Seguridad alimentaria en comunidades marginadas del medio rural en México : Proyecto Estratégico para la Seguridad Alimentaria (PESA)

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(1)INSTITUTO TECNOLÓGICO Y DE ESTUDIOS SUPERIORES DE MONTERREY EGAP GOBIERNO Y POLÍTICA PÚBLICA CIUDAD DE MÉXICO. Seguridad Alimentaria en comunidades marginadas del medio rural en México Proyecto Estratégico para la Seguridad Alimentaria (PESA). ~. •. TECNOLooco DE MONTERREY. Odín Fulgencio Rodríguez Peralta. Proyecto de Investigación Aplicada Maestría en Administración Pública y Política Pública Asesor: Dr. Carlos Brambila Paz Fecha de término de tesina: Mayo de 2013.

(2) RESUMEN EJECUTIVO La siguiente investigación tiene como propósito fundamental, producto de describir y analizar el Proyecto Estratégico para la Seguridad Alimentaria (PESA) de la Secretaría de Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural y Alimentación (SAGARPA) que ha sido parte de la política alimentaria de los últimos años en el medio rural por parte del gobierno en México, desairnllar y sustentar las recomendaciones de política pública más viables, que permitan a través de esta iniciativa, contribuir a alcanzar la seguridad alimentaria en las zonas rurales más marginadas del país. Infonnar a las políticas públicas nacionales en el tema alimentario, resulta toral y crucial en este momento (2013 ), dado el reciente cambio de gobierno y el compromiso anunciado por el Presidente Enrique Peña Nieto de en-adicar el hambre en el país y el lanzamiento de la estrategia enmarcada como Cruzada contra el Hambre. Dentro del entramado que representa la política social y en específico la política alimentaria nacional dirigida a las zonas marginadas del país, y de la cual se hace un recuento en este ejercicio, se pretende hacer una contribución para avanzar en la seguridad alimentaria, la reducción de la malnutrición y la erradicación del hambre desde un programa, que como se presentará, cuenta con el potencial para hacer una diferencia en el sistema alimentario actual, así como en la situación en la que viven las personas que habitan las comunidades más marginadas de nuestro país. Se aportarán recomendaciones de política púbica orientadas a desanollar el pleno potencial del programa, como la incorporación de una matriz de marco lógico que pennita hacer una evaluación del mismo en su totalidad, generar un sistema de indicadores que demuestre su efectividad en ténninos de producción de alimentos nutritivos, su consumo e impacto en la salud de las personas, sin pasar por alto, la incorporación en su objetivo del reconocimiento del enfoque de Derechos, específicamente el Derecho a la Alimentación, que haga del PESA, tal vez la vía más importante para contribuir a garantizarlo. Este estudio está dirigido a la SAGARP A y a la Organización de las Naciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura (F AO); y su relevancia está enmarcada, además del aporte a la seguridad alimentaria, en que representa una experiencia de colaboración que ha funcionado entre un organismo internacional y el gobierno mexicano.. 2.

(3) ÍNDICE Resu1nen ejecutivo .................................................................. . .................. 2 Abreviaturas utilizadas ................................................... ........................................ 4 Introducción y objetivos ............................... .... ....... .. .................................... 5. Capítulo 1. CONTEXTUALIZACIÓN Y CONCEPTOS. 1. l.Marco teórico y marco metodológico ............................................................. 9 1.2.Seguridad y Soberanía Alimentaria ........................................................... . 11 1.2.1. Mediciones de Seguridad Alimentaria ................................... l 5 1.3. Derecho a la Alimentación ...................................................................... 17 1.4. Enfoque de capacidades ......................................................................... 20. Capítulo 2. DIAGNÓSTICO Y ANTECEDENTES 2.1. Seguridad Alimentaria: Diagnóstico del medio rural de México .......................... 24 2.2. Oferta programática histórica en México dirigida a la Seguridad Alimentaria ........... 26 2.3. Programas actuales dirigidos a la Seguridad Alimentaria ................................... 29. Capítulo 3. PROYECTO ESTRATÉGICO PARA LA SEGURIDAD ALIMENTARIA (PESA) 3.1. Historia ............................................................................................. 32 3.2. Metodología ....................................................................................... 35 3.3. Disefio, estructura, componentes, recursos y resultados .................................... .41 3.4. Eficiencia del programa y evaluaciones .............. . ....................................... .48. Capítulo 4. CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES 4.1. Conclusiones ..................................................................................... 51 4.2. Reco1nendaciones ................................................................................ 54. Bibliografia y otras fuentes ............... .. .......................................................... 56 Anexos ................................................................................................... 60. 3.

(4) ABREBIATURAS UTILIZADAS. BID. Banco Interamericano de Desarrollo. CEDRSSA. Centro de Estudios de Desarrollo Rural y Soberanía Alimentaria. CEP AL. Centro de Estudios Para América Latina y el Caribe. CESC. Centro Estatal de Capacitación y Seguimiento de la Calidad de los Servicios Profesionales. COA. Centro de Orientación Alimentaria. CONASUPO Compañía Nacional de Subsistencias Nacionales CONEV AL. Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social. COUSSA. Componente de Conservación y Uso Sustentable de Suelo y Agua. DICONSA. Programa de Abasto Social. DIF. Desarrollo Integral de la Familia. FAO. Organización de las Naciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura. FONAN. Foro Nacional para la construcción de la política Alimentaria y Nutricional. GOP. Grupo Operativo PESA. LICONSA. Programa de Abasto Social de Leche. PAL. Programa de Apoyo Alimentario. PESA. Proyecto Estratégico para la Seguridad Alimentaria. PIDER. Programa de Inversiones Públicas para el Desarrollo Rural. PROCAMPO Programa de Apoyos Directos al Campo PRONASOL Programa Nacional Solidaridad PROGRESA Programa de Educación, Salud y Alimentación SAM. Sistema Alimentario Mexicano. SAGARPA. Secretaría. de. Agricultura,. Ganadería,. Alimentación SOR. Secretaría de Desarrollo Rural. SEDESOL. Secretaría de DesaiTOllo Social. UTN. Unidad Técnica Nacional F AO - PESA. 4. Desarrollo. Rural,. Pesca. y.

(5) INTRODUCCIÓN Y OBJETIVOS. "El día que el hambre desaparezca de la faz de la tierra, va a producirse en el mundo la explosión espiritual más grande que jamás conoció la humanidad. Nunca jamás se podrán imaginar los hombres la alegría que estallará el día de esa gran revolución" Federico García Lorca. En México, solo 6 programas a nivel federal, de una ofe1ta de más de 270 programas, están dirigidos al tema alimentario, lo que representa una cantidad ínfima de los más de 300 mil millones de pesos del Programa Especial Concurrente (PEC),; sumado a esto, "estudios como el coordinado por Jonathan Fox y Libby Haight (2010), en Subsidios para la. desigualdad, encontraron que la distribución de los programas de subsidios federales al campo con mayores niveles de presupuesto tienen una fuerte concentración en grandes productores y en algunas entidades federativas" (GESOC, 2012, p.7), incrementando las extemalidades negativas además de que algunos de ellos son regresivos como PROCAMPO o el apoyo a diésel y gasolinas de SAGARPA. En términos de producción, la Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura FAO, se ha encargado de poner en primer plano el papel de las cooperativas agrícolas y su contribución a la reducción de la pobreza y el hambre en el mundo. De los 925 millones de personas que, según se estima, padecen hambre en el mundo actual un 70% reside en las zonas rurales, donde la agricultura es el pilar principal de la economía. (F AO, 2012). La tendencia nacional no es muy diferente, gran parte de los alimentos son producidos todavía por pequeños productores y sin embargo, los recursos públicos, específicamente los de SAGARPA, están dirigidos a favorecer a los grandes productores, con prácticas insostenibles en términos sociales, económicos y ambientales. "La unidad fundamental de producción en México es la propiedad pequeña, 7 de cada 1O productores o propietarios de tierra en este país tienen menos de 5 hectáreas y la política pública no reconoce eso, sigue con el discurso de la agricultura de gran escala" (Robles, 2013).. 5.

(6) En cuanto a la política social, específicamente la aplicada por SEDESOL, no ha tenido el impacto esperado; Oportunidades por ejemplo, que es uno de los programas estrella del gobierno nacional (y que lo ha sido desde 1997 con diferentes nombres) ha demostrado en 15 años que las externalidades negativas no fueron dimensionadas y su impacto está teniendo consecuencias graves en la población, específicamente aquellas relacionadas con el consumo de alimentos poco nutritivos de las personas, ya que se "detectó que el problema de desnutrición en mujeres embarazadas o lactantes obedecía a que optaron por destinar parte de los recursos obtenidos de Opottunidadcs a comida chatarra, como sopas instantáneas o refrescos, y que dejaron de lado los productos de la tierra" (Valadez, 2012). Esta situación ha alejado al programa del logro de su objetivo principal: "Contribuir a la ruptura del ciclo intergeneracional de la pobreza, favoreciendo el desarrollo de las capacidades asociadas a la alimentación, salud y educación de las familias beneficiarias del Programa" (DOF, 2013b); todo esto agravado por un nuevo contexto internacional donde el gobierno nacional, al igual que muchos otros, han liberalizado los mercados, abierto las economías a la competencia internacional, incluido el sector agroalimentario; además de haber reducido a su mínima expresión, y en algunos casos disuelto o privatizado los servicios estatales de apoyo a la pequeña producción y al mercadeo. Las transferencias económicas, aisladas de toda una política integral que considere las diferentes dimensiones del problema, no contribuirán a resolver ni a revertir las precarias condiciones de vida de la población más afectada por la crisis alimentaria del sistema mexicano, como bien lo menciona el Dr. Gonzalo Hernández Licona, Secretario Ejecutivo del Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social (CONEVAL), "los mal llamados programas de superación de la pobreza deben ser sólo un complemento para apoyar políticas que atacan las causas de la pobreza [ ... ] si bien se ha frenado el crecimiento de la pobreza, no ha sido la mejor opción para atacar de raíz este problema" (Mesa, 2011 ). También el Director del Departamento del Hemisferio Occidental del Fondo Monetario Internacional (FMI), Nicolás Eyzaguirre ha manifestado que uno de los principales problemas de América Latina es el número de pobres existentes en la región y. 6.

(7) que "el desafio consiste en proteger a los pobres, pero evitando subsidios universales que suelen ser muy costosos y regresivos" (Mesa, 2011 ). Por el contrario, la pobreza y la desigualdad se profundizarán si se pretende continuar con prácticas asistencialistas y si no se piensa en la integración de mecanismos de retirada de los apoyos, en una lógica de apoyos temporales correctivos de pobreza, no programas permanentes que profundicen la dependencia, el incremento de "beneficiarios" y que continúen con un enfoque individualizante en vez de con acciones que alienten la cohesión comunitaria, la inclusión social, la productividad y el empleo. El Instituto Nacional de Ciencias Médicas y Nutrición Salvador Zubirán (INNSZ), ha manifestado en múltiples foros y documentos con base a la ENSANUT 2006 que "sistemáticamente, siendo del mismo nivel socioeconómico, los niños no beneficiarios del programa Oportunidades presentan consistentemente menores tasas de desnutrición que los si beneficiarios. La evidencia es dura, nos dice que la intervención del Estado sólo parece efectiva cuando se manipula la información de la evaluación; cuando se selecciona una submuestra no representativa. La infom1ación sólida, la de las encuestas nacionales, con muestreos rigurosos, nos revela que la población no beneficiaria está mejor nutrida, lo cual nos parece una situación de escándalo" (Ávila, 201 1, p. 25). En Chiapas, que de acuerdo a cifras del Instituto Nacional de Estadística y Geografia INEGI, presenta una desnutrición materna del 71.6%, y donde 1 de cada 4 mujeres tiene anemia durante el embarazo, se hace evidente que este hecho tiene un impacto profundo en la productividad de los niños, aprendizaje, desarrollo del cerebro, capacidades y condiciones de salud futuras. Zonas del país como la comentada, presentan una dependencia a las transferencias del gobierno de alrededor del 70%, siendo éstas su mayor fuente de ingreso, donde la población destina más del 80% de su ingreso total a la compra de alimentos, principalmente alimentos industrializados, abandonando la pequeña producción de alimentos para el autoconsumo. Contrario a lo que se podría pensar, la población en el medio rural cada vez produce menos alimentos, y el dinero que tienen disponible lo utilizan para consumir alimentos de las grandes empresas, que tienen la capacidad de introducir alimentos de baja calidad nutricional y alto contenido calórico hasta la comunidad más pequeña y marginada del país,. 7.

(8) haciendo que estos productos aparenten ser fuentes calóricas accesibles y dinamizantes de la economía local. El país requiere de políticas públicas que pongan el interés de la población por encima de los intereses de las corporaciones en toda la cadena agroalimentaria, desde los procesos de producción, hasta la comercialización de granos y alimentos nutritivos. Esta investigación se encuentra limitada en tanto se concentra principalmente en la parte productiva del sistema alimentario mexicano específicamente en el medio rural, pequeños y medianos productores, unidades familiares que ante la crisis alimentaria mundial, el alza de precios y la falta de políticas coherentes dirigidas a este sector, se encuentran vulnerables y en las condiciones de mayor precariedad e inseguridad alimentaria de la sociedad. Hay un sin número de variables que fonnan parte del complejo tema de la Seguridad Alimentaria y Nutricional en las que no se profundizará, solo por mencionarlas, encontramos al almacenamiento de alimentos, la distribución, el consumo, la preparación, la interdependencia global, los mayoristas, el mercado, los recursos como el agua, la propiedad de la tierra, la calidad de la misma, los transgénicos, el sol, el clima, las importaciones, el procesamiento de los alimentos, las exportaciones, las compras y la agricultura misma vista desde un enfoque técnico, ecológico y con complejas relaciones sociales, de etnia y género. Esta investigación se encuentra orientada a realizar recomendaciones al Ejecutivo Federal, específicamente a la Secretaría de Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación (SAGARPA) y la Organización de las Naciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura (F AO), específicamente en su Proyecto Especial para la Seguridad Alimentaria (PESA), dejando pendiente la revisión del marco legal para garantizar el derecho a la alimentación consagrado ya en nuestra constitución, que conllevaría un trabajo profundo tanto de creación como de transformación en el ámbito legislativo. El PESA, como pm1e de la oferta programática del ejecutivo federal representa potencialmente una oportunidad para contribuir a alcanzar la seguridad alimentaria en el país, y cobra mayor relevancia con el cambio de gobierno y el más reciente anuncio del. 8.

(9) Presidente Enrique Peña Nieto y el lanzamiento de la Cruzada Contra el Hambre, donde habrá que vigilar que no únicamente se aborde desde un enfoque asistencial, sino que considere el desarrollo sustentable de las comunidades marginadas, desde lo económico, pasando por lo social y lo ambiental.. Objetivos El objetivo de esta investigación ha sido identificar y analizar el Proyecto Estratégico para la Seguridad Alimentaria (PESA), antes Programa Especial para la Seguridad Alimentaria (PESA), como parte de la política alimentaria en el medio rural en México y arrojar recomendaciones de política pública al gobierno mexicano, particularmente SAGARPA y FAO que permitan contribuir a alcanzar la seguridad alimentaria en las zonas rurales y marginadas del país. Como objetivos particulares, 1) se presentó un diagnóstico de la situación en materia de seguridad alimentaria en zonas rurales y marginadas del país, 2) se revisó la oferta programática histórica y actual en materia de seguridad alimentaria, 3) se identificaron los elementos que componen el PESA, 5) se analizaron sus acciones, evaluaciones y resultados y 6) se definieron recomendaciones de política pública que contribuyan a la mejora del proyecto encaminado a contribuir a alcanzar la seguridad alimentaria en zonas marginadas del país.. Capítulo l. CONTEXTUALIZACIÓN Y CONCEPTOS. 1.1. Marco teórico y marco metodológico. Marco teórico Con objeto de analizar el Proyecto Estratégico para la Seguridad Alimentaria (PESA) en México, se recurrieron a las definiciones básicas de Seguridad Alimentaria, debate y consecuencias del ténnino, así como su evolución y propuestas de otros actores. Para ello fue necesario recurrir a las definiciones de distintos foros, acuerdos y tratados. 9.

(10) internacionales, así como a la definición misma del Derecho a la Alimentación y su incorporación en nuestra Constitución. Se comienza por definir una sene de conceptos, partiendo del de Seguridad Alimentaria y otros que ayudarán al lector a comprender los diferentes elementos y definiciones que acompañan al concepto. Valga decir que dentro del Proyecto Estratégico para la Seguridad Alimentaria, se hace referencia a una metodología de desarrollo que involucra el fortalecimiento de capacidades, para lo cual se hace una revisión bibliográfica y de at1ículos especializados para comprender desde la teoría de la libertad, la caracterización de las capacidades humanas a las que hace referencia el Proyecto. La investigación pm1e de la definición de conceptos para después analizar, de acuerdo a fuentes estadísticas, la condición en materia alimentaria, específicamente de la seguridad alimentaria con todo lo que su complejidad representa, desde los términos para definir qué es, hasta las heJTamientas y mecanismos para medirla. Situación que nos lleva a hacer una revisión de los diferentes instrumentos y mecanismos que se usa tanto a nivel internacional, como en país para su medición. Mediante datos oficiales se plantea una fotografía de la condición en términos de la seguridad alimentaria, haciendo referencia a la Declaración de Roma, donde se celebró la Cumbre Mundial de la Alimentación en 1996. Por último se consultaron una serie de sitios de internet de Organismos Internacionales y publicaciones especializadas impresas por distintos Centros de Estudios Nacionales que apoyaran las recomendaciones dirigidas a mejorar tanto el diseño, como la estructura programática y operativa del Programa que nos lleve a mejorar la condición en seguridad alimentaria en las zonas marginadas del medio rural mexicano.. Marco metodológico El presente proyecto de investigación aplicada se realizó principalmente a través de dos métodos, el empírico utilizando la entrevista, y el teórico, haciendo uso del análisis, la síntesis y el análisis histórico.. 10.

(11) Se realizaron una serie de entrevistas a expertos e investigadores nacionales, con profundo conocimiento de la realidad en el tema de la seguridad alimentaria y del sistema político mexicano; se aplicaron una serie de entrevistas semiestructuradas y a profundidad a expertos de distintos temas que abarca el concepto de seguridad alimentaria para obtener una panorámica general de la condición así como propuestas de solución, una serie de recomendaciones producto del análisis y la experiencia personal o en su caso institucional. La manera en la que se eligió a los expe11os, fue por el grado de conocimiento, investigación e involucramiento alcanzado en el tema. Se seleccionaron 7 expe11os, en su mayoría participantes y convocantes del Foro Nacional para la Construcción de la Política Alimentaria y Nutricional en México que tuvo lugar en el año 2012, para que pudieran aportar al tema, específicamente desde el Proyecto Estratégico para la Seguridad Alimentaria (PESA) de SAGARP A - FAO. Se definió una muestra multidisciplinaria y plural que abarcara las distintas aristas y sectores de la seguridad alimentaria y su interrelación con la política pública: se seleccionaron agrónomos, nutriólogos, funcionarios públicos, académicos, miembros de organizaciones de la sociedad civil, especialistas en desarrollo rural, personal que labora directamente en el programa desde F AO, gente externa, asesores, ex funcionarios y gente operativa o que ha laborado en la implementación del proyecto como Agencias de Desarrollo. El análisis del Proyecto consistió en una revisión de las reglas de operación, sus manuales, evaluaciones, así como bibliografia y artículos especializados que permiten apreciar su fundamento filosófico, diseño, estructura, indicadores, secuencia lógica, historia y su impacto, alternando el material bibliográfico con el apoyo de los expertos que recuperan desde su experiencia la situación actual, la política alimentaria nacional, sus consecuencias, retos y posibilidades.. 1.2. Seguridad y Soberanía Alimentaria. La seguridad alimentaria es definida en Roma en la Cumbre Mundial de la Alimentación de. 1996 y se dice que "a nivel de individuo, hogar, nación y global, se consigue cuando todas. 11.

(12) las personas en todo momento tienen acceso físico y económico a suficiente alimento, seguro y nutritivo, para satisfacer sus necesidades alimenticias y sus preferencias, con el objeto de llevar una vida activa y sana." (F AO, 2012) Como parte de la definición es necesario reconocer e identificar otros conceptos como la disponibilidad, el acceso, la utilización y a la estabilidad de los alimentos, mismos conceptos que se definen a continuación: Disponibilidad de alimentos se refiere a "la existencia de cantidades suficientes de alimentos de calidad adecuada, suministrados a través de la producción del país o de importaciones ( comprendida la ayuda alimentaria)": (F AO, 2012), la producción de alimentos, sus precios y comercialización están sujetos a ventajas comparativas de los países y al libre mercado. El acceso a los alimentos se entiende como el "acceso de las personas a los recursos adecuados (recursos a los que se tiene derecho) para adquirir alimentos apropiados y una alimentación nutritiva. Estos derechos se definen como el conjunto de todos los grupos de productos sobre los cuales una persona puede tener domino. en virtud de acuerdos. jurídicos, políticos, económicos y sociales de la comunidad en que vive (comprendidos los derechos tradicionales, como el acceso a los recursos colectivos)". (F AO, 2012 ). La utilización se refiere a la "utilización biológica de los alimentos a través de una alimentación adecuada, agua potable, sanidad y atención médica, para lograr un estado de bienestar nutricional en el que se satisfagan todas las necesidades fisiológicas. Este concepto pone de relieve la importancia de los insumos no alimentarios en la seguridad alimentaria". (FAO, 2012). Y por último la estabilidad, "para tener seguridad alimentaria, una población, un hogar o una persona deben tener acceso a alimentos adecuados en todo momento. No deben correr el riesgo de quedarse sin acceso a los alimentos a consecuencia de crisis repentinas (por ej., una crisis económica o climática) no de acontecimientos cíclicos (como la inseguridad alimentaria estacional). De esta manera, el concepto de estabilidad se refiere tanto a la dimensión de disponibilidad como a la del acceso de la seguridad alimentaria. El concepto de seguridad alimentaria, como se ha podido ver, no únicamente tiene que ver con alimentos, en 1996 el Banco mundial en su informe sobre la pobreza y el hambre distinguió. 12.

(13) ente la seguridad alimentaria transitoria, derivada de efectos climáticos o crisis económicas y la seguridad alimentaria crónica, derivada de una pobreza estructural o multidimensional persistente en el tiempo". (F AO, 2012). Es importante mencionar que el concepto de seguridad alimentaria ha sido muy polémico y ha generado un gran debate a nivel internacional, principalmente por paiie de organizaciones internacionales como Vía Campesina; el debate ha estado centrado en el cómo, ¿cómo lograr el acceso de la población a alimentos nutritivos? La seguridad alimentaria pretende hacerlo, sin importar necesariamente de dónde provengan los alimentos, es decir, los alimentos se podría importar en su totalidad si la población tiene acceso, argumentando que dadas las ventajas comparativas de otros países, los alimentos podrían ser más baratos si los compramos, sin embargo, "el sociólogo peruano Femando Eguren, director de la revista Debate Agrario, sefiala cuatro rasgos que caracterizan la situación actual: l) Los precios internacionales de los alimentos están subiendo y empujan hacia arriba los precios nacionales. Con ellos se perjudican los sectores poblacionales de menores ingresos" (Schvartzman, 2013). Organizaciones como "Rebelión", dicen que es la persistencia en la definición de seguridad alimentaria lo que nos ha llevado a que se implementen políticas públicas en todo el mundo a favor del mercado, los grandes competidores y empresas, dejando en el abandono a los pequefios productores (Fernández, 2013). Dentro de esta discusión, encontramos el concepto de autosuficiencia alimentaria, que: "se alcanza cuando se satisfacen las necesidades alimenticias mediante la producción local, generalmente suele ser un objetivo de las políticas nacionales. Tiene la ventaja de ahorrar divisas para la compra de otros productos que no pueden ser manufacturados localmente y de proteger a los países de los vaivenes del comercio internacional y de las fluctuaciones incontrolables de los precios de los productos agrícolas. También asegura el abastecimiento de alimentos para satisfacer las necesidades de las poblaciones locales" (FAO, 2002, p.4.). Sin embargo, este concepto parece estar excluido de la seguridad alimentaria y está sujeto a interpretación. Debido a lo anterior, la evolución del término de Seguridad Alimentaria, ha llevado a la comunidad internacional a crear y delimitar el término de Soberanía Alimentaria como:. 13.

(14) "el derecho de los pueblos a definir sus propias políticas y estrategias sustentables de producción, distribución y consumo de alimentos que garanticen el derecho a la alimentación para toda la población, con base en la pequeña y mediana producción, respetando sus propias culturas y la diversidad de los modos campesinos, pesqueros e indígenas de producción agropecuaria, de comercialización y de gestión de los espacios rurales, en los cuales la mujer desempeña un papel fundamental", esta definición fue derivada de las conclusiones del Foro Mundial sobre Soberanía Alimentaria en La Habana, Cuba, en Septiembre del 2001. Incluso Centros de Estudios que operan con fondos gubernamentales en México como el CEDRSSA, han optado por utilizar la definición de Soberanía en su nombre: Centro de Estudios para el Desarrollo Rural Sustentable y la Soberanía Alimentaria. Para efectos de este trabajo, la definición base será la de seguridad alimentaria por el propio nombre del Programa analizado, en el entendido y conscientes de este debate en el escenario internacional, considerando a la soberanía alimentaria como una evolución que incluye el concepto de seguridad alimentaria, determinante para el enfoque de la política alimentaria, ya que de esto podría depender el impulso que se dé tanto a la pequeña producción, como a la producción local de alimentos. Dentro de este contexto, es importante mencionar que en el país no se cuenta con una definición explícita reconocida ampliamente en referencia a política alimentaria, y es el Instituto Nacional de Salud Pública (INSP) quien define a las políticas de alimentación y nutrición como: "aquellas que tienen como principal objetivo garantizar que la población pueda tener acceso a alimentos que le permitan satisfacer sus necesidades y cumplir con los requerimientos nutritivos para una vida saludable ... " (CEDRSSA, 2008) Dentro. del. sistema. alimentario,. es. decir,. "del. conjunto. de. relaciones. socioeconómicas y técnico productivas que inciden de un modo directo en los procesos de producción primaria, transformación agroindustrial, acopio, distribución, comercialización y consumo de los productos alimentarios" (Schejtman, 2006), encontramos muy pocos programas y ninguno dirigido al autoconsumo o a la autosuficiencia alimentaiia, al menos de manera explícita.. 14.

(15) Resulta fundamentar hacer hincapié en que el concepto de Soberanía Alimentaria incluye el concepto de Seguridad Alimentara y no viceversa, máxime que nuestra unidad de análisis es un Programa a nivel nacional, el concepto de soberanía hace énfasis en la producción local de alimentos, en la autosuficiencia con libre determinación e incluye el enfoque de derechos, específicamente el Derecho a la Alimentación; mientras que el concepto de Seguridad Alimentaria, producto de su conceptualización, lo deja abierto a escenarios más flexibles que han derivado en un mayor uso de las ventajas comparativas y de la importación de los alimentos.. 1.2.1. Mediciones de Seguridad Alimentaria. La complejidad del concepto, la multifactoraliedad de sus causas, sus múltiples manifestaciones y ámbito de acción, han representado todo un reto para su medición. En México, CONEV AL ha hecho un esfuerzo por medir la pobreza alimentaria y el hambre, incluyendo indicadores de pobreza multidimensional, sin embargo, depende de la interpretación que se tenga del término o lo que se quiera medir, la medición que se realizará. Julieta Ponce (2013) del Centro de Orientación Alimentaria nos comenta "Ya no se entiende qué es inseguridad alimentaria, no hay indicadores que la puedan medir con claridad, porque yo te puedo decir, las calorías que hacen falta por el frijol en las zonas rurales se sustituyen por alcohol., refresco y galletas básicamente, entonces, qué es inseguridad alimentaria. Es insuficiente el indicador de seguridad alimentaria para poder describir una realidad porque entonces tendríamos que hablar de otras cosas, CONEV AL ha tratado de avanzar en estos indicadores, con medición de la pobreza multidimensional, como carencia alimentaria". CONEV AL también toma como concepto para medir la seguridad alimentaria la Cumbre de Roma y expresa en su Evaluación estratégica de evaluación y abasto: Dimensiones de la seguridad alimentaria que: "el Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social (CONEV AL) reconoce la importancia de los problemas de nutrición en México, ya que éstos reflejan la existencia de obstáculos para el ejercicio efectivo del derecho a la alimentación y al desarrollo social, razón por la. 15.

(16) cual se realizó la Evaluación Estratégica de Nutrición y Abasto, cuyo principal objetivo es valorar la respuesta gubernamental para atender los principales problemas nutricionales de la población mexicana, como son la desnutrición, la anemia, el sobrepeso y la obesidad. Para ello, se utiliza el marco conceptual de seguridad alimentaria, cuya tesis parte del vínculo multifactorial entre la disponibilidad, acceso, consumo y aprovechamiento de los alimentos en ambientes sanos. No obstante lo vasto del tema, el informe se centra en evaluar la política y programas federales con objetivos de alimentación o nutrición en sus beneficiarios. En este sentido, los alcances de la evaluación no se extienden a los programas sociales que apoyan la cadena agroalimentaria ni a otros programas federales que, indirectamente, pueden tener efectos en la alimentación o la nutrición." (CONEVAL, 2010).. Tal es el caso del programa PESA que no ha sido evaluado en su totalidad por CONEVAL. Desde luego los conceptos descritos con anterioridad como la disponibilidad y el acceso a alimentos juegan un papel relevante, pero también lo tienen el consumo y la calidad de los mismos, así como su permanencia en el tiempo, que de no tenerlos derivarían en insuficiencia alimentaria, identificada "cuando una persona recibe una ingesta media diaria inferior a las 2.200-2.600 calorías". (FAO, 20 I 2). Y el problema se agrava, porque no todo es al respecto de la ingesta calórica y nuestro país es un claro ejemplo, ya que la ingesta calórica, principalmente en las comunidades rurales, donde los alimentos nutritivos son sustituidos por comida chatarra y refrescos que son los productos que ofrecen la cantidad de calorías. "En México somos relativamente nuevos en medir la seguridad alimentaria asociada a la salud y a la nutrición" (Ponce, 2013) aunque pareciera lo más obvio dada la definición y el impacto que esta pueda tener. En la ENSANUT 2012, ha sido la primera ocasión para este ejercicio en el que se incluye la seguridad alimentaria, y se ha medido de acuerdo a la percepción y la experiencia de los individuos. "Se midió usando una versión adaptada para México de la Escala Latinoamericana y Caribeña de Seguridad Alimentaria (ELCSA). La ELCSA constó de 15 preguntas con opciones de respuesta "si" o "no" dirigidas al jefe de familia o a la mujer encargada de preparar los alimentos en el hogar". (ENSANUT, 2012, p.131). La escala clasifica a los hogares en cuatro categorías, de acuerdo al número de respuestas positivas y si cuentan o no con un integrantes menores de I 8 años en la familia. La clasificación puede ir de 1) seguridad alimentaria a 2) inseguridad alimentaria leve, 3) moderada y severa.. 16.

(17) Cualquiera que sea la medición que se ocupe, refleja un estado de gravedad en el país en materia de seguridad alimentaria. De acuerdo a esta última medición, se manifiesta que el 70% de la población tiene la percepción de vivir con algún tipo de inseguridad alimentaria. No sabemos por qué o a qué se refiera específicamente, habría que desagregado, y están conformes con que es una medición a pmtir de la percepción de las personas.. 1.3. Derecho a la Alimentación "El derecho a la alimentación adecuada se ejerce cuando todo hombre, mujer o niño, ya sea solo o en común con otros, tiene acceso físico y económico, en todo momento, a la alimentación adecuada o a medios para obtenerla." (ACNUDH, 2010). Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales. "El derecho a tener acceso, de manera regular, p<!nnanente y libre, sea directamente, sea mediante compra en dinero, a una alimentación cuantitativa y cualitativamente adecuada y suficiente, que corresponda a las tradiciones culturales de la población a que pertenece el consumidor y que garantice una vida psíquica y física, individual y colectiva, libre de angustias, satisfactoria y digna." (ACNUDH, 2010) Relator Especial de las Naciones Unidas sobre el derecho a la alimentación. El Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (PIDESC) de donde se deriva el Derecho a la Alimentación, fue adoptado y abierto a la firma, ratificación y adhesión por la Asamblea General de la Organización de las Naciones Unidas, en su resolución 2200 A (XXI), del 16 de diciembre de 1966, y entró en vigor el 3 de enero de 1976. Recientemente en nuestro país, el Derecho a la Alimentación fue reconocido e incluido en nuestra Constitución, específicamente el día 13 de octubre del 2011 se publica en el Diario oficial de la federación y entra en vigor el 14 de octubre. Las modificaciones al artículo 4to constitucional queda de la siguiente manera: "Toda persona tiene derecho a la. 17.

(18) alimentación nutritiva, suficiente y de calidad. El Estado lo garantizará" (DOF, 2011 ). Además, en la Fracción XX del Artículo 27 se señala "el desa1Tollo rural integral y sustentable ( ... ) también tendrá entre sus fines que el Estado garantice el abasto suficiente y oportuno de los alimentos básicos que la ley establezca" (DOF, 2011). Para el 2011, el derecho a la alimentación fue admitido por 18 estados de la República (de los 16 mínimos necesarios). Este reconocimiento ha generado mucha satisfacción en académicos, expertos y organizaciones de la sociedad civil, que fue fmto del trabajo de muchos, quienes han estado impulsando refonnas para que quede garantizado en la Constitución y a partir de estas modificaciones se pueda hacer una Ley Reglamentaria y definir los programas conducentes a la garantía de este nuevo derecho. El PESA y la más reciente Cmzada contra el Hambre, pueden ser elementos sustanciales para la garantía de este derecho si se toma la oportunidad y se establecen de manera sistémica los instrumentos para poderlo garantizar. La propuesta del reconocimiento del Derecho a la Alimentación es un tema que llevaba más de 20 años activo, desde que en 1986, el nutriólogo Salvador Zubirán, en su discurso de recepción de la medalla "Belisario Domínguez" otorgada por el Senado lo solicitó. La respuesta omisa significó entre otras, la ingesta deficiente de nutrientes y una alimentación inadecuada para millones de campesinos e indígenas. En este punto no podemos olvidar el Tratado de Libre Comercio de América del Norte, filmado en 1994, y que acabaría con los programas de apoyo a la producción agroalimentaria del país. Fue entonces cuando surgió la primera iniciativa legislativa de derecho a la alimentación, respaldada en una propuesta del Frente Mexicano por el Derecho a la Alimentación, que consideraba necesario incluirlo en la Constitución ante las condiciones desventajosas que dejaba al pueblo mexicano la nueva apertura comercial. Se dieron más de 20 propuestas en ambas cámaras, la mayoría haciendo alusión a los acuerdos internacionales suscritos por el gobierno que garantizaban el derecho a la alimentación, como la Declaración Universal de los Derechos Humanos y el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales. Pasaron casi 17 años hasta que se elaboró la propuesta definitiva; el Senado aprobó en 2004 un proyecto de decreto. 18.

(19) que quedó en la Cámara de diputados varios años en debate hasta la reciente refonna de 2011. Como señala el CONEV AL (201 O), "el derecho social a la alimentación, entendido como el derecho a todos los individuos a disfrutar del acceso físico y económico a una alimentación adecuada y los medios para obtenerla (OACDH, 2004), está reconocido en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en la Ley General de Desarrollo Social y en la Ley General de Salud". Oliver de Schutter, relator especial de Naciones Unidas sobre el Derecho a la Alimentación identificó como "clave" el reconocimiento de este derecho en el país, dijo que "es un gran avance para México" y alentó al Estado mexicano "a diseñar una estrategia nacional para la realización del derecho a la alimentación, reorientando las políticas públicas de desarrollo rural y agrícola, de salud y de comercio, con base en el derecho a la alimentación", haciendo énfasis en que "no debe entenderse como el derecho a ser alimentado, sino como el derecho a poder alimentarse" (Schutter, 2011 ). Cabe recordar que el relator realizó una vista al país en junio del 201 1, justo antes de ser incluido el derecho a la alimentación en nuestra Constitución. Como afirman Shamah Levy, Villalpando Hemández y Rivera Domarco en el 2007, "el ejercicio efectivo del derecho a la alimentación debe traducirse en una nutrición adecuada, que es un factor fundamental para gozar de una buena salud y, por tanto, de una calidad de vida óptima". (CONEVAL, 2010, p.8.). Aseguran que si la desnutrición se presenta los dos primeros años de vida, incluyendo los meses de gestación, se convierte en un factor de riesgo grave de mortalidad y morbilidad afectando además al desarrollo físico y mental a largo plazo. Por otro lado, también el sobrepeso y la obesidad, resultados de una mala nutrición, son causas de enfermedades crónicas que pueden derivar en la muerte. En este contexto y reconociendo la importancia de los problemas de nutrición existentes en México, hago referencia al PESA, dado que desde su propio nombre implica alcanzar la seguridad alimentaria, materia sustancial de garantizar el Derecho a la Alimentación, abriéndose una clara oportunidad del programa para poder tomar como fundamento legal, la refonna al 4to. Constitucional referente al derecho a la alimentación y asumirla como un modelo de producción de alimentos, accesibilidad, disponibilidad y. 19.

(20) consumo, que son elementos que componen la definición de seguridad alimentaria de la FAO. Es importante distinguir la relevancia del Derecho a la Alimentación y lo que ha representado que se haya reconocido en México, ya que en ningún documento público del programa, ya sea del PESA o SAGARPA, incluidas las reglas de operación, encontramos mención del derecho a la alimentación.. 1.4. Enfoque de capacidades. La base teórica del PESA está sustentada en el enfoque de capacidades, uno de sus máximos exponentes de este enfoque es Amartya Sen y su teoría de las libertades, donde realizó su contribución a la visión de la pobreza desde el fortalecimiento de las capacidades y el desarrollo humano. Entendiendo de la libertad "tanto los procesos que hacen posible la libertad de acción y de decisión como las oportunidades reales que tienen los individuos, dadas sus circunstancias personales y sociales." (Sen, 2000, p.33.) Sen (2000) argumenta que dentro de los múltiples factores de la pobreza "existen buenas razones para concebir la pobreza como la privación de capacidades básicas y no sólo como una renta baja" (Sen, 2000, p.37.). Refiriéndonos al caso de México, solo con transferencias económicas (programa oportunidades) que permiten elevar la renta de las familias, y que no es suficiente para valerse por ellos mismos y producir lo que requieren y alcanzar lo que realmente valoran: "Si el fin es centrar la atención en las oportunidades reales del individuo para alcanzar sus objetivos (como recomienda explícitamente Rawls), habría que tener en cuenta no sólo los bienes primarios que poseen las personas, sino también las características personales relevantes que detenninan la conversión de los bienes primarios en la capacidad de las personas en alcanzar sus fines". (Sen, 2000, p.45.). Dicho sea en este contexto, si lo que una persona en el medio rural de nuestro país valora es estar sano, qué tan capaz es la población que vive una comunidad rural de garantizarlo si no es capaz ni siquiera de decidir sobre lo que consume; qué tan capaz es de elegir lo que va a consumir si las únicas alternativas que tiene son las que vienen del exterior en forn1a de productos industrializados porque ya no es capaz de producir. Indudablemente hay un problema de disponibilidad y accesibilidad, que puede ser resuelto si las familias y los. 20.

(21) individuos tienen la capacidad de producir y decidir sobre lo que tienen. Invertir en el desarrollo humano y la capacidad de las personas para satisfacer sus necesidades de alimentación es la principal tesis de este análisis. Sen propone evaluar el desarrollo mediante las capacidades que tienen las personas de realizar las tareas que consideran valiosas y que han decidido llevar a cabo en su vida y paradójicamente siempre se ha resistido a hacer un listado al respecto de las capacidades básicas humanas que se requieren fortalecer, insistiendo en que depende de cada comunidad y recaer sobre ellas la elección que hagan de acuerdo a sus fines específicos, argumentando que no sería posible definir un listado universalmente válido de capacidades porque existen profundas diferencias entre los fines considerados valiosos entre las distintas comunidades. Sin embargo, Nussbaum (2003, pp. 39-44), partiendo del trabajo de Sen, si hace un reconocimiento de las capacidades y enlista 1O capacidades básicas que deberían ser aseguradas a cada persona en viitud de su dignidad humana: 1) Vida: Toda persona debería ser capaz de llevar una vida de una duración nom1al. 2) Salud corporal: Tener adecuadas condiciones de salud, alimentación y vivienda. 3) Integridad corporal: Gozar de libertad de movimientos y seguridad.. 4) Sentidos, imaginación y pensamiento: Recibir una educación que pennita desarrollar estas capacidades y un ambiente de libertad para manifestar gustos y creencias.. 5) Emociones: Capacidad de amar, de estar agradecido en las diversas fonnas de asociación humana. 6) Razón práctica: Ser capaz de fonnular una concepción del bien y un plan de vida.. 7) Afiliación: Capacidad de vivir con otros, de establecer relaciones sociales, de ser respetado y no discriminado.. 8) Otras especies: Ser capaz de respetar a los animales, las plantas y demás especies del mundo natural.. 9) Juego: Ser capaz de jugar y reír. 10) Control sobre el propio ambiente: Gozar de op01iunidades de participación política, derechos de propiedad y del trabajo.. 21.

(22) Es importante identificar estas capacidades, dado que el PESA en sus principios reconoce el enfoque de capacidades como un tema toral de su metodología, incluso en el objetivo del Proyecto se enuncia: "Contribuir al desarrollo de las capacidades de las personas y su agricultura familiar en localidades rurales de alta y muy alta marginación, para incrementar la producción agropecuaria, innovar los sistemas de producción, desarrollar los mercados locales, promover el uso de alimentos y la generación de empleos para lograr su seguridad alimentaria y el incremento del ingreso" (SAGARPA, 2012b). Particularmente las capacidades correspondientes al número 2 y al 6 parecen ser las que reconoce en su objetivo el PESA con mayor énfasis. Siendo que al generar una visión comunitaria y una visión regional de su futuro, pretende generar un plan de vida que los habitantes de las comunidades trabajen en construir.. Nuevamente, es necesario hacer mención que estas son las capacidades básicas que Nussbaum dice tendrían que ser aseguradas a cada persona en virtud de sus dignidad humana. En lo referente a lo que debería estructurar las relaciones económicas internacionales, Nussbaum (2003) enuncia 1O principios relevantes: 1) Aunque todos los países sean responsables del desarrollo de las capacidades de todos. los hombres, el primer interesado en su gente (aunque suponga una sobreprotección) ha de ser el propio país. 2) Se ha de respetar la soberanía nacional, y persuadir acerca de la promoción de las. capacidades por medios pacíficos. 3) Las naciones prósperas tienen la responsabilidad de ayudar a las pobres con una. proporción sustancial de su PBI. 4) Las organizaciones multinacionales tienen la responsabilidad de promover las. capacidades humanas en las todas las regiones donde operan. 5) Las estructuras principales del orden económico global deben ser justas con los países. pobres y en desarrollo. 6) Es necesario desarrollar una esfera pública global mínima y descentralizada (pero. fuerte).. 22.

(23) 7) Todas las instituciones (y la mayoría de los individuos) deben focalizarse en los problemas de los desaventajados en cada nación y región. 8) La comunidad mundial ha de poner énfasis en el cuidado de los enfennos, los mayores. y los niños. 9) La familia debe ser tratada como una esfera prec10sa pero no privada cuando es. negligente. 10) Todas las instituciones y los individuos tienen la responsabilidad de apoyar la. educación. como. la. clave. del. empoderamiento. de. las. personas. actualmente. desaventajadas . Aunque suena a un decálogo muy ambicioso, son un punto de partida de una discusión necesaria para construir un mundo donde todos los seres humanos gocen de las capacidades para una vida digna, dentro del sistema internacional como dentro de los contextos nacionales. Siendo así, el PESA resulta de entrada un proyecto ambicioso, que dentro de su ambición parece estar una de sus más grandes debilidades, ya que al menos en su metodología y fundamentos teóricos no parece haberlas, retoma gran pa11e de la vanguardia en términos de desarrollo para hacer de ésta, una propuesta sustentable que sirva como contrapeso a las propuestas asistenciales de nuestra política social. El otro elemento importante como concepto es el de infraestructura, que de acuerdo con la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), la producción eficiente de los servicios de infraestructura es uno de los aspectos más importantes de las políticas de desmrnllo (Rozas y Sánchez, 2004) y es una de las maneras más eficientes para combatir la regresividad del gasto, sabiendo que más del 60% de los programas sociales en México son regresivos, con información de CONEV AL. Entendiendo como infraestructura "el conjunto de estructuras de ingeniería e instalaciones (por lo general de larga vida útil) que constituyen la base sobre la cual se produce la prestación de servicios considerados necesarios para el desarrollo de fines productivos, políticos, sociales y personales (BID, 2000)" (Rozas y Sánchez, 2004, p.9.). Es indispensable revertir el atraso en infraestructura productiva que existe en nuestro país, específicamente, aquella dirigida a la producción de alimentos.. 23.

(24) Capítulo 2. ANTECEDENTES Y DIAGNÓSTICO. 2.1. Seguridad Alimentaria: Diagnóstico del medio rural de México. En México, según la más reciente Encuesta Nacional de Salud y Nutrición 2012, 70% de los mexicanos viven con algún tipo de inseguridad alimentaria (ENSANUT 2012, p. 145); de acuerdo al Instituto Nacional de Estadística y Geografia (INEGI), entre el 2000 y el 2011 más de 102 mil 568 personas perdieron la vida por deficiencias nutricionales, un promedio de 8 mil 54 7 anuales, 23 mexicanas y mexicanos mueren cada día a causa del hambre y la desnutrición, casi uno por hora; en el último sexenio el presupuesto dirigido a mitigar el hambre y la desnutrición se redujo considerablemente y particularmente en el ejercicio fiscal 2012, bajando del 15% del presupuesto total designado al combate a la pobreza en el 2007, a solo el 8.5% en el 20 I 2; el precio de la canasta básica aumentó 9% el último año; según CONEVAL 21 millones de mexicanos viven en pobreza alimentaria y la prevalencia de desnutrición crónica en población infantil es del 12.5%, elevándose a 34.7% cuando se calcula en la población indígena en el medio rural del país (Martínez, 2013). No es sorpresa para nadie que el problema de la desnutrición en México sigue siendo muy grave y tarea pendiente, la ENSANUT 2012 hace evidente que las mayores desigualdades se ubican en el sur del país, en el medio rural y principalmente en las comunidades indígenas. La pobreza, marginación, dependencia alimentaria, insalubridad, malnutrición y la falta de políticas coherentes que resuelvan la problemática de manera integral y sistémica, han provocado que la población en el medio rural del país, principalmente la población indígena, viva con los niveles de calidad más indignos del país y de la región latinoamericana en su conjunto. Según Robles (2013 ), "ahora hay menos productores que en 1991 que estén capacitados o asesorados que en 2007, 16 años en los que se redujeron los indicadores de capacitación. El financiamiento era poco en ese entonces, ahora hay menos unidades de producción financiadas que en 1991, uno podría esperar lo contrario, pero aún con el. 24.

(25) incremento en número de las unidades de producción, no se incrementó, el censo del 2007 indica que solo el 4% de la unidades de producción reciben financiamiento, SAGARPA dice que entre el 7 y el 8%, de cualquier manera, los dos datos son demoledores, no hay financiamiento. Tenemos menos bodegas ahora, que las que teníamos en 1991, en metros cúbicos de almacenamiento, tenemos menos ahora. Antes eran públicas, de IMECAFE, CONSAPO, DICONSA, muchos de ellas almacenaban granos y ahora tenemos menos". En materia alimentaria estamos viviendo la peor de las dependencias históricas del país, impo11amos alrededor del 33% del maíz, 50% del trigo, 80% de arroz, 95% de oleaginosas, 1/3 de la carne de cerdo y res, 20% de leche y en general, importamos más del 50% de los alimentos que consumimos, de acuerdo a Jesús Guzmán, investigador del Centro de Estudios para el Desanollo Rural Sustentable y la Soberanía Alimentaria de la Cámara de Diputados (Guzmán, 2013). Según los expertos entrevistados, el panorama no es diferente a lo que nos dicen las cifras, Guzmán (2013) de CEDRSSA nos comenta que "la gente perdió la capacidad de producir sus propios alimentos, la gente que está en el campo tiene hambre y está en pobreza porque no tiene sus capacidades históricas que definió la producción campesina y esto es un hecho al revisar la balanza comercial, importamos más de la mitad de lo que consumimos y los sistemas de distribución no alcanzan para llevar alimentos nutritivos a las comunidades más marginadas". Hemos perdido la capacidad de producir nuestros alimentos y tenemos políticas públicas que no reconocen el contexto y características de nuestro campo, no podemos concebir al "campo mexicano" como uno solo y como un todo, existen diferencias elementales que son fundamentales reconocer para su análisis; de acuerdo a Robles (2013) "Entre 1991 y 2007 tenemos 2 millones más de propietarios de la tiena, en la misma superticie, no cambió la superficie, en total tenemos 7 millones 400 mil propietarios, entre ejidatarios, comuneros y propietarios privados, aumentamos de 5.5 a 7.4 millones, prácticamente 2 millones más. Eso nos está hablando de que se pulverizó la tierra, y que además la unidad fundamental de producción es la propiedad pequeña, 7 de cada 1O productores o propietarios de tierra en este país tienen menos de 5 hectáreas y la política pública no reconoce eso, sigue con el discurso de la agricultura de gran escala, de que hay. 25.

(26) que apoyarlos y no genera ningún apoyo para el tipo de agricultura pequeña, que es la mayoritaria y tiene una gran presencia". Esto pareciera no relevante y se podría argumentar que los pequeños propietarios son improductivos y aunque tienen gran parte de la tierra no la trabajan, sin embargo "generan el 54% de todo el empleo rnral y si nos vamos hasta 10 hectáreas vemos que generan 7 de cada 1O empleos en estas regiones, aportan el 39% de la producción de granos básicos y lo hacen en el 16% de la superficie y sin apoyos, quiere decir que son los más productivos, generan mucho más y no los tomamos en cuenta, no hacemos nada con ellos, ese es uno de los grandes problemas de porque no generamos resultados" ( Robles, 2013 ).. 2.2. Oferta programática histórica en México dirigida a la Seguridad Alimentaria. En México después del programa de fomento agrícola conocido como Sistema Alimentario Mexicano (SAM) que funcionó entre 1979 y 1982, y a partir de su desaparición, se han presentado una serie de refonnas que han desarticulado y destruido el campo nacional, principalmente la pequeña y mediana producción, enmarcados dentro de una estrategia neoliberal. El proceso se intensifica a partir de 1988 con una abrnpta reestructuración del agro mexicano, retirando la mayor parte de apoyos, subsidios y regulaciones estatales que desde los años 70 le daban cohesión y estructura a la producción rural (Arteaga, 1985). En 1992 se le retira al estado el encargo constitucional del reparto de tierras, dicho sea de paso, el tema de tie1rns es un elemento crucial que como ya se comentó anterionnente no profundizaremos al respecto, lo que es indispensable saber es que a partir de este momento se hace énfasis en que, así como la producción, también la propiedad de la tierra se rija por las leyes del mercado. Aunado a esto, el efecto de la globalización, particularmente la concreción del Tratado de Libre Comercio (TLC) con Estados Unidos y Canadá, sentó las bases para la apertura de fronteras al agro mexicano, dejando en una más que evidente indefensión a los productores nacionales. El gobierno abandonó toda actividad agropecuaria, subsidios y regulaciones en la que no se era competitivo, olvidando las evidentes asimetrías entre. 26.

(27) ambos países, principalmente debido a los subsidios a la agricultura del país vecino del norte ( como en otros países desarrollados), ofreciendo a Estado Unidos el sector, como un botín en el cual invertir para aceptar la finna del TLC; a la par se apoyó a los grandes productores nacionales para ser cada vez más eficientes en la producción para exp01taciones y tuvieran una mayor pmticipación en el ámbito internacional (Fritscher, 2002). Según Ponce (2013), del Centro de Orientación Alimentaria "El estado no ha sido capaz de resolver el problema de inseguridad alimentaria, y cuando el mercado entra a la escena, se convie1te en la necesidad de la soberanía alimentaria, no solo de la seguridad alimentaria. Con base en las dimensiones de la seguridad alimentaria, tendría que ser de tres maneras en las poblaciones rnrales, 1) que ellos produjeran sus alimentos, 2) que trabajaran para acceder a los alimentos o 3) si no pudieran que el estado con sus programas de asistencia alimentaria llegara a dotar a las comunidades con el alimento. La primera se agotó, no hay producción, la segunda menos, porque como no hay desarrollo de capacidades lo que hubo ni siquiera fue creación de empleos, sino fuga a través de la migración y abandono del campo, entonces ya no le quedó de otra al gobierno más que tratar de ayudar con sus programas asistenciales pero fue insuficiente". Para combatir las abruptas refonnas en 1991 el gobierno creó ASERCA, Apoyos y Servicios a la Comercialización Agropecuaria, dirigida a los grandes productores, quienes representan un porcentaje ínfimo del porcentaje total del país (considerando la grave situación de tenencia de la tierra del país ya que las pequeñas parcelas no tienen una vocación productiva), el estado mexicano crea un colchón que les de soporte principalmente en el rnbro de la comercialización una vez que se abría el agro al mercado mundial . En 1994 se crea PROCAMPO, Programa de Apoyos Directos al Campo criticado por ser asistencial con el fin de compensar la cancelación de los precios de garantía, otorgando un subsidio a la unidad de superficie y no al rendimiento obtenido o la comercialización como anteriormente se hacía, básicamente un programa dirigido a los pobres, no diseñado para incrementar su productividad, sino para mantenerlos en la misma situación de precariedad (Fritscher, 2002).. 27.

(28) Robles (2013) al hablar del desmantelamiento del campo, hace énfasis en que "no estamos promoviendo regresar a lo anterior, porque si presentaba muchos vicios, lo que hay que rescatar son elementos que estaban presentes, por ejemplo la capacitación en el extensionismo, las instituciones tenían especialistas que dependían de ellos y mandaban la capacitación a zonas y regiones que ahora no llega". Como resultado del desmantelamiento y la reducción en la producción e inseguridad alimentaria de comunidades marginadas y con alto rezago social, el gobierno federal junto con la FAO lanzan en 2003 el Programa Especialpara la Seguridad Alimentaria (PESA), mismo que cambia su nombre en 2008 a Proyecto Estratégico para la Seguridad Alimentaria (PESA), transitando de un programa piloto a una política que se implementa de manera conjunta con la Secretaría de Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación que tiene su propio extensionismo, pero contrata a privados en fonna de Agencias de Desarrollo Rural para proveer el servicio, ya no como parte del Estado. Un reflejo del desmantelamiento de las políticas alimentarias y la falta de interés del gobierno en el tema, es que dentro de una oferta de más de 270 programas federales, en la actualidad existen solo seis estrategias destinadas a combatir, de manera específica el hambre y la desnutrición: Abasto Social de Leche, Abasto Rural, Desayunos Escolares, Atención a Jornaleros Agrícolas, Oportunidades (en sus componentes Salud y Desarrollo Social) y Apoyo Alimentario. Es importante revisar lo que nos dicen los expertos al respecto de lo que ha sucedido con el campo mexicano históricamente, Robles (2013) de la página Subsidios al campo en México, nos comenta que el problema actual, tiene que ver en el pasado: "con la política pública que se impulsó especialmente en los últimos 30 años, ya venía de antes pero se ha concentrado incluso en los últimos 1O años, en donde le apostamos a un modelo con dos características principalmente: 1) Los alimentos iban a ser baratos en el mercado internacional, donde iba a ser más fácil y rentable para el país adquirirlos en el extranjero, comprarlos y distribuirlos y 2) con que definimos que las comunidades pobres y marginadas ubicadas en lo rural, iban a ser principalmente atendidas con asistencia social, lo que venía siendo en algún momento Solidaiidad, después Progresa y ahora Oportunidades".. 28.

(29) Tradicionalmente en México ha habido una fuerte tendencia por menospreciar a la pequeña producción, y se ha ido intensificando con el paso del tiempo y las políticas basadas en el libre mercado: "Esta disyuntiva central de que los alimentos iban a ser baratos ya desapareció" (Robles, 2013) sin embargo parece que en el país seguimos amarrados a una política de darle ventajas a los grandes productores y teniendo en un absoluto olvido a los pequeños, "este país siempre se ha peleado con la producción pequeña, se dice que es infuncional, que había que hacer economías de escala, sin embargo los que trabajan la tierra, sean propietarios privados, comuneros o cjidatarios, entendieron el mensaje al revés y ahora está más fraccionada la tierra" (Robles, 2013).. 2.3. Programas actuales dirigidos a la Seguridad Alimentaria. La relevancia de esta sección está enmarcada en la identificación del PESA como un programa estratégico, que forma parte de la Cruzada contra el Hambre del Presidente Enrique Peña Nieto y contrario a los otros programas vinculados con el tema alimentario, éste no es asistencial y por el contrario tiene el potencial de aportar más elementos en términos de resultados, sostenibilidad y viabilidad. La política alimentaria actual no es diferente a lo que la historia nos ha arrojado, ya dimos una mirada rápida a lo que significan los pequeños agricultores en el país y el apoyo que reciben, ya vimos lo que del total de programas de la política social está dirigido específicamente como programas a la alimentación, de una oferta de más de 270 programas sociales, sólo 6 son específicamente de alimentación, de alrededor de 150 programas dirigidos al medio rural, solo 2 tienen un enfoque meramente productivo en comunidades de alta y muy alta marginación, principalmente en la población indígena. Incluso para expertos resulta complicado identificar cuáles son específicamente dirigidos a la seguridad alimentaria; en palabras Ávila (2013) del Instituto de Nutrición Salvador Zubirán, "Actualmente yo creo que no hay programas de seguridad alimentaria que funcionen, en ténninos reales no identifico ningún programa que vaya dirigido al autoconsumo, a la producción local de alimentos ... en términos declarativos estaríamos hablando de Horta DIF, que promueve la producción de traspatio y que no resiste ninguna. 29.

(30) evaluación seria, de hecho no tiene ninguna evaluación, y que es itinerante, asistemático ... no hay nada que evidencie que están produciendo alimentos y que esos alimentos están mejorando el sistema de nutrición. Ese no funciona. El otro es PESA, que declarativamente sí tendría que hacerlo por las diferentes etapas en las que estuvo concebido, pero sigue siendo muy incipiente, todavía no se ha conseguido pasar a donde haya realmente una eficiencia en la producción de alimentos que permita satisfacer por autoconsumo, la alimentación de la familia y que después inclusive genere excedentes". De acuerdo a Rangel (2013 ), investigadora del CEDRSSA, solo son 11 los programas dirigidos a la seguridad alimentaria y entendidos algunos como de mate1ia alimentaria, más que de seguridad alimentaria "Respecto a los programas alimentarios nosotros detectamos Oportunidades, Apoyo Alimentario, Abasto Rural, Abasto Social de Leche, en el DIF eran cinco, luego estaba el PESA, Ingreso Objetivo, y ya ... once. La verdad es que no existe claridad en cuanto a los programas alimentarios que se ofrecen en el sistema mexicano, y es que no existe un sistema mexicano alimentario que articule dichos programas". Robles (2013) desde SAGARPA identifica, "para los programas dirigidos a la alimentación podríamos identificar pocos programas: está el PESA, el de agricultura hasta 3 hectáreas en municipios de alta y muy alta marginación, PROCAMPO como complemento que no tiene esa orientación y Fomento Café que está dirigido a estas zonas, principalmente indígenas, pero que no lleva este enfoque. Para producción local no hay". La definición de un programa alimentario depende desde dónde se observe y lo que implique, y aún está por comprobarse que efectivamente contribuya a la seguridad alimentaria: Guzmán (2013) de CEDRSSA nos comenta que "en México se ha entendido como política pública repartir dinero, tengas dinero o no, Procampo y Oportunidades, es totalmente desigual, reparto de dinero para todos, incluso para los más pudientes, repartir dinero. Los programas se reducen a un montón de programas y reglas que te dicen cómo voy a emitir un cheque, con miles de propósitos pero un cheque". Procampo desde SAGARP A y Opo11unidades desde SEDESOL son los programas con mayores recursos y mayor cobertura en el país, Procampo como apoyo a la producción y Oportunidades con su componente dirigido a la alimentación.. 30.

(31) CONEV AL (2011) en su documento Dimensiones de la Seguridad Alimentaria: Evaluación Estratégica de Nutrición y Abasto, contempla una serie de programas y acciones pero enfatiza que no son todas, las que incluye son: Programa de Desarrollo Humano Oportunidades Programa de Apoyo Alimentario (PAL) Programa de Abasto Social de Lecha (PASL) Programa de Abasto Rural (PAR) Programa de Albergues Escolares Indígenas (PAEI) Estratégica Integral de Asistencia Social Alimentaria (EIASA) Desayunos Escolares Atención a Menores de 5 años en Riesgo Asistencia Alimenticia a Familiares en Desamparo Asistencia Alimenticia a Sujetos Vulnerables De los cuales, de esta oferta reconocida por CONEV AL, ninguno contempla contribuir a la seguridad alimentaria, a la garantía del Derecho a la alimentación, mucho menos a la producción, autoconsumo, autosuficiencia alimentaria y no están vinculados uno con otro, incluso en algunos momentos de acuerdo a lo comentado por nuestros expertos "los programas compiten entre ellos y se hacen menos eficientes" (CONEVAL, 2010, p. 89).. Capítulo 3. PROYECTO ESTRATÉGICO PARA LA SEGURIDAD ALIMENTARIA (PESA). Una alternativa que se ha identificado dentro de esta ofe1ta programática en materia alimentaria, es el Proyecto Especial para la Seguridad Alimentaria (PESA), que en su nombre lleva consigo el encargo de contribuir a la seguridad alimentaria. Reconociéndolo como un proyecto que potencialmente puede contribuir a que las comunidades marginadas del medio rural en México avancen hacia su seguridad alimentaria.. Valga mencionar que todos nuestros expertos encuentran en el PESA el potencial para contribuir a lograr la seguridad alimentaria en las comunidades marginadas de nuestro país, en el análisis encontraremos las opiniones y análisis del. 31.