LE OPINIONI DEI GIURISTI SUL CASO BATASUNA
Pierpaolo Pomes1 Dottore in Diritto. Università degli studi di Bologna.
SOMMARIO:
Introduzione ___________________________________________________________________ 2
CAPITOLO 1.- LA QUESTIONE BASCA E BATASUNA ______________________________ 4
1.1 – La politica nazionalista basca: profili storici__________________________________ 4
1.2 – La Ley Orgánica de Partidos Políticos 6/2002, de 27 de junio (LOPP) _____________ 8
1.3 – Le vicende giudiziarie di Batasuna __________________________________________ 9
CAPITOLO 2.- LE DEMOCRAZIE PROTETTE E LA COSTITUZIONE SPAGNOLA _____ 14
2.1 – La protezione della democrazia: modelli e classificazioni_______________________ 14
2.2 – I partiti politici nell’ordinamento spagnolo __________________________________ 18
a) La Costituzione spagnola e le sentenze del TC sui partiti politici____________________ 18
b) La Ley Orgánica de Partidos Políticos ________________________________________ 24
c) La dichiarazione di illegalità di Batasuna nella sentenza del Tribunal Supremo e la sua
conferma da parte del Tribunal Constitucional ____________________________________ 26
CAPITOLO 3.- La dottrina e la LO 6/ 2002: Critiche e Soluzioni prospettate. Rapporto con la
giurisprudenza costituzionale ed europea ___________________________________________ 28
3.1 – Orientamenti della dottrina _______________________________________________ 28
3.2 – I profili più dibattuti della LOPP __________________________________________ 29
a) L’attribuzione alle camere della legittimazione ad avviare il procedimento di
“illegalizzazione”. __________________________________________________________ 29
b) La competenza del giudizio di illegalità: Tribunal Supremo o Tribunal Constitucional?__ 31
c) L’art. 9 della LOPP e il “diritto a non condannare” ______________________________ 33
3.3 – Continua: la legittimazione costituzionale della nuova normativa _______________ 35
a) Profili di incostituzionalità__________________________________________________ 35
b) Profili di costituzionalità ___________________________________________________ 36
3.4 – Il giudizio di costituzionalità sulla LOPP: la STC 48/2003 _____________________ 40
3.5 – Tendenze del Tribunale dei diritti umani e dell’unione europea in tema di partiti
politici _____________________________________________________________________ 42
Conclusioni ___________________________________________________________________ 46
Bibliografia ___________________________________________________________________ 48
Dottrina ____________________________________________________________________ 48
Giurisprudenza _____________________________________________________________ 50
Indice abbreviazioni ____________________________________________________________ 50
Introduzione
Il 28 marzo 2003 la Sala Especial del Tribunal Supremo (TS) ha dichiarato illegali e sciolto tre formazioni politiche spagnole: Herry Batasuna, Euskal Herritarrok e Batasuna. La sentenza, adottata all’unanimità dalla Sala, ha sancito la dissoluzione del partito Batasuna, ordinandone la cancellazione dal Registro dei partiti politici e dichiarando la cessazione immediata di tutte le sue attività; il Tribunale, inoltre, ha contestualmente avviato un processo di liquidazione patrimoniale delle formazioni politiche dichiarate illegali.
Le stesse formazioni politiche sono state oggetto, parallelamente, di un giudizio di carattere penale, sempre tendente alla loro dissoluzione, conclusosi a loro sfavore.
Questi risultati sono stati possibili in applicazione della nuova Ley Organica de Partidos Políticos 6/2002, la quale, dopo un iter legislativo durato poco più di 2 mesi, è stata approvata a larga maggioranza (95% dei voti) dal Parlamento spagnolo, entrando in vigore il 27 di giugno. Sarà proprio questa legge, che fin dalla sua proposta ha acceso numerosi dibattiti nell’opinione pubblica spagnola e internazionale, l’oggetto della nostra indagine, e in particolare ciò che è stato detto riguardo alla sua compatibilità all’ordine costituzionale iberico.
L’introduzione di una normativa che permetta di sciogliere una formazione politica, limitando il diritto di associazione, offre numerosi spunti per il diritto pubblico comparato: uno per tutti, il peculiare trattamento dei partiti che risulta dalla combinazione di detta legge con la Costituzione spagnola fa avvicinare l’ordinamento iberico a quello tedesco, caratterizzato dalla possibilità di proibire i partiti antisistema, al fine di “proteggere” la democrazia, e allontanarlo da altri modelli, come l’Italia o la Francia, che riservano ai partiti il massimo grado di libertà. E questo, a maggior ragione in considerazione del fatto che la ormai venticinquennale Constitución Española è in molte disposizioni debitrice a quelle di dette democrazie.
E’ questo un dato comune alle esperienze costituzionali moderne, che i giuspubblicisti inquadrano nella teoria dell’imitazione e circolazione dei modelli.
Nello studio della forma-stato, della cui aggressione e difesa si tratta, il diritto pubblico muove dalla osservazione delle «figure assunte dagli ordinamenti statali positivi appartenenti ad una stessa fase di civiltà», procedendo quindi «ad operazioni di comparazione allo scopo di rilevare gli aspetti del modo di essere e di funzionare di ciascuno che appaiono somiglianti agli altri, per giungere, sulla base di tale procedimento di astrazione dei caratteri analoghi riscontrati, a classificazioni di gruppi o di categorie, …
utilizzabili come sono per la migliore conoscenza dei singoli ordinamenti statali».2 Si fa uso, appunto, del concetto di modello, mutuato dall’economia, intrinsecamente legato all’idea di classificazione, di «sintesi
della complessità attraverso categorie logiche»3, avendo cura di «metter ordine fra ordinamenti ed istituti
2 C. Mortati, Istituzioni di diritto pubblico, Cedam, Padova, 10. ed., 1991, 137–138.
appartenenti ad ordinamenti soltanto apparentemente simili»4. E nella stessa parola “modello” è altresì inclusa l’accezione di «forma esemplare»: per sua stessa natura il modello si presta quindi all’imitazione. La sua circolazione è un postulato della sua stessa esistenza: un istituto si qualifica come “modello”, proprio perché imitato.
Ciò si può comprendere semplicemente osservando come la nascita di una forma-tipo, che si possa definire
originale, sia statisticamente un avvenimento più raro dell’imitazione.5 L’adozione di principi ed istituti “presi in prestito” integralmente o parzialmente da altri ordinamenti mira al miglioramento del proprio diritto, e la scienza comparatistica viene in aiuto in questo senso, in quanto fornisce gli strumenti necessari alla loro conoscenza e al loro inserimento nel contesto normativo nazionale. «Non è dubbio che in moltissimi casi la
comparazione accelera lo sviluppo del diritto, poiché favorisce la circolazione di modelli giuridici».6
Per comprendere a fondo le disposizioni giuridiche di altri ordinamenti, dovremo però compiere una valutazione che va oltre la semplice analisi delle disposizioni legislative e costituzionali.
Innanzitutto, nel metodo comparatistico risulterà fondamentale tentare di distaccarsi, nell’analizzare istituti e documenti appartenenti ad ordinamento straniero, dall’insieme di elementi che influenzano il nostro modo di pensare e di fare diritto, per poter così essere più obiettivi. E al fine di comprendere affondo il complesso delle leggi straniere, bisognerà tenere conto di quegli elementi che contribuiscono a formare il pensiero ed il metodo giuridico del paese di cui si tratta. Prima di esaminare i dati formalmente giuridici di un ordinamento, è necessario quindi comprendere il contesto in cui essi si formano e vengono interpretati, osservando attentamente gli elementi storici, sociali, culturali, linguistici, politici e quanti altri contribuiscano a caratterizzare un sistema.
Per quanto riguarda poi l’analisi più specificamente giuridica, risulta utile prendere in considerazione i cosiddetti “formanti” dell’ordinamento giuridico: i diversi «insiemi…di regole e proposizioni» che contribuiscono a generare l’assetto legale di un ordinamento, ciò che genericamente si definisce «regola giuridica». I formanti principali negli ordinamenti moderni sono, accanto alle formali disposizioni normative, prime fra tutte quelle costituzionali, l’interpretazione che ne dà la giurisprudenza, attraverso la loro applicazione, e l’insieme delle opinioni della dottrina. E proprio ad essi, tenendo in considerazione anche i «crittotipi» – formanti diversi da quelli «verbalizzati», modelli impliciti – bisognerà fare riferimento per
comprendere il diritto nella sua dimensione “viva”.7
Per questo motivo le opinioni dei giuristi saranno di centrale importanza nell’analisi da affrontare, in quanto riflettenti il dato di contesto giuridico-culturale in cui le decisioni legislative e giurisprudenziali vengono prese, ed essendo quindi a queste intrinsecamente connesse.
Fatta questa premessa metodologica, risulterà utile, allo scopo di avere una panoramica quanto più ampia possibile sulla questione, dare previamente uno sguardo alla storia politica delle rivendicazioni basche, all’introduzione della suddetta legge e agli avvenimenti che hanno portato alla “illegalizzazione” di un partito
politico che in venticinque anni di democrazia è riuscito a restare in vita nonostante chiare connessioni con la tristemente nota ETA.
Successivamente passeremo al trattamento dei partiti politici nell’ordinamento spagnolo a livello costituzionale e normativo, ed alla connessa questione sull’inquadrabilità o meno di esso nelle cosiddette democrazie protette (cap. II), e finalmente analizzeremo dettagliatamente come i dottori del diritto hanno accolto la LOPP (cap. III), effettuando una panoramica sulle critiche ad essa mosse così come sulle opinioni che l’hanno accolta con favore.
CAPITOLO 1.- LA QUESTIONE BASCA E BATASUNA
1.1 – La politica nazionalista basca: profili storici
La nascita del movimento nazionalista si può far risalire alla fine del secolo XIX, con la nascita del Partido
Nacionalista Vasco (PNV)8. Simbolico in tal senso è il discorso del 3 giugno del 1893 tenuto a Larrazàbal da
Sabino Arana, padre del movimento, nel quale si rivendica l’indipendenza della Vizcaya9. L’anno dopo i fratelli Arana fondano Euzkeldun Baztokija, presunta associazione ricreativa che nascondeva il nucleo primordiale del partito, che nel 1895 si organizza in Consiglio regionale della Vizcaya, con a capo lo stesso Arana. Fra i dati storici che egli porta a fondamento della propria rivendicazione c’è la abrogazione dei Fueros Vasko – Navarros, privilegi autonomici tradizionalmente concessi dal sovrano ad alcune province. Questi sarebbero stati, a suo parere, leggi elaborate da popoli con libertà originaria, con piena potestà sovrana, popoli poi conquistati dagli spagnoli. L’identità basca è per Arana fondata su una comunanza di leggi, istituzioni e costumi, ma soprattutto di lingua e di razza; egli muove da una concezione naturalistica della nazionalità, influenzato dalle sue idee ultracattoliche, antiliberali e xenofobe, oltre che dagli ideali patriottici del romanticismo. L’idea di una nazione basca (Euskadi, in lingua basca) che comprenda anche le altre province confinanti comincia a prendere piede negli ultimi anni del secolo, mentre la Spagna subisce la disfatta nella guerra ispano americana e in Catalogna avanza il movimento nazionalista.
Negli ultimi anni della sua vita, terminata precocemente nel 1903, il capo del PNV si apre allo “spagnolismo” e all’accettazione della Costituzione. I suoi successori si divideranno fra un’ala più conservatrice, che si riflette nel programma di partito del 1906 e, in cui si fa rinuncia al nazionalismo e un’altra più radicale, portata avanti dall’altro fratello Arana, Luis, e dall’ala giovanile del PNV. Negli anni della Grande Guerra il radicalismo continua a spaccare il PNV al suo interno e nel ’18 il partito cambia nome in Comunidad Nacionalista Vasca. I seguaci di Luis e i giovani si raccoglieranno invece nel nuovo PNV aberriano, che riscuoterà larghi consensi negli anni ’30, con una maggioranza conquistata in due delle tre province basche nell’epoca della seconda repubblica, dopo essere stato perseguitato e bandito dalla dittatura di Primo de Rivera.
Gli anni successivi saranno ancora segnati da una profonda instabilità politica: la prima autonomia, conquistata con la Costituzione repubblicana, l’avvento di Franco e la seconda guerra civile non potevano
8 Cfr., sulla storia completa dell’indipendentismo basco, A. Botti, La questione basca, Mondadori, Milano, 2003.
9 Attualmente nella comunità autonoma dei Paesi Baschi sono compresi 3 dei 7 territori storicamente rivendicati dai
che inasprire le posizioni degli indipendentisti. Durante il conflitto civile il nazionalismo vede da un lato Arana che voleva sfruttare la guerra civile, considerata come un problema spagnolo, per conseguire l’indipendenza basca, dall’altro il PNV, che è costretto a fare causa comune con i democratici contro il franchismo.
Al termine della guerra civile il movimento indipendentista è costretto a rifugiarsi sotto l’ala delle democrazie: il governo autonomo di Aguirre si rifugia prima a Barcellona, poi in Francia; Londra diviene sede, nel ’40, del Consejo nacional de Euskadi ; dal ‘42 Aguirre riprende le redini del movimento dal suo esilio statunitense, continuando a sostenere il diritto all’autodetermina-zione.
Gli anni del regime militare e l’oppressione che ne derivò, soprattutto nei confronti dei movimenti rivendicanti il riconoscimento di culture a nazionalità diverse dalla spagnola, si possono considerare fondamentali per la nascita di ETA (Euskadi ta Askatasuna), che farà la sua prima comparsa nel ‘59 come gruppo scissionista dal PNV. Il manifesto dell’organizzazione appare tuttavia parecchio moderato e ben lontano da quello che sarà il suo modo di attuare successivo: ETA si dichiara un movimento apolitico, aconfessionale e democratico, in difesa del diritto all’autodeterminazione dei popoli e dei diritti umani in genere.
La prima azione organizzata degna di nota risale al ’61. Il 18 Luglio l’organizzazione, non ancora strutturata come paramilitare, tentò di far deragliare un treno di ex combattenti franchisti diretti ad una manifestazione celebrativa.
Nel nuovo manifesto del ’62, redatto dai pochi sfuggiti all’ondata di arresti per l’attentato, si afferma ancora di più la volontà di ottenere l’indipendenza, con l’uso dei mezzi più appropriati ai tempi, e nasce l’idea di una nuova Europa in cui i nuovi popoli autodeterminati si associno liberamente e non sotto il dominio ”colonialista” degli antichi stati.
A partire dalla III assemblea, nel ’64, ETA lega stabilmente l’obiettivo dell’indipendenza a quello della lotta di classe anticapitalista e della insurrezione, avvicinandosi alle posizioni marxiste. Sul finire della decade si intensifica l’attività dell’organizzazione e si arriva ai primi scontri a fuoco e i primi attentati alla vita dei loro oppositori. La reazione di Franco non si fa attendere: circa duemila indipendentisti e antifranchisti furono imprigionati e fra di essi molti dirigenti di ETA; nel ’70 a Burgos vengono condannati a morte 6 dei 16 militanti imputati.
Intorno alle proprie vittime si stringe l’organizzazione con manifestazioni di massa. Tuttavia, dalle successive assemblee il gruppo uscirà diviso in più orientamenti politici: i non scissionisti si ritoveranno in ETA (V Assemblea), dal carattere notevolmente nazionalistico e paramilitare, in rottura con la tradizione cattolica del PNV, e che trova largo appoggio fra gli antifranchisti e democratici europei.
Dalla morte di Franco si passa gradualmente, e non senza altre repressioni da parte dei vecchi apparati del regime, ancora funzionanti, alla democrazia e alla Costituzione del 1978, che sancisce il diritto all’autonomia nel suo art. 2 e lascia che le province limitrofe con caratteristiche storiche, culturali ed economiche comuni possano accedere al proprio autogoverno e costituirsi in Comunità Autonoma (art. 143). Agli organi collegiali “preautonomistici” è dato il compito di redigere i nuovi statuti e presentarli al governo centrale. I contrasti interni a ETA (politico– militare), fra radicalisti e non, hanno nel frattempo portato a altre scissioni. Dalla VII Assemblea si decide una separazione dell’ala politica dall’organizzazione da quella militare e l’avvio verso una pacificazione della questione che porterà a trattare la tregua col governo centrale e a dichiarare la fine della lotta armata, non più necessaria alla luce dei nuovi valori democratici, e la propria dissoluzione volontaria nel 1982. Un altro settore continuerà la lotta armata fino all’84, quando una ulteriore scissione porterà una parte a abbandonare e l’altra a fondersi con ETA militare, che nel frattempo si era organizzata nel KAS, Coordinamento patriottico socialista, cui obiettivo primario resta la lotta armata per l’autodeterminazione. E’ in questo contesto che, dal movimento ETA militare, fa la sua prima comparsa Herri Batasuna, che da ora in poi rappresenterà l’ala politica più radicale dell’indipendentismo basco. Alle prime elezioni amministrative il partito è la seconda forza nei paesi baschi, dopo il PNV, il cui successo segna una chiara vittoria nazionalista. Batasuna però si pone in contrasto col progetto di statuto, presentandone uno per proprio conto e, in definitiva, non accetta il nuovo ordine costituzionale unitario, non partecipando alle sedute delle Cortes Generales, né a quelle del parlamento locale.
Questo rifiuto della Costituzione emerge chiaramente anche da un altro dato: i primi anni di vita della carta fondamentale corrispondono a un intensificarsi dell’attività terroristica, la quale produce 68 vittime nel ’78, 76 nel ’79 e 91 nel 1980. Gli anni della transizione vedono la questione basca come il principale ostacolo alla formazione della democrazia: grandi spargimenti di sangue sono provocati da una parte dalla nuova linea indipendentista, che tiene come obiettivo fondamentale non più guidare il popolo basco alla rivoluzione, ma fare pressione sullo stato per poter intavolare trattative, e dall’altra dai gruppi antiterroristi di liberazione, eredi delle strutture repressive franchiste. Tuttavia dall’86 si dà avvio a una nuova fase, dovuta al governo basco di coalizione fra PNV e Socialisti, fase che culmina con l’accordo per la normalizzazione e pacificazione dei Paesi Baschi. Il documento accetta la democrazia e lo Statuto di Gernika, invita al dialogo con il governo centrale e isola coloro i quali continuano a sostenere la linea dura (ETA e HB).
L’arrivo degli anni ’90 non vede purtroppo arrivare anche la conciliazione.
Sul piano politico il PNV, in un primo momento, ritorna sulla linea dell’autodeterminazione, quindi, in seguito alla grande manifestazione del 14 luglio del 1997, in cui il popolo spagnolo scende in piazza massiccio contro l’ennesimo atto di violenza terroristica, il sequestro e la barbara uccisione di un consigliere comunale della città di Eruma, ritorna a stringere con i democratici. Si parlerà di “spirito di Eruma” per esprimere la fermezza dei cittadini e delle forze politiche, che andranno fare un fronte comune contro i radicalisti e i ricatti criminali dell’ETA.
firmano nello stesso anno il Patto di Estella. Nel documento si afferma la constatazione del fallimento della strada autonomistica e la volontà di dare finalmente ai baschi la possibilità di decidere da soli del proprio futuro politico, in nome della loro identità e lontano dall’omologazione culturale che a loro avviso produce il processo di integrazione europea.
In settembre ETA annuncia la tregua patteggiata e il governo Aznar si dimostra aperto al dialogo, in cambio di un abbandono definitivo delle armi. Tutto ciò alla vigilia delle elezioni per il Parlamento basco, dalle quali ci si attende una risposta dei cittadini alla nuova linea seguita verso l’indipendenza.
La partecipazione al voto è più elevata che in passato e detta la vittoria dei nazionalisti, con incremento di consensi per Batasuna (che nel frattempo, temendo una possibile messa al bando, ha cambiato il suo nome in Euskal Herritarok ). Dal voto nasce di una coalizione di governo fra PNV, EH, EA con a capo Ibarretxe. La tregua degli etarras dura fino al 28 novembre 1999, quando perviene al quotidiano “Gara” un documento10
annunciante la ripresa degli attentanti per il successivo 3 Dicembre. Il comunicato è una risposta al governo centrale, accusato di fare ostruzionismo e temporeggiare troppo, senza avanzare nessuna proposta concreta per risolvere la questione. Perciò è l’ETA a lanciarne una: l’abbandono della lotta armata in cambio dell’elezione di un Parlamento costituente sovrano, mediante la partecipazione di tutti i cittadini di Euskadi. Il giorno dopo la notizia della rottura del patto la stampa divulga quella dell’arresto in territorio francese di un militante in possesso di un documento che riportava un accordo segreto stretto con Partido Nacional Vasco e Eusko Alkartasuna, datato Agosto 1998, che in sostanza impegnava i due partiti a impegnarsi per la Costituzione di una struttura unitaria sovrana che raccolga i territori “storici”, e a rompere gli accordi con PP e PSOE, partiti “nemici” del Paese Basco. Tutto ciò in cambio dell’abbandono della lotta armata e nel termine di 4 mesi. E’ reso pubblico anche un secondo documento, non firmato da PNV e EA, in cui ETA rimprovera alle due forze politiche di non aver rispettato i patti, continuando la propria intesa con il PSOE e promette la fine definitiva della lotta armata in cambio di elezioni con Euskal Herria come circoscrizione unica per costituire un Parlamento e creare una Costituzione sovrana. Il commento del premier Aznar è che, dopo un primo incontro, le trattative sono sospese per “decisione unilaterale” della controparte.
Il 21 Gennaio 2000 l’ETA riprende a uccidere con l’attentato al colonnello Pedro Antonio Blanco e un mese dopo si ripete con una autobomba che uccide un parlamentare socialista e la sua scorta; Ibarretxe dichiara formalmente rotto il patto PNV – EH.
Il 12 Marzo dalle urne esce vincente, ottenendo la maggioranza assoluta dei seggi, il PP di Aznar, che riesce a ottenere il secondo mandato consecutivo, grazie anche alla linea intransigente nei confronti dei terroristi e degli indipendentisti in generale, che proprio in virtù della vittoria si sente legittimato a continuare.
Forte della vittoria nazionale il PP spera di poter vincere le elezioni dell’anno successivo nella comunità autonoma, potendo contare sull’appoggio dei socialisti in forza del piano antiterrorismo siglato in dicembre 2000 e isolando il PNV.
1.2 – La Ley Orgánica de Partidos Políticos 6/2002, de 27 de junio (LOPP)
La linea dura contro i terroristi non cessa, nonostante la sconfitta nei paesi baschi, di essere al centro del programma di Aznar. Non può che essere così dopo la nuova ondata di sangue che causa 23 vittime nel 2000 e 15 nel 2001 e soprattutto dopo i risvolti internazionali successivi ai tragici fatti dell’11 di Settembre: il governo spagnolo si erge a protettore della democrazia e approfitta della nuova sensibilità interna e internazionale nei confronti del problema per dichiarare guerra aperta al terrorismo sia basco che internazionale, senza possibilità di distinzioni.11
Dal XIV Congresso del PP esce un documento che, in nome del “patriottismo costituzionale”, esclude la possibilità di una riforma federalista della costituzione e afferma che la guerra al terrore e ai nemici della Democrazia è aperta su tutti i fronti. Simbolici di questo programma saranno l’intervento a lato degli USA nella guerra in Iraq, per quanto riguarda la politica estera, e l’elaborazione di una nuova legge dei partiti politici, la LO 6/2002, che non permetta più a Batasuna e a quanti collaborino coi “nemici” della democrazia di poter svolgere un ruolo istituzionale negli organi rappresentativi. Tralasciando le scelte di politica internazionale, che esulano dalla nostra indagine, ma giocheranno un ruolo decisivo, a mio parere, nella recente sconfitta elettorale del PP alle politiche di Marzo, unitamente all’atteggiamento accusatorio nei confronti dell’ETA sulla responsabilità degli attentati dell’11M,12 concentriamoci un momento sulla situazione
interna.
L’approvazione del disegno di legge il 19 aprile provoca nel paese un acceso dibattito politico e dottrinale. Se una riforma della vecchia ley preconstitucional13 sui partiti politici era da tempo auspicata per la sua
inadeguatezza e indeterminatezza nell’articolare i principi costituzionali in materia (artt. 6 e 22 CE), il Governo presenta un progetto che ancora più suscita dubbi di costituzionalità oltre che di opportunità politica. Moltissimi, dal punto di vista giuridico, i punti deboli del testo presentato dal governo, che in più parti è stato modificato dopo estenuanti trattative con il PSOE.
In particolare i socialisti hanno ottenuto che la legittimazione attiva ad instare il procedimento di “illegalizzazione” fosse concessa ad entrambe le camere, anziché ai soli 50 deputati o senatori previsti dal progetto, e l’eliminazione del riferimento alla possibile efficacia retroattiva della legge.
Infatti, onde evitare che, con un cambio di nome, il partito potesse frodarla, la disposizione transitoria della bozza governativa prevedeva la possibilità di applicare retroattivamente la legge per quei partiti costituiti in data immediatamente precedente alla sua entrata in vigore con tale intento. Il contrasto con l’art. 9.3 della Costituzione (divieto di retroattività per disposizioni restrittive di diritti individuali), rilevato anche dal
10Texto integro del comunicado de ETA.”El proceso sufre un claro bloque y se pudre” , in “El Pais”, 29 Novembre 1999. 11Entrevista con el Presidente del Gobierno, in “ABC”, 20 Gennaio 2002.
12 Ci si riferisce alle 10 bombe fatte esplodere la mattina dell’11 Marzo in tre stazioni della capitale spagnola. Il portavoce
del governo, il giorno stesso rilascia una dichiarazione in cui si dice convinto della responsabilità dell’ETA nella strage, interpretata come un chiaro messaggio intimidatorio a tre giorni dalle prime elezioni nazionali senza Batasuna. Il giorno seguente, l’arrivo della rivendicazione da parte di un gruppo fondamentalista islamico vicino a Al Qaeda toglie definitivamente i dubbi sulla credibilità delle dichiarazioni del Governo, che evidentemente ha tentato di dare un colpo letale ai terroristi baschi, facendo forza sulla voglia di giustizia di una nazione scossa per le 201 vittime innocenti.
13 Ley 54/1978, chiamata così perché entrata in vigore il 4 di dicembre, 19 giorni prima dell’entrata in vigore della
Consiglio di Stato, porta il Governo a dover modificare la disposizione, come voluto dal PSOE, nel senso della sua inapplicabilità a fatti anteriori.14
Il testo viene approvato il 4 Giugno dal Congreso de los Diputados con una larga maggioranza di voti, a eccezione di quelli di Izquierda Unida e degli indipendentisti baschi e galiziani.
Nella sua versione definitiva la Ley Organica de Partidos Políticos prevede la possibilità di rendere illegale un partito attraverso un doppio binario: lo scioglimento giudiziario per via penale, in diretta applicazione di quanto previsto dall’art. 22CE per tutte le associazioni qualificate come illecite dagli art. 515 e 520 c.p. e la dichiarazione di illegalità nel caso in cui l’attività della forza politica sia contraria ai principi democratici o persegua la distruzione delle libertà costituzionali. In questo caso le Camere, il Governo o il Ministerio Fiscal possono presentare una richiesta, corredata dai relativi elementi probatori, al Tribunal Supremo, la cui Sala Especial è chiamata a decidere sulla illegalità del partito. Sarà proprio quest’ultima soluzione ad essere al centro dei dibattiti politici e giuridici, in quanto, come vedremo in seguito, non sembra essere possibile costituzionalmente. Certo, una opportunità di scioglimento extrapenale era già prevista nella precedente normativa sui partiti, ma, oltre che mai concretizzata giudiziariamente, era rimasta alquanto incompleta nel dettaglio normativo del procedimento.
La LOPP 6/2002, al contrario, ha approfondito il tema del controllo sull’osservanza dei principi democratici attraverso il meccanismo sopra descritto, elencando poi una serie di condotte che, compiute di forma reiterata e grave, permettono di dichiarare la illegalità del partito.
Considerando che in quasi tutte queste fattispecie è presente un riferimento, più o meno esplicito, all’appoggio del terrorismo, risulta abbastanza evidente il fine principale della legge: eliminare Batasuna, in quanto ritenuto pressoché unanimemente il braccio politico dell’ETA.
Di qualche giorno precedente la approvazione della legge è la diffusione di una lettera pastorale dei vescovi delle diocesi basche, dal titolo Preparar la paz, nella quale, se da un lato si dà un giudizio gravemente negativo sul terrorismo etarra, dall’altra ci si chiede se il metodo con cui lo si sta combattendo sia il più idoneo, o se piuttosto non sia controproducente, alimentando la divisione e il contrasto civico, anziché il dialogo e la conciliazione delle posizioni divergenti. Ed effettivamente la risposta dell’ETA arriva, il 4 agosto, con un altro attentato nella località turistica di Santa Pola, che il portavoce di Batasuna, Arnaldo Otegui, al contrario di tutti gli altri esponenti politici, non condanna espressamente, aprendo un’ulteriore strada, fra le varie possibili offerte dalla nuova legge, verso la messa al bando del suo partito.
1.3 – Le vicende giudiziarie di Batasuna
Come era possibile prevedere, il 13 agosto i gruppi parlamentari popolare e socialista presentano una
stato democratico, è stata rifiutata e disprezzata, mediante l’attuazione di comportamenti, quali quelli descritti in un documento informativo dei Sevizi Giuridici dello Stato presentato unitamente alla risoluzione, che vanno a coincidere con molte delle fattispecie introdotte dalla nuova Ley de Partidos.
Il procedimento avviato si chiuderà con la sentenza del 17 marzo 2003, nella quale la Sala Especial del Tribunal Supremo ordina lo scioglimento di Batasuna, in considerazione della non conformità delle condotte tenute dai suoi esponenti a quanto prescritto dalla LO 6/2002.
Presentata la questione davanti al Tribunal Constitucional mediante recurso de amparo, unica via per ottenere un giudizio sulla sentenza, inappellabile, del Supremo, Batasuna esce ancora sconfitto in virtù della STC 5/2004, che giudica conforme alla Costituzione il precedente pronunciamento.15
Lo stesso 26 agosto il giudice Baltasar Garzón, magistrato dell’Ufficio del Giudice Centrale per le Indagini Preliminari,16emette una ordinanza che fa seguito a un precedente ordine di custodia cautelare emesso il 3 maggio nei confronti di undici militanti, accusati di partecipazione ad associazione terroristica, ai sensi degli art. 515 e 516.2 del Codigo Penal. L’ordinanza, il cui testo completo è di ben 375 pagine, dispone essenzialmente i seguenti provvedimenti:
– chiusura temporanea delle sedi, dei locali e dei centri usati da Batasuna, per un periodo di tre anni, prorogabili a cinque;
– sospensione di tutte le attività svolte da Batasuna, per lo stesso periodo di tempo; – cancellazione delle pagine web collegate a Batasuna;
– divieto di concedere alla associazione servizi propagandistici mediante qualsiasi mezzo di comunicazione di massa;
– richiesta di un rapporto all’Unidad Central de Inteligencia della Polizia spagnola riguardante le persone che hanno coperto ruoli di responsabilità all’interno di Batasuna e ETA, oltre che le nuove formazioni che si propongono l’obiettivo di proseguire il programma di Batasuna.
L’ordinanza di Garzón, nonostante la coincidenza temporale con il procedimento di dissoluzione costituzionale, è totalmente indipendente da esso e, formalmente, non ha niente a che vedere con la legge da poco approvata. Essa si basa sugli artt. 520, che prevede lo scioglimento delle associazioni illecite, e 129 C.P. , che autorizza i giudici e i tribunali competenti all’adozione delle misure cautelari in questione. Di certo, però, l’ordinanza si avvale di un clima più che favorevole alla sua emanazione: la maggior parte dell’opinione pubblica, della classe politica e della dottrina spagnola ritiene ragionevole escludere dal gioco democratico chi, dopo 25 anni dal suo inizio, dimostra di non rispettarne ancora le regole.
Contrasti sorgono allorché si discute del metodo con cui questo obiettivo si pretende raggiungere: passeremo in rassegna più avanti le posizioni della dottrina sul profilo costituzionale e tecnico della legge, ma anche riguardo all’iniziativa di Garzón si sono sollevate voci polemiche. Una fra tutte, quella dell’autorevole giurista Javier Pérez Royo: «nella decisione del giudice Garzón c’è una apparenza di giuridicità, ma niente più … E’ un chiaro caso di sostituzione della volontà del legislatore con quella del giudice, che inventa un modo di procedere non previsto dalla legge. Si può e si deve procedere penalmente
(dicembre), 761– 767.
15 Su dette sentenze v. infra, cap. III
16Juzgado central de instrucciòn, si occupa della fase istruttoria delle cause per le quali il giudizio, in sede processuale,
imputato nessun dirigente di Batasuna … questa misura è priva di copertura legale…»17. Ed effettivamente,
lo stesso giudice nel suo auto afferma di adottare la misura «al margine della responsabilità … dei dirigenti», perché «Batasuna è l’ETA».18
Il successivo 2 settembre lo stesso giudice emana un altro atto19 in attuazione della precedente ordinanza, mediante il quale proibisce lo svolgimento di qualsiasi manifestazione di appoggio, sostegno o solidarietà nei confronti della organizzazione Batasuna, richiedendo alla U.C.I. e alla delegazione del governo del País Vasco di fornirgli informazioni sulla eventuale organizzazione di tali manifestazioni e ricordando che nella parte dispositiva del precedente auto, al punto 5 lett. f) stabiliva la sospensione della capacità di convocare qualsiasi manifestazione pubblica.
Sul piano politico, la risposta dei nazionalisti baschi non si fa attendere: in una relazione del Parlamento basco datata 16 settembre vengono contestate le iniziative del giudice, in particolare quella di sospendere l’attività del gruppo parlamentare Batasuna all’interno dell’organo autonomico, che rifiuta di applicare la misura. Il contrasto si basa anche su un’altra decisione, successiva alla sentenza con cui il 27 marzo 2003 il Tribunal Supremo dichiarerà illegale la formazione politica: l’ordine di scioglimento del gruppo ABGSA (Araba, Bizkaia eta Gipuzkoako Sozialista Abertzaleak), costituito il 16 aprile 2002 da deputati fino ad allora iscritti al gruppo Batasuna.
L’art. 12 L.O.P.P. effettivamente non prevede che allo scioglimento giudiziario del partito dichiarato illegale segua quello del gruppo parlamentare politicamente corrispondente, né tantomeno la perdita del mandato dei suoi componenti. Esso si limita a disporre «il termine immediato di tutta l’attività del partito politico sciolto» (art. 12.1.a), mentre l’art. 9 ritiene l’attività svolta dal gruppo parlamentare e dai suoi componenti giuridicamente rilevante ai fini della dichiarazione d’illegalità del partito. Lo scioglimento del gruppo e la decadenza dei suoi membri possono essere solo frutto di un’interpretazione estensiva e analogica del predetto art. 12, come ha fatto l’Audiencia Nacional, in sede di sospensione cautelare delle attività dei citati partiti politici, e poi la predetta Sala Especial.
I giudici sceglieranno alla fine una soluzione che scioglie sì il gruppo ma mantiene in carica i suoi componenti, lasciando salvi i diritti dei singoli eletti, titolari unici dei rispettivi seggi, in base ai principi classici della democrazia rappresentativa liberale.20
Non è mancato, tuttavia, chi ha rinvenuto in questa sentenza una violazione riflessa del diritto costituzionalmente garantito (art. 23) di partecipazione politica. Lo stesso Pérez Royo, dalle pagine di El País, fa notare che «mediante la Costituzione di un gruppo parlamentare, i parlamentari esercitano direttamente il diritto di partecipazione, in quanto membri della camera e indirettamente il diritto di partecipazione dei cittadini che li hanno eletti … questo diritto di partecipazione politica non può essere limitato in conseguenza della limitazione al diritto di associazione (art. 22 CE) … perché questo è un diritto costitutivo della
17 J. Pérez Royo, La vía penal de la ilegalización de Batasuna, in “El País”, 29 agosto 2002.
18 Auto del magistrado Don Baltasar Garzón Real, en Madrid, 26 agosto 2002, Juzgado central de instrucción n. 5,
Sumario 35/ 02 Y, p 347.
19Juzgado Central de Instrucción N. 5 de Madrid, Sumario 35/ 02 Y, Providencia del magistrado Don Baltasar Garzón
Real, en Madrid, a 2 de septiembre de 2002.
20 S. Curreri, Lo scioglimento del Gruppo Parlamentare per decisione giudiziale. Il caso basco, http:// www. web. unife.
cittadinanza e, quindi, dell’uguaglianza».21 La sospensione del diritto alla partecipazione politica è
contemplata dall’ordinamento solo in conseguenza di condanna penale o interdizione giudiziale, e quindi qualsiasi altra causa sarebbe “radicalmente anticostituzionale”22. Nello stesso articolo l’autore si riferisce anche alla decisione del Tribunal Constitucional (STC 85/2003) di confermare l’annullamento da parte del Tribunal Supremo di 241 candidature presentate da aggruppamenti elettorali nati dallo scioglimento di Batasuna, nelle elezioni municipali del maggio 2003, per le stesse motivazioni. Considerando che nel fondamento giuridico della sentenza viene prima espressamente dichiarato che l’estensione delle conseguenze della dichiarazione di illegalità di un partito agli aggruppamenti elettorali è anticostituzionale (Fundamento Juridico 24), e poi si dedica il seguente F.J. 25 a giustificare la conclusione opposta, viene da pensare ad una decisione politica, più che giuridica. E’ da considerare però inevitabile, sia per chi giudica che per chi accusa, che si venga influenzati dalle proprie concezioni politiche, perché si parla di limitare direttamente diritti politici, per l’appunto, la cui centralità, anche a livello di dibattito mediatico, finisce con dividere le opinioni in base allo schieramento da cui più ci si sente rappresentati.
Mentre nel paese sono in corso i procedimenti giudiziari, la linea del PNV segue quella della soluzione in senso indipendentista: il lehendakari (capo del governo basco) Ibarretxe annuncia il 27 settembre 2002 al Parlamento di Vitoria la prossima presentazione di un piano verso la conciliazione della questione con lo Stato spagnolo, mediante un «patto politico per la convivenza, basato sul riconoscimento del diritto del popolo basco a essere consultato per decidere del proprio futuro».23 Influenzato da un tentativo di
conquistare l’elettorato orfano di Batasuna, il plan24 contiene la richiesta di riconoscimento dell’identità
nazionale basca, l’ampliamento delle competenze locali, il controllo esclusivo del territorio, oltre che, proposta notevolmente provocatoria, il riconoscimento come «regione o nazione associata» e la rappresentanza diretta nelle istituzioni dell’Unione Europea. Al progetto segue, l’anno successivo, l’approvazione di un nuovo statuto politico per la Comunità autonoma dei Paesi Baschi, approvato dall’esecutivo basco. La riforma statutaria è presentata dal governatore come un passaggio obbligato per fermare la violenza terroristica dell’organizzazione indipendentista ETA; questa soluzione rappresenterebbe infatti, a detta del governatore, l’unica alternativa democratica che consenta di giungere presto ad un processo di normalizzazione politica. Lo statuto non viene accettato dal Governo centrale, che il 13 novembre 2003 lo impugna, ancora una volta, davanti al Tribunal Constitucional.25
Lo stesso organo sarà poi giudice del ricorso di incostituzionalità della LO 6/2002 presentato il 27 settembre 2002 dal Governo Basco. L’impugnazione di numerose disposizioni della legge si basa su una argomento di fondo: la non previsione nella Costituzione di un sistema di “democrazia protetta”, mediante il quale si possa
t
21 Amplius sul tema, F.J. Batista Freijedo, Derecho de participación a través de representantes y función constitucional
de los partidos políticos, in Revista Española de Derecho Constitucional, año 7, num. 21, sett-dic 1987, 199 ss.
22 J. Perez Royo, “Callejón sin salida”, in El país, 17 giugno 2003.
Un opinione diversa ha R. Blanco Valdés, A proposito della…, cit., passim.
23 Amplius sul tema, v. J. Pérez Royo, Una proposta costituen e, in corso di pubblicazione in Quaderni Costituzionali,
2/2004.
24 Il testo integrale della proposta di riforma statutaria è disponibile sul sito internet http:// parlamento. euskadi. Net /
actual2/ tram004_ec. pdf .
dichiarare la non conformità all’ordinamento di un partito sulla base della censura di determinate idee o programmi, non rispettosi di determinati principi, considerati fondamentali e “intoccabili” dalla carta fondamentale.
Ancora una volta, come vedremo meglio in seguito, l’esito del procedimento porterà ad un vaglio di legittimità della nuova legge sui partiti: il Tribunale Costituzionale ha avallato la tesi ufficiale del Governo, secondo cui la nuova legge condanna solo azioni, e non ideologie e determina un procedimento con le massime garanzie giurisdizionali. In una nota del portavoce del Governo sulla messa fuorilegge di Batasuna si legge: «Il procedimento di “illegalizzazione” non intende, nel modo più assoluto, vietare una determinata ideologia; in Spagna vi sono altri partiti indipendentisti e partiti antimonarchici, la cui legalità non si mette in discussione». Quindi si spiega come il motivo della proposta di illegalizzare Batasuna sia la convinzione, basata sugli elementi di prova addotti dal governo, della subordinazione della coalizione a ETA; non si tratta di una coincidenza di obiettivi, ma di una suddivisione di funzioni nell’ambito di una unica organizzazione,
diretta dalla banda terrorista, della quale il partito è evidentemente il braccio politico.26
CAPITOLO 2.- LE DEMOCRAZIE PROTETTE E LA COSTITUZIONE
SPAGNOLA
2.1 – La protezione della democrazia: modelli e classificazioni
Gli ordinamenti democratici occidentali sono oramai per tradizione caratterizzati dal pluralismo e dalla libertà politica, ma, e in quantità sempre maggiore, prevedono diversi tipi di limiti ai principi giuridici fondamentali di libertà, che risultano compressi in nome della protezione dall’ordinamento dai suoi “nemici”.
Per “democrazia protetta” possiamo intendere genericamente quella che si avvale di istituti preposti a salvaguardare il sistema costituzionale, nei suoi precetti fondamentali, dalla presenza di elementi di disturbo, che mettono in pericolo il potere costituito secondo i principi democratico-liberali.
La dottrina tradizionale vede la presenza di tale fenomeno in molte democrazie moderne come il frutto della contraddizione fra i principi classici della democrazia, per i quali il governo dovrebbe rappresentare i raggruppamenti maggioritari, lasciando comunque spazio a tutte le opinioni e senza pretendere una adesione ai principi che informano l’ordinamento, e quelli del liberalismo, che presuppongono un minimo di rispetto di principi che sono fondamentali per il funzionamento dello stato liberale stesso.
Normalmente, perché esso possa funzionare e possa esistere una opposizione rispettosa delle regole del gioco, ci si deve trovare in una società omogenea: detta caratteristica assicura una base di valori comuni nella società, che legittima l’assetto di poteri costituito. Così il Mortati, identificando nella Costituzione uno strumento di coesione fra società e Stato, sottolinea: «l’esigenza che la prima sia intesa come entità già in sé dotata di una propria struttura, in quanto ordinata secondo un particolare assetto in cui confluiscano… fattori vari di rafforzamento, che trova espressione in una particolare visione politica, cioè in un certo modo di intendere e di avvertire il bene comune e risulti sostenuta da un insieme di forze collettive che siano
26 Documento pubblicato sul sito dell’Ambasciata di Spagna in Italia, all’indirizzo: http:// www. amba. spagna. com/
portatrici della visione stessa e riescano a farla prevalere dando vita…ad un vero assetto fondamentale che si può chiamare “Costituzione materiale”».27
In contrapposizione alla Costituzione materiale è la sua concezione formale, intendendo con essa la “forma” scritta data «alle norme che si intendono collocare al sommo della gerarchia delle fonti» e cui è affidato «il rafforzamento delle posizioni di potere dominanti». Ma «in considerazione della funzione strumentale che ad essa viene… attribuita, l’osservanza [della stessa] rimane condizionata alla sua congruenza rispetto agli interessi cui è finalizzata. Interessi che si fanno valere, in via ordinaria, attraverso i procedimenti di attuazione dei principi consacrati nel testo costituzionale, affidati ad organi sottoposti all’influenza delle forze dominanti e da esse indotti ad interpretarli in modo da consentire mutamenti più o meno sostanziali del loro significato…; o in via straordinaria con le deroghe, le sospensioni o la rottura dell’ordine che ad essi ricollega».28
I fatti dimostrano che esistono negli ordinamenti liberali movimenti estremisti, i quali rifiutano il modello in questione, non riconoscendone i principi o la validità del metodo e mirano, appunto, alla rottura dell’ordine costituito. Si tratta, insomma, di “disfunzioni” del sistema democratico, paragonabili a quelle presenti nella libera concorrenza economica. Muovendo dalla sfiducia nel sistema dialettico maggioranza-opposizione, si sceglie di agire seguendo un’altra via, qualificabile come «opposizione anticostituzionale», non accettata dall’ordinamento perché intrinsecamente contraria ai suoi principi. 29
Gli strumenti classici di difesa della democrazia per disciplinare tale tipo di fenomeno sono diversi a seconda della provenienza della minaccia.
Di fronte al pericolo proveniente “dall’alto”30, quale il colpo di stato, tipici mezzi sono il controllo reciproco fra
gli organi gestori dei poteri classici dello stato, per equilibrarli ed assicurare la mutua osservanza degli obblighi imposti ai loro esercenti. Sono inoltre tipiche di questo modello l’attribuzione ad organi costituzionali di specifiche competenze di tutela delle istituzioni, e la predisposizione di norme, presenti nelle costituzioni, che vietino la revisione della forma istituzionale da esse stabilita, limitando totalmente o parzialmente la revisione dell’articolato.31
Esiste un secondo ordine di aggressione, cosiddetta “dall’interno”, contro cui fanno da scudo le norme penali che puniscono i delitti politici e le altre norme non costituzionali, come quelle che prevedono sanzioni amministrative, dirette a salvaguardare le istituzioni.
La difesa “dal basso” 32 è quella che tutela il sistema pluralistico, mediante norme e modelli organizzativi che
derogano, in misura maggiore o minore, ai principi democratici costituzionalmente previsti, dai gruppi politici che non riconoscono questi ultimi. Gli strumenti di protezione apprestati contro «l’opposizione anticostituzionale» possono operare poi diversamente, a seconda del regime politico e del tipo di difesa ad
27C. Mortati, op. cit., 30. L’autore specifica così il concetto di omogeneità: «L’omogeneità sociale non deve
esso apprestato: così, ad es. , con norme formalmente costituzionali, ma revisionabili, che prevedano l’inammissibilità dei partiti antisistema, come il caso della Legge Fondamentale di Bonn, oppure con norme «supercostituzionali», e quindi formalmente immutabili, come il caso della XII disposizione transitoria e finale della nostra Costituzione.33
E’ all’interno dalla prima fattispecie che si articola la nozione classica di democrazia protetta, la quale va oltre la tradizionale rigidità della Costituzione, sommando ad essa disposizioni specifiche e limitate, di modo che siano compatibili con le garanzie proprie del sistema democratico.
L’idea di militant democracy nasce negli anni trenta dal pensiero di Karl Loewenstein34, con riferimento alla
ricerca di soluzioni, incidenti su alcuni diritti delle formazioni sociali, per i problemi causati dalla necessità di difendere la democrazia dai suoi nuovi nemici: bisognava reagire alla possibilità che i regimi totalitari, come in quegli anni avevano fatto il fascismo in Italia, il nazional-socialismo in Germania e il marxismo-stalinismo in Russia, continuassero a minacciare l’esistenza dei sistemi democratici.
La teorizzazione di strumenti specifici atti a prevenire il ripetersi di tali eventi, che i sistemi classici non si erano mai trovati a dover fronteggiare prima, è legata, quindi, al contesto storico in cui è avvenuta.
E’ possibile ancora compiere una classificazione della difesa della democrazia a seconda dello strumento con cui essa viene prevista, che può essere costituzionale o legislativo. In quest’ultimo caso si potrebbe parlare di ordinamenti “legislativamente protetti”, il cui esempio tipico sarebbe quello statunitense in virtù della sua disciplina dell’opposizione anticostituzionale.
Prendendo invece a riferimento i parametri offerti dalle disposizioni costituzionali è realizzabile una tripartizione dei tipi di difesa presenti nelle moderne carte, potendo quindi distinguere tre livelli di incidenza delle norme: difesa della rappresentanza, difesa di accesso all’esecutivo, difesa della Costituzione.
Il primo istituto è il tipico esempio di protezione della democrazia e comporta un controllo sui partiti politici che vada a sindacarne i fini, che devono essere consentiti o non tipizzati come illeciti dall’ordinamento, pena lo scioglimento giudiziale.
Per poter qualificare una democrazia come protetta in base alla limitazione della rappresentanza ci dovremmo però trovare di fronte a disposizioni dettagliate oppure, qualora siano più generiche, a norme che, associate ad altre, permettano una interpretazione in tal senso. Significativa ai fini di questo tipo di interpretazione è la presenza, congiunta o alternativa: di norme che prevedano la presenza di un organo giurisdizionale, normalmente il Tribunale costituzionale, legittimato a sciogliere un partito politico; della previsione di un giuramento preventivo di “lealtà” verso la Costituzione, da parte degli eletti al Parlamento; di una fattispecie di “abuso” dei diritti da parte dei cittadini, riferibile al diritto di associazione; di disposizioni
28 Ibidem, 34-35.
29 Cfr. A. Reposo, L’opposizione anticostituzionale negli Stati Uniti d’America, Padova, Cedam, 1977, 11 – 13. 30 V. C. Mortati, op. cit.,vol. II, 1224 ss. , 1364 ss.
31 Così, ad es., il caso della Costituzione tedesca.
32 La definizione è del Nawiasky, Allgemenie Staatslehre, II, Einsiedeln u. Köln, 1945, 40 ss.
33 Cfr. A. Reposo, op. cit. , 15- 22. L’autore identifica nel principio “antifascista” della XII disp. trans. «il valore
fondamentale sul quale le forze politiche hanno convenuto fra loro all’atto di dare vita al nuovo asseto costituzionale repubblicano».
34 K. Loewenstein, Militant Democracy and Fundamental Rights (I/II) in American Political Science Review, 31 (giugno –
che riconoscano il “diritto di resistenza” dell’ordinamento, mettendo in discussione la sovranità popolare e la rappresentatività degli eletti.35
Con riguardo alla protezione dell’accesso al Governo, possiamo notare come essa sia attuata solitamente o a mezzo del giuramento col quale il Capo dello Stato si impegna a proteggere la Costituzione, diventando “garante” anche nei confronti del Governo, o mediante il giuramento obbligatorio prestato da quest’ultimo organo.
La protezione della Costituzione36, infine, è individuabile laddove ci sia la previsione, oltre al normale limite
del procedimento aggravato di revisionabilità della stessa, di uno super-aggravato, oppure dove si incontrino dei «limiti materiali circostanziati» al procedimento di revisione, non qualificabili come eccezionali.
Muovendo dalla precedente analisi delle disposizioni costituzionali, la più recente dottrina ha suggerito, al posto della tradizionale bipartizione fra democrazia protetta e non, una suddivisione, più duttile, in quattro categorie, che vanno da un minimo a un massimo livello di protezione, a seconda di come si combinino i diversi livelli sopra descritti.
Così potremmo collocare fra le non protette quelle democrazie in cui non sia rinvenibile alcuna disposizione in tal senso o vi sia la presenza isolata di una delle norme sull’accesso al Governo o sulla revisione costituzionale.
Si potrebbero qualificare, quindi, come limitatamente protetti quegli ordinamenti che si avvalgono di norme restrittive della rappresentanza o, congiuntamente, riferibili all’area del Governo e della Costituzione. Eventuali disposizioni isolate o sul Governo o sulla Costituzione vanno intese, però, come eccezioni non rilevanti.
Al terzo livello di protezione – quello della democrazia semi– protetta – si troverebbero gli stati in cui, oltre alle norme costituzionali sulla rappresentanza, fungono da ulteriore garanzia contro i movimenti anti-sistema le misure di uno degli altri due gruppi.
Infine come democrazia “pienamente” protetta sarebbe qualificabile quella che ricorre a tutti e tre livelli di difesa dell’ordinamento. 37
Dall’analisi delle Costituzioni dell’area geopolitica euro-atlantica, terreno classico della democrazia, emergerebbe, sulla base di tale classificazione una netta prevalenza della non protezione, con ben tredici stati su diciotto considerati, sei dei quali non presentano alcuna disposizione rilevante in proposito. La presenza di un gruppo così folto, nel quale rientrano fra le altre Italia e Francia, è abbastanza significativa nel senso di una volontà di tutela del pluralismo e di affermazione della democrazia.
La scelta della protezione sarebbe invece fortemente presente nelle repubbliche nate dallo scioglimento dell’Unione sovietica e nelle ex democrazie popolari, per non parlare della zona latino-americana, dove la stabilità di governo è in molti casi garantita con la forza, mediante il ruolo attivo delle forze armate.
In Europa la contrapposizione alla tendenza sopra segnalata è rappresentata dai paesi che provengono da precedenti esperienze di governi autoritari di destra, con la sola eccezione del nostro Paese, che pure si è
35 Cfr. A. Reposo, op. cit. , 45-57.
36Sul tema v. L. Morbidelli, Costituzioni e costituzionalismi, Reposo, M. Volpi, Diritto costituzionale italiano e comparato,
difeso dalla eventualità della ricostituzione di un partito fascista mercé la XII disp. trans.: Austria e Spagna sarebbero limitatamente protette, mentre Portogallo, Grecia e Germania nel massimo grado di protezione. Tuttavia, se guardassimo ai risultati pratici ottenibili in applicazione della LO 6/2002, la Spagna sarebbe ben inquadrabile in questa ultima categoria, in quanto potenzialmente il controllo sulle condotte di un partito e dei suoi membri ivi previsto potrebbe portare di fatto alla limitazione di fini e programmi politici. Questo tipo di controllo si andrebbe ad aggiungere alla disciplina che prescrive il giuramento del Capo dello Stato e alla previsione di due procedimenti per rivedere la Costituzione: uno di riforma (art. 167), che abbraccia tutte le ipotesi possibili, prevedendo una maggioranza rinforzata (i tre quinti di ciascuna camera) e l’altro di “revisione”, che permette la modifica totale della Costituzione o di disposizioni fondamentali, indicate nel Titolo preliminare, nel capo II, Sezione I del Titolo I e nel Titolo II, in seguito ad una doppia consultazione popolare: una per rieleggere le camere, sciolte in conseguenza della modifica, e una di approvazione referendaria del testo elaborato, previa ratifica da parte dei nuovi eletti.38
Oltre all’intervento su questi due livelli, gli art. 9.3 c) e 9.3 a) sembrerebbero richiedere non solo il rispetto delle regole democratiche, ma obbligare i partiti ad una sottoscrizione di tutti i valori costituzionali, cosa inesigibile secondo la dottrina classica, che non rinviene un principio superiore da difendere con la “militanza” né nell’indeterminato riferimento dell’art. 1 CE a «la libertà, la giustizia, l’uguaglianza e il pluralismo politico», né nel principio di soggezione alla legge e alla Costituzione, da interpretare come norma positiva e non come «ordine costituzionale», contenuto art. 9.1 CE e riferibile alla genericità dei cittadini come ai pubblici poteri.39
Abbiamo già accennato come il Governo spagnolo abbia offerto una sua interpretazione della LOPP, dichiarando di non voler sindacare i fini dei partiti e rispettando la tradizionale impostazione della Costituzione, che andiamo ad analizzare di seguito, di non protezione nei confronti dei movimenti politici.
2.2 – I partiti politici nell’ordinamento spagnolo
a) La Costituzione spagnola e le sentenze del TC sui partiti politici
La Costituzione spagnola si occupa dei partiti politici nel suo art.6, specificamente dedicato al loro inquadramento nell’ordinamento, e nell’art. 22 nell’ambito del generico diritto di associazione. Considerando che la dottrina da sempre disconosce un trattamento di protezione dai partiti politici argomentando spesso questa conclusione con la differenza delle proprie norme costituzionali rispetto alle corrispondenti della Legge Fondamentale tedesca, che da sempre è l’esempio più emblematico in tal senso, mi sembra opportuno cominciare da un osservazione sul concetto di “incorporazione costituzionale dei partiti”. Le funzioni che essi devono svolgere sono prefigurate dall’ordinamento giuridico tedesco e il loro esercizio è condizione necessaria perché dette associazioni possano essere riconosciute come partiti.
37
S. Ceccanti, Le democrazie protette: da eccezione a regola già prima dell’11 settembre, in AA. VV. / Raccolta
Relazioni, Associazione Italiana dei Costituzionalisti: Convegno annuale – 2003, disponibile sul sito internet: http:// www. associazione dei costituzionalisti. it/ materiali/ atti di convegni.
38 Amplius sul tema, R.L. Blanco Valdés, Introduzione alla Costituzione spagnola del 1978, Giappichelli, Torino, 1999,
183 ss.
39 Cfr. I. De Otto Pardo, Defensa de la Constitución y partidos políticos, Centro de estudios constitucionales, Madrid,
«La Costituzione spagnola si inserisce – al contrario – nella linea del mero riconoscimento dei partiti e attribuisce a queste entità un carattere strumentale, consistente nell’affidare loro una serie di funzioni di natura pubblica, esplicitate nell’articolo 6: esprimere il pluralismo politico, concorrere alla formazione e alla manifestazione della volontà popolare ed essere strumento fondamentale per la partecipazione politica dei cittadini».40
Si tratta di funzioni pubbliche, ma lo Stato non fa dipendere la condizione di partito dal compimento effettivo delle stesse: lo Stato concede dei «privilegi» ai partiti perché possano servire come mezzo di espressione dell’elettorato, e godono degli stessi diritti le semplici coalizioni o aggruppamenti di elettori (STC 3/1981, del 2 febbraio, F.J. 2; STC 10/1983, del 21 febbraio, f.j. 3).
Lo stesso articolo stabilisce quindi che la creazione e l’esercizio dell’attività dei partiti siano liberi, nel rispetto della Costituzione e della legge, stabilendo così il c.d. limite esterno a detta libertà (art. 6, c. 2 CE) e quindi, al c. 3, che la loro struttura interna e funzionamento debbano essere democratici (limite interno). Questa ultima disposizione, non presente nel progetto originario della costituente e inserita a mezzo dell’unico emendamento approvato sull’art. 6, è quella che ha trovato sviluppo e “interpretazione” nella l. 54/1978 sui partiti politici e nella sua recente riforma.
Questa esigenza di rispetto prevista dalla Costituzione in tema di partiti aveva già fatto ritenere a parte della dottrina la possibilità di «configurare il requisito del rispetto alla stessa come esigenza di un certo grado di adesione ai suoi principi basici»41, portando come argomentazione la natura dei partiti politici e l’ispirazione
della norma all’art. 21.2 della Costituzione tedesca.42 Effettivamente c’è una consonanza fra l’art. 6 e questa
norma nell’imporre dei limiti costituzionali esterni per i partiti, ma la norma spagnola sembra anche ispirarsi al modello offerto dalla Costituzione italiana nel suo riferimento al metodo democratico (art. 49 Cost.). La maggior parte dei costituzionalisti non ritiene possibile l’interpretazione dell’articolo in questione nel senso di una legittimazione diretta al controllo sui fini e sull’attività dei partiti, come invece è esplicitamente previsto nella Legge di Bonn. La vista mancanza di un principio costituzionale superiore, che abbia valore normativo autonomo,43 unita alla presenza del principio di uguaglianza, alla natura riformabile della carta costituzionale
e, soprattutto, al rifiuto esplicito, emerso nell’ambito dei lavori preparatori della Costituzione, di emendamenti tendenti alla introduzione di principi di democrazia protetta, fanno emergere una chiara presa di posizione a riguardo.44 In particolare il fatto che fra gli emendamenti respinti ci fosse quello presentato dal
deputato Morodo, che chiedeva l’attribuzione della competenza al Tribunal Constitucional per il controllo sui requisiti di cui all’art. 6 CE, porta a concludere per un rifiuto del modello tedesco, che prevede che sia proprio questo organo a sciogliere i partiti “antisistema”.
40 M.A. Presno Linera, Los partidos y las distorsiones jurídicas de la democracia, Ariel, Barcelona, 2000, 42-43.
41 J.A. Santamaría Pastor, Comentario al articulo 6 de la Constitución, in F. Garrido Falla (ed.), Comentarios a la
Constitución, Madrid, 1985, 94.
42 Così recita l’art. 21.2: «Quei partiti che, attraverso i loro obiettivi o i comportamenti dei loro affiliati, pretendano
ostacolare o distruggere il libero ordine democratico, o mettere in pericolo l’esistenza della Repubblica Federale Tedesca, sono incostituzionali (c. 1). Sulla incostituzionalità decide il Tribunale Costituzionale Federale( c. 3)». Tale norma ha consentito lo scioglimento del Sozialistische Reichspartei e del Kommunistische Partei Deutschlands, rispettivamente nel 1952 e 1956.
Lo stesso prof. Morodo fa notare come nell’ambiente costituente fosse ben presente la volontà di dare alla nuova democrazia un carattere pluralista e partecipativo creando una «democrazia di partiti… e in questa concezione della democrazia il criterio dominante consiste nell’includere, e non escludere, salvaguardare tutte le idee, e difendere la loro libera espressione e circolazione, così come quelle dei partiti che le incarnano». Tutto ciò con due soli principi a completamento: i limiti del rispetto della Costituzione e della legge e il controllo giudiziario. L’eventualità di una previsione di illegalità di un partito politico fu presa in considerazione dall’assemblea, ma anche su questo argomento prevalse nel costituente, secondo l’ex deputato, un «principio tacito informatore: integrare e non escludere».45
L’art. 6 è stato inoltre oggetto di più sentenze interpretative del Tribunal Constitucional, le quali sono di fondamentale importanza per l’inquadramento dei partiti nel sistema costituzionale spagnolo.
Prima fra tutte, è la STC 3/1981 a dichiarare un principio importantissimo: nell’ammettere la possibilità di un recurso de amparo in virtù dell’art. 22 della Costituzione per proteggere il diritto alla creazione dei partiti politici, stabilisce la necessaria connessione di tale disposizione con quella specificamente dedicata ai partiti politici. Questo perché essi non sono altro che un genere nella specie dell’associazione: l’art. 6 non fa che dettagliare la disciplina di una particolare, oltre che fondamentale, forma di associazione, richiedendo i requisiti di struttura interna e funzionamento democratici, così come lo fa l’art. 7 in tema di sindacati di lavoratori e di associazioni di imprenditori.
Nell’art. 22 la libertà di associazione è concessa con due unici limiti: saranno dichiarate illegali quelle che perseguano fini o utilizzino mezzi tipizzati come delitti, e proibite quelle che abbiano natura segreta o paramilitare (22.2 e 5 CE). Il rispetto di tali requisiti è inoltre affidato alla giurisdizione ordinaria, unica competente allo scioglimento giudiziario e alla sospensione di una associazione.
Per completare il quadro normativo che emerge dalla lettura di questi due articoli bisogna poi fare riferimento alle norme stabilite dalla legge sui partiti. A tal proposito merita un cenno la disciplina della vecchia “Ley preconstitucional”, in quanto dall’osservazione del suo art. 5.2 emerge una disposizione che ha costituito il punto di partenza della LOPP 6/2002, a partire dal quale, con la formulazione delle condotte elencate nell’art. 9, ci si è spinti molto più lontano di quanto fosse costituzionalmente possibile. L’art. 5.2 prevedeva i due casi di dissoluzione di un partito: secondo la lett. a) poteva essere dichiarata la dissoluzione quando si verificasse il presupposto di associazione illecita, tipizzato dagli art. 515 e 516.2 c. p. – così come nell’art. 10.2 lett. a ) della nuova legge – o, secondo la lett. b), quando la sua organizzazione o attività siano contrarie ai principi democratici. Il corrispondente art. 10.2 lett. b) della LOPP, come visto, riproduce la disposizione e rimanda a quanto disposto nei precedenti articoli per concretizzare detta opzione.
La dottrina più volte aveva criticato la vecchia LPP, oltre che per il fatto di avere fuso in una soluzione ibrida – art. 5.2 – quanto disposto dai due articoli della Costituzione riferibili ai partiti, e cioè l’esigenza di un’attività che rispetti la Costituzione e la legge, e quella di una struttura interna e di un funzionamento democratici,46 anche per la indeterminatezza dell’art 5.2 lett. b), che lasciava troppo margine di
45 R. Morodo, Derecho de partidos: un proyecto de ley polémico, in El país, 17 aprile 2002. 46 Cfr. R.L. Blanco Valdés, Los partidos políticos, Tecnos, Madrid,1990, 161 ss.
discrezionalità interpretativa ai giudici. Al contrario dalla lettura delle fattispecie dell’art. 9 LOPP emerge una normazione fin troppo dettagliata, al limite della costituzionalità.
Un argomento utile per concludere in tal senso può essere offerto dal concetto di lealtà costituzionale, da cui parte il prof. Leonardo Álvarez47, per addurre ragioni alla tesi dell’incostituzionalità dell’art. 9 LOPP: «un
principio interpretativo che esprime la pretesa dogmatica della Costituzione di dotare di efficacia i suoi principi fondamentali… Attraverso la determinazione del contenuto di una norma giuridica, esso priva di protezione normativa le attività che potrebbero pregiudicare l’efficacia dei principi fondamentali della Costituzione. Detto principio di lealtà, come istituto di difesa della Costituzione,… persegue un obiettivo di immutabilità dei principi fondamentali e… [quindi] dell’efficacia permanente delle materie che soggiacciono alla norma positiva costituzionale. In questo senso, l’oggetto di tale principio acquista un carattere soprapositivo ». Il principio di lealtà, come principio di difesa dello Stato, legittima la possibilità di togliere protezione normativa alle attività che abbiano come finalità la soppressione delle norme su cui riposa l’ordinamento costituzionale. Questa pretesa dogmática di dare efficacia ai principi fondamentali si esplicherebbe in differenti disposizioni costituzionali, come può essere il caso dell’art. 6 CE: ma se, relativamente al necessario funzionamento democratico dei partiti, ciò che si pretende è che essi non possano infrangere il principio democratico, in ossequio al principio di soggezione al diritto positivo dell’art
9.1 – che abbiamo visto riferirsi alla Costituzione come norma positiva48 – detta pretesa è superflua. E questo perché, per ottenere questo risultato, sarebbe bastato l’obbligo di rispetto alla Costituzione e alla legge espresso nello stesso art. 6.2 CE.
L’esigenza di un funzionamento democratico dei partiti politici si spiegherebbe soltanto dando un valore superiore al principio democratico, che sarebbe quindi oggetto del principio di lealtà costituzionale. Intesa in questo senso, la clausola sarebbe il fondamento dell’illiceità delle attività che non rispettano il principio democratico. Esattamente ciò che è disposto dall’art. 9.2 della LO 6/2002, che sarebbe quindi «la determinazione legislativa dei supposti di fatto di violazione del principio di lealtà costituzionale». Il principio di lealtà costituzionale costruito dalla Costituzione non è un istituto di difesa della stessa e non è riferito alla Costituzione materiale; le materie che soggiacciono al testo costituzionale non sono intangibili, come dimostra la previsione dell’art. 168 in tema di riforma costituzionale. La nuova legge sui partiti stabilisce l’illiceità civile, e non penale, dei partiti che pretendano sopprimere il principio democratico valutando il compimento di attività considerate illecite. «A partire dalla illiceità dell’azione si arriva all’illiceità dei fini, venendo così ad articolarsi, in maniera surrettizia, un principio di lealtà costituzionale come istituto di difesa della Costituzione».
In ogni caso non manca in dottrina chi sostiene la presenza di limiti materiali alla riformabilità costituzionale, basati sulla essenza stessa del sistema costituzionale. Di questa opinione è il prof. Pedro De Vega49, il quale,
superato il dubbio di costituzionalità sulla LPP 54/1978: «cosa è una attività democratica se non una attività rispettosa della Costituzione e della legge?».
47 L. Álvarez Álvarez, Lealtad constitucional, defensa de la Constitución y partidos políticos, articolo disponibile in
formato pdf. sul sito: http:// www. uclm. es / area constitucional/ ace/ leonardo_alvarez. Pdf.
48 In senso contrario all’interpretazione dell’art. 9.1 come principio di democrazia militante vedi
partendo da una concezione materiale della Costituzione, ha sottolineato la pericolosità e gli effetti nefasti di un modo di intendere solo in senso procedimentale i limiti da essa fissati, che conduce alla paradossale subordinazione dei valori su cui si basa la carta fondamentale alle regole formali da essa stessa stabilite. Di
