El documental en la estrategia de comunicación para las reformas estructurales : una perspectiva desde los proyectos del Banco Mundial

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(1)INSTITUTO TECNOLÓGICO y· DE ESTUDIOS SUPERIORES DE MONrfERREY ESCUELA DE GRADUADOS EN ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y POLÍTICA PÚBLICA CAMPUS CIUDAD DE MlÉXICO. EL DOCUMENTAL EN LA ESTRATEGIA DE COMUNICACIÓN PARA LAS REFORMAS ESTRUCTURALES UNA PERSPECTIVA DESDE LOS .PROYECTOS DEL BANCO MUNDIAL. icCNOLÓG~t:ü OE ft.J,JON1"ERl~EY. ., .~i~_\fü:~f:i::':":. TECNOL.óGICO DE MONTERREY. ifI~~. Biblioteca Ceno.~ c,ud9d . . . .aleo. Claudia Berenice Flores Suárez Instituto Tecnológico y de Estudios Superiores de Monterrey Campus Ciudad de México. Proyecto de Investigación Aplicada Maestría en Análisis Política y Medios de Información Asesor: Dr. Uriel Caballero Mayo de 2005.

(2) RESUMEN EJECUTIVO. El uso intensivo que actualmente se le da a la Comunicación Estratégica en programas de reforma económica ha permitido que las distintas instituciones que los diseñan desarrollen una metodología para su uso e implementación en distintos niveles. Esta técnica no sólo facilita la implementación y mantenimiento a largo plazo de los cambios incentivados en la reforma, sino que también permite una mayor participación y apropiamiento de la misma por parte de los distintos sectores que se ven involucrados.. A pesar de que los desafíos que se presentan en cada caso son muy distintos, queda muy claro que para que las reformas planteadas tengan éxito y se mantengan en el largo plazo, es necesario lograr cambios en el comportamiento de los individuos que se verán afectados de una u otra manera por esos programas.. Para lograr estos cambios es. crucial implementar mecanismos de comunicación de c:os vías. Es decir, en los que tanto el equipo de trabajo como la población involucrada se escuchen unos a otros y exista una retroalimentación activa. Es bajo esta dinámica que se hace indispensable el uso de herramientas que apoyen la estrategia de comunicación. La Antropología Audiovisual y las técnicas documentales han probado ser un excelente incentivo para generar mayor comprensión entre los distintos actores y generar participación de las comunidades involucradas cuando se utiliza bajo estos objetivos.. El presente trabajo hace un recuento del uso y metodologías de Comunicación Estratégica que lleva a cabo uno de los principales organismos que implementa reformas de tipo económico: el Banco Mundial. Asimismo, se contrasta su modelo con el de otras organizaciones en las que la aplicación de la técnica documental está más extendida. Lo anterior, con el objetivo de explorar la posibilidad de enriquecer el modelo de Comunicación Estratégica del Banco Mundial para la Reforma Económica..

(3) ÍNDICE INTRODUCCIÓN .............................................................................. 3 Objetivo Hipótesis Metodología MARCO TEÓRICO ............................................................................. 9 Comunicación para el Desarrollo y Comunicación para la Modernización Economía de la Información La Antropología Audiovisual y el Documental ANTECE[)ENTES ............................................................................. 16 Uso de la Técnica Documental para la Implementación de Proyectos de Desarrollo Enseñanzas del Fracaso de "La Chontalpa": Proyecto PRODERITH Uso de la Técnica Documental en PRODERITH Proyecto SN-4: Información y Comunicación para las comunidades Rurales Comunicación para el Desarrollo de las TIC COMUNICACIÓN ESTRATÉGICA PARA LA REFORMA. PROYECTOS DEL BANCO MUNDIAL. .................................................. 23 La Reforma Económica y el Desarrollo La Reforma Económica en la Comunicación Credibilidad Política y Reforma Económica Comunicación para el Desarrollo en el Banco Mundial Proyectos de Comunicación Estratégica y CDD Proyectos de Comunicación del Banco Mundial. De África a América Latina USO DE LA COMUNICACIÓN ESTRATÉGICA PARA LA REFORMA ........... 35 ESTUDIO DE CASOS Fracasos. La Falta de Comunicación Estratégica Caso de Éxito. Uso de la Comunicación Estratégica CONTRASTE DE MODELOS DE USO DE LA COMUNICACIÓN ESTRATÉGICA ........................................................................... 39 Modelo adoptado por los organismos de la Naciones Unidas Modelo del Banco Mundial Análisis Comparativo VENTAJAS DEL USO DE LA TÉCNICA DOCUMENTAL EN LA IMPLEMENTACIÓN DE LA REFORMA .................................... 56 CONCLUSIONES GENERALES .......................................................... 58. 2.

(4) INTRODUCCIÓN. A pesar de que el uso de la Comunicación Estratégica en proyectos de desarrollo económico-social no es reciente, su adecuada planificación sí lo es. Desde la Segunda Guerra Mundial muchos proyectos sociales han adoptado. bajo diferentes objetivos, a la comunicación como principal arma de persuasión. Desde la propaganda, hasta la comunicación política y la comunicación Social, se ha asumido que a través de la estrategia adecuada es posible convencer al público casi de cualquier cosa. Sin embargo, conforme esta disciplina se fue introduciendo en proyectos de desarrollo se hizo cada vez más claro que no bastaba con identificar al público al que se deseaba convencer y desplegar un mensaje para que este lo adoptara.. El ejemplo más evidente de lo anterior ha sido el intento de diversas organizaciones para implementar reformas económicas en un país bajo la responsabilidad de publirrelacionistas cuya función era convencer al público de que las medidas que se habían tomado eran las mejores. Lo anterior, en el mejor de los casos, pues la gran mayoría de las veces este tipo de cambios, principalmente las privatizaciones, no han sido acompañadas de una estrategia de comunicación.. Casos de fracasos absolutos en iniciativas manejadas de esta manera abundan en la historia, no sólo de gobiernos locales y nacionales, sino también entre los proyectos implementados por organismos internacionales como el Fondo Monetario Internacional, el Banco Mundial, y las Naciones Unidas. Entre las críticas más duras que se han hecho a estas organizaciones están los señalamientos sobre los desastrosos resultados de los programas de reforma económica implementados -muchas veces impuestos- justamente para resolver problemas económicos de países enteros.. A través de diversos estudios, el Banco Mundial ha determinado que muchos de estos fracasos tienen más que ver con problemas de comunicación antes y durante la reforma, que realmente con deficiencias en el diseño de los prog:~arnas de reforma. En algunos casos, la consecuencia directa fue tensión social y política, en otros, las reformas ni siquiera han logrado llevarse a cabo. En algunos otros, pr.ncipalrnente los proyectos que. 3.

(5) tienen que ver con la privatización de industrias enteras, en las que deben manejarse públicos específicos como sindicatos y sectores obreros, y en aquéllos programas dirigidos a comunidades muy localizadas, las consecuencias de intentar implementar un programa sin una estrategia de comunicación adecuada abarcan desde el desinterés de la comunidad, hasta cambios que efectivamente se llevan a cabo pero que, al no ser ampliamente adoptados por una comunidad, son abandonados o simplemente, no tienen impacto alguno. Esto sucede particularmente cuando se trata de la creación, uso y mantenimiento de infraestructura.. Si bien el efecto visible a nivel internacional de este tipo de fallas son las tensiones ocasionadas por los proyectos de reforma a nivel nacional, es preocupante que los programas diseñados para un cambio de comportamiento en sectores específicos no tengan los resultados deseados, pues de ello depende en buena medida que las reformas comiencen a generar beneficios y sean mantenidas en el largo plazo, no ya por las organizaciones que ayudaron a su implementación, sino por la misma población y por los distintos niveles de gobierno involucrados.. Paralelo a las iniciativas de reforma económica, los proyectos de comunicación para el desarrollo se han hecho cada vez más sofisticados, sustentándose en teorías y casos prácticos. La experiencia así como el desarrollo de nuevas metodologías señalan como el principal requisito para el éxito de los mismos la necesidad de lograr un cambio en el comportamiento de los individuos. Asimismo, los programas implementados en comunidades muy localizadas, o con públicos específicos también han aportado la necesidad de desarrollar mecanismos de 'comunicación de dos vías', donde retroalimentación es ser un prerrequisito esencial para desarrollar el mensaje apropiado y así alcanzar el cambio de comportamiento deseado. Distintas formas de generar ese tipo de comunicación fueron puestas en marcha por diferentes organismos, como la UNESCO y la FAO, así como otras organizaciones de comunicación regional. De este modo, el uso de los materiales audiovisuales, particularmente de los documentales, ha probado ser una de las herramientas. más efectivas para alcanzar a los públicos. reticentes.. 4.

(6) Afortunadamente, el aprendizaje generado a través de est2.s experiencias se ha difundido con el reconocimiento de la importancia de la Comunicación Estratégica. Conforme los proyectos de reforma económica, principalmente las privatizaciones de industrias específicas, se han implementando cada vez más a nivel k>cal y regional, los equipos de trabajo encargados de los mismos han descubierto las ventajas de utilizar esta técnica, aprovechando los distintos recursos de la misma como el Documental.. La metodología que cada organismo ha desarrollado y puesto en marcha para alcanzar sus objetivos de reforma económica y social, como es lógico, difiere entre sí. A pesar de que sus bases y su objetivo último son el mismo, la comunicación estratégica de dos vías que aplica cada uno tiene un modelo distinto, lo que puede tener un gran impacto en el resultado final. No sólo se trata de la capacidad de 'vender', bien una reforma, y de convencer al público se su utilidad, sino también de otorgarle sustentabilidad a los proyectos al lograr que la población que se verá de algún modo involucrada adopte y mantenga esos cambios a largo plazo. Por este motivo, es crucial la comprensión de la utilidad y uso de herramientas como el documenta:. para la implementación y mantenimiento de este tipo de programas en el largo plazo, consistentes con las medidas de reforma que se estén adoptando.. El Banco Mundial es una de las organizaciones internacionales que, después de experiencias amargas en diversos países, mejor ha entendido la gran capacidad de la Comunicación Estratégica y de la conveniencia de definir metodologías específicas para su utilización. Es notorio el cada vez mayor esfuerzo de esta organización por aplicar la Comunicación Estratégica en sus proyectos, a raíz de una re-evalución de sus tradicionales programas de información, educación y comunicación (CIEs), ocurrida a partir de las diversas investigaciones sobre los efectos ce los comportamientos en las intervenciones en distintas áreas en las que se ha incur5.ionado, como las políticas de población y de salud.. El proceso definido por el. Banco Mundial intenta abarcar las distintas etapas de. planeación e implementación de estrategias. De este modo, pone especial énfasis en el análisis sociopolítico y la identificación de todos los sectcres involucrados para definir a. 5.

(7) los públicos meta, el diseño de mensajes y, particulannentc, el uso adecuado de canalesformales e informales- de comunicación de acuerdo a los factores anteriores. Se pretende no sólo ganar el apoyo de los públicos previamente definidos, para generar un consenso sobre la reforma, transmitiendo una visión a la población en la que pueda participar y que, eventualmente, genere por sí misma. Por esta razón, los programas de comunicación que se lleven a cabo bajo estos objetivos deben definir responsabilidades para su diseño e implementación, así como mecanismos de :nonitoreo, de acuerdo a los recursos con los que se cuenta.. Para lograr estos objetivos, es importante lograr retroalimentación desde las etapas más tempranas, así como generar suficiente interés y apropiamiento de la visión de los beneficios potenciales de la refonna para que los distintos sectores se involucren y comprometan.. El actual uso intensivo Comunicación Estratégica le otorga particular relevancia a desarrollar más estas técnicas y otorgarles mayor efectividad. El presente proyecto se enfoca al uso de la comunicación estratégica en proyectos de refonna económica, particulannente. privatizaciones. y. creación. de. infraestructura,. que. afectan. a. comunidades específicas. En este tipo de proyectos, la comunicación entre distintos actores se ve particularmente beneficiada por el adecuado uso de materiales y canales de comunicación adaptados a las necesidades de los públicos meta. Cabe resaltar que generalmente este tipo de programas necesita dirigirse, en buena medida, a la población local que vive de las industrias que se piensan privatizar, y que con frecuencia tiene altos índices de analfabetismo. Es por este motivo que el uso de los documentales tiene un gran potencial para fomentar la comunicación de dos vías, particulannente para atacar miedos y reticencias de la población, y generar retroalimentación. A través de la aplicación de técnicas de antropología audiovisual se puede lograr un mayor impacto en la credibilidad de los mensajes generados, y en su efectividad. Por este motivo, este trabajo se enfoca en una técnica en específico-la técnica documental- utilizada para programas de comunicación en comunidades marginadas.. 6.

(8) Objetivo. El objetivo del presente trabajo es analizar la metodología del Banco Mundial en su uso de la Comunicación Estratégica para proyectos de reforma económica, a través de sus propios documentos de trabajo y de organizaciones. Asimismo, se. la metodolcgía desarrollada. por otras. pretende resaltar el potencial del documental para la. implementación de proyectos de comunicación de dos vía:,.. Hipótesis. La metodología utilizada actualmente por el Banco Mundial para comunicar la reforma económica puede enriquecerse a través de la utilizada por otros organismos. Asimismo, el uso de técnicas de antropología audiovisual utilizada~. actualmente en proyectos para el desarrollo puede aumentar sustancialmente la efectividad de la comunicación para la reforma económica.. Metodología. Para realizar este proyecto se contempla llevar a cabo una investigación de tipo documental, revisando las teorías de la comunicación que tuvieron influencia sobre los programas de comunicación. Asimismo, también se lleva a cabo un breve análisis de casos que sirven como antecedente a la aplicación de e:;;tas teorías.. El análisis principal se llevará a cabo mediante una investigación documental, utilizando directamente los Documentos de Trabajo (Workpcrpers) producidos por el Banco Mundial sobre programas de comunicación relevartes al tema, así como casos de estudio en los que se ha aplicado su método de comunicación, con los resultados que han tenido en cada caso.. 7.

(9) El método planteado en los documentos del Banco Mundial se contrastará con el que ha sido adoptado por los organismos de Naciones Unidas, analizando su uso de la técnica documental en estos programas de comunicación.. Lo anterior nos pennitirá extraer conclusiones respecto a los principales aciertos del Banco Mundial en su implementación de programas de comunicación, así como los puntos en los que es posible enriquecer la metodología de sus proyectos.. 8.

(10) MARCO TEÓRICO. El marco teórico relevante a esta investigación se refiere a las teorías de la comunicación que tuvieron alguna influencia sobre el desarrollo de metodologías de programas de comunicación de distintos organismos, no sólo del Banco Mundial, sino de distintas organizaciones internacionales para la comunicación, y principalmente de las Naciones Unidas.. Comunicación para el Desarrollo y Comunicación par~1 la Modernización. Según el Instituto para América Latina, América Latina h2. adoptado principalmente tres conceptualizaciones respecto a la relación comunicación social-desarrollo 1:. •. Comunicación para el Desarrollo como Concepto: noción de que los medios masivos tienen la capacidad de crear una atmósfera pública favorable al cambio, indispensable para la modernización de sociedades tradicionales por medios del progreso tecnológico y el crecimiento económico;. •. Comunicación de Apoyo al Desarrollo: noción de que la comunicación planificada y organizada es un instrumento clave para el logro de las metas prácticas de instituciones y proyectos específicos de instituciones que propician el desarrollo;. •. Comunicación Alternativa para el desarrollo democrático: noción de que, al expandir y equilibrar el acceso y la participación de la gente en el proceso de comunicación, tanto a nivel masivo como interpersonal, el desarrollo debe asegurar beneficios materiales, justicia social, libe:tad para todos y el gobierno de la mayoría.. El uso de la comunicación estratégica en proyectos dirigidos por organismos internacionales deriva, en principio, de las iniciativas teór.cas de Comunicación para el Desarrollo, cuyo principal objetivo era promover estrategias de cambio social mediante la divulgación de mensajes para promover el apoyo del público a los proyectos de I. Beltrán S. ( 1993 ): 1. 9.

(11) desarrollo. Particularmente, la teoría de Everett Rogers ( 1962 y 1976) sobre la difusión y adopción de innovaciones (con un modelo claramente estructurado de "arriba hacia abajo" en el que las élites son fundamentales) desarrolló su teoría de la gran influencia de la comunicación interpersonal para la toma de decisiones. Bajo este modelo "la difusión de innovaciones se refiere a la dispersión de ideas abstractas y conceptos, información técnica y prácticas reales, al interior de un si.stema social", es decir, es un proceso social de naturaleza comunicativa que implica relaciones de intercambio de conocimientos o información entre los miembros de un sistema, por lo que el patrón de comunicación entre los individuos es el de una Red Social 2 . El punto de partida es la comunidad, es decir, el círculo más cercano al que el individuo puede influir mediante la interacción y la difusión de información relevante. La Red Social tiene, entonces, formas de 'presionar' a los potenciales adoptantes de una innovación a través de la exposición a la infonnación sobre la misma, el número de actores involucrados y su rol específico, los canales para acceder a la información y la capacidad potencial de transformar su capital social en adopción de innovaciones. De este modo, es posible lograr la participación en proyectos específicos, cuya forma más avanzada es la. autogestión. Es decir, el derecho a participar en la planificación y producción del contenido de los medios. Actualmente, la autogestión no sólo se refiere a la participación en los medios de comunicación, sino también a la capacidad de decisión sobre los proyectos sociales que afectan la vida de los individuos involucrados.. Posterionnente, y tiempo después de que surgieran las críticas a la Teoría de la Modernización Occidental, la Comunicación para el Desarrollo se vio enriquecida por la propuesta de "otro desarrollo", articulado por la fundación Dag Hammarskjold en Suecia 3, que establece tres principios para ese desarrollo alterno: annonía con el medio ambiente; la satisfacción de necesidades (principalmente a través de la erradicación de la pobreza); y ser un proceso endógeno y autónomo. El concepto 'endógeno' implica que el desarrollo debe estar "definido desde el núcleo de cada sociedad, que define con soberanía sus valores y la visión de su propio futuro. Asimismo, el 'otro desarrollo' pone énfasis en los principios de una democracia participativa y en la necesidad de "cambios estructurales en las relaciones sociales, actividades económicas y en la 2. 3. García Macias, (2003 ). Servaes: 5.. 10.

(12) estructura del poder, para alcanzar condiciones de autogerenciamiento (sic) y participación en el proceso de decisión por todos aquéllos afectados" 4 .. Estas aportaciones teóricas generaron la discusión sobre la necesidad de una comunicación de doble vía y horizontal, más que vertical, en los proyectos encaminados al desarrollo social, mediante el uso sistemático de la comunicación y técnicas apropiadas para incrementar la participación de la gente en el desarrollo y "para informar, motivar y entrenar a la población rural, principalmente en el nivel de las bases" 5 . El modelo de Rogers sobre la difusión de innovaciones se volvió crucial, además de verse fortalecido por otras interpretaciones psicológicas, institucionales y tecnológicas. Conviene resaltar la perspectiva conductista o psicosocial que se interesa particularmente por los valores individuales y el cambio de actitudes (que más tarde retomará en sus proyectos el Banco Mundial). Rokeach ( 1966) define en este caso la actitud las creencias que predispone a la persona a rc:sponder de una determinada manera. Así pues, el cambio de actitud se refiere al "cambio en la predisposición, en la organización de la estructura de creencias, o en el contenido de una o más creencias comprendidas en la organización de actitudes. Para e~;ta perspectiva, es crucial el concepto de 'empatía' como "la capacidad de verse a uno mismo en la situación de otra persona"6 •. A los esquemas anteriores se suma el modelo participativo que se centra en la importancia de la identidad cultural de las comunidades locales y en la democratización y participación en la toma de decisiones en todos los niveles, por lo que la estrategia se centra en una comunicación generada por los que anteriormente eran considerados únicamente 'receptores' de la información. Paulo Freire, representante de este modelo, enfatiza en este sentido el derecho de la gente "a exptesar su palabra individual y colectivamente". Asimismo, resalta la necesidad de una colaboración recíproca como una forma de apoyar el 'autodesarrollo' basándose en la capacidad de la gente para decidir qué es lo que más le conviene y cuál debe ser su forma de participación. De este. 4. Servaes: 6. • lb1dem: 7. Lerner ( 1958) en Servaes: 9. 5 ' 6. 11.

(13) modo, el énfasis se encuentra en el intercambio de información antes que en la persuasión. 7. A partir de lo anterior se desarrollan dos enfoques de la Comunicación Participativa; el primero representado por Freire y el segundo por los debates de la UNESCO en tomo a las ideas de acceso, participación y autogestión, articulado en el encuentro de 1977 en Belgrado. El informe final da cuenta del acuerdo sobre los siguientes conceptos: participación como el alto nivel de involucramiento del público en los sistemas de comunicación, y la autogestión como su forma más avanzada. Asimismo, se plantea la idea de progresión gradual. Mientras que Freire hace referencia al público como 'los oprimidos', la UNESCO usa un concepto neutral, enfocándose en la institución.. Jan Servaes comenta, a partir de su reseña, los distintos modelos que se refieren a la comunicación para el desarrollo que han contribuido al reconocimiento de ciertos aspectos, entre los que resalta la comprensión de la comunicación como un proceso de doble vía (es decir, interactiva y participativa), el problema de los desequilibrios en los recursos comunicativos, así como del fuerte impacto de las tecnologías de la información y su accesibilidad. Asimismo, existe una tendencia a una integración de distintos métodos de comunicación (particularmente combinados con las relaciones interpersonales) y al reconocimiento del funcionamiento de las estructuras de comunicación paralelas que existen en una sociedad 8 •. Mientras que la comunicación alternativa para el desarrollo se ha expandido a causa de la búsqueda de mecanismos de comunicación que contribuyan a la democracia, la comunicación de apoyo al desarrollo se ha visto enriquecida en su metodología por la aplicación de nuevas técnicas. Desde el refinamiento de la metodología de medición cuantitativa y cualitativa, hasta el llamado 'mercadeo social'. No es dificil encontrar definiciones de Comunicación para el Desarrollo que se acercan más al uso meramente institucional, como la siguiente: "[El] diseño y desarrollo de una estrategia de divulgación de logros, impactos y buenas prácticas en cada programa, construcción de. 7. Scrvacs: 11-12.. 8 '. ldem.. 12.

(14) imagen e identidad institucional para los donantes, aliados y ejecutores de proyectos, y manejo de medios masivos de comunicación"9 .. Economía de la Información. Si bien está investigación no está dirigida a la toma estratégica de decisiones, mucho menos de tipo económico, el uso de concepto resulta relevante por una razón muy específica: ilustra perfectamente el costo-beneficio de involucrar a más actores en la toma de decisiones sobre la implementación de una reforma económica, proceso que se ve apoyado justamente por la utilización de la técnica dccumental. Siguiendo este hilo de pensamiento, llama la atención que autores cuya inquietud principal son los temas socioeconómicos, se hayan adentrado también en este concepto. Joseph Stiglitz, en relación a los aspectos que engloba la economía de la información, resalta la importancia que tiene el uso de la información en las decisiones públicas, pues para este autor la participación de distintos actores es crucial en este proceso, en el que tanto quien toma las decisiones debe ser capaz de rendir cuentas como los actores deben estar informados. La transparencia también es crucial, no sólo como una forma de hacer públicas las decisiones que se tomaron, sino también ele hacer todo el proceso más eficiente, por lo que es necesario que sea transparente en todas sus etapas.. Particularmente interesantes se antojan los señalamientos de Samuelson y Mak sobre la incertidumbre (riesgo) que se encuentra presente cuando una decisión puede tener distintos resultados, como casi siempre sucede. Para esto~; autores, lo más importante es determinar las probabilidades de obtener cada uno de esos resultados. Esto, justamente, es lo que marca la diferencia entre 'malos resultados' y 'malas decisiones'; cuando la evaluación se hace correctamente, es posible obtener los primeros, pero se descarta llevar a cabo las segundas. Por este motivo, es importante llevar a cabo monitoreos y evaluaciones en cada una de las etapas de un proyecto, de forma que las probabilidades del resultado final sean medidas adecuadamente'º.. 9. Fondo para la Acción Ambiental de Colombia, (2000). Samuelson y Marks: 630. 10. 13.

(15) Asimismo, para estos autores, existen ciertos principios en la toma de decisiones que resulta pertinente mencionar. En primer lugar, las decisiones deben ser evaluadas de acuerdo a la información que se tiene disponible. Asimismo, señalan que "la estructura organizacional de una empresa debe asignar responsabilidad de decisión a los gerentes con la mejor información para actuar" 11 • En el caso específico de esta investigación, 'la organización' puede ser sustituida por 'el proyecto' y lo~; 'gerentes' por los 'actores' involucrados.. La Antropología Audiovisual y , J Documental "La palabra 'documenta/' sugiere objetividad y evidencia. El medio del film o el video, o lafotografia por sí misma, tienen un lugar especial en la representación de la verdad" Pau! Kriwaczek. Definición e interés sociológico. Para evitar confusiones entre las distintas utilizaciones del término documental, es útil centrarse en la definición de la llamada 'técnica docume111tal', que tiene un significado mucho más restringido a partir del cual podemos desarrollar nuestro concepto. Según Kriwaczek 12, "la secuencia documental utiliza la técnica documental de mostrar al espectador en lugar de decirle algo, colocando la historia frente a sus ojos más que relatársela de segunda mano".. Corrientes y tipologías del documental. Los filmes documentales también tienen distintas corrientes, dentro de las que destacaremos para esta investigación aquéllos que pert,!necen al área etnográfica o. sociológica, partiendo de que son los que más pueden contribuir al desarrollo en un momento dado. Según Luc Heusch "estos filmes cuya intención sociológica es más o menos clara, merecen que se les considere como documentos auténticos. Interesan 11 12. Íbidem, 647 Kriwaczek ( 1997); 1O.. 14.

(16) desde entonces, tanto al gran público al cual se dirigen principalmente, como a los especialistas de las ciencias sociales" 13 • Así pues, la característica principal de estos documentos es que se presentan como testimonios, no como propaganda social, y se esfuerzan en provocar una toma de conciencia sociológica 14 •. "El documental se define casi sistemáticamente por su oposición a la ficción. Su objeto es, en principio, la restitución de la realidad a través de un documento " 15. A partir de tal consideración, este tipo de producciones están considerado dentro de la corriente de los filmes etnológicos, entre los que existen: filmes de investigación (medio de registro científico); el film llamado de documental público o de exotismo (que proviene del film de viaje) y; el film del entorno (filmado sin intención científica pero con valor de exportación) 16 •. Contribución potencial al desarrollo. Luc Heusch define el valor del film etnográfico documental como un valor iniciador. audiovisual. Desde su punto de vista, las grandes corrientes del filme etnográfico se han llevado a cabo con la intención de ser un testimonio de la condición humana, aunque muchas no estaban destinadas a servir a un fin científico o pedagógico. Sin embargo, cada una es capaz de proporcionar importante documentación en diversos campos especializados. A través de estas obras es posible 'aguzar el sentido de la observación' en los investigadores, teniendo así especial valor para las ciencias sociales 17 •. Para que este proceso de comunicación ocurra es n,;:cesaria la participación del observador, y es entonces cuando aparece el 'valor iniciador' de la experiencia audiovisual, sobre una nueva realidad.. 13 14. 15 16. 17. Heusch (1988): 17. Ídem Lorvao y Claeys Boúúart (2003);3. Heusch (1998): 21. íbidem, 103.. 15.

(17) ANTECEDENTES. Uso de la Técnica Documental para la implementación de proyectos de desarrollo. El uso de la comunicación para el desarrollo se inicia aún antes de que surgiera esta teoría como tal. El primer canal utilizado fue, por lógica, la radio. Desde la creación de 'Escuelas Radiofónicas' en una pequeña comunidad de Colombia en 1948, al uso colectivos por los sindicatos bolivianos en 1952, eran todas formas en que grupos directamente interesados en la participación colectiva hicieron uso de la comunicación institucionalizada en tomo a esta idea. 18. •. También en los años cincuenta, en Estados. Unidos, empezaron a financiarse programas de asistencia financiera para el desarrollo de los países latinoamericanos siguiendo tres líneas principales: la información agrícola, la ecuación audiovisual y la ecuación sanitaria, reforzado a través de la capacitación tanto de campesinos, como de 'maestros' que ayudaban a difundir estos conocimientos. Dos organismos estuvieron presentes desde el inicio en estos esfuerzos: el Instituto Latinoamericano de Ciencias Agrícolas (IICA) afiliado a la OEA, y la FAO. Cabe resaltar que para apoyar estos proyectos, la Administración de Operaciones en el Exterior de los EUA apoyó el funcionamiento "complejos centros audio-visuales" en diversos países 19 • Asimismo, la UNESCO cooperó para la creación en México del Instituto Latinoamérica de Cinematografía Educativa (ILCE) y el Centro Regional para la Educación Fundamental (CREF AL), que incluían la producción audiovisual para capacitación en sus programas.. A medida que los proyectos de comunicación de apoyo al desarrollo se expandieron y el financiamiento a los mismos se hizo más importante, también fue posible experimentar más con las capacidades del apoyo audiovisual. Así, la FAO apoyó a Manuel Cal velo en el uso de videos para la educación campesina no formal en los procesos de reforma agraria de Chile y Perú. USAID, la Agencia para el Desarrollo Internacional de Estados Unidos, se enfocó en proyectos en los que el principal canal era la televisión. Otra. 18 19. Beltrán ( 1993). ídem. 16.

(18) agencias, como la Fundación Ford, pusieron énfasis en la creación de centros de capacitación en especialistas de la comunicación relacionados a estos proyectos.. También en esta época surgió el Centro Regional de Investigación y Enseñanza en Periodismo para América Latina (CIESPAL) en Ecuador, apoyado por la UNESCO, la OEA, la Fundación Ebert de Alemania Occidental y, posteriormente, por Radio Nederland Internacional. Pronto, el CIESPAL se convertiría en el centro de comunicación más influyente de la región 20 .. Enseñanzas del fracaso de "La Chontalpa": Proyecto PRODERITH. El proyecto de la Chontalpa marca el inicio de la estructuración de proyectos de uso audiovisual para el desarrollo agrícola de la zona tropical mexicana, explorado a partir de la intención de expandir la irrigación durante los afias 60's en Tabasco. La gran enseñanza de la Chantalpa fue que, a pesar de haber instalado exitosamente la vasta infraestructura necesaria, crear créditos, asistencia técnica y otro tipo de servicios para los usuarios, el proyecto falló en el nivel humano pcr un problema principal: los agricultores nunca se identificaron con él, por lo que no lo usaban ni lo mantenían. Esta situación se atribuyó, finalmente, a "la falta de mecanismos efectivos para la participación de los beneficiarios" 21 •. Para evitar la misma falla en proyectos posteriores, era n,;:cesario diseñar una estrategia para incentivar la información y participación de la población involucrada. Un proceso de comunicación que los incluyera en todas sus etapas podía crear la identificación adecuada de todos los aspectos técnicos, físicos y socioeconómicos de relevancia, asegurando así mejores propuestas de solución a la situación de las comunidades.. Una de las pnmeras fue la investigación exhaustiva al nivel de la comunidad del trópico. A partir de 1977 se comenzó a utilizar equipo de video para grabar las conversaciones con los agricultores, tanto para permitirles a ellos mismos analizar su propia situación, como para apoyar a los investigadores en su esfuerzo por entender la 20 21. ídem. SO Dimensions, FAO.. 17.

(19) realidad de la comunidad. Sorprendentemente, el uso del video probó ser un excelente estímulo para la comunicación entre ambas partes.. Hacia 1978 toda la investigación realizada pudo condensarse en el proyecto "Programa de Desarrollo Rural Integrado del Trópico Húmedo (PRODERITH), que involucraba el desarrollo en dos fases, ambas financiadas por el Banco Mundial y que recibieron asistencia técnica en Comunicación para el Desarrollo por parte de la FAO. El objetivo principal en este rubro era obtener la participación activa de todos los involucrados en el proyecto, no sólo de los agricultores que finalmente serían los usuarios y responsables de la infraestructura, sino también del mismo equipo de investigación y apoyo técnico, y de las instituciones que habían otorgado préstamos. Para ello, era indispensable tener una coordinación eficiente ente todas las instituciones que participaban en el programa.. Uso de la técnica documental en PRODERITH. El Sistema de Comunicación Rural que se organizó específicamente para PRODERITH fue provisto por una agencia externa, y su base de trabajo fue el uso del video apoyado por materiales impresos, con el objetivo de cubrir tres tipos de comunicación necesarios: - análisis de la situación y planeación con participación de los agricultores. - educación y entrenamiento para los agricultores y el equipo de PRODERITH - información institucional para una mejor coordinación y administración. 22. •. Es decir, la estrategia de comunicación debió basarse en tres aspectos: el análisis participativo, la educación, y la información institucional de dos vías.. La metodología utilizada se basaba en unidades de campo conformadas por equtpos reducidos, pero multidisciplinarios, que trabajaban directamente con las comunidades. El video se utilizó tanto para documentar como para promover el debate entre los involucrados sobre el análisis de la realidad y la propuesta de soluciones, con el objetivo de crear una " percepción colectiva de la situación local y de las opciones para 22. ídem. 18.

(20) mejorarla". El resultado final: un "Programa de Desarrollo Local" que contenía las opiniones de los distintos actores 23 .. El uso del video también fue intensivo en el área de la educación y entrenamiento. Bajo este esquema se crearon más de 400 videos, apoyados en material impreso. Asimismo, el video se utilizó para obtener retroalimentación de las unidades de campo hacia las instituciones que sostenían el programa.. Las crisis de los años 80's afectaron también programas como PRODERITH, que se vio en la necesidad de reestructurarse. Fue así como en 1986 surge PRODERITH 11, aún bajo una reducción en los recursos, principalmente de asistencia técnica. Esta nueva etapa estaba marcada por una necesidad de descentralización del proyecto, cuya respuesta fue la creación de cinco Unidades Regionales de Comunicación, en lugar de una. También se implementaron algunas Unidades Locales, que tuvieron un impacto importante, aunque por supuesto variable, en las comunidades, principalmente en lo que se refería a los programas de salud. La parte II involucraba también "otra iniciativa de comunicación rural": proporcionar a los agricultores, principalmente los que tenían posibilidades de mayor escala, información útil para ellos, como la de los mercados, a través de sistemas computarizados). Fue entre 1988 y 1993 que el Sistema de Comunicación rural alcanzó su máxima cobertura e intensidad bajo distintas condiciones, y los requerimientos bajo la modernización que ocasionaban tensiones para tener más información, más rápidamente.. Durante este periodo, el Sistema de Comunicación tuvo d gran logro de transferir a los usuarios el control y administración de la infraestructu~a de riego. "Cuando llegó el momento de transferir la capacidad de utilización y generación de los instrumentos y materiales del sistema a las organizaciones campesinas, o a las comunidades, ello fue posible porque esas organizaciones y comunidades estaban recibiendo o ya habían recibido, desde el sector público, otras transferencias. relativas a la capacidad de plantear y gestionar sus planes de mejoramiento productivo o de serv1c1os. La. 23. ídem. 19.

(21) transferencia de capacidades era, al fin de cuentas, el resultado observable de la participación, planteada en todos los niveles críticos del proceso de desarrollo rural" 24 .. Cuando la actividad de comunicación pudo ser asumida y mantenida por las organizaciones o comunidades campesinas, invariablemente se registraron situaciones avanzadas de autogestión en otros ámbitos de la vida productiva y social.. En el último reporte de PRODERITH, en el 1996, Flfl\ES comenta que "el esfuerzo está concentrado en superar las consecuencias de la cri!,is, recuperar la capacidad de crecimiento y atender las situaciones de pobreza ancestral y las nuevas pobrezas en las áreas rurales".. Entre los resultados observables de largo plazo se encuentra la formación de profesionales y técnicos, y la capacitación de ONGs que incorporan estas experiencias a sus sistemas de comunicación rural. Pero sobre todo, se observa que personas fonnadas en estos proyectos continúan actuando como agentes en sus comunidades de origen.. El mayor aprendizaje del proyecto lo resume un alto funcionario del gobierno mexicano: "El principal desafío para un buen sistema de comunicación en el campo no reside, como generalmente puede creerse, en llenar de palabras un espacio social; consiste en establecer un silencio inicial, donde los actores presentes se reconocen como iguales, con los mismos derechos, las mismas posibilidades de generar los nuevos conocimientos que se requieren para mejorar la vida y las condiciones de trabajo" 25 .. 24 25. Funes (2005). ídem.. 20.

(22) Comunicación para el desarrollo de las TIC Proyecto SN-4: Información y Comunicación para las Comunidades Rurales. INFORCOM son las siglas de 'Información y Comunicación para las Comunidades Rurales'. 26. ,. bajo la organización de Proyecto SN-4, del Centro Internacional de. Agricultura Tropical (CIAT), forjado por la alianza de distintas organizaciones internacionales que buscan apoyar el uso de las Tc:cnologías de Información y Comunicación con fines de desarrollo. Entre esas instituciones se encuentra el Instituto para la Conectividad en las Américas (ICA) en Canadá, la Fundación Chasquinet en Ecuador, la Asociación para el Progreso de las Comunicaciones (APC) de nivel mundial, además del apoyo que socios locales de países en desarrollo brindan al CIAT.. El objetivo del CIAT es "fortalecer la capacidad de innovación de las comunidades rurales, permitiéndoles obtener, generar y distribuir información y conocimientos, con la ayuda de las TICs". Los usuarios del proyecto son, en Jrimer lugar, los profesionales en el área de desarrollo de que se trate, así como lo:; líderes de las comunidades asociados a las organizaciones locales, quienes adquirirán conocimientos y habilidades en la resolución de problemas específicos y en el aprovechamiento de nuevas oportunidades. Para ello se utilizan todo tipo de herramientas, desde material impreso hasta multimedios (videos principalmente) como formato para la capacitación, culminando en los nuevos Telecentros Comunitarios para el aprendizaje del uso de las TICs, y en los que la participación de las ONG locales tiene una gran importancia.. El aspecto crucial en la comunicación en comunidades rurales y marginadas, particularmente cuando se trata de cambios de comportamiento, es escuchar desde el principio las preocupaciones de la comunidad, así como sus temores y dudas, y se llevan a debate. El gran acierto en estos proyectos ha sido la. creación de un Consejo de Comunicación, no sólo como un marco formal para lo:; nuevos Telecentros y como lugar de actividades relacionadas con la comunicación, sino también como una. 26. Centro Internacional de Agricultura Tropical (2003).. 21.

(23) 'respuesta parcial a las reservas de algunos de los líderes indígenas' 27 acerca del programa.. Es sumamente importante la adecuada formación de intennediarios en las comunidades rurales, como un 'puente' entre los centros comunitaric-s y los usuarios renuentes o apartados, involucrando a actores que puedan servir de enlace local que a largo plazo sean benéficas para la comunidad Asimismo, este manejo de la comunicación y de relaciones debe ser un vínculo con vínculo con instituciones y organizaciones externas de las que en un momento dado puede depender la continuidad de los programas.. -,7 •. •. - lb1dem: 11. 22.

(24) COMUNICACIÓN ESTRATÉGICA PARA LA REFORMA. PROYECTOS DEL BANCO MU:'JDIAL. "El proceso de participación y compromiso cívico en estrategias de reducción de la pobreza se dirige a promover un diálogo nacional abierto e inclusivo entre las partes irrvolucradas y a;,egurar la participación efectiva en la estrategia y la apropiación de esta. El uso estratégico de conceptos y herramientas de comunicación puede ayudar a instituir propiedad y asegurar responsabilidad mediante el estímulo al debate público sobre el proceso, lo cual se consigue al compartir y difundir irformación y conocimiento en todos los niveles de la sociedad". BM. ¿Qué es comunicación para el Desarrollo?. La Reforma Económica y el Desarrollo. La Reforma Económica ha sido planteada como la via más adecuada para lograr crecimiento en la economía de un país, si bien ha sido ampliamente discutido que el crecimiento económico no necesariamente implica desarrollo.. Según el Centro para la Empresa Internacional Privada (CIPE) -cuyo objetivo es 'construir instituciones democráticas a través de reformas orientadas al mercado alrededor del mundo' - es indispensable lograr, desde un inicio, el clima adecuado para el crecimiento. Esto significa permitir y establecer un ambiente adecuado para la inversión. Sin embargo, como bien reconoce este organismo, el crecimiento sostenible puede ser también fomentado o perjudicado por factores como la credibilidad política, la inequidad y el riesgo político. Sin duda, la estabilidad en las políticas económicas, mayor equidad en el ingreso y ambientes legales más ~.eguros contribuyen tanto a la inversión como al crecimiento. El análisis anterior ha llevado a la conclusión de que para que un gobierno genere crecimiento, y también bienestar, es necesario que lleve a cabo políticas que ayuden a crear capital social, mayor credibilidad, estabilidad y seguridad, tanto para los inversionistas como para la sociedad en generai2. 8. .. Después de la primera ola de reformas, enfocadas básicamente en la estabilidad de los factores macroeconómicos, una nueva generación de políticas más complejas permitió 28. Brautigam (2000). 23.

(25) introducir la reestructuración institucional a partir de nuevas formas de liberalización, que incluían la privatización y la desregulación, además de aspectos como la reforma tributaria, en el mercado de trabajo, la seguridad social, y el comercio internacional.. La evidencia señala a la privatización como una de las medidas de liberalización más exitosas, ya que en general ha dado buenos resultados al sector privado, y ha liberado al estado de industrias que en muchas ocasiones resultaban una carga administrativa, además de improductivas, alentando un proceso más amplio de reformas económicas. Diversas organizaciones internacionales, sin embargo, expresan que es posible que en muchas ocasiones se hayan perdido importantes oportunidades para minimizar las pérdidas y maximizar las ganancias del proceso de privatización, lo que conduce a pensar que sí existen mejores alternativas de implementación de este tipo de cambios estructurales. 29. Uno de los graves problemas en la implementación de las reformas, así como en la etapa posterior a la misma es que, debido a que los beneficios de la reforma pueden tardar en materializarse, los beneficiarios difícilmente se percatan de ello inmediatamente, mientras que los afectados resienten los efectos inmediatamente, lo que crea un clima adverso justo después de la reforma, o incluso mientras ésta se lleva a cabo. Con más frecuencia, en las 'nuevas democracias', las reformas pres1!ntan especiales problemas de credibilidad 30 , puesto que los políticos poseen más incentivos para prometer beneficios de la reforma que probablemente no podrán cumplir, al menos no en el corto plazo, creando así problemas de credibilidad. Entre los principales conflictos están las desigualdades que se perciben en lo inmediato, la devaluación de salarios, la creación de nuevos impuestos, remoción de subsidios. Por este motivo, no es raro ver que la población está menos dispuesta a soportar la situación impuesto por la reforma, o simplemente la consideran injusta.. Por este motivo cobra especial importancia de 'crear ganadores' antes que 'perdedores' de la reforma. Es decir, construir un sector que esté plenamente consciente de los beneficios que traerá esa reforma. Y para lograrlo, los programas deben estar 29 30. Birdsall and Ncllis (2000): 13-14. Brautigam. (2000).. 24.

(26) cuidadosamente diseñados e implementados. Por ello, la recomendación: enfocarse primero en áreas muy visibles, como los servicios públicos, e inclusive si es necesario, prácticamente enfocarse de inmediato en compensar a los posibles perdedores, pero cuidando el límite de los recursos que se dedica a este fin 31. La Reforma Económica en la Comunicación. Los Programas de Comunicación Pública (PCP), como concepto propuesto por el Banco Mundial, funcionan. un conjunto "integrado, sistemático y exhaustivo de actividades. cuyo propósito es informar y comprometer activamente a las audiencias más relevantes en asuntos cruciales que necesiten de su apoyo o participación". 32. .. Estos programas han. tenido su principal aplicación en las áreas del desarrollo, pero particularmente en la comunicación en programas extensivos de privatización o reformas.. Apoyar proyectos de privatización y de reforma económica con Programas de Comunicación Pública tiene particular relevancia debido a que suelen enfrentan una oposición de distintos sectores que termina volviéndose muy costosa. Por eso se necesita un. enfoque estratégico que. permita comunicarse con. esos actores,. particularmente con los grupos que verán sus intereses afectados.. El enfoque de la comunicación estratégica involucra la inv1;:stigación en opinión pública, otorgándole un papel crucial a la retroalimentación de fo:; líderes de proyecto y a sus clientes, actuando como una herramienta de manejo de riesgo político. Por ello, es crucial que se defina claramente cuáles son los motivc,s, la razón del cambio, y asegurarse de que está comprendida bajo un programa más general de reformas. Los estudios del Banco Mundial señalan como uno de los principales obstáculos para el éxito de una reforma económica el escaso entendimiento ;;obre la misma por parte del público. En casos más específicos, como los procesos de privatización en África, un importante problema ha sido la falta de creación de consensos. A partir de estos estudios 1 ' 32. ídem. Calabrese (s!t). 25.

(27) del BM se clarifican ciertos impedimentos a la Reforma Económica, la gran mayoría relacionados a una comunicación débil, falta de entendimiento o consenso. Esto lleva a considerar que "el mayor fracaso de las reformas económicas proviene de ignorar el contexto político, social y cultural [en que se llevan a cabo], más no de implementar el ambiente político correcto". 33. .. A pesar de que el uso "global y estratégico de la comunicación para la reforma como instrumento para la transformación social, el cambio en el comportamiento y la generación de consenso" todavía no se encuentra plenamente desarrollado, existe ya evidencia de que su aplicación puede reducir sustancialmente el riesgo político durante estos procesos. 34. •. En este sentido, se hace más clara la ventaja de las democracias, pues al tener mayor legitimidad es más factible crear confianza en los programas implementados, así como en las campañas que los promueven. Esto sucede porque bajo un régimen democrático es más sencillo implementar mecanismos más adecuados para darle cabida a las opiniones disidentes e involucrarlas en el proceso de toma de decisiones.. Otros factores que pueden apoyar este proceso son, por supuesto, la educación pública, particularmente enfocada a sectores muy específicos y grupos reducidos, para promover la aceptación de la reforma con mayor facilidad 35 , ayudando inclusive a prevenir posibles disturbios sociales posteriores a la implementación de una reforma.. Resulta también crucial llevar a cabo un programa que incentive la participación en la reforma que se valga de mecanismos diversos e inclusive informales para lograrlo. Este aspecto de la implementación de una reforma económica •!S esencial, según el CIPE, por razones muy específicas:. •. Excluir a grupos sociales importantes para el proceso puede provocar senos disturbios sociales en el corto y mediano plazo.. JJ 14. 35. Caballero-Verzosa y Mitchel, (2004): 2 ídem Brautigam (2000). 26.

(28) •. Las refonnas que se basan en el compromiso de todos los involucrados tienden a reforzar la equidad y justicia en el uso de recursos, lo que constituye una piedra angular de la construcción de capital social y de confianza entre los actores.. •. Involucrar a los sectores más importantes del proceso en la discusión representa un mayor acceso a la infonnación especializada que los mismos poseen, permitiendo obtener un mejor enfoque de la reforma.. •. Un proceso de decisión generado desde las bases tiene más posibilidades de provocar 'apropiación' de la población a nivel nacional, inclusive cuando se trata de reformas controversiales.. Credibilidad Política y Reforma Económica. '·La reforma económica exitosa necesita más que promesas, necesita credibilidad política. Requiere de actores políticos que puedan llevar a cabo y mantener las promesas relacionadas a la reforma" Lupia y McCubbins. Uno de los grandes problemas de la comunicación para la reforma es que una utilización mal planificada puede restarle credibilidad, al igual que actitudes contradictorias, o la percepción de promesas incumplidas. Uno de los más claros ejemplos es cuando los líderes gubernamentales delegan la tarea de comunicar la reforma a agencias publicitarias o de relaciones públicas, o simplemente a lo:; medios de comunicación. En muchas ocasiones, la comunicación se usa como "megáfono político", pues existe la creencia de que una vez que la gente tenga conocimiento del programa lo aceptará. Por este motivo, y ante el riesgo que implica no crear credibilidad en la implementación de una reforma, el Banco Mundial ha enfocado varios de sus estudios en dotar de credibilidad política a la reforma económica. Entre las preguntas más importantes que estos estudios deben responder, el principal: ¿es posible implementar la reforma? De ello se desprenden, lógicamente, otras preguntas: ¿está el país -la región, la comunidadlisto para la reforma?, ¿es posible sostener la reforma de~;pués de implementarla? Estos estudios buscan promover los proyectos de reforma económica del Banco Mundial de más recursos para adaptarse a las condiciones institucionales del país en cuestión.. 27.

(29) Para relacionar el concepto de credibilidad política para la implementación de la refonna, se presenta el modelo de Lupia y McCubbins sobre la credibilidad. Este modelo se basa en la interacción en la que unos actores buscan aprender de otros cuando la información es incierta. Cuando este tipo ce esfuerzo de comunicación ocurre, existen tres tipos de resultados posibles: a. iluminación -cuando obtenemos conocimiento nuevo, que podemos aplicar en nuestra toma de decisiones; b. decepción- cuando el testimonio reduce nuestra capacidad de tomar decisiones (independientemente de que lo creamos o no); c. No aprendizaje- no se presenta ninguno de los dos anteriores y ni nuestras creencias ni nuestra capacidad de tomar decisiones cambian.. Tanto la iluminación como la decepción requieren, a cambio, de la persuasión como "un intento de cambiar las creencias del otro"36 .. Es bajo este esquema que el documental se plantea como una alternativa de aplicación práctica para fomentar los distintos elementos necesarios para generar la credibilidad política necesaria para la implementación de una reforma, particulannente en ciertos sectores muy específicos, como se verá en el estudio de casos.. Comunicación para el Desarrollo en el Banco Mundial. Las teorías de la comunicación, retomadas bajo los proyectos del Banco Mundial, han definido a la Comunicación para el Desarrollo, como "la integración de la comunicación estratégica en proyectos de desarrollo" 37 . Bajo esta óptica, la comunicación estratégica se concibe como "una herramienta eficaz que puede contribuir a lograr los objetivos y la sustentabilidad de los resultados de los proyectos de desarrollo ... que busca lograr un cambio en el comportamiento y hacer sostenible el desarrdlo alcanzado". 38. .. 36. Lupia y McCubbinsl! 998): 14 Banco Mundial.; Qué es Comunicación para el Desarrollo? ( 2004). 38 Ídem. 37. 28.

(30) Este cambio en el comportamiento requiere, primero, entender las posibles barreras que se puedan presentar para la adopción de nuevas prácti:as, así como comprender la lógica del comportamiento de la población. La comunicación efectiva, en este caso, depende de la difusión de información a públicos específicos, escuchando sus necesidades e inquietudes, y dándoles una respuesta aprcpiada para construir el mayor grado de consenso a través de un mayor entendimiento público y diálogo entre los involucrados.. Digno de resaltar de los proyectos de este organismo es la preocupación por fomentar procesos participativos, así como su insistencia en crear mayor 'capacidad para la comunicación'. Este último objetivo se cumple a través de la asistencia de DevComm (The Development Communication Unit), un grupo de expertos que ayudan al equipo del Banco Mundial y a los gobiernos a hacer uso adecuado de los medios y las herramientas de comunicación para construir consenso en iniciativas del desarrollo y procesos que utilizan estrategias de comunicación de dos vías. 39. .. Bajo este de la comunicación, la comunidad se encuentra como punto de origen de los programas de desarrollo. A raíz de esto, el Banco Mundial implementa sus proyectos bajo dos tipos de modelo: el Desarrollo Basado en la Comunidad -en la que los beneficiarios participan en el diseño y manejo del proyeci:o- y su más reciente variante Desarrollo Dirigido por la Comunidad-en que la comunidad tiene el control directo de las decisiones del proyecto, incluyendo el control de los fondos del mismo.. El Banco Mundial, en su 'Poverty Reduction Strategy Paper Sourcebook' (Dongier 2003) ve a este tipo de mecanismos como una forma de aumentar la sustentabilidad de los proyectos, hacer la toma de decisiones más inclusiva, 'apoderar' a los más pobres, construir capital social, fortalecer la gobernabilidad, y complementar las actividades del mercado y el sector público40 • Esta capacidad se atribuye a que estos modelos son capaces de reducir los problemas de información, expandir los recursos disponibles a la población pobre y fortalecer las capacidades cívicas de las comunidades al nutrir a las. 39. Calabrese: 48 lbidem: 2. ~o ,. 29.

(31) organizaciones que la representan. Esto sucede porque este tipo de proyectos tienen el objetivo específico de revertir las relaciones de poder de forma que se le otorgue voz a los más pobres y se les permita ganar control sobre las formas de asistencia al desarrollo, con una utilización de los fondos más eficiente.. El Desarrollo Basado en la Comunidad busca que las comunidades utilicen su capital social para auto-organizarse y participar en los procesos de desarrollo. Es decir, es crucial el 'involucramiento activo de los miembros de una comunidad definida en al menos algunos aspectos del diseño e implementación de un proyecto', y uno de sus objetivos más importantes es incorporar el conocimiento local en la toma de decisiones. 41. •. La participación se convierte en una acc.ón auto-iniciada, es decir, el. ejercicio de la voz y el voto conocido como 'apoderamieff:o'.. El enfoque de Desarrollo Dirigido por la Comunidad (CDD) tiene por objetivo fortalecer sectores empobrecidos para generar organizaciones sólidas que permitan un mayor acceso a los procesos democráticos y de desarrollo. Se basa en cambios voluntarios en el comportamiento, particularidad de la CDD, y crea un entorno propicio a esos cambios bajo un contexto específico.. Estos esquemas, de los cuales hasta el momento existe poca experiencia empírica, no están exentos de problemas en su aplicación. Uno de los más importantes es que la alta heterogeneidad de una comunidad puede representar poca cooperación y disposición al diálogo por lo que es mejor trabajar con sectores muy definidos y tener cuidado con que las elites no dominen el proceso. Hasta en las sociedades más equitativas existen elites que tienden a manejar los bienes públicos y que tienden a estar mejor educados y tener menos costos de oportunidad, por lo que pueden ganar nás con su participación. Este tipo de dominación, sin embargo, bien dirigida, puede llegar a ser positiva en un proyecto de este tipo. Por ello, es crucial la educación y preparación de todos los miembros de la comunidad para que sus decisiones se tomen con la mejor información para el sostenimiento de los proyectos, así como para tener la disposición de invertir tiempo en ellos y, en su caso, pagar por el servicio. 41. Íbidem: 11. 30.

(32) Comunicación Estratégica y Desarrollo Dirigido por la. Comunidad. Los proyectos de comunicación estratégica del Banco Mundial han sido aplicados a la implementación de programas de reforma en distintos niveles. Cuatro son las áreas de reforma en las que el Banco Mundial ha desarrollado su netodología: Salud, Legales y Judiciales, Reducción de la Pobreza y, Refonna Económica y Privatización.. La Comunicación Estratégica en Reformas Económicas y Privatización es reconocida como de suma importancia pues afecta directamente la reiación de la ciudadanía con las instituciones, particularmente en la percepción sobre las responsabilidades y derechos de cada uno, tanto en el proceso de implementación de la refonna, como posterior a ella. Por este motivo, informar e involucrar al público es crucial, y presentan un alto grado de complejidad, pues involucra aspectos como la transparencia y la rendición de cuentas de cada uno de los actores. El Banco Mundial ha enfrentado este reto otorgando cada vez más importancia a la comunicación de dos vías, utilizando estrategias de largo plazo, tanto para generar apoyo para la nueva reforma como cambios duraderos en el comportamiento.. También es necesario considerar a cada uno de los distintos sectores sociales para apoyar proyectos de reforma y los proceso de reestructura, y para lo cual se necesita el apoyo de la comunicación estratégica. Sin él, es altamente probable que en estos procesos los grupos inconfonnes inicien sus propios esfuerzos de comunicación para minar los objetivos de los organismos que intentan implementar la refonna, lo que puede derivar en cambios más lentos e inclusive en estancamientos debido a la reacción social. El acento de estos estudios se pone en la importancia de tomar en cuenta a cada uno de los actores involucrados en la reestructura, principalmente porque, en muchas ocasiones las entidades encargadas de la refonna piensan que su trabajo es crear un plan de negocios o vender una empresa y despedir a ciertos empleados de los que se espera se hagan cargo de si mismos. Para evitar un fracaso en la privatización, el estudio del Banco Mundial recomienda involucrar, por lo menos, a representantes de la industria, representantes de los trabajadores, líderes de la comunidad, a todos los niveles de gobierno, organizaciones no gubernamentales, y al sector privado. Esto tiene una razón. 31.

(33) muy específica, y es que, este proceso afecta a toda una ,:::omunidad, y por este motivo es necesario que todos los sectores tengan una voz.. Siguiendo este proceso es importante apoyar la comunicación en grupos pequeños, heterogéneos. Para reducir las tensiones sociales es crucial que los grupos afectados estén claramente informados sobre los servicios que se implementarán para apoyarlos, y que los mismos estén siempre disponibles y sean de calidad. Por supuesto, entre los servicios más importantes está precisamente el de proporcionar más información pública, pero siempre cuidando no prometer aquello que no se pueda cumplir, pues puede ocasionar más tensiones. Por este motivo, la claridad y la especificidad sobre los cambios que se van a producir son de suma relevancia.. Entre los elementos a considerar cuando se lleva a cabo una privatización o la reestructura de una industria en específico, en relación a los retos sociales que se presentan, están. el análisis de la industria, la asistencia posterior al despido de. empleados, y los servicios posteriores a la reestructura. fato incluye evaluaciones en las áreas social, política y económica. Un aspecto crucial es el monitoreo de todo el proceso para ayudar a mitigar los problemas potenciales en cuanto al impacto negativo en los actuales empleados, y apoyarlos para reintegrarse a la vida productiva lo más pronto posible 42 . Todos los servicios implementados deben provenir del diálogo directo entre los actores involucrados, antes y durante el proceso de reestructura.. Como en el resto de los. proyectos del Banco Mundial, estos programas deben ser muy específicos para el país para el que han sido diseñados.. 42. Fretwell (2002). 32.

(34) Programas de Comunicación del Banco Mundial De África a América Latina. Los estudios realizados por el Banco Mundial buscan ofrecer a las instituciones y donantes para este tipo de proyectos, elementos para desechar la idea de que la privatización puede hacerse en todos los países bajo una 'misma receta'.. En 1997, al menos 13 de los 40 países del África Sub-sa:iariana habían privatizado sus industrias de telecomunicación o estaban en vías de hacerlo. La cooperación del Banco Mundial - investigadores locales, fue clave para crear capacidad en las instituciones regionales para realizar consultoría en materia de la reforma en telecomunicaciones, así como en la regulación de infraestructura, de forma más general.. En la mayoría de los países que enfrentaban una privatización, una reforma de este tipo resultaba, cuando menos, controversial. Bajo este contexto, la pregunta esencial que debía responder el Banco Mundial era ¿cómo puede estructurarse la reforma para ganar el apoyo de sectores clave? La clave del éxito en alguno; casos, y la causa del fracaso en otros, fue justamente el uso de la comunicación estratégica, aparejado a una estrategia que identificaba adecuadamente a cada uno de os sectores involucrados en el proceso de reforma, y sus respectivos intereses. Asimismo, tenía mucho que ver el tipo de atención y servicios que se les ofrecían, o las posibles compensaciones, como acciones minoritarias de la industria43 .. La experiencia en África sirvió, en buena medida, como una pauta para afinar sus herramientas de comunicación estratégica, y aplicarlas en otros continentes, otorgando mayor importancia a conceptos como la participación y el 'apoderamiento' de la comunidad.. Uno de los casos representativos es el estudio del BM sobre los efectos de la descentralización en Bolivia, que incluyó reformas en las que el manejo de los recursos. 43. Banco Mundial. Privatization ofTelecomunications In Africa (2002). 33.

(35) fue dejado directamente en manos de las autoridades municipales, buscando que los comités a cargo de los mismos echaran raíces. Es decir, un CDD. Antes de ser llevadas a cabo las reformas, los ciudadanos tuvieron la oportunidad de ayudar a decidir cuáles serían las prioridades de inversión para cada municipio a través de reuniones comunales a nivel de cada provincia.. Bajo la visión de esta investigación la participación es vista como una de las vías de solución. más importantes a los problemas de escasa nfonnación e incentivos que. minan las decisiones del gasto público, puesto que hace a quienes toman las decisiones más responsables ante los gobernados. Las preguntas focales de este seguimiento son: ¿la descentralización está mejorando la efectividad de la colocación de recursos, es decir, los ciudadanos están obteniendo lo que quieren? ¿Cómo es que las necesidades expresadas por los ciudadanos se comparan con las necesidades 'objetivo' del programa?. Es decir, estas preguntas son útiles para evaluar el éxito del programa. El estudio encontró que el devolver poder y recursos a los gobiernos locales cambia la composición del gasto público y de la inversión en forma considerable, ya que se enfocaron más a aspectos como la salud, la educación y los proyectos de trabajo civil, orientando los objetivos a sus propias necesidades. Esto se logró principalmente gracias al papel que jugaron las comunidades rurales más pequeñas y empobrecidas, que pudieron expresar claramente sus necesidades. Para el Banco Mundial, lo anterior es una muestra de que los gobiernos locales y las comunidétdes entienden plenamente los retos que enfrentan, las capacidades y la estructura de incentivos para producir los resultados en el aspecto público que la gente realmente desea. A partir de ello, es posible jerarquizar las necesidades, problemas, las condiciones necesarias para la descentralización, y pueden reorientarse los programas de acuerdo a un objetivo de largo plazo de construcción de instituciones44 .. 44. Banco Mundial. Decentralization And Participatorv Planning In Bc,livia. ( 1998). 34.