El sistema privado de pensiones
chileno
Injusto, riesgoso, e insuficiente
Carlos Rivadeneira Mart´ınez*
Resumen
Apoy´andose en estad´ısticas oficiales, el art´ıculo muestra que el sistema privado de pensiones chileno es insuficiente en cuanto es incapaz de asegurar pensiones que permitan vivir dignamente. Se describe el sistema privado de siones chileno, los distintos tipos y modalidades de pen-siones que entrega, y se exploran cr´ıticamente su car´acter individualista y no solidario, y los roles limitados que el Estado juega en ´el, que hacen que sea dudoso incluso con-siderarlo como un sistema de seguridad social. Se exponen el car´acter intr´ınsecamente riesgoso del sistema, y proble-mas como la discriminaci´on hacia las mujeres, y sus altos costos.
Palabras clave: Pensiones; AFP; Seguridad social; Discriminaci´on; Riesgo.
The Chilean private pensions system: Unfair, risky, and insufficient
Abstract
Based on official statistical data, the article shows that the Chilean private pensions system is insufficient insofar as it
*
Abogado, Universidad de Chile; Doctor en Derecho, Universidad de Salamanca.
is incapable of securing pensions that allow for a decent living. The Chilean private pensions system, the different kinds of pensions it provides and their modalities are des-cribed, and its individualistic and non-solidary character is critically examined, as well as the limited roles the state plays in it, all of which makes it dubious to even refer to it as a system of social security. The intrinsically risky cha-racter of the system, and problems such as discrimination against women, and high costs are presented.
Keywords:Pensions; AFP; Social security; Discrimination; Risk.
Introducci´
on
El sistema privado de pensiones chileno (en adelante tambi´en “el Sistema”), es un r´egimen de autofinanciamiento, individualista por completo, carente de solidaridad, inid´oneo para una sociedad como la chilena con una de las mayores inequidades del planeta en la distribuci´on del ingreso, y donde la inmensa mayor´ıa percibe rentas bajas, otros, ingresos medios y, unos pocos, ingresos altos. Este es el problema central del sistema, su falla estructural.
Los resultados, como mostraremos, est´an a la vista; las es-tad´ısticas muestran el dram´atico rostro de la pobreza para millo-nes de ciudadanos, quiemillo-nes la sufren hoy con sus pensiomillo-nes o la sufrir´an tan pronto se jubilen.
Expondremos primero las caracter´ısticas y el funcionamiento del Sistema, para luego presentar sus resultados y falencias, y proponer soluciones.
1.
Sistema individualista y no solidario
1.1. Un sistema de seguro privado
seguridad social.1 El Sistema rompi´o con el concepto tradicional chileno deseguridad social colectiva, para incorporarse al modelo de econom´ıa de mercado, en el cual la capacidad del individuo para enfrentar los riesgos sociodemogr´aficos depende, principal-mente, de la generaci´on de sus propios ingresos y del ahorro y previsi´on para enfrentar el futuro.2
El Sistema, hijo del modelo econ´omico neoliberal, minimiza el rol del Estado en la protecci´on de los individuos, transfirien-do a ´estos la responsabilidad de protegerse a s´ı mismos ante los riesgos de la vida. Tambi´en releva al empleador de la obligaci´on de costear junto con los trabajadores los gastos de los servicios y prestaciones destinados a atender esas eventualidades. Tal mo-delo solo permite que el Estado concurra para asegurar el finan-ciamiento del Sistema en el caso de incapacidad de ingresos de las personas para alcanzar las prestaciones m´ınimas, o para res-ponder ante situaciones deficitarias cr´ıticas producto de una mala administraci´on operacional de las unidades gestoras del Sistema.3 As´ı, el Sistema es, en la pr´actica, un seguro privado. Finan-cieramente consiste en la acumulaci´on individual de fondos des-tinados, como prima de seguro, al pago de futuras rentas; las cotizaciones peri´odicas al fondo individual son de cargo del tra-bajador, sin contribuci´on directa del empleador ni aporte fiscal, salvo cuando estos fondos no alcanzan para obtener una pensi´on bajo cierto monto, en cuyo caso el Estado da un suplemento mo-desto. De esta forma, existe una relaci´on directa entre el fondo individual y el valor de la pensi´on futura, calculada de acuerdo a las reglas del mercado de los seguros privados.
1.2. Ausencia de solidaridad
Entre los principios rectores del Sistema no est´a presente la so-lidaridad.4 M´as bien, este se basa en una visi´on individualista
1 Miranda y Rodr´ıguez (1997), p. 20. 2 ´
Idem, p. 9. 3 ´
Idem, pp. 22-23; tambi´en citado por Zapatta (1997), p. 60. 4
del hombre, a diferencia del anterior sistema de reparto, que se sustentaba en una visi´on colectivista. La supresi´on de todo ele-mento de solidaridad es reflejo de esta filosof´ıa del Sistema.5 Su car´acter es netamente individualista e intr´ınsecamente no solida-rio.6 Por ello, el Sistema no fue concebido como instrumento de redistribuci´on del ingreso.7
2.
Funcionamiento del sistema privado de
pensiones chileno
2.1. Pensiones
El Sistema contempla las pensiones de vejez (60 a˜nos mujeres y 65 para hombres), invalidez (parcial cuando existen una merma de la capacidad laboral igual o superior al 50 %, y total cuando es igual o superior a dos tercios), y de sobrevivencia ante la muerte del afiliado.
No consideramos propio del Sistema privado las prestaciones asistenciales que otorga el Estado (la pensi´on b´asica solidaria de vejez e invalidez, y el aporte previsional solidario) tanto porque
la esencia del Sistema radica en su administraci´on privada y su financiamiento (de cargo de los afiliados, con sus propias coti-zaciones), como porque el Estado act´ua en defecto del Sistema, esto es, supliendo lo que el Sistema no cubre (en el caso del apor-te previsional solidario) y aapor-tendiendo a las personas no afiliadas al Sistema (en el caso de la pensi´on b´asica solidaria). Es decir, ambas eventualidades est´an al margen del Sistema.
2.2. Pensiones
El Sistema consiste en un r´egimen de capitalizaci´on individual en el que cada trabajador financia su pensi´on con su ahorro
in-5
Elter (1999), p. 140.
6 Sapag (1995), p. 11; Von Gersdorff (1984), p. 108. 7
dividual.8 Tal financiamiento es ´ıntegro en el caso de la pensi´on de vejez (la m´as numerosa, llegando a un 70,4 % del total de las pensiones),9 mientras que en el caso de las pensiones de invalidez y de sobrevivencia se considera adem´as el aporte adicional.
2.3. Administraci´on
La administraci´on del Sistema tiene dos momentos: (a) la admi-nistraci´on de los fondos de pensiones, y (b) el otorgamiento de las prestaciones.
(a) El fondo que se forma v´ıa cotizaciones obligatorias admi-nistradas por sociedades an´onimas, la Administradoras de Fondos de Pensiones (AFP) que tienen tal funci´on, as´ı como la de otorgar las prestaciones correspondientes al Sistema. En cambio, lo que se re´une v´ıa aportes voluntarios, puede ser administrado, seg´un la voluntad del afiliado, por una AFP o por bancos o institu-ciones financieras, administradoras de fondos mutuos, compa˜n´ıas de seguros de vida, administradoras de fondos para la inversi´on y administradoras de fondos para la vivienda, u otras instituciones autorizadas.
El fondo que el afiliado acumula se invierte en el mercado, en instrumentos comerciales determinados por ley, de renta fija y renta variable, con el prop´osito de obtener rentabilidad positiva, aunque no pocas veces la rentabilidad es negativa. La inversi´on en distintos tipos instrumentos de renta fija o renta variable viene determinada por el tipo de fondo elegido por el afiliado. Al efecto hay cinco tipos de fondos (identificados con las letras A, B, C, D y E).
(b) El pago de la pensi´on, asimismo, corresponde a la AFP o compa˜n´ıa de seguros, seg´un cual sea la modalidad de pago elegida por el beneficiario. Si se opta por el retiro programado o la renta
8 Formado por la cotizaci´on obligatoria del 10 % para la generalidad de los casos (por falta de capacidad de ahorro), y el aporte voluntario, para la minor´ıa con dicha capacidad.
9
temporal, pagar´a la AFP. Si elige una renta vitalicia, pagar´a la compa˜n´ıa de seguros.
2.4. Modalidad de pago de la pensi´on
Cuando se den las condiciones que habilitan para pensionarse, quien deba recibir la pensi´on de la pensi´on (el afiliado o sus be-neficiarios en el caso de la pensi´on de sobrevivencia), debe elegir una modalidad de pago de la pensi´on, de entre cuatro: (i) renta vitalicia inmediata; (ii) retiro programado; (iii) renta temporal con renta vitalicia diferida; y (iv) retiro programado con renta vitalicia inmediata.
(i) La renta vitalicia consiste en un contrato celebrado por el trabajador con una compa˜n´ıa de seguros de vida por el cual ´
esta le garantiza de por vida al pensionado o beneficiarios una determinada pensi´on. El trabajador paga la prima de este seguro de renta vitalicia con todos sus fondos acumulados, que entonces transfiere en propiedad a la compa˜n´ıa de seguros. Para acceder a esta modalidad es necesario que exista una cantidad m´ınima de fondos, lo que siempre ocurre.
(ii) El retiro programado consiste en el pago del pensi´on que la AFP hace con cargo a los fondos de la cuenta de capitaliza-ci´on individual del pensionado. Aqu´ı, el monto de la pensi´on se recalcula a˜no a a˜no, por cuanto los fondos, que siguen en dominio del pensionado, se contin´uan invirtiendo en el mercado, de ma-nera que pueden experimentar aumentos o disminuciones. Por lo dem´as, con cada a˜no queda uno menos de sobrevida en los cuales repartir los fondos.
vi-talicia diferida comienza a ser pagada por la compa˜n´ıa de seguros con la que se celebr´o el contrato. Durante el per´ıodo que opera la renta temporal, la AFP paga la pensi´on, el afiliado mantiene la propiedad y asume el riesgo de sobrevida y el financiero s´olo respecto de la parte de su fondo que permanece en la AFP y por un determinado per´ıodo. Una vez que opera la renta vitalicia, la compa˜n´ıa de seguros asume el riesgo de sobrevida del afiliado o sus beneficiarios, y el riesgo financiero de este per´ıodo.
(iv) La r enta vitalicia inmediata con retiro programado es aquella modalidad de pensi´on en la cual el afiliado contrata con una compa˜n´ıa de seguros de vida una renta vitalicia inmediata con una parte del saldo de la cuenta de capitalizaci´on individual, acogi´endose con la parte restante a la modalidad de retiro pro-gramado. En este caso la pensi´on corresponder´a a la suma de los montos percibidos por cada una de las modalidades. Se trata, de esta forma, de una modalidad que combina la renta vitalicia inmediata con el retiro programado y se rige en cada etapa por las reglas y caracter´ısticas de aquellas.
2.5. Configuraci´on de la pensi´on
El monto de la pensi´on depende de los siguientes factores:10 (a) el capital individual acumulado hasta el momento de originarse la pensi´on; (b) la tabla de vida, que refleja el tiempo de sobrevi-vencia probable del afiliado; (c) el valor de las cuotas en que se dividen los fondos de pensiones, lo que depender´a de la rentabi-lidad de ´estos; y (d) el n´umero o longevidad del grupo familiar. Respecto de esto ´ultimo, habr´a que considerar la longevidad de los posibles beneficiarios (de ordinario, c´onyuge, hijos, madre o padre) y reservar fondos para la sobrevivencia. Por lo tanto, el monto de la pensi´on actual del afiliado (por sus posibles benefi-ciarios de pensi´on de sobrevivencia) ser´a menor.
10
2.6. Rol del Estado
El Estado cumple los siguientes roles, que se reducen a garanti-zar el otorgamiento de determinados beneficios y a fiscaligaranti-zar: (a) fiscalizador; (b) garante de ciertas prestaciones, y (c) asistencial. (a) Fiscalizaci´on estatal: El Estado controla el normal fun-cionamiento del Sistema a trav´es de la Superintendencia de Pen-siones (encargada de la supervigilancia y control de las AFP y del Sistema en general), la Superintendencia de Valores y Segu-ros (encargada de la fiscalizaci´on de las actividades y entidades que participan de los mercados de valores y de seguros en Chile), y la Contralor´ıa General de la Rep´ublica. Esta ´ultima, en tanto (adem´as de controlar la legalidad de los actos de la Administra-ci´on), fiscaliza el ingreso y la inversi´on de los fondos del Fisco, tiene competencia fiscalizadora sobre todos los reg´ımenes de la seguridad social chilena, en cuanto participen recursos del erario nacional.
(b) Adem´as de fiscalizar, el Estadogarantiza: (i) una renta-bilidad m´ınima promedio de todos los fondos de pensiones en el mismo per´ıodo, compensando lo faltante en caso de d´eficit y li-quidando la correspondiente Administradora; (ii) las prestaciones impagas del Sistema de cargo de una compa˜n´ıa de seguros en ca-so de quiebra; (iii) En el caca-so de quiebra de una Administradora de Fondos de Pensiones (AFP), el pago de la cuota mortuoria11
de-de cargo de-de la AFP, en caso de-de muerte de-de un afiliado activo o de-de un pensionado en modalidad de retiro programado o renta tem-poral; (iv) pensiones otorgadas por alguna instituci´on previsional del r´egimen anterior; (v) bono de reconocimiento.12
(c) Asimismo, el Estado realiza ciertas prestaciones asisten-ciales: (i) lapensi´on b´asica solidaria de vejez e invalidez corres-ponde a quienes no tengan derecho a pensi´on en alg´un r´egimen previsional, el Estado otorga una pensi´on b´asica solidaria de ve-jez,13o invalidez en su caso;14y (ii) elaporte previsional solidario, que busca mejorar las pensiones de vejez e invalidez resultantes del Sistema privado cuando ´estas sean de ciertos montos conside-rados insuficientes (en el caso de la pensi´on de vejez, se incremen-tan15las pensiones de montos inferiores a $255.000; en el caso de la pensi´on de invalidez se benefician las pensiones inferiores a la
ber´a ser pagada con recursos de la cuenta de capitalizaci´on individual y de la Compa˜n´ıa de Seguros en proporci´on a la distribuci´on inicial del saldo entre ambas modalidades de pensi´on.
12
Consiste de las cotizaciones que el afiliado realiz´o en el anterior r´egimen de pensiones, m´as reajustes e intereses. Es una figura creada para el evento del cambio del sistema antiguo (p´ublico) al nuevo (privado), a fin de que el afiliado lleve sus cotizaciones enteradas en el sistema anterior al nuevo.
13
Cuando se cumplan adem´as los siguientes requisitos: (a) haber cumplido sesenta y cinco a˜nos de edad; (b) integrar un grupo familiar perteneciente al 60 % m´as pobre de la poblaci´on; y (c) acreditar residencia en el territorio de la Rep´ublica por un lapso no inferior a veinte a˜nos continuos o discontinuos, contados desde que el peticionario haya cumplido veinte a˜nos de edad; y, en todo caso, por un lapso no inferior a cuatro a˜nos de residencia en los cinco a˜nos inmediatamente anteriores a la fecha de presentaci´on de la solicitud para acogerse a la pensi´on.
14
Cuando se cumplan adem´as los siguientes requisitos: (a) haber sido declarado con invalidez total o parcial; (b) tener entre dieciocho y sesenta y cinco a˜nos de edad; (c) integrar un grupo familiar perteneciente al 60 % m´as pobre de la poblaci´on; y (d) acreditar residencia en el territorio de la Rep´ublica por un lapso no inferior a cinco a˜nos en los seis a˜nos inmediata-mente anteriores a la fecha de presentaci´on de la solicitud.
15
pensi´on b´asica solidaria de invalidez).
2.7. Reflexi´on sobre el rol del Estado
Como vemos, el rol del Estado en el Sistema dista mucho de ser principal. Es, m´as bien, meramente asistencial y subsidiario del Sistema. En efecto, los ide´ologos del Sistema, partidarios del libre mercado y antiestatistas, relegaron al Estado al papel de mero “Estado guardi´an”. Contra tal postura, sostenemos que en ma-teria de seguridad social el rol del Estado debe ser principal, en tanto un pilar fundamental de la seguridad social es la justicia distributiva que ejerce el Estado. En efecto, as´ı puede entender-se que la naturaleza jur´ıdica del derecho de la entender-seguridad social sea de derecho p´ublico. Los ide´ologos del Sistema no reconocie-ron a la seguridad social como herramienta redistributiva, y la transformaron, en cambio, en un medio para inyectar recursos al mercado.
3.
Resultados del sistema privado de
pen-siones chileno
3.1. Sistema insuficiente
En el caso de la pensi´on de vejez, la m´as numerosa de los ti-pos de pensi´on (el 70,4 % seg´un datos de la Superintendencia de Pensiones), la pensi´on se financia en su totalidad con los fondos acumulados en la cuenta de capitalizaci´on individual del afiliado. En el caso de las pensiones de invalidez y de sobrevivencia (que juntas suman un 29,6 %), ´estas se financian con la suma de los fondos reunidos y el aporte adicional (supra 2.6, c, ii).
con las cotizaciones de un 10 % de los en su mayor´ıa bajos ingre-sos de los trabajadores.
Seg´un datos oficiales, al 31 de mayo de 2012, el 28,5 % de los afiliados percibe pensi´on por menos de $100.000; un 51,3 % lo hace por ingresos menores de $160.000; y un 54,6 % por ingresos inferiores al monto fijado para el salario m´ınimo a julio del 2012 ($182.000). Tales montos resultan a todas luces insuficientes, si se considera, por ejemplo, que el kilo de pan cuesta en Chile alrededor de $1.200, y el transporte en bus en un trayecto de ida y vuelta unos $1.200, con lo que en estos dos gastos b´asicos mensuales llegan a alrededor de $72.000, contando as´ı la mayor´ıa de los pensionados con muy poco dinero para costear, ellos y su grupo familiar, los dem´as gastos b´asicos (servicios b´asicos, alimentos, vestuario, salud, educaci´on, vivienda, etc.). ¡Ni pensar, desde luego, en gastos recreacionales!
3.2. Sistema intr´ınsecamente riesgoso
La precariedad de los fondos de pensiones, debida a las modes-tas renmodes-tas, basta para hacer inviable el Sistema. Sin embargo, caracter´ısticas adicionales del mismo atentan contra una id´onea acumulaci´on de fondos.
Los fondos se invierten en el mercado en instrumentos de renta variable y de renta fija, y el mercado es, desde luego, esen-cialmente riesgoso: en efecto, a mayor riesgo mayor ser´a la posibi-lidad de ganancia, y a menor riesgo menor ser´a la posibilidad de ganancia. De esta forma, para ganar m´as es necesario arriesgarse m´as. El problema es que los fondos se dividen en un valor cuota que var´ıa seg´un la rentabilidad: El valor de la cuota depende del precio de mercado de los diferentes instrumentos que integran los distintos portafolios de los fondos de pensiones, por lo que la rentabilidad que se calcule sobre su base estar´a sujeta a fuerte variabilidad.16 De manera que si el afiliado tiene diez cuotas y
cada cuota tiene un valor de $100 el fondo ser´a de $1000, y si el valor cuota baja a $50, el patrimonio bajar´a a $500 a raz´on de las mismas 10 cuotas. M´as a´un, cabe notar que incluso si el valor cuota sube por rentabilidad positiva la cotizaci´on pierde va-lor pues por el mismo monto se compran menos cuotas al costar ´
estas un mayor valor.
As´ı, en lo referido al monto de la futura pensi´on, adem´as de riesgos como (a) contingencias personales como enfermedad, in-validez, o desempleo; (b) derivados de la mala gesti´on o quiebra de la AFP que administra sus ahorros; y (c) incertidumbre rela-cionada con la longevidad del afiliado y de los sobrevivientes de su grupo familiar;17 los afiliados asumen los riesgos vinculados al curso general de la econom´ıa, como la desaceleraci´on del creci-miento econ´omico, per´ıodos con bajos o incluso negativos tipos de inter´es real y una r´apida inflaci´on.
Algunas cr´ıticas relacionadas con los riesgos econ´omicos de-nuncian la posibilidad de acuerdos entre AFP para obtener inje-rencia espec´ıfica sobre empresas privadas captadoras de inversio-nes, con lo que se lograr´ıa una influencia sobre determinado sector de la actividad econ´omica.18 Otras cr´ıticas, en tanto, apuntan a problemas de concentraci´on como el hecho de que en 1986 tres consorcios financieros estadounidenses adquirieron la mayor´ıa de las acciones de las entonces tres m´as grandes AFP, llegando a controlar m´as del 60 % de los fondos de pensiones chilenos, de un mercado de, a la saz´on, 5,5 millones de asegurados potenciales.19 Sobre lo mismo, en Chile los grandes consorcios nacionales e internacionales han sido los principales beneficiados con el siste-ma de capitalizaci´on individual en Chile. Ellos controlan las AFP m´as importantes, y a trav´es de ´estas (en tanto intervienen en la direcci´on de las empresas donde tienen representaci´on como
pro-A tuvo rentabilidad negativa de un 11,13 %, el fondo tipo B de 7,52 % y el fondo tipo C de un 3,79 %.
17
Gillion y Bonilla (1992), pp. 198, 221; tambi´en citados por Ferreras Alonso (1999).
18
Miranda y Rodr´ıguez (1997), p. 130. 19
pietarias de acciones, eligiendo a los directores de las Juntas de Accionistas) influyen en las m´as importantes empresas.20 A este respecto, si quienes controlan los recursos previsionales controlan tambi´en las instituciones financieras y las compa˜n´ıas de seguros, se da una concentraci´on de poder riesgosa para la econom´ıa na-cional, y en consecuencia para los afiliados.21 Por lo dem´as, la concentraci´on econ´omica ha provocado serias restricciones para una justa distribuci´on del ingreso nacional. Al tomar unos pocos grupos econ´omicos el control sobre el sector industrial y el siste-ma financiero, se produce una distribuci´on negativa del ingreso que favorece a estos sectores de gran poder y riqueza, lo que en definitiva no es bueno para el pa´ıs. El desarrollo econ´omico na-cional no se comparte equitativamente con los trabajadores que lo hacen posible.22
3.3. Discriminaci´on contra la mujer
Como se sabe, estad´ısticamente la mujer, en igual cargo y fun-ci´on que un hombre, gana un 30 % menos. A esto se suman el hecho de que los resultados que el Sistema tenga en las pensiones individuales depende de la remuneraci´on, en tanto se “sostiene” en las cotizaciones obligatorias que se sacan de ellas a raz´on de un 10 %. De esta forma, las pensiones de la mujer resultan m´as bajas que las del var´on.
A lo anterior se suma el hecho de que la mujer es m´as longe-va que el longe-var´on, por lo que sus fondos deben cubrir una mayor cantidad de meses que el hombre, de manera que a iguales fondos que el var´on, la mujer obtiene una menor pensi´on por distribuirse sus fondos en mayor cantidad de meses.
Adem´as, debe considerarse la desventaja de que las mujeres tienen m´as altos ´ındices de desempleo que los hombres,23 lo que
20 ´Idem, p. 100; Sapag (1995), pp. 25-26. 21
Arellano (1981), p. 28. 22 Sapag (1995), pp. 26, 40. 23
se puede deducir del mayor porcentaje de evasi´on de las cotiza-ciones por parte de las mujeres respecto de los hombres. 55,1 % de evasi´on en el caso de las mujeres, y 41,3 % de evasi´on en el de los varones, seg´un datos de la Superintendencia de Pensiones.
Resulta, entonces, que en general las pensiones de los hombres son superiores a las de las mujeres, especialmente en el caso de la pensi´on de vejez. Por ello, el a˜no 2011 diversas organizaciones sociales denunciaron ante la Organizaci´on Internacional del Tra-bajo al sistema privado de pensiones chileno por discriminatorio con la mujer.
3.4. Perjuicios y discriminaci´on contra la familia
Si la mujer se quiere dedicar a la noble misi´on de criar personal-mente a sus hijos, y por ello no trabaja o trabaja menos horas de las que podr´ıa, no recibe ingresos o recibe menos de los que podr´ıa. En consecuencia, acumula fondos inferiores, con lo que tendr´a una menor pensi´on. El Sistema opera entonces como des-incentivo para formar familia.
Tambi´en desincentiva a la familia la circunstancia de que en el caso del pensionado que tiene familia se reservan fondos para esas eventuales pensiones de sobrevivencia en beneficio de sus familiares, y as´ı menores fondos se distribuyen en el tiempo de sobrevida, resultando menores las pensiones que las que obtendr´ıa de no tener familia.
3.5. Sistema costoso
dijera alguna vez el genio de Arist´oteles, tan injusto como tratar distinto a los iguales es tratar igual a los distintos.
Adem´as, debido a la libertad para fijar las comisiones resul-ta una injusticia irriresul-tante: siempre las AFP obtendr´an ganancias por concepto de comisiones por la administraci´on de los fondos, aunque la rentabilidad de las inversiones de los fondos hubiera si-do negativa, esto es, aunque la gesti´on haya sido deficiente. Con esto se rompe la l´ogica del contrato de confianza en que la retri-buci´on que recibe el gestor o mandatario depender´a del resultado del negocio. Sin embargo aqu´ı la Administradora gana siempre, aunque el afilado pierda por rentabilidad negativa. El patrimo-nio de la Administradora es distinto de los fondos de pensiones, por lo que mientras las Administradoras tienen ganancias ingen-tes gracias a las comisiones de los afiliados, la mayor´ıa de ´estos reciben o recibir´an pensiones indignas. Como prueba de lo an-terior consid´erense algunos datos: las AFP alcanzaron en el a˜no 2005 una rentabilidad promedio de 22 %, mientras los fondos de pensiones rentaron un 5,2 %. Y en el a˜no 2010 las ganancias de estas Administradoras se debieron a una rentabilidad promedio de 27,2 %, en tanto que los fondos obtuvieron un 9,2 %. El a˜no 2011 las ganancias alcanzaron a US$142.907.349, mientras que los fondos de pensiones tipos A, B y C sufrieron una rentabilidad negativa del 7,54 %.
3.6. Desempleo y evasi´on de cotizaciones
La cesant´ıa es otro elemento con consecuencias negativas en el Sistema, en tanto que se basa en las cotizaciones, pues la presta-ci´on por desempleo en Chile no se extiende m´as all´a de 7 meses y en un porcentaje menor y decreciente de los ´ultimos ingresos.
de la pensi´on.24
Incluso en el caso de los empleados, los bajos ingresos es uno de los motivos de la no cotizaci´on del trabajador,25por cuanto la evasi´on es una forma de maximizar los escasos emolumentos pre-sentes. No es de extra˜nar, entonces, que los trabajadores de bajos ingresos presentan mayores niveles promedio de morosidad.26
3.7. Baja cotizaci´on m´ınima obligatoria
Aunque se ha sostenido por los instauradores del Sistema que la tasa de cotizaci´on del 10 % permitir´ıa al trabajador obtener una pensi´on cercana a sus ´ultimos ingresos,27 los cr´ıticos coinciden en que dicho nivel es insuficiente. En efecto, el nivel m´ınimo de la cotizaci´on obligatoria es muy bajo, tanto en valores absolutos como relativos.28 As´ı, el 54,2 % de la poblaci´on cotizante impo-ne por ingresos iguales o menores a $400.000 mensuales, lo que confirma que un gran n´umero de afiliados impone por ingresos bajos, lo que adem´as hacen discontinuamente, seg´un se deduce de la alta evasi´on de cotizaci´on mencionada, lo que conducir´a a pen-siones bajas que necesitar´an ayuda estatal v´ıa aporte previsional solidario.
Los defensores del Sistema argumentan que ´este da la posibili-dad al afiliado de mejorar su pensi´on con su ahorro voluntario,29
pero eso, que puede cierto en pa´ıses desarrollados, en Chile es dif´ıcilmente posible, como en todo pa´ıs subdesarrollado donde una gran mayor´ıa no tiene capacidad de ahorro.
As´ı, el Sistema, que se funda en la capitalizaci´on individual, supone altos, tempranos y continuos ingresos y cotizaciones, lo que no es adecuado para un pa´ıs con una econom´ıa en la que la
24 Miranda y Rodr´ıguez (1997), p. 78. 25
Ferreras (1999), p. 97. 26 Elter (1999), p. 118. 27
Pi˜nera (1986a), pp. 193-206. 28 Gillion y Bonilla (1992), p. 210. 29
mayor´ıa de la poblaci´on percibe ingresos bajos y discontinuos, que aumenta al aumentar la edad, pero decrece a medida que se acerca la edad de retiro.30
3.8. Sistema contrario a convenios de la OIT
En raz´on de todo lo anterior, el sistema chileno privado de pen-siones es contrario a diversos tratados internacionales de la Or-ganizaci´on Internacional del Trabajo.
En primer lugar, es contrario al Convenio n.o 35 (ratificado por Chile en 1937) sobre seguro obligatorio de vejez de los asala-riados en las empresas industriales y comerciales, en las profesio-nes liberales, en el trabajo a domicilio y en el servicio dom´estico. El art´ıculo 1o prescribe que “[t]odo miembro de la OIT que rati-fique el presente Convenio se obliga a mantener o establecer un seguro obligatorio de vejez en condiciones por lo menos equiva-lentes a las previstas en el presente Convenio”. Por su parte, el art´ıculo 9 dispone en su n.o 1 que “[l]os asegurados y sus em-pleadores deber´an contribuir a la constituci´on de los recursos del seguro”. Sin embargo, es el caso que el sistema chileno no con-templa aporte patronal en el financiamiento de las pensiones.
El n.o 4 del mismo art´ıculo establece que “[l]os poderes p´ ubli-cos participar´an en la constituci´on de los recursos de las presta-ciones del seguro que se establezca en beneficio de los obreros o de los asalariados en general”. Tampoco es el caso que el Esta-do contribuya al financiamiento en comento. El art´ıculo 10, en tanto, establece en su n.o 1 que “[e]l seguro se administrar´a por instituciones que no persigan ning´un fin lucrativo, creadas por los poderes p´ublicos, o por cajas de seguro de car´acter p´ublico”. A este respecto, como observamos, el Sistema es administrado por entidades que persiguen fines de lucro, en tanto sociedades an´onimas, de manera que sus ganancias se reparten entre sus due˜nos.
El mismo art´ıculo 10 dispone en su n.o 4 que “[l]os
repre-sentantes de los asegurados participar´an en la administraci´on de
30
las instituciones de seguros en las condiciones que determine la legislaci´on nacional, la cual podr´a igualmente disponer sobre la participaci´on de los representantes de los empleadores y de los poderes p´ublicos”. En el caso chileno, es nula la participaci´on de los afiliados en la administraci´on de sus fondos previsionales.
En segundo lugar, debe considerarse tambi´en el Convenio n.o 102, de 1952, relativo a la norma m´ınima de la seguridad social, y el Convenio n.o 128, de 1967, relativo a las prestaciones de inva-lidez, vejez y sobrevivientes. El Sistema no se conforma con estos Convenios, no ratificados por Chile, al menos en los siguientes aspectos:31
(a) Las tasas de sustituci´on prescrita en estos convenios son determinadas. Es el caso que en el sistema chileno la tasa de sustituci´on de las pensiones es indeterminada. Como siempre el monto de la pensi´on depender´a de los fondos acumulados, inde-pendientemente de la modalidad de pago elegida, en el Sistema la tasa de sustituci´on no est´a determinada de antemano, con lo que no se observa lo prescrito por estos Convenios.
(b) Las cotizaciones de cargo de los trabajadores no deben exceder el 50 % del total de los recursos. Resulta que en el caso chileno los trabajadores deben pagar el 100 % de las cotizaciones. (c) Los representantes de las personas protegidas deben tener participaci´on en la admini st raci´on de los reg´ımenes o estar aso-ciados a ella, con car´acter consultivo, cuando la gesti´on no haya sido entregada a instituciones reglamentadas por las autoridades p´ublicas o a un departamento estatal. En el sistema chileno ni los trabajadores ni los empleadores participan en la administraci´on de ´este. De esta forma, el Sistema se aparta significativamente de las normas establecidas en materia de seguridad social en los convenios internacionales del trabajo adoptados por la OIT, y tambi´en de la estructura de los reg´ımenes de seguridad social vi-gentes en la mayor parte de los pa´ıses desarrollados establecida en los ´ultimos decenios.32
31 Gillion y Bonilla (1992), p.219. 32 ´
3.9. D´eficit fiscal
Como vimos, el Estado chileno incurre en una serie de gastos en el Sistema (supra, 2.6). En general, el Estado interviene para responder por las p´erdidas o insuficiencias del Sistema, mientras que las ganancias son para los privados.
Como consecuencia de esto, se ha proyectado33 que el gasto
fiscal, s´olo en bonos de reconocimiento, en el a˜no 2015 alcan-zar´a unos $386.604 millones, lo que representar´ıa un 0,5 % del PIB de ese mismo a˜no, suponiendo un crecimiento esperado para la econom´ıa de 5 %. Resulta evidente que el d´eficit fiscal est´a ase-gurado si consideramos, adem´as de los otros gastos indicados, que el Estado da aporte previsional al 55,2 % de las pensiones.
4.
Conclusi´
on y propuestas
En definitiva, el sistema privado de pensiones chileno no s´olo es insuficiente, sino que no es un verdadero r´egimen de seguridad social, sino un sistema de seguro privado, en el que el trabajador asume todo el riesgo. En efecto, opera sobre la l´ogica de la justi-cia conmutativa (tanto doy, tanto recibo; tantos fondos acumulo, tanta pensi´on recibo) que es propia del seguro privado y ajena a la seguridad social y a la justicia distributiva que es su pilar fundamental, ausente en el sistema privado de pensiones chileno. En el Sistema no se cumplen los principios b´asicos que cons-tituyen la piedra de toque de un r´egimen de seguridad social. No hay ning´un elemento de solidaridad del Sistema. No resultan suficientes las pensiones, por lo que tampoco se cumple el prin-cipio de suficiencia y por tanto de universalidad objetiva (pues nominalmente puede contemplarse la cobertura pero en la reali-dad no se cubre suficientemente el riesgo), ni subjetiva (no est´a la persona cubierta efectivamente).
Adem´as, el sistema chileno no ha resultado suficiente para evitar el d´eficit fiscal, sino que, por el contrario, lo ha
incremen-33
tado debido a que el Estado financia un aumento de las pensiones bajo cierto monto, que son la mayor´ıa, por lo que en definitiva los afiliados reciben o recibir´an tan pronto se pensionen la ayuda del Estado, de manera que, desde este punto de vista, el Sistema debiera considerarse como sistema p´ublico de pensiones.
Dicho lo anterior, si se opta por mantener el modelo podr´ıa corregirse atacando el problema central (la insuficiencia de fon-dos), de modo de asegurar fondos bastantes para garantizar una pensi´on digna. Algunas medidas en este sentido podr´ıan ser:
(i) Que junto con el trabajador, cotice el empleador y el Es-tado, como se hizo por a˜nos en la historia de Chile.
(ii) Que los due˜nos de las AFP sean los propios afiliados, de manera que las ganancias de las Administradoras vayan en su beneficio. Por ejemplo, estableciendo una modalidad de “un peso, una acci´on”, con las regulaciones necesarias para evitar que termine siendo el due˜no quien m´as cotiza y por tanto tenga m´as acciones.
(iii) Nacionalizar el Sistema, de modo que el Estado se be-neficie con las ganancias que hoy son de las Administradoras, pudiendo subcontratar los servicios de administraci´on de los fon-dos. As´ı estas ganancias, ahora del Estado, podr´ıan ir en beneficio de los pensionados.
(iv) Que por sobre una cierta cantidad de ganancia de la co-rrespondiente Administradora de Fondos de Pensiones, se forme un fondo para ir en auxilio de las pensiones de modo de hacerlas suficientes.
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