrica como. 26. Orrego, J.A “Responsabilidad extracontractual. Delitos y cuasidelitos civiles.” 1 pp. Ibídem p.2 28 Abeliuk, René (1993) “Las Obligaciones. Tomo I” (Santiago, Editorial Jurídica) 818 pp. 27. 16.
(17) veremos, se puede desprender la existencia de un vínculo jurídica entre la empresa y los usuarios. 2.2.- La Responsabilidad Extracontractual es aquella que surge del dolo o la culpa, y no tiene normas referentes a las consecuencias o efectos de ella. Como podemos ver acá no hay contrato o vinculo previo, sino que la obligación surge cuando efectivamente se produce el daño, por tanto no hay acuerdo de voluntades, como si sucede en un contrato29. Según el profesor Abeliuk en este caso, la responsabilidad surge de un hecho ilícito, es decir, sin la concurrencia de este hecho jamás existiría esta obligación ni la responsabilidad30. Este tipo de responsabilidad es bastante más difícil de probar que la anterior, ya que al no haber un vinculo previo, es necesario demostrar otras cuestiones como el daño, el hecho, el nexo causal, etc. En materia eléctrica, podríamos decir que existiría eventualmente un tipo de responsabilidad extracontractual por parte del Estado y también de las empresas. Ambas responsabilidades se encuentran enfocadas a diferentes cosas, como podemos ver, mientras la responsabilidad contractual se basa en el acuerdo de voluntades, es decir, que exista una relación previa de las partes; la responsabilidad extracontractual, por otro lado, surge ex post, no hay una relación previa, sino que nace después de producido un hecho, que es ilícito y causa un daño. Estas clases de responsabilidades no solo se aplican a las personas naturales sino que también se pueden aplicar al Estado y a sus órganos.. 3) RESPONSABILIDAD EXTRACONTRACTUAL: OBJETIVA/ SUBJETIVA Para entender esta responsabilidad, la dividiremos en dos grupos, según lo entiende el profesor Luis Cordero Vega31: 3.2.1.- Responsabilidad objetiva: Es aquella en donde la el ente o la persona debe responder por todas las lesiones, independiente de la naturaleza del acto. Es decir, de acuerdo a esta definición la persona, empresa o el Estado deberían hacerse cargo de todo daño que sufren las personas, lo que significaría que es una responsabilidad sin ningún tipo de 29. Cfr. Barros, Enrique (2007) “Tratado de Responsabilidad Extracontractual” (Santiago, Editorial Jurídica) 19pp. 30 Cfr. Abeliuk, René (1993) “Las Obligaciones. Tomo I”.( Santiago, Editorial Jurídica) 818 pp. 31 Cordero, Luis( 2004) “La responsabilidad de la administración del Estado: Bases para una sistematización.” (Santiago, Lexis Nexis) 16 a 42 pp.. 17.
(18) límites. El profesor Soto Kloss sostiene que la reparación no nace de una falta, sino cuando se produce un daño, basta con esto para que exista una reparación. Esto porque se produce un desequilibrio entre las partes32. Quienes sostienen esta postura explican que es así porque basta probar el nexo causal para reparar el daño, no importando si se actuó con dolo o culpa. En nuestra tesis, a pesar de que existe jurisprudencia que sostiene que el Estado tiene una responsabilidad objetiva, la mayoría de los autores y también la jurisprudencia sostienen lo contrario. No sucede lo mismo en cuanto a las empresas eléctricas donde nuestros tribunales han sancionado de manera reiterada a todas las empresas integrantes del CDEC por una responsabilidad objetiva, pero no de manera expresa, ya que como sabemos, en nuestro país este tipo de responsabilidad se encuentra prohibida, por lo mismo se intenta ocultar detrás de una culpa inexistente. 2.2.2.- Responsabilidad subjetiva: Este tipo de responsabilidad se asimila a la culpa en el derecho civil, y en el derecho administrativo se utiliza el concepto “falta de servicio” también denominados “culpa del servicio”. Según la clásica definición de Paul Duez la falta de servicio significa “que el servicio no haya actuado debiendo hacerlo, o que lo haya hecho de manera deficiente o tardía” Este tipo de responsabilidad es la que según la mayoría se encontraría contenida en nuestra Constitución para hacer responsable al Estado. En este caso, no se trata solo de que el órgano no actuara, sino que también deberá ser responsable cuando actuando, lo haga tarde o de manera deficiente; es decir tiene tres supuestos distintos. Acá no basta solo el nexo causal entre el hecho y el daño, sino que es necesaria la culpa o negligencia. Es decir, importa el como actuó el órgano o el Estado. En materia eléctrica, creemos que los órganos del Estado, como es la SEC podría incurrir en falta de servicio, cuando por ejemplo no fiscaliza de manera adecuada el funcionamiento de las empresas que entregan el servicio eléctrico. Esto lo desarrollaremos más adelante.. 32. Ibídem p.18. 18.
(19) CAPITULO III: REGULACION ACTUAL RESPONSABILIDAD EN MATERIA ELECTRICA. DE. LA. 1) ASPECTOS GENERALES Como pudimos apreciar en el capítulo referido a los principios que regulan el servicio eléctrico en nuestro país, la responsabilidad es uno de los más importantes y esenciales dentro del sistema eléctrico, ya que al ser un servicio, al momento de existir una falla en la entrega del suministro, es necesario que alguna empresa u órgano se haga cargo de esto, en el sentido de pagarle a los usuarios por el servicio no otorgado. En nuestro país son bastantes comunes las fallas conocidas como apagones o Black out, pero a pesar de ello, la regulación del tema es bastante precaria refiriéndose a los derechos de los usuarios.. 2) LAS FALLAS EN LA ENTREGA DEL SUMINISTRO De acuerdo a la Real Academia Española, una falla es un “defecto material de una cosa que merma su resistencia” o también se puede entender como el simple “incumplimiento de una obligación.” El problema que se nos presenta es que ni la ley ni el reglamento definen lo que debemos entender por una falla en materia eléctrica. Lo único que podemos hacer es que de acuerdo a las normas, deducir una definición que nos ayude a entender el concepto. Lo primero que podemos sostener, de acuerdo al artículo 214 del Reglamento, es que una falla es un atentado grave a la calidad y continuidad en la entrega del suministro, que pueda producir algún tipo de riesgo a la seguridad de las personas. De hecho, el caso de apagones generalizados se encuentra dentro de las conductas gravísimas que regula nuestra legislación. A partir de lo anterior y con la ayuda del artículo 25 de la Ley 19.496, nosotros entenderemos que una falla es la suspensión o paralización de la entrega del suministro, sin justificación ni autorización, que produce un menoscabo a los usuarios, y que incluso puede producir daños materiales. Por lo mismo es importante que exista una regulación acorde. Lo que si se encuentra definido expresamente en la Norma Técnica de Seguridad y Calidad de Servicio, en su artículo 1-7 numero dos y tres es el concepto de apagón, el cual podríamos señalar que es un sinónimo o una traducción de lo que debemos entender por black out. En el numero dos se define lo que debemos entender por apagón total: “Desmembramiento incontrolado del SI que conduce a una pérdida 19.
(20) sustancial del suministro eléctrico. Por sustancial, se entenderá la pérdida mayor o igual a un 70% de la demanda del SI previo al desmembramiento.” El número tres se refiere a un apagón parcial. En este caso la pérdida debe ser menor al 70% y por un periodo de tiempo superior a los 30 minutos. En conclusión, y respecto a lo anterior, en materia eléctrica no se encuentra definido expresamente lo que debemos entender por una falla en al entrega del servicio, pero sí se encuentra definido el concepto de apagones. El término “falla” sí lo podemos encontrar en la Ley del Consumidor (vista anteriormente). 3) REGULACION SUMINISTRO. ACTUAL. ANTE. UNA. FALLA. EN. EL. En esta parte de la tesis analizaremos como se regula la responsabilidad en materia eléctrica en general, y como esta se aplica al caso de una falla en la entrega del suministro, que es un caso especifico de responsabilidad. En el antiguo y derogado artículo 202 del Reglamento regulaba la responsabilidad en esta materia, de la siguiente manera: “Cada integrante del CDEC, separadamente, será responsable por el cumplimiento del presente reglamento. Las demás entidades que, conforme a este Reglamento, deban sujetar la operación de sus instalaciones a la coordinación del CDEC, responderán de igual modo por el cumplimiento de las instrucciones y programaciones que establezca el CDEC. Las sanciones por incumplimiento serán aplicadas individualmente a las entidades que correspondan, de acuerdo a la Ley Nº 18.410 y al procedimiento establecido en el decreto supremo Nº 119, de 1989, del Ministerio de Economía, Fomento y Reconstrucción, o el que se dicte en su reemplazo”.. Actualmente, se encuentra regulado en el artículo 83 del Decreto 291 del año 2008 del Ministerio de Economía, casi de la misma manera que el antiguo artículo 202: “Cada Integrante del CDEC y cada entidad que tenga una o más calidades de las descritas en el Artículo 12 de este reglamento, será responsable separadamente por el incumplimiento de las obligaciones previstas en la Ley, el presente reglamento y demás normativa eléctrica vigente aplicable a los CDEC. Las sanciones por infracciones a las normas indicadas en el inciso anterior serán aplicadas individualmente a quienes correspondan, de acuerdo a la Ley Nº 18.410 y al procedimiento establecido en el Decreto Supremo Nº 119 del Ministerio de Economía, Fomento y Reconstrucción, de 1989, todo ello de acuerdo a lo dispuesto en el inciso segundo del artículo 138 de la Ley.”. 20.
(21) Como podemos apreciar, a simple vista, la diferencia es ínfima. Lo único que podemos rescatar es que la actual normativa hace referencia al artículo 12 del mismo reglamento, el cual indica a las empresas de generación, transmisión y distribución. En el antiguo articulo 202, al decir, solo “integrantes del CDEC” dejaba fuera al segmento de distribución, el cual no se encuentra coordinado por este organismo, ya que tiene un tratamiento especial. Es importante destacar que el ente encargado de la aplicación de las sanciones es la Superintendencia de Electricidad y Combustible (SEC), la cual se encuentra regulada en la Ley 18.410. Básicamente, su función es fiscalizar y supervigilar que las empresas cumplan con la legislación, o de lo contrario se aplicaran sanciones. Por eso, sostendremos que el Estado a través de este órgano, podría tener cierto grado de responsabilidad cuando hay fallas generalizadas en la entrega del suministro. Volviendo a nuestro tema de análisis, se dice que en ambas normas la responsabilidad es por el incumplimiento de una obligación, y que por tanto, el único responsable es quien comete la infracción, es decir, si la falla la comete “X” solo “X” tiene la obligación de responder por los daños que produzca esa conducta, y no el resto de las empresas, aunque se encuentren coordinadas e interconectadas entre sí. Además, debemos dejar de manifiesto, que con la tecnología que tenemos el día de hoy, es bastante simple identificar al responsable de la falla. La conducta que la norma sanciona es el incumplimiento de las obligaciones que impone la ley, el reglamento y las demás normas eléctricas. Es bastante amplia, lo que permite sancionar distintas conductas que quedan a la discreción de la SEC, por la falta de especificación. Una de las conductas que sanciona la Superintendencia son los cortes o fallas generalizados de la electricidad, esto se encuentra regulado en el artículo 15 número 5 de la ley 18.410, de la siguiente manera: “Son infracciones gravísimas los hechos, actos u omisiones que contravengan las disposiciones pertinentes y que alternativamente: 5.- Hayan ocasionado una falla generalizada en el funcionamiento de un sistema eléctrico o de combustibles,. De acuerdo a lo que hemos visto, en el caso de una falla en la entrega del suministro, debiese aplicarse la responsabilidad de carácter individual: es decir, cada cual debe responder por sus propios hechos. La sanción que aplica la SEC en caso de fallas en la entrega del suministro, es una compensación y una multa a beneficio fiscal. La primera de ellas se 21.
(22) encuentra regulado en el artículo 16 B de la ley 18.410 de la siguiente manera: “Sin perjuicio de las sanciones que correspondan, la interrupción o suspensión del suministro de energía eléctrica no autorizada en conformidad a la ley y los reglamentos, que afecte parcial o íntegramente una o más áreas de concesión de distribución, dará lugar a una compensación a los usuarios sujetos a regulación de precios afectados, de cargo del concesionario, equivalente al duplo del valor de la energía no suministrada durante la interrupción o suspensión del servicio, valorizada a costo de racionamiento. La compensación regulada en este artículo se efectuará descontando las cantidades correspondientes en la facturación más próxima, o en aquellas que determine la Superintendencia a requerimiento del respectivo concesionario. Las compensaciones a que se refiere este artículo se abonarán al usuario de inmediato, independientemente del derecho que asista al concesionario para repetir en contra de terceros responsables.”. La compensación es lo que se utiliza cuando ocurren los black out. El problema es que no debemos entenderla como sinónimo de indemnización, ya que son totalmente distintos. Lo que existe en la actualidad es simplemente un descuento por el servicio no otorgado, pero nadie se preocupa de indemnizar los daños causados. De hecho, podríamos decir que acá existe un vacío legal. Algunos autores, sostienen que es posible aplicar la ley del consumidor con tal de buscar cierta seguridad a los usuarios del sistema. En este momento lo único que existe, es un descuento, pero nadie entrega o da algo a los perjudicados. Otras de las sanciones que se regula en esta misma ley, es la multa a beneficio fiscal, que se encuentra en el artículo 18: “El monto de las multas impuestas por la Superintendencia será de beneficio fiscal y deberá ser pagado en la Tesorería General de la República, dentro del plazo de diez días, contado desde la fecha de notificación de la resolución respectiva. El pago de toda multa aplicada de conformidad a este Título deberá ser acreditado ante la Superintendencia, dentro de los diez días siguientes a la fecha en que ésta debió ser pagada.”. Los mas perjudicados con lo anterior son los usuarios ya que ellos nada reciben cuando se producen los apagones, pero al Estado se le pagan multas por valores desorbitantes, porque es cierto, estas empresas poseen mucho dinero, pero creemos que quien debería recibir algún tipo de indemnización o algo similar, son los afectados directamente, y no el Estado. Más adelante, analizaremos sentencias, donde nos podremos dar cuenta 22.
(23) todo el dinero que se paga por concepto de multa y la diferencia que existe con las compensaciones. Además, es importante destacar el artículo 138 de la Ley que regula la responsabilidad del CDEC: “Para los efectos del cumplimiento de las funciones del CDEC, todo propietario, arrendatario, usufructuario o quien explote, a cualquier título, centrales generadoras, líneas de transporte, instalaciones de distribución y demás instalaciones señaladas en el primer párrafo de la letra b) del artículo 225º, que se interconecten al sistema, estará obligado a sujetarse a la coordinación del sistema y a proporcionar la información necesaria y pertinente que el referido Centro de Despacho le solicite para mantener la seguridad global del sistema, optimizar la operación y garantizar el acceso abierto a los sistemas de transmisión troncal y de subtransmisión, en conformidad a esta ley. Cada integrante del CDEC, separadamente, será responsable por el cumplimiento de las obligaciones que emanen de la ley o el reglamento. Las demás entidades que, de conformidad a la ley y el reglamento, deban sujetar la operación de sus instalaciones a la coordinación del Centro, responderán de igual modo por el cumplimiento de las instrucciones y programaciones que éste establezca.”. Para efectos de esta tesis, es importante el inciso segundo de este articulo, ya que se destaca la responsabilidad de los integrantes del CDEC. En este caso, los integrantes responden de manera separada e individual, nunca de manera conjunto como tampoco sucede con las empresas integrantes del mismo órgano.. 23.
(24) CAPITULO IV: ANALISIS JURISPRUDENCIAL RESPONSABILIDAD EN MATERIA ELECTRICA. SOBRE. 1) ANTECEDENTES GENERALES Problemas con la norma y nuestra jurisprudencia 33 De acuerdo a lo analizado anteriormente, la ley eléctrica es clara en fijar los parámetros de responsabilidad en materia eléctrica con respecto a las fallas en las entregas del suministro (apagones o Black out). Sin embargo, nuestra jurisprudencia ha entendido las normas en un sentido diferente a su literalidad. De hecho, la Superintendencia para cursar sus infracciones lo hace sancionando a todas las empresas integrantes del CDEC sin distinguir quién fue el responsable directo. Es decir, no está utilizando el criterio entregado por nuestra normativa (responsabilidad individual) sino que más bien esta sancionando por responsabilidad conjunta. Por otro lado, nuestros tribunales tampoco entendieron de manera correcta esta norma, ya que al igual que la Superintendencia, se sanciona a todas las empresas por los hechos cometidos, muchas veces, por una sola empresa. Por lo tanto, se está haciendo responsable a una empresa por un hecho ajeno y provocado por tercero, que además es posible identificarlo. Ello representa una confusión en nuestros tribunales puesto que no han sido claros en establecer qué tipo de responsabilidad tienen las empresas: si es subjetiva u objetiva. Esto no se encuentra del todo claro, porque los tribunales no se preocupan si hubo dolo o culpa en el actuar. La otra confusión que se presenta es si esta responsabilidad es de carácter individual (como debiese ser), de carácter solidario o simplemente conjuntas, ya que dependiendo del tribunal cambia el criterio, lo cual cambia la sanción y a los sancionados. Como primera cuestión, debemos dejar claro que solidaria no podría ser, ya que de ser así, bastaría con que una de las empresas sancionadas cumpliera con su obligación, para que entendiéramos que el resto también cumplió con la suya, cuestión que en los hechos no es así. En este caso, cada empresa se debe hacer cargo de su multa. Lo que parece contradictorio y lo veremos más adelante en extenso, es el hecho de que la mayoría de nuestros tribunales sancione a todas las empresas por el sólo hecho de formar parte del sistema eléctrico y, 33. Vergara, Alejandro (2004): “Derecho Eléctrico” (Santiago, Editorial Jurídica de Chile) 331-339 pp. En esta parte se hace un resumen de lo dicho por el autor y una crítica.. 24.
(25) consecuentemente, ser parte integrante del CDEC, pero nadie se ha preocupado del CDEC como órgano encargado de la coordinación de las empresas que lo integran, ya que por su rol debiese tener al menos algún tipo de responsabilidad. Esto será lo que sostendremos como solución de este problema, ya que es este órgano quien da todas las instrucciones a las empresas que son parte de él, por tanto si una comete una falla cumpliendo una instrucción, no se le puede imputar a ella esta infracción, sino que debemos sancionar a quien da las órdenes, ya que se puede decir que las empresas se encuentran “atadas de mano” frente al poder que representa el CDEC. Existe un fallo del año 2000 de la Corte de Apelaciones de Santiago, que posteriormente fue revocado por la Corte Suprema. Este fallo se refiere al antiguo artículo 202 del Reglamento de la ley, pero nos sirve para nuestro caso por la similitud de la norma actual: “Que, cabe considerar lo dispuesto por el artículo 202 del Reglamento de la Ley Eléctrica en cuanto señala que cada integrante del centro de despacho, separadamente, será responsable por el cumplimiento del reglamento, y que las sanciones por incumplimiento serán aplicadas individualmente a las entidades que correspondan. Todo lo cual importa que no puede hacerse responsable a un integrante del centro de despacho por actos u omisiones de otros integrantes o del centro mismo, y alejan, conjuntamente con lo dicho en el fundamento anterior, la posibilidad de que nos encontremos frente a un sistema de responsabilidad objetiva”34.. Claramente, en esta interpretación realizada por la Corte de Apelaciones se refleja de mejor modo la intención que tuvo el legislador al momento de la creación de la norma. Por ello debemos concluir que existe una mala comprensión, interpretación y aplicación de la norma jurídica por parte de nuestra Superintendencia y también de parte de la mayoría de la jurisprudencia de nuestros Tribunales, al no aplicar sanciones a los verdaderos responsables. En los párrafos siguientes se estudiará el contenido de doce sentencias sobre una falla que se produjo el día 13 de enero del año 2003. Además de las sentencias antes señaladas, estudiamos otro caso que ocurrió el año 2002, donde los argumentos otorgados por las partes son exactamente los mismos.. 34. Ibídem p.337. 25.
(26) Lo primero que detallaremos serán los hechos y luegos citaremos los argumentos de cada una de las partes, para luego en el siguiente capitulo realizar un análisis critico a lo anterior.. 2) RESUMEN DE SENTENCIA a) Hechos De acuerdo al conjunto de sentencias, los hechos fueron los siguientes: el día 13 de Enero de 2003 el Sistema Interconectado Central sufrió una falla generalizada que afectó desde Tal Tal a Santiago, que se originó por los fuertes movimientos de carga que se produjeron en el sistema de 110 KV de Chilectra, a causa de una desconexión intempestiva de sus instalaciones de transporte. Primero se produjo la desconexión automática del transformador 220/110 KV de la subestación Buin, de Chilectra, desconexión que se produjo por una operación incorrecta de una protección sobre temperatura de dicho transformador. A partir de esa desconexión se fueron desconectando diversos transformadores, líneas de transmisión y centrales generadoras de electricidad pertenecientes al Sistema Interconectado Central (SIC) provocándose la pérdida casi total del servicio entre Tal Tal y Santiago. El apagón se produjo por la actuación errónea de un elemento perteneciente al sistema de control de una estación denominada Transformador del Poder (220/110 KV) de la subestación de Buin, de propiedad de Chilectra, que ocasionó una desconexión automática en cascada de éste y otros transformadores de poder (220/110 KV) que alimentan la zona metropolitana a través de la red eléctrica de 110 KV del sistema de Chilectra, provocando impactos en el sistema 220 KV que condujeron a una sobrecarga y desconexión automática de la línea que une la subestación Polpaico con la subestación Cerro Navia de 220 KV. Todo esto provocó la pérdida de consumo de la zona metropolitana y de la zona Costa de la V Región y después la desconexión de centrales generadoras de la zona norte y centro del SIC. Finalmente, se entiende que la responsable directa de la falla fue la empresa Chilectra, en un transformador de aquella en la subestación Buín, ello produjo una sobrecarga del sistema y la desconexión automática por un lapso de tiempo que fue desde las 15,45 a las 16,48 horas. 26.
(27) Las empresas sancionadas por esta falla fueron doce, incluida Chilectra lo cual es interesante ya que en casos anteriores – como el apagón de septiembre 2002- no se sancionaba a la empresa distribuidora35. b) Argumentos de la SEC para sancionar a las empresas La SEC después de una larga investigación emite una resolución sancionadora en donde se explican las causales por las cuales se está sancionando a cada empresa, que son básicamente 4: - Incumplimiento de la obligación de preservar la seguridad del servicio. - Incumplimiento de la obligación de coordinar la desconexión de carga en barras de consumo. - Incumplimiento de la obligación de coordinar operaciones en tiempo real. - Incumplimiento de la obligación de coordinar la operación de unidades generadoras, líneas de transporte y transformadores de interconexión. A Chilectra (por ser la responsable directa) se le sanciona con una multa bastante mayor que en el caso del resto de las empresas y por causales diferente: - Incumplimiento a la obligación de coordinar operaciones de las instalaciones eléctricas. - Incumplimiento de entregar información necesaria y pertinente al CDEC. - Incumplimiento de entregar información al CDEC y de someterse a la coordinación en tiempo real. - Incumplimiento de la obligación de informar a la SEC - Incumplimiento de la obligación de no mantener en un buen estado de conservación las instalaciones eléctricas. c) Argumentos de las empresas para presentar recurso Ante lo anterior, las empresas presentan un recurso de reclamación en la Corte de Apelaciones en contra de las resoluciones dictadas por la SEC. Para esto resumiremos lo dicho por las empresas:. 35. La multa impuesta al total de las empresas (sumándola todas) fue de 6. 460 UTA.. 27.
(28) -. “Los puntos de transformación donde se produjo el retiro de energía y potencia es de exclusiva responsabilidad de Chilectra.”. -. “SEC sanciono a las empresas por su calidad de miembros del CDEC pero sin embargo sanciono a Chilectra no es miembro.”. -. “La SEC no respeto el plazo que le entrega la ley para emitir su resolución, por tanto tampoco respeto el principio de celeridad. La resolución emitida fue extemporánea.”. -. “Errónea aplicación del artículo 202 del Reglamento por parte de la SEC, ya que en la práctica siempre sanciona a todos los miembros del CDEC”.. -. “El CDEC es diferente a sus integrantes, por tanto tiene personalidad jurídica y debería responder.”. -. “El hecho de aplicar sanciones a todos es perjudicial porque la responsabilidad del verdadero infractor se diluye.”. -. Improcedencia de multa por el principio non bis in ídem, se pretende imputar la omisión de dos infracciones diferentes: no efectuar coordinación para preservar la seguridad y por no coordinar el desprendimiento de barras de consumo.. Lo que las empresas alegan en general, es que la responsable es Chilectra, y que la SEC esta sancionándolos a todos por el solo hecho de formar parte del CDEC sin demostrar las faltas que ellos cometieron. Esto último, transforma a la responsabilidad en colectiva y objetiva, siendo que la ley de manera explícita declara que la responsabilidad es individual. Por otro lado, lo que buscan las empresas, es que se sancione al CDEC, como órgano responsable de la coordinación, cuestión que en los hechos fue lo que falló. Lo que intentan las empresas es demostrar que ellas no tuvieron que ver en la falla, ya que como dijimos anteriormente, los propietarios de las empresas son pasivos en cuanto a las decisiones, el órgano que se encarga de la coordinación es el CDEC. d) Argumentos de la SEC en contra del recurso presentado La Superintendencia por su parte, rebate lo dicho por las empresas, primero sosteniendo que a pesar de haber existido un atraso en la resolución, se encuentra justificada por la gran cantidad de información que se tuvo que 28.
(29) recopilar. Sostienen además, que la sanción que se les aplica a las empresas es de carácter individual, pero que Chilectra no era la única responsable sino que existieron responsabilidades compartidas con el resto de las empresas. Por último, sostiene que es imposible hacer responsable al CDEC, ya que no posee personalidad jurídica, se dice que es solo una instancia de reunión de las empresas para coordinarse. Debemos dejar de manifiesto que la SEC ha aplicado sanciones (multas) a los integrantes del CDEC en dos niveles distintos (es por esto que se dice que se afecta el principio non bis in ibídem): -. Primero, con multas a las empresas que son propietarias de las instalaciones donde se producen las fallas.. -. Segundo, se multa a todas las empresas por el solo hecho de ser integrantes del CDEC 36.. e) Argumentos de la Corte de Apelaciones Por la importancia de estos argumentos para nuestro posterior análisis, citaremos de manera textual lo dicho por la Corte de Apelaciones en cuanto se relacione a la materia de esta tesina. La Corte de Apelaciones responde rechazando todos los recursos presentados por las empresas, con lo siguientes argumentos: -. En cuanto a la relación que tiene cada empresa con el CDEC, la Corte Suprema sostiene que “se ha creado un organismo denominado Centro de Despacho y Control de Carga, del Sistema Interconectado Central, CDEC-SIC, organismo a través del cual las empresas deben coordinar la operación de sus instalaciones, de acuerdo a lo preceptuado en el artículo 81 de la Ley Eléctrica, el cual se encuentra explicitado en el Reglamento contenido en el Decreto Supremo 327/97 del M. de Minería, en sus artículos 165,172 h),183 y 185, y especialmente para el tema que nos ocupa, su artículo 202”. Este ultimo articulo es el que hace referencia a la responsabilidad de carácter individual que tendrían las empresas.. -. La Corte niega el hecho de que se este sancionando a las empresas por tener una “responsabilidad objetiva por el hecho ajeno, sólo por formar parte del CDEC-SIC, nada más lejano a la normativa vigente, la sanción es por el actuar personal y los incumplimientos propios, que. 36. Cfr. Rudnick, Hugh; Mocárquer, Sebastián; Cerda, Sebastián (2005): “Propuestas sobre sanciones y multas en el Mercado Eléctrico Chileno” [en línea] 38pp. Disponible en: < http://web.ing.puc.cl/~power/paperspdf/sanciones.pdf> [consultado: 20 de enero]. 29.
(30) obviamente inciden en la seguridad del sistema en general, ya que no hay otra forma de actuar para las empresas que operan interconectadas. Así las cosas no se ha alterado el principio de la responsabilidad, establecido en nuestra legislación.” -. En cuanto al organismo encargado de la coordinación, la Corte sostiene que “el CDEC es una organización sui generis, sin patrimonio propio ni personalidad jurídica, por lo que no puede ser sujeto de derechos ni de obligaciones, cuya existencia a la vida jurídica tuvo como norte según señala el artículo 150 b) del DFL N°1/82 , ser un “ organismo encargado de determinar la operación del conjunto de centrales generadoras y líneas de transporte de un sistema eléctrico, de modo que el costo del abastecimiento eléctrico sea el mínimo posible, compatible con una seguridad prefijada.”. -. “El CDEC no es otra cosa que un conjunto de empresas generadoras y trasmisoras de electricidad, cuyas instalaciones operan interconectadas entre sí, por eso se ha creado esa instancia de reunión, a fin que operen de manera coordinada, pero quienes lo integran y toman las decisiones, son las propias empresas a través de sus representantes, quienes concurren con sus votos, con poder suficiente de sus entidades para tomar decisiones.”. -. “Que acorde con lo expuesto, cada decisión, sea de acción u omisión que se toma, le empece a cada una de las empresas que integran ese organismo y consecuentemente son ellas las que responden por si mismas, de lo actuado u omitido. No el ente del que forman parte, el que sólo tiene por misión facilitar la interacción entre ellas, promoviendo una instancia de reunión, que de no existir los CDEC, sería muy difícil de lograr, siendo su objetivo un bien común, como es el suministro eléctrico seguro y continuo para el país.”. -. “Que producida una falla debe buscarse la responsabilidad por ella, entre quienes integran ese órgano de coordinación, el CDEC, y eso precisamente es lo que hizo la SEC a través de su investigación y así determinó que el origen de la falla estuvo en la desconexión de un transformador de Chilectra, - antecedente en el que están todas las empresas involucradas acordes, incluso la propietaria del transformador – pero sin perjuicio de la responsabilidad que asignó a aquella, determinó que las otras empresas, entre ellas la reclamante, habían incurrido en una serie de omisiones que implicaron falta de previsión para evitar la falla, y luego de producida para disminuir las consecuencias de la misma.”. -. “Que verificado el black out, el cual si bien es un hecho poco común en cuanto a su magnitud, no por ello imprevisible o fortuito, ni atribuible a fuerza mayor, las empresas debieron tener previsto con 30.
(31) antelación un protocolo de actuación para antes, durante y después de producirse una situación de ese tipo y no lo tenían. Existían fallas en sus planes de seguridad y recuperación del servicio, las que fueron detalladas en las resoluciones de multa que se reclaman y no fueron desvirtuadas por la ahora reclamante.” -. “Que la alegación en el sentido que al no pertenecer Chilectra al CDEC-SIC, le era imposible obligarla a actuar coordinadamente con él, y por eso mismo ese organismo carecía de facultades para imponerle obligaciones, también carece de base, por dos razones, una porque bastaba denunciar de manera seria y reiterada la contumacia de aquella a la autoridad, para que se hubieran tomado los resguardos necesarios y/o incluso se hubieran aplicado sanciones a la refractaria; lo que no hizo, por lo que su omisión negligente, es la que derivó en su responsabilidad administrativa.”. -. “Que de tal forma la sanción que se reclama ha sido aplicada por responsabilidades propias de carácter subjetivo, no se trata en ningún caso de perseguir una responsabilidad de carácter objetivo por un hecho ajeno, ni ha sido infraccionada por el solo hecho de pertenecer al Centro de Despacho y Control de Carga, sino se reitera, por un actuar propio, negligente.”. 31.
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